社会経済生産性本部エイジフリー研究会講演                05-06-13
「EUにおける年齢差別是正への取組み」
                                   濱口桂一郎
1 前史
2 EU社会政策思想の転換
3 アムステルダム条約
4 差別禁止立法への追い風
5 一般雇用均等指令
6 EU基本権憲章とEU憲法における差別禁止規定
7 欧州レベル労働協約における年齢ダイバーシティ
8 欧州雇用戦略における高齢者雇用
9 年金戦略と高齢者雇用
 
 
 EUにおける高齢者を対象にした雇用政策の萌芽は、ようやく1980年代になって登場する。この点、既に1960年代から外部労働市場政策としての高齢者の雇用促進が大きく取り上げられ、1970年代以降は内部労働市場政策としての定年引き上げが労働政策の最重要課題の一つとなってきた日本と大きく異なる点である。
 雇用における年齢差別という問題意識にしても、日本においては1979年に当時の社会党と公明党から「定年制及び中高年齢者の雇入れの拒否の制限に関する法律案」が提出され、これに対する対応として1986年の60歳定年努力義務法が制定され、1994年にはこれが義務化されてきたのであるから、ある意味で高齢者雇用政策の中核の裏側に位置していたと言ってもよい。これに対してEUにおいては、1990年代になってから、それも他の分野における差別禁止政策を年齢にまで及ぼすという形で年齢差別が取り上げられるに至っているのであり、問題意識としてはまだまだ新しく、認識も必ずしも深まっているとは言い難い面がある。にもかかわらず、法制度としては2000年に年齢をも含む一般雇用均等指令が制定され、2003年に原則施行、年齢についても2006年には施行しなければならないという状況にあり、各国とも施行に向けた準備を進めつつある。
 そして、1990年代後半以降になって、ようやくEUにおいても、主として年金等今後の社会保障負担を誰が担うのかという問題意識から、高齢者の雇用促進政策が労働政策の最重要課題の一つとして打ち出されるようになっているのである。いわば、高齢者雇用政策については日本に比べて遙かに後進地域であったEUが、年齢差別禁止法制という特定局面についてのみラディカルな制度を作ってしまったということもできる。EUの年齢差別禁止法制を検討する際には、日本と比較してこの政策と法制のねじれ現象を念頭に置いておく必要がある。
 
1 前史
 
(1) 高齢労働者引退政策
 
 1970年代のECの雇用政策は、専ら若年者雇用政策であった。
 1981年12月9日に欧州委員会が提案した「引退年齢に関するEC政策の原則に関する理事会勧告案」(COM(81)779)が、もっぱら高齢者雇用問題を取り上げた最初の政策文書である。この源流は実はワークシェアリングにある。
 石油危機以降雇用情勢が悪化する中で、1977年6月27日のECレベル政労使三者会合で、失業対策の一環としてワークシェアリングを促進すべきとの決議がされ、その後欧州理事会の求めを受けて、1979年5月7日、欧州委員会は「ワークシェアリングに関するコミュニケーション」(COM(79)188)を発表した。ここでは、具体的に7つの選択肢を挙げ、ECレベルの労使団体間の枠組み協約の締結による方法と、EC枠組み指令の採択による方法の2つの可能性を考えていきたいとしている。この中の「弾力的な引退と早期引退」という項目で、欧州委員会は引退年齢の引下げによるワークシェアリングについて、高齢労働者の引退によって失業者に余った仕事が提供されるようになり、若年労働者の見通しが改善されるということを認めつつも、その自発性の維持が重要であり、強制的引退は社会的問題を引き起こすことに注意を向け、職業生活の最後の段階において短時間労働に従事するという選択肢を検討すべきだとしている。
 これを受けて1979年12月18日に理事会が採択した「労働時間の適応化に関する決議」では、「弾力的な引退」という項目において、自発的な弾力的な引退を望ましいとし、職業キャリアの末期にパートタイム労働や長期休暇のような職業生活からの段階的な引退を容易にする措置をとるべきだとしている。この部分が独立する形で上記理事会勧告案につながっていくのである。ちなみに、実労働時間やパートタイム労働、テンポラリー労働などの項目もそれぞれ勧告案、指令案となっていくが、イギリスのサッチャー政権の反対により、いずれも採択に至ることなく討ち死にを遂げていく。この時期、EC社会政策としては珍しく、イギリスの反対にあうことなくスムーズに成立したのがこの高齢者引退政策にかかる勧告であった。
 こうして1982年12月10日の理事会で採択された「引退年齢に関するEC政策の原則に関する理事会勧告」(82/857/EEC)は、引退が自発的であり、老齢年金の支給開始年齢を弾力的にするために、@一定年齢以降で労働者が年金支給開始年齢を選択できるようにすること、A制度上支給開始年齢が固定している場合でもそれに先だって(過度の減額なしに)受給することができ、又は受給を延期することができるようにすること、B一定の加入期間後に受給できる制度とすること、を求めている。また、これが引退前の時期に労働時間を段階的に短縮する労働者の権利を妨げてはならず、経済状況に対応するための早期引退促進のための財政的インセンティブ措置は弾力的引退制度とは見なし得ない、等と規定している。
 勧告は拘束力を持たないが、EC法規の一部をなすものであり、加盟国は実施状況を報告しなければならない。1986年7月2日、欧州委員会は本勧告の適用状況報告(COM(86)365)を取りまとめているが、興味深いのはその中で、年金が支給される最低年齢たる引退年齢(the retirement age)、労働者が退職を義務づけられる定年(the age limit)、そして解雇に対する法的保護が消滅若しくは縮減する年齢(the age at which legal protection against dismissal is lost or reduced)の3つを区別する必要性を説いているところである。
 
