　去る１０月１日に、求職者支援法が施行されました。求職者支援制度は、雇用保険制度(第１層)と生活保護制度(第３層)の間のいわゆる労働市場における第２層のセーフティネットに関する議論の中で生み出されたものです。リーマンショック直後の２００８年度第１次補正予算の中で貸付制度として萌芽的に芽生え、翌２００９年度第１次補正予算の中で時限的な給付制度として創設された制度が、政権交代によって恒久的制度として確立する方向で議論され、１年近い審議会における審議を経て、今年５月に法律として成立し、去る１０月に施行されるに至ったのです。

　時期的にはかなり以前になりますが、今回施行された求職者支援法の源流に位置すると思われるのが、２００１年１１月に民主党が提出した「雇用保険の財政の安定化及び求職者等に対する能力開発支援のための緊急措置に関する法律案」です。これは、政府が提出した「経済社会の急速な変化に対応して行う中高年齢者の円滑な再就職の促進、雇用の機会の創出等を図るための雇用保険法等の臨時の特例措置に関する法律案」に対する対案として提出されたものです。

　その背景事情には、当時の小泉政権が経済構造改革を掲げ、金融機関の不良債権処理を早期・迅速に進めることを目指していたことがありました。内閣府も、不良債権処理により離職者は３９～６０万人、失業者は１３～１９万人発生すると予想していました。このため、政府は２００１年９月に「総合雇用対策」を策定し、これに基づき訓練延長給付の拡充(最長２年まで)と労働者派遣の中高年齢者特例措置を内容とする上記法案を提出したのです。

　この時、法律事項ではありませんが、２００１年度補正予算の中で、一定の条件の失業者(自営廃業者等)に対する生活資金貸付制度が創設されました。これは、雇用保険の求職者給付期間が切れたことにより生計の維持が困難となった世帯に対するセーフティネットとして、離職の日から２年以内(技能習得している場合は３年以内)、月額２０万円以内を貸し付けるという制度です。

　これに対して、野党であった民主党は、貸付ではなく法律に基づく給付制度としてセーフティネットを設ける法案を提出しました。対象は求職者給付が終わった者と事業の継続が困難になった小規模企業者(特定廃業者)であって、労働者のうち雇用保険の適用対象から外れた者はまだ視野に入っていませんでした。今日の観点から見て注目すべきは、この給付が「求職者能力開発給付」と名付けられ、対象者が「能力開発訓練を受ける場合に、当該能力開発訓練を受ける期間内の日について支給する」と、職業訓練受講を条件とするワークフェア的な制度設計になっていたことです。

　この間、日本における具体的な政策論としては登場していませんが、欧州における雇用政策の紹介という形で、それまであまり関心を持たれていなかった失業保険制度と公的扶助制度の間の失業扶助制度に関する情報が徐々に蓄積されてきています。

　まず、２００３年８月に厚生労働省が公表した『2002～2003年　海外情勢報告（海外情勢白書）』では、第２部で「各国の失業保険、公的扶助制度等の概要と受給者の就労促進施策」を特集し、アメリカ、イギリス、ドイツ、フランス、スウェーデン及びデンマークの６カ国の失業保険制度、補足的な失業者扶助制度、公的扶助制度等の概要を紹介するとともに、とくに「福祉から就労へ（Welfare to Work）」をめざす近年の改革を詳しく取り上げています。これらの改革は、就労可能な者についてはできる限り早く就労が可能となるよう、職業訓練への参加を要請したり、求職活動を支援し、給付を真に必要な者に限定するという共通点があると指摘し、ワークフェア的制度設計の必要性を印象づけました。

　このうち、特にドイツにおける労働市場改革については、労働政策研究・研修機構が２００６年９月に労働政策研究報告書No.69として『ドイツにおける労働市場改革－その評価と展望』を公表し、ハルツ第Ⅳ法に基づく失業扶助制度と社会扶助制度の統合－失業給付Ⅱ制度の創設について詳しく紹介しました。また、２００７年４月には労働政策研究報告書No.84として『ドイツ、フランスの労働・雇用政策と社会保障』を公表し、独仏両国における雇用政策と社会保障政策に関わる状況を概観しています。

　一方、２００４年３月に公表した労働政策研究報告書No.3『先進諸国の雇用戦略に関する研究』では、OECDとEUの雇用戦略の動きを踏まえつつ、欧米諸国の雇用戦略の転換の諸相を紹介し、「失業の罠」「貧困の罠」を防止して「福祉から就労へ」を実現するために、失業者に対して徹底した職業訓練を行うという政策を強化していることが指摘されています。

　これらは、性質上、公表時点で直ちに具体的な政策に結びつくものではありませんでしたが、政労使の労働関係者の間にこの問題に関する考え方の共通の土台を作り、その後の政策立案、制度設計の基礎となっていった面があると思われます。

　政労使の労働関係者の中で、初めてこの問題を政策課題として打ち出したのは日本労働組合総連合会(連合)でした。連合は２００７年６月に公表した「政策・制度要求と提言」の中で、雇用政策と生活保護制度をつなぐ新たな社会的セーフティネットを構築することを提言しました。

　これは、一言で言うと、現在の生活保護制度と雇用保険制度をベースに、積極的な雇用労働政策と連動した社会保険・労働保険制度の機能強化（第１層）、就労・生活支援のための、生活保護制度とは別の新たな給付制度（第２層）、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を保障するための「最後の砦」としての給付制度（第３層）による３層構造のセーフティネットに再構築しようとするものです。

　これは、生活に困窮するすべての居住者（雇用保険の被保険者であった者は、雇用保険の求職者給付の給付日数を超えてなお失業状態にある者）が受給することができ、現金給付、職業訓練（現物給付および現金給付）、生活支援（現物給付）からなります。受給するには、各人の年齢、能力、経験、健康状態、環境等に即して適切に策定する就労・自立支援プログラム（雇用保険の「教育訓練給付」の指定教育訓練講座や公共職業訓練を含む。）に参加することが要件となります。また、給付期間は最長５年で、１年ごとに申請手続を行うという制度設計になっています。