(2) EC社会憲章における高齢者
 
 1989年12月のストラスブール欧州理事会でイギリスを除く11カ国の宣言として採択された「労働者の基本的社会権に関するEC憲章」(通称「社会憲章」)は、法的拘束力を有しない政治的文書ではあるが、EC社会政策における重要性が極めて高いものである。
 この社会憲章は、移動の自由、雇用と賃金、生活・労働条件の改善、社会保護、団結権・団体交渉権の自由、職業訓練、男女均等待遇、労働者の情報提供・協議・参加、職場の安全衛生、児童と若年者の保護、高齢者、障害者という12項目にわたって労働者の基本的社会権を規定しているが、そのうち高齢者については次のように規定している。
・ECの全労働者は退職時にそれなりの生活を送れる資源を享受すべきである。
・退職年齢に達したが年金受給権その他の生活手段がない者は、十分な資源と医療・社会扶助を受ける権利を有するべきである。
 欧州委員会はこの社会憲章の実施のための行動計画において、高齢者については「歴史、伝統、文化が国ごとに大きく異なる分野では、ECは規則を採択すべきではない」と大変慎重な姿勢をとっており、ただ「全ての関係者が今、高齢者の現状と問題点を認識すべき」と指摘するにとどまっている。具体的な提案は、1993年を欧州高齢者年とするということだけであった。
 ちなみに、本憲章はその前文で「性別、皮膚の色、人種、意見、信条による差別を含むあらゆる形態の差別と戦うことが重要であり」云々と述べており、一般的な差別禁止政策への意図が示されてはいるが、高齢者や障害者はいまだその対象とは考えられていなかった。
 
(3) 問題の提起
 
 1990年4月24日、欧州委員会は「高齢者に関するコミュニケーション」(COM(90)80)を発表した。同文書は、現状認識として、出生率の低下により若年者の労働市場への流入が減り、労働人口が高齢化しつつあること、同時に年金受給資格年数の短縮、早期退職制度の採用、学習期間の増大等により、活動年齢期間が短縮していること、さらに引退した人や介護が必要な人が激増していることを示し、EC委員会としては何ら新たな立法を提起するつもりはないと断りを入れた上で、加盟国の情報と経験の交換を行っていくつもりであることを述べている。
 この文書は加盟国にえらく遠慮した内容であり、政策の方向性も明確に打ち出されているとは言えないが、アクティブ・エイジングの考え方がほの見えているとは言えよう。
 これを受けて、11月26日、理事会は「高齢者のためのEC行動に関する決定」(91/49/EEC)を採択し、人口高齢化という経済社会的挑戦に対する予防的戦略、世代間の連帯と高齢者の統合、ECの発展への高齢者の積極的な貢献を唱うとともに、1993年を「欧州高齢者・世代間連帯年」とすることを決めた。
 また、1993年6月30日、理事会は「柔軟な退職制度に関する決議」を採択し、人口の高齢化が進むにも関わらず退職年齢が下がりつつあることに警鐘を鳴らし、職業生活から引退生活への柔軟な移行を求めている。
 さらに、1995年6月29日、理事会は「高齢労働者の雇用に関する決議」を採択し、高齢労働者が十分な資源とともに、労働市場からの排除を防ぐ措置をも享受しなければならないとし、賃金制度において労働者の職業経験を考慮すべきだとしている。そして加盟国に対して、高齢労働者の雇用への法的、行政的障壁をなくすこと、使用者に高齢労働者の解雇の帰結を認識させること、高齢失業者の再統合などを求めている。
 
2 EU社会政策思想の転換
 
 高齢者についても機会均等や差別禁止といった考え方が打ち出されるようになる第一歩は、1990年代前半に行われたEU社会政策の見直し作業の中から始まった。
 
(1) 社会政策グリーンペーパー
 
 1993年11月17日、欧州委員会は「ヨーロッパ社会政策の選択に関するグリーンペーパー」(COM(93)551)を公表した。グリーンペーパーとは、多くの人々が議論を展開するための叩き台としての文書である。翌1994年7月、欧州委員会は上のグリーンペーパーに対する労使始め各界の意見を踏まえて、「ヨーロッパ社会政策白書(ホワイトペーパー)」(COM(94)333)を発表した。
 グリーンペーパーでは、「仕事を持つことは単に金銭を稼ぐ以上の意味がある。仕事は人々に社会における地位を与える。仕事は、人々に尊厳、社会との接触そして自尊心を与える。雇用は我々の幸福の中心となるものである」と雇用の重要性を強調した上で、「我々は、消極的に所得を維持することに主眼をおいた現在のシステムを、人々の社会への統合をめざした活力のあるシステムへと変えていく必要がある」と社会保障制度の抜本的改革をも示唆している。
 特に人口の高齢化に対しては、「利用可能な資源は活動人口と非活動人口の間で、老人と若者の間で分配されなければならない」「この人口学的変化に対するもっとも適切な回答は、人々の職業生活の期間を延長することである」と、明確に引退促進から就業促進への政策転換を打ち出している。そして、「高齢者の経済的社会的役割」という項目では、「世代を越えた連帯が重要であるが、主たる問題は高齢者の社会的統合である」とし、20年以上にもわたる引退後年齢人口への対応の必要性を説いている。しかし、障害者については男女平等政策で用いられるようになった「メインストリーミング」という言葉が用いられているのに対して、高齢者についてはそのような考え方はなく、いまだ機会均等という発想には至っていない。
 
(2) グリーンペーパーへの反応
 このグリーンペーパーに対する各界の意見の中に、障害者や高齢者に対する機会均等という政策思想が初めて打ち出されてくる。
 もっとも、欧州議会の意見では、1994年5月3日の「グリーンペーパーに関する決議」において、障害者の均等待遇が打ち出されているが、高齢者については「高齢者のための施策」を求めるにとどまっており、機会均等という発想には至っていない。
 一方、同年3月24日の経済社会評議会の「グリーンペーパーに関する意見」では、総論として「機会均等はあらゆるレベルの社会政策意思決定において導きの基準であるべき」「職場は機会均等において役割を果たすべき」とした上で、「必要な法的措置の導入を含め、あらゆる形態の差別を禁止する必要性」を強調している。そして、「高齢者が年齢を理由とした差別を受けないよう基本権のEC憲章を制定する」ことを明確に求めている。
 この他、欧州委員会のまとめによると、ユーロリンクエイジ(EurolinkAge)や欧州高齢者組織プラットフォームなどのNGOから、年齢差別や弾力的な引退など高齢労働者の問題にもっと注意を払うよう求める意見が寄せられた。
 
(3) 欧州社会政策ホワイトペーパー
 
 こういった声を受けて1994年7月27日に発表された「ヨーロッパ社会政策白書(ホワイトペーパー)」(COM(94)333)では、「福祉国家の概念に立脚した伝統的なヨーロッパの社会保障制度は重要な達成ではあるけれども、今後は雇用に最優先順位を与えて、福祉と富の創造機能の間の協調(synergy)を図ることが必要であり、そのためにも、全ての人を社会に統合していくことが目標にならなければならない」とし、そこから、男女差別にとどまらぬ差別禁止立法への積極的な姿勢が示されてくる。曰く、「グリーンペーパーに対する多くの意見は、欧州委員会に対して、人種、宗教、年齢、障害といった理由に基づく差別と戦うための具体的な行動を求めている。条約上、この分野においてはいかなる立法権限も与えられていないが、この欠落は次第に今日のヨーロッパにおいては正当化しがたくなりつつある。EUは万人に対し差別の恐怖に対する保障を提供すべく行動しなければならない」と、新たな行動分野への意欲を示し、「次期条約見直しにおいては、人種、宗教、年齢、障害に基づく差別との戦いに関する特別の条項が導入されるべきだ」と、差別禁止を今後の社会政策の一つの柱としようという意図を見せた。
 
(4) 欧州社会フォーラム
 
 その後、欧州委員会は、グリーンペーパー、ホワイトペーパーという協議プロセスの中から強く浮かび上がってきたテーマである、EUにおける憲法的要素としての市民の社会的権利の確立という新たな路線を積極的に押し進め、1995年10月、社会政策に関する賢人委員会を設置し、翌1996年3月にブリュッセルで開催された欧州社会フォーラムに「市民的・社会的権利のヨーロッパをめざして」(For a Europe of civic and social rughts)と題する報告書を発表した。
 この時点で報告書が実現を求めていた提言内容を見ると、まず基本的人権の確保として、万人は法の前に平等であること、人種、皮膚の色、性別、言語、宗教、政治的その他の意見、国民的又は社会的出身、少数民族であること、貧富、生まれ、障害その他いかなる状況を理由とする差別はあってはならないことなどが唱われるべきとしている。障害は明示的に差別禁止の対象とされたが、年齢はまだ含まれていない。
 
3 アムステルダム条約
 
(1) アムステルダム条約に向けた検討
 
 マーストリヒト条約は、条約改正を検討するために1996年に政府間会合(IGC)が招集されると規定していた。この準備のため1995年6月から検討グループが設置され、それに向けてEU機関や加盟国から意見が示された。
 1995年5月10日に欧州委員会が出した「EU条約の運用に関する報告」(SEC(95)731)は、社会政策協定にイギリスが参加していないことの問題を指摘している程度であったが、同年5月17日の欧州議会の決議は、条約に人種、性別、年齢、障害又は宗教に関わらない均等待遇原則を明記すべきとし、併せて労働者の基本的社会権に関するEC憲章を全てのEU市民に拡大して言及すべきだと述べている。
 検討グループ設置後1995年9月1日に進捗状況報告が出されたが、そこでは現行の国籍による差別禁止規定(第6条)に加えて、性別、宗教、意見、性的志向等に基づく差別を禁止する一般条項を設けるべきとの意見が示されている。この時点ではまだ年齢は含まれていなかったが、同年12月5日の最終報告では、非差別原則については、性別、人種、宗教、障害、年齢及び性的志向と、ほぼ後に第13条に規定された事項が顔を揃えている。
 これを受けて、翌1996年2月28日、欧州委員会は「政治的連合を強化し拡大に備える」と題した最終意見を発表した。この「人権」の項目で、「IGCはいかなる種類の差別をも禁止し、人種差別と排外主義を糾弾する規定を条約に盛り込むべき」と述べ、「特に性別に基づく差別については、同一賃金に関する規定を拡充する」としているが、これ以外の具体的な差別根拠はまだ例示されていない。
 一方、欧州議会は同年3月13日、「IGCに関する意見」と「検討グループの作業の評価」に関する決議を採択した。「EU市民権と人権尊重」の項目では、「EUは、特に人種、ジェンダー、性的志向、年齢、宗教又は障害に関わりない均等待遇と非差別の原則を特別の章に含めるべき」とすると共に、「男女均等は条約における基本権として認識され、第119条は全ての分野、特に経済的、社会的、家族的生活における機会均等に拡充され、かつアファーマティブアクションに言及すべき」と強調し、さらに「全ての人種的又は反ユダヤ的暴力、ハラスメント及び虐待の処罰への言及」を求めている。
 以上を受けて1996年3月29日のトリノ欧州理事会で、アムステルダム条約に向けたIGCが開始されたが、その結論文書では、「人権、民主的価値、平等及び非差別の尊重」と一括して「IGCはいかにこれら基本権を強化し保護することが可能かを考慮すべき」という表現にとどめられた。
 1996年12月5日、議長国オランダは具体的な条約改正案を提示した。ここでは既にアムステルダム条約に実現したものとほぼ同じ文言が登場している。すなわち、条約第6a条として「本条約の適用範囲内で特別の規定に抵触しない限り、理事会は欧州委員会の提案に基づき欧州議会に協議して全会一致により、性別、人種的、民族的又は社会的出身、宗教的信条、障害、年齢又は性的志向に基づく差別を禁止する適当な行動をとることができる」を設けることが提案されている。
 この動きに対して明示的に反対の意を表明していたのはイギリス保守党政権で、同年3月13日の「諸国民のパートナーシップ:EUの1996年IGCへのイギリスのアプローチ」では「政府は、EUが基本的人権の保護や、例えば性別、性的志向、人種、宗教、年齢又は障害に基づく差別を禁止する一般条項のための適切な文脈ではない」と反論している。これに対し、他の諸国は基本的人権や差別禁止規定の導入に積極的ではあるが、実は年齢差別に明示的に言及している国はほとんどなく、多くの国は人種・民族差別の問題に関心を寄せていたようである。
 1997年5月のイギリスの総選挙で反対派の保守党が敗北し、労働党が政権を奪取したことによってアムステルダム条約の内容は事実上決定した。同年6月16日のアムステルダム欧州理事会では、イギリス政府も含めて条約案に合意したのである。
 