　この第２層の下に、第３層として、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を保障するための「最後の砦」としての給付制度としての「生活保障給付」が設けられます。こちらは高齢者世帯に限ることなく、すべての居住者が受給できるとしていますが、現行よりも緩和するとしつつも、補足制の原理を適用し、給付要件の適合状況や使途の厳格なチェックを行うということですので、就労可能な者は第２層の対象とするということでしょう。

　連合の提言では、就労・生活支援給付と生活保障給付のいずれも、申請受理、調査、ケースワークは、現行の生活保護制度における福祉事務所（都道府県、市、特別区）が担い、現物給付としての職業訓練と生活支援は、国、都道府県、現行の生活保護制度における福祉事務所をおく自治体の共同出資機関が担うとされています。この「共同出資機関」というのが目新しいところです。

　費用負担については、「就労・生活支援給付」（就労支援に係る現金給付、職業訓練および生活支援に係る現物給付を除く。）と「生活保障給付」に要する費用は、国と地方が負担し、「就労・生活支援給付」の就労支援に係る現金給付、職業訓練および生活支援に係る現物給付に要する費用は、雇用保険財源、国および地方が負担するとしています。これは、第２層の給付を雇用政策の一環として位置づけていることを示しています。

　さて、アメリカのサブプライム問題に端を発した世界的な金融危機の中で、２００８年秋以来多くの企業で「派遣切り」「非正規切り」と呼ばれる非正規労働者の解雇や雇い止めが続出しました。低賃金のため貯蓄もあまりなく、雇用保険の適用を受けられないまま派遣村に流れ込んだ人々の姿は世間に衝撃を与えました。これに対して、連合は同年１１月１３日、厚生労働省に対し「非正規労働者等の緊急雇用対策」について要請を行いました。その中には「ヨーロッパ諸国の失業扶助制度も参考に、未就業者や長期失業者等を対象とした職業訓練中の生活保障制度の抜本拡充を図る」という項目が盛り込まれていました。これに対し、当時の太田職業安定局長は「基本的にできることはすべてやりたいと考えている」と答えました。

　１２月に入り、雇用失業情勢がますます悪化する中で、政府は１２月１９日、「生活防衛のための緊急対策」をとりまとめ、その中に大変興味深い制度が盛り込まれました。まず「生活安定資金融資」は、雇用保険でカバーされていなかった失業者に対し、生活・就職活動費として１５万円×６か月＝９０万円、家賃補助費として６万円×６か月＝３６万円を融資し、６か月以内に就職すれば一部返済免除になるという制度です。いわば、就職することを条件にした無拠出の失業扶助ともいえます。

　もう一つ、訓練期間中の生活保障給付制度として、所得２００万円以下の者に対し、１０万円(扶養家族があれば１２万円)を貸し付け、年長フリーター、母子家庭の母、中高年者、若年者など就職困難者が訓練を適切に修了すれば返済を免除するという制度も設けられました。これらは、２００８年度の第１次補正予算に盛り込まれ、実施されました。

　これら制度は緊急対策として臨時的に設けられたものであり、返済免除も予定されているとはいえあくまでも貸付制度であるという限界はありますが、連合の要求してきた第２層のセーフティネットの萌芽的な第一歩がここに構築されたと見ることもできます。

　翌２００９年は年頭からワークシェアリングをめぐる議論が沸騰し、そのさなかの１月１５日、連合と日本経団連は、「雇用安定・創出に向けた労使共同宣言」を確認し、同日舛添厚生労働大臣に要請しました。この共同宣言には別紙として「政府に求められる雇用対策」が添付されており、「雇用のセーフティネットの拡充」という項目はありましたが、ワークフェア的失業扶助は明記されていません。この時点では経営側はまだそこまで舵を切っていなかったようです。

　１月２９日、連合は雇用の創出とセーフティネットを求める緊急集会を開催し、そこで採択された集会アピールにおいて「政府は、･･･長期失業者に対する「就労・生活支援制度(仮称)」の創設･･･を、ただちに実行すべきである。」と要求しています。

　その後労使の間で協議が行われたものと思われますが、３月３日、連合と日本経団連は厚生労働省に対して「雇用安定・創出の実現のための労使共同要請」を行いました。この中には、「雇用保険等の給付を受給できない者が職業訓練を受講する際の生活安定を確保するため、「就労支援給付制度(仮称)」を暫定的に創設し、一般会計により拠出すること。」が明記されています。

　同日公表された「雇用安定・創出に向けた共同提言」においては、この制度の必要性が次のように述べられています。「職業訓練の充実と同時に、訓練受講中の生活基盤を安定させることが不可欠となる。現行の雇用保険制度においては、職業訓練の受講期間中であれば、失業給付の基本手当終了後も最大2年間の「訓練延長給付」の受講が可能である。しかしながら、雇用保険の基本手当を受給できない就職困難者に対しては、対応できる給付制度がないことから、本格的な景気回復が見込まれるまでの一時的な措置として、雇用保険等の給付を受給できない者を対象に、その者が公的職業訓練を受講する期間中の生活の保障を確保するため、「就労支援給付制度(仮称)」を創設し、一般会計により財源を手当てすべきである。給付水準などについては、０８年度の１次補正予算で導入された訓練期間中の生活費の貸付制度を参考にすべきである。」このように、経営側としては恒久的な制度としてではなく、あくまでも暫定的な制度であることを条件として、労働組合側とともに要求していくことを決心しました。

　この後、政労使の間で協議が進められ、３月２３日、政府、連合、日本経団連、日本商工会議所、全国中央会の５者により「雇用安定・創出の実現に向けた政労使合意」がなされました。ここでは、「失業給付を受給できない者への支援が求められている」と述べた上で、「年長フリーターや母子家庭の母等のうち、失業給付を受給できない者への職業訓練期間中の生活支援、離職に伴い住居を失った者への住居や生活の支援、失業給付の支給が終了したものの、就職できない長期失業者へのカウンセリング等を組み合わせた就職支援など、就職と生活の支援を進める」と書かれています。