(2) アムステルダム条約
 
 アムステルダム条約によって、ローマ条約の第13条として、「性別、人種的又は民族的出身、宗教又は信条、障害、年齢、性的志向」といった広範な領域にわたる非差別規定が設けられた。性別に関してはこれまでも旧第119条に男女同一賃金の規定があり、アムステルダム条約による改正で大きく拡充(新第141条)されているが、それ以外の差別については条約上に初めて顔を出してきたものであり、こうした領域における差別禁止立法への道を開いたものとして重要な意味を持つものである。
 同条は、理事会に対し、「ECに対して授与された権限の範囲内において」「欧州委員会の提案に基づき」「全会一致により」「欧州議会に協議して」こういった差別と戦うための適当な措置を執ることができると定めている。この規定は、まず第一に男女差別に関する第141条と異なり、それ自体として直接的効力を有する規定ではなく、あくまでも立法の根拠規定にすぎない。本条に基づく立法がなされるまでは、なおこれらは実定法上の権利ではない。第二に、男女均等を含む社会政策分野の立法が、原則として理事会の特定多数決とされているのに対して、本条に基づく立法は全会一致が必要であり、一国でも反対すれば採択することはできない。しかしながら、逆にいえば、EU加盟国の政策の方向性が一致すれば、非常に広範な領域にわたって差別禁止立法を実現することができる手段が与えられたということもできる。
 もう一つ、EU労働立法の在り方という点で注目すべきは、マーストリヒト条約附属社会政策協定で導入され、アムステルダム条約で条約本体に統合された、EUレベルの労使団体への2段階にわたる協議義務が本条には適用されず、従ってEUレベルの労使団体間の団体交渉によって締結された労働協約をそのままの形で拘束力あるEU法にするという仕組みも、本条の対象分野には及ぼされないという点である。これは、特定の理由に基づく差別の禁止という性格からして、労使団体という特定の利害を代表する指摘団体に委ねることはできないのは当然のことと考えることもできないではないが、少なくとも性別による雇用差別については労使立法システムの対象であることに変わりはない以上、必ずしも整合的であるとは言えない面もある。なにより、これによってせっかく展開し始めたEUレベルの労使立法システムが、差別禁止という重要な政策領域を事実上奪われることになったわけであり、このことの意味はかなり大きい。
 もちろん、人種・民族や思想・信条といった極めて政治的にセンシティブな分野が含まれているだけに、安易に労使団体の手に委ねることが困難であることは理解しうるし、障害についても障害者団体という重要なステークホールダーがいることからも労使団体間の交渉になじまないことは確かであろう。しかし、年齢については、少なくとも雇用労働分野における年齢の取扱いに関する限り、高齢者団体が障害者団体と同じような意味での重要なステークホールダーであるとは言い難いし、全ての労働者が同じように年をとっていくということを考えれば、労使団体こそが最も重要なステークホールダーであると言いうるように思われる。この点は、制度的には条約の規定で決着が付いている問題ではあるが、問題の本質は依然として残されているように思われる。
 
4 差別禁止立法への追い風
 
(1) 人種主義への危機感
 
 差別禁止立法に対して一般的には賛成の態度を示しているとはいいながら、具体的な差別根拠一つ一つについてまで各加盟国が諸手をあげて賛成しているとは必ずしも言い難い状況の中で、2000年という早い段階で一般雇用均等指令が採択されるに至った最大の理由は、これが人種・民族均等指令案及び人種差別と戦う行動計画案とセットで提案され、正面から反対することが困難であったことが挙げられよう。すなわち、これに先立つ時期にヨーロッパ各国で人種主義や排外主義が勢力を拡大しつつあったことに対する危機感が、こういう形をとったと見ることができる。
 これより先、1995年12月13日に欧州委員会は「人種主義、排外主義及び反ユダヤ主義に関するコミュニケーション」(COM(1995)653)を公表し、これらと戦う努力を求め、1996年7月23日には加盟国首脳によって、1997年を欧州反人種主義年とする決議が行われた。さらに、1998年3月25日、欧州委員会は「人種主義と戦う行動計画」(COM(1998)183)を策定し、人種主義との戦いを全てのEU政策の中にメインストリーミングしていくことを唱った。
 これを加速させたのは、1999年10月3日にオーストリアでハイダー党首率いるネオナチ的な自由党が政権に参画したことである。他の加盟国はオーストリア政府代表の理事会への参加を認めるか認めないかで大騒ぎとなった。しかも、実は他の諸国においてもこのような人種主義的主張を掲げる右翼政党の伸長は著しく、EUとしてこの問題に対し、明確な政治的メッセージを示すことが不可欠の事態となっていたのである。
 欧州委員会はこの政治的な流れを最大限に活用したと言える。すなわち、各国にとって政治的に緊急に採択しなければならない人種・民族差別に関して雇用、職業を超え社会生活一般における差別をも禁止する指令案、人種差別と戦うための行動計画案と、人種・民族をも含む一般的な雇用差別禁止指令案とをカップリングし、人種差別反対の政治的勢いによって他の理由による雇用差別をも採択に持ち込もうという作戦をとったのである。
 
(2) 欧州議会の意見
 
 一方、1999年3月29日、欧州議会は自らのイニシアティブによる「21世紀の高齢市民に関する決議:新たな寿命」(Resolution on senior citizens in the 21st century - a new lease of life)を採択し、その中で、EU、加盟国、実業界及び労使に対し、高齢労働者に対する差別を防止するための社会的な再考の過程を開始すること、特に求職、訓練及び人員整理に関して労働市場における差別に対して法的に行使可能な権利を創設すること、一方で年金支給開始年齢を引き上げながら他方で早期退職を促進するような労働法と社会保障の不整合を解消すること、高齢労働者のニーズに合わせて作業環境や労働組織を適応させることなどを求めている。そして、欧州委員会に対して、条約第13条及び第137条に基づき、年齢に基づく差別と社会的周辺化と戦うための立法提案を提出するよう求めた。
 
5 一般雇用均等指令
 
(1) 指令案
 
 1999年11月25日、欧州委員会はかねて予告していた新たな立法提案を行った。このうち「雇用及び職業における均等待遇の一般的枠組みを設定する指令案」(Proposal for a Council Directive establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation)(COM(1999)565)は、男女差別だけでなく、人種、民族、宗教、信条、障害、年齢、性的志向といった理由による雇用差別(嫌がらせを含む)を禁止する画期的な内容を有している。
(イ) 禁止される差別
 本指令案の目的は、人種的若しくは民族的出身(racial or ethnic origin)、宗教若しくは信条(religion or belief)、障害(disability)、年齢(age)又は性的志向(sexual orientation)に関わりなく全ての者に、雇用及び職業へのアクセス、職業訓練、雇用条件並びに特定組織への加入(membership)についての均等待遇の原則が確保されることである(第1条)。見てわかるように、これは条約第13条の差別リストから性別を除いたものである。
(ロ) 間接差別
 本指令案の概念規定は、先進分野である男女均等関係指令等に倣っているが、間接差別の定義は若干異なっている。本指令案では、外見上は中立的な規定、基準、慣行であっても、上で挙げた人々に不利に影響することがありがち(liable to affect adversely)である場合には、当該規定、基準、慣行が合法的な目的により客観的に正当化されかつそれを達成する手段が適当かつ必要であると認められない限り、間接差別が発生したと見なされる(第2条第2項第b号)。
 この時点では、男女均等待遇における間接差別の概念は挙証責任指令に規定されており、そこには「一方の性の著しく高い比率の成員に対し不利益を与える場合であって」という統計的証拠の条件が付されていた。しかしながら、欧州委員会は説明メモで、十分な統計は常に入手可能とは言えないこと、例えば問題の規定の影響を受けるものが企業内でごく少数にとどまるような場合や、それらが導入されたばかりである場合、統計データは手に入らないことを挙げ、労働者の自由移動に関する欧州司法裁判所のオフリン事件判決(No.237/94(O'Flynn))に沿った形で、より緩やかな間接差別の定義を規定しようとしたのである。この「ライアビリティ・テスト」は、統計的証拠によるほかに、ある規定が関係者にとって本質的に不利益であろう(would be intrinsically disadvantageous)ことを示す(demonstrate)他のいかなる手段でもよい。
(ハ) ハラスメント
 また、ハラスメントについては、脅迫的、敵対的、攻撃的又は妨害的な環境を作り出す目的・効果を有する第1条にいう差別の理由に関係したハラスメントは差別と見なす旨を明記している(同第3項)。この時点ではセクシュアルハラスメントに関する指令案はまだ提案されていなかったので、ハラスメントに関する法制の基本パターンをこちらが作る形となった。もともと、セクシュアルハラスメントに関するEU政策は、セクシュアルハラスメントを差別と見なすというよりも、その予防から救済に至る措置に重点を置こうとするものであったが、労使団体への協議終了後なかなか進展を見なかった。ハラスメントを差別と見なすというのは、1998年のアイルランドの雇用均等法及び1999年のスウェーデンの差別禁止法の例に倣ったものだと説明メモは述べている。
(ニ) 適用範囲
 本指令案の適用範囲は、@活動分野の如何を問わず、昇進を含め職業階梯の全ての段階において、選抜基準及び採用条件を含め、雇用、自営業又は職業へのアクセスの条件、A職場実習を含め、全ての種類及び全ての段階の職業指導、職業訓練、高等職業訓練及び再訓練へのアクセス、B解雇及び賃金を含め、雇用及び労働条件、C労働者若しくは使用者の組織又は特定の職業を行う者を会員とする組織への加盟及び参加(そのような組織によって提供される便益を含む)である。
 男女均等待遇指令に比べると、労使団体や職業団体への加盟・参加における差別も明示的に禁止対象に含まれている。
(ホ) 真正職業資格
 本指令案でも男女均等待遇指令に倣って、真正職業資格による例外を規定している。すなわち、加盟国は、関係する特定の職業活動の性質又はその遂行のされ方のゆえに、そのような特徴が真正の職業資格(genuine occupational qualifications)を構成する場合には、第1条にいう差別の理由に関係する特徴に基づく待遇の相違が差別を構成しないと規定することができると規定している(第4条第1項)。
(ヘ) 年齢を理由とする取扱いの相違の正当化
 第5条は特に年齢を理由とする取り扱いの相違について正当とされる事由を挙げている。第1は、若年者の保護を確保するために雇用へのアクセスの禁止又は特別の労働条件の規定である。第2は、退職給付又は障害給付(retirement or invalidity benefits)の資格要件(condition of eligibility)として最低年齢を設定すること(fixing)である。第3は、退職給付又は障害給付への受給資格(entitlement)のために、物理的又は心理的な職業要件(occupational requirements)を根拠に、被用者又は被用者の集団若しくは範疇によって異なった年齢を設定することである。第4は、問題のポストに訓練が必要であること又は退職前に適当な雇用期間が必要であることを根拠として採用への最高年齢を設定することである。第5は、職業経験の長さに関して要件を設定することである。第6は合法的な労働市場目的の追求のために適切かつ必要な年齢制限を設定することである。
 もっとも、これらに該当すれば直ちに適用除外というわけではなく、そのような取り扱いの相違が合法的な目的により客観的かつ適当に(objectively and reasonably)正当化され、かつ当該目的の達成に適切かつ必要であるならば、年齢を根拠とする直接差別を構成しないとしている。
 年齢については、現実の雇用慣行の中で直ちに全面的な差別禁止を導入することは大変困難であることからこのような例外規定が設けられているわけであるが、これらも「特に」として挙げられており、あくまでも例示列挙であって、この他にも年齢を理由とする取扱いの相違が正当化される余地はあると説明メモは述べている。
(ト) ポジティブアクション
 本指令案は、アムステルダム条約で導入された男女均等に関するポジティブアクションに関する条約上の規定に倣って、加盟国がこれらの人々に関する不利益を防止し又は補償するための措置を維持し又は採用する権利を妨げないものと規定する(第6条)。説明メモでは、その例として、若年者の職業的統合のための措置や雇用から引退への柔軟な移行のための措置を挙げている。
(チ) その他
 本指令案はその他、権利の防衛(第8条)、挙証責任の転換(第9条)、迫害からの保護(第10条)などの規定も置いている。挙証責任の転換自体の規定ぶりは男女均等待遇に関する挙証責任指令に倣ったものであるが、第9条第4項はこれが第8条で規定された原告に代わって訴えを行う組織にも適用されるとして、その範囲を拡大しようとしている。
 