　これより先、３月１０日、当時与党であった自由民主党の雇用・生活調査会は、「さらなる緊急雇用対策について～雇用・生活調査会中間とりまとめ～」を公表し、３月１９日には「さらなる緊急雇用対策に関する提言～１００年に一度の経済危機への対応～」として提言をまとめました。そこでは、「緊急人材育成・就職支援基金(仮称)を造成し、ハローワークが中心となって、雇用保険の受給資格のない者に重点を置いて、職業訓練、再就職、生活への支援を総合的に推進する」と述べています。

　具体的な制度設計は、「雇用保険を受給していない者(雇用保険の受給資格がない者、受給が終了した者、自営廃業者等）を対象に、職業訓練を抜本的に拡充」し、「訓練期間中の生活保障のための「訓練・生活支援給付(仮称)」を支給する」となっています。

　これを受ける形で、４月１０日、「経済危機対策」に関する政府・与党会議、経済対策閣僚会議合同会議は経済危機対策をとりまとめました。そこでは、具体的施策の一番最初に「非正規労働者等に対する新たなセーフティネット（就労訓練型生活支援）の構築」という項目が上がっています。具体的施策の説明は、「若者・母子家庭の母など、雇用保険を受給していない者を対象に職業訓練を抜本的に拡充し、訓練期間中の生活保障のための「訓練・生活支援給付（仮称）」を支給するとともに、訓練の受入枠の確保等を図るため人材育成機関への支援を実施」となっています。

　緊急人材育成支援事業は２００９年７月中に開始されました。その仕組みとしては、厚生労働省が中央職業能力開発協会に基金を造成し、同協会が訓練認定基準の作成、事業運営に係る調整、訓練実施計画の認定、訓練・生活支援給付や各種奨励金の支給決定を行います。実際に訓練を行うのは各種専修学校、教育訓練企業、職業訓練法人、社会福祉法人、一般事業主などの訓練実施機関で、極めて広く設定されています。これは、緊急に大量の教育訓練を実施しなければならないという状況によるものでしょう。

　訓練コースは、①再就職に必須のＩＴスキル修得のための訓練(３か月程度)と、②新規成長・雇用吸収分野における基礎的能力習得のための訓練（６～１２か月程度)に分けられ、訓練実施機関に対しては、①訓練コース新設に係る初期費用の助成（１００～３００万円)、②訓練実施に係る助成(受講生一人当たり月額６～１０万円)の奨励金が支給されます。これを「基金訓練」と呼びます。

　基金訓練の概略を見ておきましょう。まず職業横断的スキル習得訓練コースは約３か月で、文書作成、表計算、図表作成、プレゼンテーション制作等の職業横断的なＩＴスキルを訓練します。いわば情報社会の基礎的リテラシーの習得です。それに対し、新規成長・雇用吸収分野等訓練コースは、医療、介護・福祉、ＩＴ，電気設備、農林水産業など人材ニーズがある分野で求められる基本能力習得のためのもので、約６か月の基礎演習コースと、３～６か月の実践演習コースからなります。後者は介護職員基礎研修やホームヘルパー２級などが含まれます。

　訓練・生活支援給付は、雇用保険を受給できなくても安心して職業訓練を受けられるように、一定の要件を充たす受講者に、訓練期間中の生活費を給付するものです。この要件が、①公共職業安定所長のあっせんにより基金訓練または公共職業訓練を受講している者、②雇用保険や職業転換給付金を受給できない者、といった労働市場面の要件だけでなく、③原則として申請時点の前年の状況で世帯の主たる生計者であること(例外あり)、④年収が２００万円以下であり、かつ世帯全体の年収が３００万円以下であること、⑤世帯全員で保有する金融資産が８００万円以下であること、⑥現在住んでいる土地・建物以外に土地・建物を所有していないこと、といった資産調査的な要件も含まれています。

　また、こういった要件に該当する受講者への給付金の額は、単身者については月１０万円、被扶養者を有する者については月１２万円です。これに加えて希望者には貸付も行われ、その上限が、単身者は５万円、被扶養者を有する者は８万円と、こちらも差がついています。ここに、労働者個人に着目して職業訓練受講中の生活費援助という労働市場のロジックで設計されたはずの「第２のセーフティネット」が、世帯という単位で生活水準を維持することを目的とする「第３のセーフティネット」である生活保護の在り方に大きく影響を受けて設計された姿がよく分かります。こういった生活保護に近い制度設計の是非は、その後労働政策審議会で議論の一つの焦点となりました。

　一方、野党時代の民主党も２００８年末から非正規雇用対策プロジェクトチームにおいて不況下の緊急就労支援策を検討し始めました。そして１２月１０日、緊急雇用対策４法案の骨子案を公表し、１５日には法案の形で国会に提出しました。４法案は、採用内定取消規制法案、非正規労働者も雇用調整助成金の対象にする派遣労働者等解雇防止特別措置法案、派遣労働者等の就労支援のための住まいと生活を支援する住まいと仕事の確保法案及び雇用保険法改正案、そして有期労働契約の締結、更新、終了のルールを明らかにする有期労働契約遵守法案です。

　このうち、「住まいと仕事の確保法案」は、雇用保険法の雇用安定事業として、「解雇等に伴い雇用主又は労働者派遣の役務の提供を受ける者から提供されていた住宅からの退去を余儀なくされる派遣労働者、失業等給付を受給することができず生活に困窮している失業者等に対して、再就職のための職業紹介及び職業指導、公営住宅への入居における特別の配慮等住宅への入居の支援、生活上の支援その他必要な援助を一体的に行うこと」を付け加えるというもので、必ずしも明確に第２層のセーフティネットを設けるとまでは言っていません。雇用保険２事業として行うことも含め、セーフティネットのあり方構想としてはまだ生煮え段階であったといえます。

　その後民主党の緊急雇用対策本部は、２月１７日に連合の長谷川裕子総合労働局長と小島茂総合政策局長からヒアリングを行いました。その場で長谷川局長は、ヨーロッパの失業扶助制度を参考に失業給付だけでなく職業訓練中の生活保障制度の拡充、失業給付期間の延長が必要になるとの考えを述べました。

　これを受けた形で２月２６日、民主党の「次の内閣」閣議は「求職者支援法案」を了承しました。この時の資料には、第１ネットとして雇用保険の適用拡大、第３ネットとして生活保護制度の見直しが描かれ、その中間に第２ネットとして「求職者支援法案(新規)」が、「長期失業者等に、職業教育訓練を受けている間、手当を支給」、「一般会計で実施」という説明とともに描かれており、まさに連合が主張する「就労・生活支援給付」の制度化であることがわかります。

　この求職者支援法案は、第１部で見た雇用保険法改正案及び内定取消規制のための労働契約法改正案とともに、３月６日社会民主党及び国民新党とともに国会に提出されています。そこでは、雇用保険法による求職者給付が終わった求職者、失業している廃業者等に対して、就職及び新たな事業の開始を促進するための能力開発を支援する求職者等能力開発給付を行うこととされています。受給するにはハローワークで失業と能力開発訓練の認定を受けることが必要で、能力開発給付の支給期間は最長３年間、７３０日分が上限とされています。金額は法律上には書かれていませんが、１日５０００円と説明されました。

　まず『マニフェスト』においては、「５　雇用・経済」という大項目の中に「３７　月額１０万円の手当つき職業訓練制度により、求職者を支援します」という項目が掲げられ、「[政策目的]○雇用保険と生活保護の間に「第２のセーフティネット」を創設する、○期間中に手当てを支給することで、職業訓練を受けやすくする」という政策目的の下、「[具体策]○失業給付の切れた人、雇用保険の対象外である非正規労働者、自営業を廃業した人を対象に、職業能力訓練を受けた日数に応じて「能力開発手当」を支給する」と書かれています。

「すべての労働者が、雇用保険や社会保険、生活保護などのセーフティネットに支えられ、社会的に排除されることのない仕組みを再構築します。雇用保険と生活保護との間をつなぐ第２のセーフティネットを整備します。「求職者支援法」を制定し、失業給付が終了した人や、自営業を廃業した人に、職業能力訓練を受けた日数に応じて能力開発手当を支給します。」

　上述の経緯からもわかるように、２００８年末からの政府の動きも民主党の動きも基本的には連合の主張する第２層のセーフティネットの考え方に影響を受ける形で進んできたものです。２００８年末の緊急雇用対策では、貸付制度という萌芽的な形で、２００９年４月の経済危機対策では、３年間の暫定措置ながら給付制度という形で、そして民主党の法案やマニフェストでは恒久的な給付制度として、ワークフェア的失業扶助制度が構想されてきているのです。

　政権交代がこの３年間の暫定措置の１年目の途中に起こったことで、政権交代直後に若干の混乱が生じました。すなわち、新政権は子ども手当や高校授業料無償化などマニフェストの公約を実現するための財源として、自公政権時に成立し既に執行され始めていた２００９年度補正予算の一部執行停止を行うこととし、その中で上記緊急人材育成・就職支援基金も執行停止の対象とされることとなりました。その際には、事業の執行が中央職業能力開発協会に委託されていることを問題とする向きもありました。

　しかしながら、もともと連合の主張で作られた制度であり、また９月１７日の政労会見において、連合から示された「当面の雇用対策の強化に向けた要請書」において、「国民の安心感を高める社会的セーフティネットの機能強化」の冒頭に、「本年７月から実施された、非正規労働者や長期失業者等に対する職業訓練、再就職、生活への支援を行う「訓練・生活支援給付制度」の拡充と恒久化を図る」と書かれていたこともあり、制度の恒久化に向けた形で決着がつけられました。

　すなわち、２０１１年度に恒久的制度としての求職者支援制度を創設することとし、基金のうち緊急人材育成支援事業については２０１１年度分を執行停止するということになりました。２０１０年度分までは自公政権下で設けられた暫定措置として実施するということになります。

　２００９年１２月２８日の雇用保険部会報告書は、その最後の部分で「緊急人材育成支援事業として現在実施している訓練期間中の生活保障については、雇用保険を受給できない者に対する「第２のセーフティネット」として必要な施策であることから、平成２３年度以降は恒久的な制度とすべきである」と述べた上で、「このため、給付対象者の範囲、給付の内容をはじめとする制度の基本的な仕組みについて、雇用保険の適用範囲との関係も考慮しつつ、現行事業の実施状況を十分に把握した上で、当部会において、早期に具体的な検討を進めていくべきである」と、連合が要求し、民主党がマニフェストで公約した求職者支援制度の具体化を求めました。

　まず、制度の位置づけです。「雇用保険制度における給付は個人に着目した給付となっている。一方、生活保護制度における給付は世帯に着目した給付となっている」と述べています。求職者支援制度が、一方では雇用保険からこぼれ落ちた人々に対する補完的な給付という労働政策としての性格を基本的に持ちながら、他方では以上述べてきた経緯からもわかるように、生活保護制度の中における稼働世代への制度として検討されてきたという性格もあることから、大変根源的な問題ですが、この位置づけ論をきちんと論じておく必要があるわけです。

　次に、ワークフェア的な制度設計の担保である訓練の範囲です。「現行の緊急人材育成支援事業では、公共職業訓練や基金訓練(民間の教育訓練機関を認定)を給付の対象となる訓練としている」と述べています。ここは、訓練の質の確保という観点からはあまり拡大したくないところですが、一方でセーフティネットとしての普遍性を確保するという観点からは、過度に対象を絞ることは問題となります。また、「必要となる訓練の量・種類の確保、訓練寮について地域差が少なくなるような実施体制」をどう考えるかも、主としては職業能力開発政策サイドで検討すべき問題ですが、やはりセーフティネットの制度設計に関わってきますので、検討課題とされています。