(2) 使用者団体の意見
 
 指令案が提案されてから、翌2000年2月11日、EUレベル使用者団体のUNICEがポジションペーパーを公表した。UNICEは、使用者が差別との戦いという目的を支持することを明確にした上で、しかしながら指令案については企業における実際の適用に多くの問題を生じさせると批判する。
 UNICEの批判は、第13条に規定する全ての差別をひとしなみに適用対象にしようとする欧州委員会のホリゾンタル・アプローチに向けられる。異なったタイプの差別は異なった問題に対応し、異なった解決策を必要とするはずであるというのである。とりわけ、年齢と障害に関わる問題はむしろ労働市場政策の領域ではないかというのが、UNICEの主張である。ほとんど排他的に個人の権利と差別の一般的禁止にのみ立脚するアメリカのシステムとは異なり、欧州社会モデルは個別的権利と集団的権利の保護で特徴づけられる。そして各国レベルの慣行に従って、労使団体は労働市場規制に重要な役割を担ってきた。差別の一般的禁止というやり方は、特定の労働者カテゴリーの間の社会的に正当化しうるポジティブな差別化(differentiation)に向けた労使の役割を縮減してしまう。UNICEは、本指令案を「労使の役割に疑問符を付ける」ものだと批判する。
(イ) 間接差別
 UNICEは、指令案の間接差別の定義について、欧州司法裁判所が移民労働者の差別について形成してきた本質的蓋然性テストの基準を、本指令案の対象分野にまで拡大することを批判している。これは移民労働者を移民先の国民と比較するという特殊な状況における法理であり、男女差別についても用いられていない。とりわけ、障害や年齢に関わって、間接差別の概念がどのように適用されうるのか理解しがたいとしている。
(ロ) ハラスメント
 UNICEは労働者の尊厳は尊重され、保護されるべきという点に異存はないが、ハラスメントの概念は差別とは明確に異なるものであり、ハラスメントと差別をごっちゃにしようとする指令案には反対であるとしている。
(ハ) 年齢に関わる問題
 UNICEは何よりも欧州委員会のホリゾンタル・アプローチに反対であり、全てのタイプの差別に取り組む必要があるのであれば、一つ一つのタイプごとに解決策を求めていくべきではないかと主張する。これはとりわけ年齢差別の問題に顕著である。
 そもそも、年齢に関わる問題を、差別に基づくアプローチによって取り組もうとすることが妥当なのかが疑問であるという。年齢差別とは定義することが極めて困難であり、指令案は比較可能な(comparable)労働者の問題を解決していない。仮に原告が40歳だとすると、比較対象はより若い労働者なのか、より年長の労働者なのか。第5条で例外が認められるといっても、経営上の決定が差別だとされるリスクがある。たとえば、年功に基づくボーナスも差別に該当しうるし、労使交渉で決定した整理解雇の基準が特定の年齢層により大きな影響を与える場合もある。こういった問題は、差別に基づくアプローチによって年齢を取り扱おうとする為に生じるのである。
 年齢の問題は労働市場政策に密接にリンクしているのであり、重要なのは人口の高齢化にどう対応すべきかという問題である。各国とも状況に応じて若年者のための対策や高齢者のための対策をとることによって就業率の引き上げや失業の減少を図っているのであり、特定の年齢層のための雇用対策(例えば高齢者のパートタイム就労促進)が他の労働者に対して差別的であろうか?とUNICEは問う。
(ニ) 挙証責任の転換
 挙証責任の転換は既に性差別問題で実施されているが、本指令のようなホリゾンタル・アプローチと挙証責任の転換が組み合わされると、実質的内容のない山のような訴訟が引き起こされる恐れがあるとUNICEは危惧する。企業の財政的コストに加えて、いかなる雇用慣行についても潜在的に差別的ではないことを立証することは極めて困難である。訴訟に備えようとすると、企業はあらゆる人的資源管理に関わる文書を保存しておかなければならず、特に中小企業にとっては過重な負担となる。
 このように、UNICEの主張は、欧州委員会のホリゾンタル・アプローチによって特に年齢に関わる雇用管理が一律に差別的取扱いとされかねないことに対する懸念を強く表明するものとなっている。
 