　最も重要なのは給付についてです。まず、給付対象者について、「現行の緊急人材育成支援事業は、雇用保険の適用がなかった者、雇用保険の受給が終了した者、自営廃業者等を制度の主たる対象者としている」と述べています。これら以外に対象として考えられるのは、失業状態の前に何らかの就業状態がなかった者、たとえば学卒無業者や、労働市場から退出していて再参入してきた者などが挙げられます。不況のため就職できなかった学卒無業者などは労働政策の対象にふさわしいともいえますが、今まで非労働力化していた者が急に訓練を受けたいと言い出した場合でもすべて給付を行うのかというのは、制度の位置づけともからむ大きな問題です。

などとしている」と述べています。これは、冒頭の制度の位置づけと直接関わる問題ですが、個人に着目する労働政策と世帯に着目する福祉政策の中間的性格を持つこの制度を、どのように整合的に設計していくかが問われることになります。

　最後に「その他」として２点指摘されています。まず「適正な給付のための措置についてどう考えるか」と、モラルハザード問題が提起されています。「緊急人材育成支援事業は３年間の暫定措置として実施することとされていたため、多年にわたり繰り返し受給するような者を防止する措置は特段設けられていない」というのですが、そもそも訓練受講を給付の要件としていることが、野放図になりかねない失業扶助制度に対する歯止めとして設計されているという点を踏まえた上でいえば、訓練を修了したにもかかわらず就職しない者に対して、どのような対応をすべきかという問題設定になるでしょう。

　また、「その他」の２点目として、「新たに安定的な財源を確保することが必要となるがどのように考えるか」が指摘されています。労働市場のセーフティネット全体の中で財源をどのように考えていくべきかが議論の焦点になりますが、これは結局外在的な要素で決着がつけられました。

　求職者支援制度は、対象となる訓練の設計という職業能力開発政策に関わる部分と、受講者への給付金の設計という労働市場政策及び社会保障政策に関わる部分からなるため、労働政策審議会における審議も、前者は能力開発分科会において、後者は雇用保険部会において進められ、かつそれぞれにおける審議の進展がお互いに報告されながら進むというやや複雑な経路をたどりました。ここでは、審議のいちいちを紹介することはしませんが、とりわけこの制度をどう位置づけるかという点で、公労使の間で突っ込んだやりとりがされています。

　たとえば、９月３０日の雇用保険部会で、経団連の遠藤委員が世帯主要件を維持することを主張し、少なくとも同一世帯で複数人が受給するということは避けるべきだと述べているのに対し、連合の新谷委員は、「この制度の狙いは、失業者の方に職業訓練を施すことにより、労働市場に戻っていただくことですから、そこの世帯に２人以上の働き手がいて、かつ就労を希望されているのであれば、その方それぞれに訓練を施して、その生活を支えるための給付を施すと我々は考えています」と述べ、ただ世帯計年収の要件で制限すればよいと主張しています。さらに公益の岩村委員は、「この話は非常に難しいです」と言いつつ、「直感的には、例えば世帯要件を外して、夫婦でともに訓練を受けて給付を受けることになると、20万円もらえて、生活保護水準と比べても高すぎると思います」と指摘しています。労働市場政策でありながら、無拠出の生活補助制度でもあるという性格が、この制度の設計を戸惑わせている姿が窺われます。

　それを整理すると、１２月１６日の雇用保険部会で岩村委員が語った次の言葉に集約されるでしょう。「今の幾つかの個々の給付要件にかかわる議論というのは、結局一方で雇用保険の社会保険のシステムがあり、実は他方に生活保護があり、この求職者支援の給付を両者の間のどこに位置付けるかということにかかわる議論だという気がいたします。一方では、あまり生活保護に近付けてしまうと、実は生活保護とは違う仕組みをつくろうということの意味がなくなってしまうことがございまして、あまり資産要件なり、その他例えば今の議論でいえば、扶養というか仕送りの議論をきつくやると、実質的には生活保護に近づいてしまうことになって、この制度が持っている意味がどこにあるのかということになってしまうだろうと思います。他方で、これは社会保険のメカニズムには乗っていないので、そのような意味では、社会保険と同じように拠出しているから給付を支給しますとは論理としてはならない。」

　こうした制度設計が審議会の委員の間で意見が分かれた問題であるのに対し、委員が一致していながら異なる結論に至ったのが財源の問題です。こと財源に関しては、労使の委員が共通して一般財源で賄うべきことを主張し、それを前提としてさまざまな制度設計の議論を展開していたにもかかわらず、いわばその頭越しに政治決着させられてしまったのです。１２月１７日、国家戦略担当大臣、財務大臣及び厚生労働大臣の３大臣の間で「平成２３年度予算における求職者支援制度及び雇用保険国庫負担の本則復帰の取扱いについて」という合意がなされ、その中で求職者支援制度については、

(5)なお、仮に、緊急人材育成支援事業の終了後において、緊急人材育成・就職支援基金に残額(当該事業の実施のための者に限る)が生じた場合には、求職者支援制度が、実質的に当該事業を恒久化するものであることに鑑み、当該残額を求職者支援制度の財源として活用する。

　こうなった理由は、６月２２日に閣議決定された「財政運営戦略」において、「歳出増又は歳入減を伴う施策の新たな導入・拡充を行う際は、原則として、恒久的な歳出削減又は恒久的な歳入確保措置により、それに見合う安定的な財源を確保するものとする」という財源確保ルール、いわゆる「ペイアズユーゴー原則」が定められ、求職者支援制度のような新規の財源を要する施策は、どこからか安定財源を見つけてこなければ予算に載せられないという状況に追い込まれてしまったことにあります。。

　これが提示された１２月２２日の雇用保険部会では、労使双方から、また公益委員からも厳しい批判がされました。そのためもあり、審議の取りまとめは年内にはできず、翌２０１１年１月２７日に雇用保険部会報告と職業能力開発分科会報告として、１月３１日に労働政策審議会の建議として取りまとめられました。

　ここで改めて労働政策審議会の建議により、ほぼ確定した求職者支援制度の概要を見ていきましょう。まず冒頭の「現状と課題」というところで、「短期に離職することにより受給資格を満たさない者、受給期間が終了しても再就職できない者」、さらに「週２０時間未満の短時間労働者や自営廃業者等雇用保険の適用にならない者」が存在すること、一方最後のセーフティネットとしての生活保護制度は「利用しうる資産、能力等すべてを活用した上で、それでもなお困窮していなければ、対象にはならない」ことを指摘し、「雇用保険と生活保護の間にあるセーフティネットが必要」と、恒久制度としての求職者支援制度の必要性を説いています。