(3) 理事会における議論
 
 本指令案については、理事会の下部機関であるコレペールの社会問題作業部会の資料が全て公開されているので、どのような経緯で欧州委員会の原案が修正されていったかがよく分かる。ここでは各項目ごとにやや詳しくその経緯を見ていく。ここで発言しているのは、各国EU代表部の労働担当官たちである。
(イ) 禁止される差別
 欧州委員会の提案はもともと、人種・民族を理由とする雇用・職業にかかる差別については両指令案でだぶっていた。理事会では人種・民族均等指令案の方が先に採択に向けて合意が進んでいったため、一般雇用均等指令案のうち人種・民族を理由とする差別に関する部分は人種・民族均等指令に委ねることとなり、6月20日の議長国案で削除された。
(ロ) 間接差別
 1月31日の部会では、間接差別の定義が男女均等分野におけるもの(挙証責任転換指令)よりも広げられていることに疑念が呈された。
 イギリスは3月31日に、間接差別の規定ぶりについて、特定の人種・民族、特定の宗教や信条、特定の年齢層に属している者又は特定の性的志向を有している者の著しく高い比率の者に不利益を与えるような外見上は中立的な規定、基準、慣行が存在するとき、という規定を提示した。
 なお、6月20日の部会に議長国ポルトガルが示した案では、差別するようそそのかすことも差別と見なされるという規定が含まれている。
 間接差別の規定ぶりについて、当初からのイギリスの提案を受けて、7月7日の議長国案は、特定の宗教又は特定の信念を持つ者、特定の障害を有する者、特定の年齢の者及び特定の性的志向を有する者を各号列記し、これらの者を特定の不利益に置くことがありがち(liable to put at a particular disadvantage)である場合に間接差別があるとみなされるとしていたが、7月27日の提案ではこの「liable」はやめて、単純にこれらの者を他の者に比べて「特定の不利益に置くであろう(would put)場合」と規定した。
(ハ) ハラスメント
 ハラスメントについても、1月31日の部会で早速、各国から既存のセクシュアルハラスメントの概念よりも広くなっており、挙証責任の転換の関係で実施が困難ではないかとの意見が出された。この段階ではまだ男女雇用均等待遇指令の改正案は出されておらず、セクシュアルハラスメントに関する法的文書は理事会決議やEC委員会勧告等であり、労使団体への2段階への協議が行われたままであった。
 議長国ポルトガルは4月19日の部会で、「第1条にいう差別の理由に関係する求められざる行為が人の尊厳に影響し及び脅迫的、敵対的、攻撃的又は妨害的な環境を作り出す目的又は効果を有する場合」という一句を挿入することを提案し、セクシュアルハラスメントに関するこれまでの規定ぶりと表現を合わせようとした。またフィンランドは「ハラスメントの概念は加盟国の国内法及び慣行に従って定義されうる」という一文を挿入することを求めた。
(ニ) 適用範囲
 物的適用範囲について、1月31日の部会でスペインが公的私的両部門に適用されることの明確化を求め、3月1日の部会提出案にその旨の記述が加えられた。
 またドイツなど3カ国は第三国国民への適用について問い、欧州委員会が国籍による差別は条約第13条の対象ではないと述べたが、その旨を指令上に明らかにするよう求めた。そして6月20日の議長国案に第3条第2項として「本指令は国籍に基づく取扱いの相違を対象とせず、第三国国民や無国籍者の入国及び居住に関する規定や条件、及び第三国国民や無国籍者の法的地位から生ずるいかなる取扱いをも妨げない」という規定が盛り込まれた。これはEUがそもそも国家の連合体であって、EU市民権は各加盟国の国籍の集積であることからくる必然的帰結であろう。
(ホ) 年齢を理由とする取扱いの相違の正当化
 これは1月31日の部会であまりにも適用除外が多すぎ、どんな年齢差別も正当化できてしまうと批判がされた。3月1日の部会提出案では、合法的な労働市場目的が柱書きに含められ、職業経験の長さを要件とすることが削られ、退職給付・障害給付に関する規定がまとめられた。
 イギリスなどからはそもそも限定列挙でなく例示列挙に過ぎないリストを指令上に規定する必要はないのではないかとの疑問も呈されたが、ドイツやフランスなど8カ国は例示列挙の維持を求めた。またオランダは「企業の側における著しい必要性を理由とする取扱いの相違」も含めるよう求めた。
 議長国ポルトガルは、3月1日の提示案で「そのような相違は(次のようなものを)含むことができる(may include)」という文言を加え、3月31日の提示案ではそれに「特に」をさらに加えて、例示列挙であることを出来る限り明示しようとした。
 年齢については数カ国から、若年者が対象となるときもあれば高齢者が対象となることもあり、定義上客観的に所与とは言えないとの意見が示された。
 理事会における政治的合意が迫った10月12日になって、イギリスは新たな文案を提示した。これは年齢に関する条文を全面的に書き換え、とりわけ、「組織における均衡のとれた年齢構造を確保し、又は職業生活から引退へのスムーズな移行を確保するための特別の条件の実施」と「退職年齢(retirement age)及び当該年齢と関連した雇用上の権利及び当該年齢を基準として算定される便益の設定」を適用除外の例示列挙として明示しようとするものであった。これらは一言でいえば強制的退職年齢、つまり定年の設定が年齢差別になるかどうかという重大な問題意識から出されたものであった。この時点までこの問題が正面から取り上げられることがなかったというのも意外の感があるが、いずれにせよ例示列挙である以上、たいした問題ではないと考えられていたのであろうか。
 しかしながら、イギリス案を支持する国はなく、14カ国及び欧州委員会は議長国案を支持した。その代わり、前文の中に「本指令は退職年齢を設定する国内規定を妨げない」という文章が盛り込まれ、イギリスの懸念に対応した。もともと例示列挙であるとは言え、退職年齢の問題が指令本文ではなく前文に規定されるというのは、やや奇異な感もする。
 
(4) 採択に至る過程
 
 一方、欧州議会は2000年10月5日、修正意見を採択した。もっとも、本指令案の根拠である条約第13条共同決定手続ではなく協議手続となっているので、欧州議会の意見は理事会を拘束せず、単なる意見に過ぎない。
 これを受けて欧州委員会は同年10月12日、指令案の修正案(COM(2000)652)を出した。欧州議会が提起して欧州委員会が受け入れ、理事会の案にも盛り込まれたのは、差別のそそのかしの規定である。欧州議会修正案では「差別するようそそのかしたり、指示したり、圧力をかける行動は、差別の被害者が確定しうるか否かにかかわらず、・・・差別に該当する」となっていた。
 理事会は同年10月17日に、基本的には上述の線に沿って政治的合意に達し、11月27日に正式に「雇用及び職業における均等待遇の一般的枠組みを設定する指令」(Council Directive establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation)(2000/78/EC)を採択した。なお、政治的合意がなされる際に、いくつかの点で急遽新たな規定が盛り込まれている。これは議長国フランスが採択を急いだため、やや消化不良のまま政治的合意の段階に進んでしまったため、政治レベルからの修正が最終段階で入り込んできたのであろう。
 