　制度の内容としては、まず趣旨・目的を、雇用保険を受給できない求職者に対するセーフティネットとして、当該求職者の就職に必要な基礎的及び実践的な職業能力を高めるための訓練を受講する機会を確保するとともに、当該求職者が一定の要件を満たす場合には、その訓練期間中の生活を支援するための給付を支給し、併せてハローワークが中心となってきめ細かな就職支援を行うことにより、当該求職者の早期の就職を支援する制度としています。

　求職者支援制度における職業訓練の在り方については、能力開発分科会で議論され、その報告がそのまま建議の一部とされています。そちらでは、生活支援のための給付という目的に職業訓練が引き回されることへの危惧がかなり前面に現れています。すなわち「個々の求職者に求められる要件について」として、「新訓練は、あくまでも訓練による知識・技能の習得により、就職を目指す求職者を対象に行われるべきものであり、一定の要件を満たす訓練受講者に対して、あわせて給付が行われることから、当該給付の受給を第一の目的として新訓練を受講しようとするケースや、就職によらない個人的関心や興味等により受講しようとするケースが生じうる。このようなケースの発生を防ぐため、新訓練の受講者には、訓練を真剣に受講し、それにより就職しようとする意欲と能力が認められることを要件と」すべきとしています。これは大変興味深い点です。雇用保険や生活保護といった給付制度におけるモラルハザードは、給付を受けるためにあえて就職しないといったわりとシンプルなものですが、求職者支援制度では給付と訓練受講をあたかも対価関係にあるように制度設計してしまうために、モラルハザードが訓練受講にかかってくるという複雑な事態を引き起こす可能性が出てくるわけです。

　訓練実施機関に対しては、基礎的能力のみを付与する訓練を除き、訓練実施機関によるカリキュラムや就職支援を改善するため、就職実績に応じた財政的支援を行うこととし、基金訓練で行われている訓練コース新設の奨励金は廃止するとしています。

　受講生のモラルハザード対策として、求職者が漫然と訓練受講を繰り返すことのないよう、基礎的能力のみを付与する訓練の次に公共職業訓練を受講する場合を除き、訓練の連続受講は認めず、修了後一定期間はあっせんしないこととされています。また、受講生が訓練を最後まで受け続けるような動機付けとして、出席の判定を厳格に行うこととされています。

　そこから具体的な給付要件として、次のような項目が挙げられています。まず、「対象者本人に訓練期間中に一定の収入があれば、その生活を支援する給付を支給する必要性が低いことから、訓練期間中に一定の収入がないことを要件とすべき」「その水準は、雇用保険の被保険者とならない程度の働き方を勘案したもの」としています。

　次に、給付の必要性は世帯の支援が期待できるか否かまで含めて判断すべきとして、「世界で一定の収入や資産があればその生活を支援する給付を支給する必要性は低いことから、世帯に一定の収入がないこと及び資産が一定の水準を超えないこと」とし、その要件は複数人員世帯における標準生計費を踏まえたものとするなどとされています。また、居住する土地・建物以外に対象者が土地・建物を所有していないという要件も維持されます。なお、世帯の範囲は、同居の親、子、配偶者を原則としつつ、別居していても生計維持関係にあると判断しうるこれらの者も含めるとしています。

　上の訓練受講のモラルハザードとも絡みますが、病気等欠席せざるを得ない場合を除き、訓練にすべて出席することを給付の要件とし、病気等正当な理由がある場合には８割以上としています。ここは、かなり厳格な制度設計にしています。

　上記個人原則と世帯原則の相克が露呈している同一世帯における複数人受給の問題については、労使間で議論が闘わされた結果、「世界において同時に複数の者が受給することは、世帯の者すべてが同時にこの給付を受給し、生活を賄うなど、社会通念上適当とは考えられない場合も生じうること、現行基金事業においても、訓練・生活支援給付の受給は１世帯１人に限られているということの継続性を考慮し、制度創設時ににおいては、世帯で受給できるのは１人に限定すべきである」とした上で、「訓練受講とそれに伴う生活支援の必要が生ずるのは主たる生計者に限らないことも考慮して、主たる生計者に限らず受給できることとし、また、異なる時期にそれぞれ別の世帯員が受給することも認めることとすべきである」と、一定程度の妥協を図っています。

　給付額は上記３大臣合意で一律１０万円となりました。ただし、訓練実施場所によって交通費負担が重くなることもあるため、交通費も支給することとされました。給付額に関しては、特に労働側から、雇用保険給付が月１０万円未満と逆転現象がおこりうることが指摘され、その場合には求職者支援制度が優先的に適用されるようにすべきとの意見が強く示されましたが、建議では「引き続き検討」とされています。

　給付期間は原則１年とし、資格取得のために１年を超える訓練が必要な場合に例外的に２年まで認めるとしています。また、循環的に受給するモラルハザードを防ぐとともに、給付受給後、就職し、また離職し、再度訓練が必要になることも実際にあり得ることから、受給開始時点から一定期間(６年)を一つの単位として、その期間に１回給付を受けられることとしています。この６年という数字は、非正規労働者も平均的には５年を超える勤続年数があるからとされています。

　給付制度それ自体としてのモラルハザード対策は、ハローワークでの就職支援を拒む場合については一定期間給付が受けられないこと、偽りその他不正の行為により給付を受けた者は一定期間給付が受けられないことに加えて、不正受給したものを返還させること、さらには３倍返しも書かれています。また、ハローワークが訓練受講者ごとに個別に支援計画を作成し、訓練期間中及び訓練修了後に定期的な来所を求め、支援を行う仕組みとするとともに、訓練受講者が支援計画に従わず、ハローワークに来所しない等の場合にも、上記のような制裁を課すとしています。

　審議の最終段階で混乱をもたらした財源の問題については、まず制度の本旨を述べて「その対象は、雇用保険の受給資格がないか、その受給を終了した者であり、給付と負担の関係が明確であるべき保険制度にはなじまない。したがって、雇用保険制度の枠外の制度として、本来、国が全額負担すべきものである」と筋論を述べた上で、とはいえペイアズユーゴー原則の下では国が全額負担するための財源確保が困難であることを認め、３大臣合意に対しては「何よりも当部会における議論の積み重ねをまったく踏まえておらず、ＩＬＯの基本原則である公労使三者構成によって合意形成を行うという労働政策の意思決定の在り方を尊重しないと受け取られる進め方であり、極めて遺憾である」と強い口調で批判した上で、早急に制度を創設することが必要として「雇用状況の改善につながるものであることから、労使負担を取り入れた制度として検討を行うこともやむを得ない」と述べ、具体的には、国庫が２分の１，労使それぞれが４分の１ずつ負担するということを「現実的な選択肢」として受け入れました。この点については、施行３年後に見直すことや、社会保障改革全体の中でも検討すべきことなどが縷々書かれています。

　この法案は、内容は上記建議に沿っていますが、いくつかやや奇妙に聞こえる用語法が使われています。まず、第２条に定義規定が置かれている「特定求職者」です。これは「公共職業安定所に求職の申込みをしている者のうち、労働の意思及び能力を有しているものであって、職業訓練その他の支援措置を行う必要があるものと公共職業安定所長が認めたもの」を指しますが、雇用対策では別の概念にも用いられているため、いささか奇妙な感じがします。さらに奇妙なのは第４条に出てくる「認定職業訓練」です。職業能力開発促進法上では、「認定職業訓練」とは、事業主等が行う職業訓練が公共職業訓練と同等の内容である認定を受けていることを意味しますが、こちらはそうではありません。

　なにより、雇用保険と生活保護の間の第２のセーフティネットであったはずの給付の名称が、「職業訓練受講給付金」と、いかにも生活臭のない名称になっています。もちろん、労働市場政策として純化しようとする立場からはその方がいいのかも知れませんが、その内容は上記建議の通り、相当程度に生活保護に引き寄せられた内容になっているのです。

　また、上記建議の詳細な内容と比べると、法案自体はかなり概括的なことしか規定しておらず、相当部分が省令に下ろされた形になっています。とりわけ、第２のセーフティネットという位置づけからして中心的な内容であるはずの給付については、第７条で「国は、第十二条第一項の規定により公共職業安定所長が指示した認定職業訓練又は公共職業訓練等を特定求職者が受けることを容易にするため、当該特定求職者に対して、職業訓練受講給付金を支給することができる」と規定するのみで、それ以上の具体的な内容はすべて同条２項で「職業訓練受講給付金の支給に関し必要な基準は、厚生労働省令で定める」とされています。

　法の施行は２０１１年１０月１日とされたので、６月にはさっそく求職者支援制度の施行に向けた審議が能力開発分科会と雇用保険部会で始まり、諮問答申を経て、７月２５日に職業訓練の実施等による特定求職者の就職の支援に関する法律施行規則が制定されました。上記建議で示されていた制度の詳細は大部分、具体的な数字を入れた形でこの省令に規定されています。

　厚生労働大臣が職業訓練の認定をする要件は、規則第２条に１８号にわたって細かく規定されています。訓練を行う者については、過去１年間に申請職業訓練と同等の内容の職業訓練を適切に実施したことがあること、過去に同一分野の認定職業訓練を行った場合にはその実績として、就職率が、基礎訓練では３０％、実践訓練では３５％以上であることなどです。

　これは認定基準であって、規則第８条に定める就職実績に応じた助成（認定職業訓練実施奨励金）の基準は当然もっと厳しくなります。ただし、基礎訓練については就職率要件はなく、特定求職者一人当たり各月６万円です。実践訓練の場合は認定職業訓練実施基本奨励金が一人当たり各月５万円に加えて、認定職業訓練実施付加奨励金として、就職率が４０％以上５５％未満であれば一人当たり各月１万円、就職率が５５％以上であれば一人当たり各月２万円が上積みされます。ただし、これらはいずれも、出席日数が８割を超えた者のみが対象です。出席率が悪いと訓練実施主体は奨励金がもらえなくなるので、受講生に出席を促すことを狙った制度です。

　第２のセーフティネットとしての中核部分に当たる給付は、基金訓練時代の「訓練・生活支援給付」から「生活」が落ちて、「職業訓練受講給付金」という名称になりました。まず、職業訓練受講給付金は、本体の職業訓練受講手当と、交通費を賄う通所手当からなります。

　職業訓練受講手当の額は、建議の通り月１０万円です。訓練・生活支援給付時代の扶養家族がいれば１２万円というのはなくなりました。その意味では、「生活」臭が若干薄れたといえるかも知れません。支給期間は原則１２か月、特例で２４か月というのも建議の通りです。

　このほか、６年以内に職業訓練受講給付金を受けた特定求職者には支給しないこと（第１３条）、公共職業安定所長の指示に従わない場合には、それ以後支給しないこと(第１４条)、さらに不正受給者にはそれ以後支給しないこと（第１５条）も規定されています。

　求職者支援制度は、制度設計の基本理念である労働政策審議会の建議では「雇用保険と生活保護の間にあるセーフティネット」と、生活保障政策の一環であることを宣言する一方、法律の目的は「特定求職者に対し、職業訓練の実施、当該職業訓練を受けることを容易にするための給付金の支給その他の就職に関する支援措置を講ずることにより、特定求職者の就職を促進し、もって特定求職者の職業及び生活の安定に資すること」と、職業訓練に重点を置いた労働市場政策に焦点が絞られており、その間にいささかの乖離があるように見えます。

　そして、本制度の制度設計自体の中に、生活保障政策であるがゆえに正当化されるような資産調査的なモラルハザード対策の仕組みと、労働市場政策であるがゆえに必要となるモラルハザード対策とが、やや不整合な形で同居しているような印象を与えます。

　もし本制度の謳い文句である「第２のセーフティネット」という言葉が、働ける人が生活保護を頼らなくてもいいような新たなセーフティネットを提供することに主眼があるのであれば、それは事実上、福祉事務所の代わりにハローワークが特別な生活保護を支給するということに近くなりますから、家族に収入があったり、資産があったりするのに受給するというのは、排除すべきモラルハザードということになりましょう。３大臣合意までの議論が、雇用保険財政ではなく一般会計で本制度を賄うという前提で行われていたことも、このロジックを強める方向で働きます。これはこれで、一つの合理的な議論です。しかし、審議会での議論の中での本制度の位置づけ自体が必ずしもそういう方向を目指したわけではありません。

　審議会では、とりわけ労働側が強く主張したところですが、本制度を生活保障制度の一環として捉えるよりも、職業訓練に重点を置いた労働市場政策の一環として捉える方向がかなり打ち出されました。建議の冒頭の台詞はともかく、制度設計の基本的部分は、まさに「職業訓練の実施等による特定求職者の就職の支援」という法律の題名に相応しいものとなっています。そして、それを前提とすれば、真摯に訓練を受けて就職するつもりもないのに、月１０万円が欲しいからとやる気のない訓練に申し込むことこそが、真っ先に排除すべきモラルハザードということになりましょう。上から降りてきた結論とはいえ、費用の半分を雇用保険財政で賄うことになったということも、この労働市場政策としての位置づけを強化する方向で働くと言えます。一般会計が４分の１を賄う失業給付との差は相対的なものということもできるからです。

　本制度がこういう複雑な性格を持つようになった一つの原因に、この間公共政策に大きな影響力を行使してきた連合内部の事情もあるようです。もともと、２００７年に連合が新たな生活保障制度を提言したとき、その担当部局は生活福祉局でした。そのため、労働市場政策よりは生活保障的側面にかなり傾斜した主張となっていました。ところが、本制度が労働政策審議会で審議される前後からは雇用法制対策局が担当となり、労働市場政策であることを強く打ち出すようになります。

　問題は、このある意味で相矛盾するような二つの魂を併せ持ったままで、本制度がスタートすることになったことです。そのため、法が成立してから施行されるまでの間に、労働法学者を初めとしてさまざまな議論が交わされましたが、何をあるべき制度としてイメージしているかによって、いささか噛み合わない面も見られたようです。生活保障的側面を重視する論者からすれば、ヨーロッパの失業扶助制度が議論の起点となるべきで、職業訓練受講中「しか」給付がされない本制度は本来の姿ではないと映るのは当然です。しかし、訓練受講こそが政策の中軸であるならば、それ以外の時期にまで給付するのは濫給以外の何ものでもないでしょう。

　本制度の持つこの相矛盾する２側面は、生活保護制度の在り方をめぐる議論にも大きな影響を与えます。もし、本制度がハローワークで給付される特別な生活保護であるならば、福祉事務所にとっては、働ける人にはハローワークに行ってもらうという行動様式が合理化されることになります。実際、求職者支援制度の審議が開始されて間もない２０１０年２月２５日、大阪市の平松邦夫市長は「生活保護の現状に鑑みた緊急対策について」と題した要望を行い、生活保護受給者の急増によって地方自治体の財政が大きく圧迫されている実情を訴えた上で、「過度に生活保護制度に依存することは制度の本旨ではなく、また、国民の勤労意欲をも阻害する恐れがある極めて大きな問題を内包しており、社会の在り方にも関わる問題」と述べ、「喫緊の課題として、個人の能力に応じ、働ける方には働ける環境の整備として、現行の「訓練・生活支援給付」制度の規模・内容の拡充を行い、生活保護制度に優先する仕組みを作る」ことを求めていました。

　現実の求職者支援制度は、平松市長の希望とはかなり異なる方向で実現したわけです。何よりも、それは生活保護に優先する仕組みではありません。もし生活保護に優先する制度であるならば、それはまず何よりも給付することが目的であり、訓練は給付のための条件に過ぎません。しかし、本制度はまず何よりも訓練することが目的であり、給付は訓練を容易にするための付加制度なのです。ですから、訓練目的に沿わない者は、生活保護代わりに本制度を利用するというわけにはいかないのです。

　しかしながら、これは言い換えれば、もともと「第２のセーフティネット」という触れ込みで始められた制度が、第３のセーフティネットと隙間なくぴっちりと存在するのではなく、いわば第１のセーフティネットの斜め横に、職業訓練という別の政策目的をもった形で存在しているということでもあります。そのすきまをどうするのか？という問題は依然存在します。

　ここは、生活保護制度の本旨に立ち戻って考えるべきでしょう。そもそも、生活保護制度は働ける人は対象にしないなどとはどこにも書いていないのです。連合が、第１層と第３層の間に第２層のセーフティネットが必要だと提言したときに、その隙間は法が本来予定する隙間ではなく、本来は生活保護の対象となるはずだが運用によって対象外であるかのようにされてきていただけだということは、あまり意識されていなかったようです。本来あってはならないのに、生活保護側の収縮によって発生していた隙間は、当然ながら生活保護によって埋められるべきでしょう。ただし、今までの生活保護制度は、働ける人はできる限り入口で入れないという運用をしてきたために、「入れてしまった」人を送り出す仕組みがきちんとできていませんでした。

　なお、現在厚生労働省で生活保護制度に関する国と地方の協議が行われていますが、平松大阪市長を初めとする指定都市市長会が2011年7月に発表した緊急要請では、「本来、働くことができる人には、まず、就労自立支援等の対応がなされるべき」との考え方から、「今秋より法律が施行される求職者支援制度をはじめとする第２のセーフティネットについては、生活保護制度に優先する制度として定めること。そのためには、少なくとも生活支援のための給付額が全国一律十万円とすることは認めがたい。生活保護費より高くし、実効ある就労支援を行うなど、生活保護に頼ることなく就労自立が可能な内容とすること。」を求めています。求職者支援制度の本質をめぐる議論は、なかなか一段落しそうにはありません。