(5) 一般雇用均等指令の内容
 
(イ) 禁止される差別
 本指令の目的は、宗教若しくは信条(religion or belief)、障害(disability)、年齢(age)又は性的志向(sexual orientation)に関わりなく全ての者に、雇用・職業へのアクセスについての均等待遇の原則が確保されることである(第1条)。見てわかるように、これはローマ条約第13条の差別リストから性別と人種的・民族的出身を除いたものである。性別による差別は既に累次のEU指令によってカバーされているからであり、人種的・民族的出身は一足先に成立した人種・民族均等指令でカバーされているからである(指令案の段階では人種的・民族的出身が含まれていたが、一足先に人種・民族均等指令が成立していたため、この部分は除かれた)。
(ロ) 差別の概念
 第2条第1項は、均等待遇原則とは第1条に規定する事由について直接又は間接の差別がないことを意味すると規定し、同第2項は直接差別と間接差別の定義を置いている。
 直接差別(direct discrimination)とは、「第1条に規定する事由について、ある人が他の人が比較可能な状況において取り扱われるか、取り扱われたか、又は取り扱われるであろうよりも不利に取り扱われる場合」をいう。
 間接差別(indirect discrimination)とは、「外見上は中立的な規定、基準又は慣行が、特定の宗教若しくは信条、特定の障害、特定の年齢又は特定の性的志向を有する者に他の者と比較して特定の不利益を与える場合」をいう。ただし、「当該規定、基準又は慣行が合法的な目的により客観的に正当化されかつそれを達成する手段が適当かつ必要である場合」及び「特定の障害を有する者に関して、本指令が適用される使用者又は他の者若しくは機関が、国内法により、当該規定、基準又は慣行によりもたらされる不利益を解消するための適切な措置をとることを義務づけられている場合」は間接差別とはならない。
 障害者に関する特例規定を除き、この規定ぶりは、性差別における挙証責任指令の規定よりも緩やかなものとなっており、この後男女均等待遇指令の改正の際には、こちらが間接差別の基準となった。
 第2条第3項ではハラスメント(harassment)が第1項にいう差別の一形態であると見なされる旨を規定し、それを「第1条に規定する事由に関係する求められざる行為が、人の尊厳を侵犯するとともに脅迫的、敵対的、冒涜的、屈辱的若しくは攻撃的な環境を作り出す目的により又は結果として発生する場合」と定義している。ただし、「ハラスメントの概念は国内法と慣行に従って定義することができる」。
 第1条に規定する事由について人を差別するように指示すること(instruction)は本指令にいう差別と見なされる(同第4項)。
 一方、本指令は、民主社会において、公共の安全、公共の秩序の維持、犯罪の予防、健康の保護及び他の人々の権利と自由の保護のために必要な国内法に基づく措置を妨げないとしている(第2条第5項)。これは政治的合意の最終段階で急に盛り込まれた規定である。宗教や信条に基づく差別の禁止といわゆるカルトのような危険な宗教団体やイデオロギー団体への規制措置を両立させるために設けられた規定であろう。
(ハ) 適用範囲
 本指令の適用範囲は雇用労働分野の全てにわたっているが、自営業も含まれる。具体的には、
a) 活動の分野又は部門に関わらず、かつ職業的階梯のすべての段階(昇進を含む)において、雇用、自営業及び職業へのアクセスの条件(選抜基準及び採用条件を含む)
b) 全ての形態及び全ての水準の職業指導、職業訓練、高等職業訓練及び再訓練(就労体験を含む)へのアクセス
c) 雇用条件及び労働条件(解雇及び賃金を含む)
d) 労働者組織若しくは使用者組織又はその成員が特定の職業を実行する他のいかなる組織への成員権及び関与並びにそのような組織によって提供される便宜
が対象であり、公的機関も含め、公共部門にも適用される(第3条第1項)。
 ただし、国籍の違いによる取り扱いの相違は本指令の関知しないところである。第3国国民や無国籍者の入国、居住に関する条件、彼らの法的地位について生じる問題は本指令は及ばない(第3条第2項)。
 また、同条第3項は、本指令が社会保障または社会保護制度を含む国家制度による給付には適用しないとしている。これは政治的合意の直前に盛り込まれたものである。
 さらに、同条第4条は、障害と年齢に基づく差別については、加盟国が軍隊には適用しないことができると規定している。これは政治的合意の際に盛り込まれたものである。
(ニ) 職業的要件(occupational requirements)
 加盟国は、関係する特定の職業活動の性質またはそれらが遂行される文脈の理由により、宗教、信条、障害、年齢、性的志向といった特徴が真正かつ決定的な職業的要件(genuine and determining occupational requirement)を構成する場合には、その目的が合法的でかつ要請が相当であることを条件として、それらの特徴に基づく取り扱いの相違が差別を構成しないと規定することができる(第4条第1項)。
(ヘ) 年齢を理由とした取り扱いの相違の正当化
 加盟国は、年齢に基づく取り扱いの相違が、国内法の文脈において、合法的な雇用政策、労働市場及び職業訓練目的を含む合法的な目的によって客観的かつ合理的に正当化され、かつその目的を達成する手段が適切で必要なものである場合には、差別を構成しないものとすることができる。そのような取扱いの相違には次のものが含まれる(第6条第1項)。
(a) 若年者、高齢労働者及び介護責任を有する者について、その職業的統合を促進しまたはその保護を確保するために、雇用ならびに職業訓練へのアクセス、雇用及び職業の条件(解雇及び賃金を含む)に特別の条件を設定すること
(b) 雇用へのアクセスまたは雇用とリンクした特定の便益について、年齢、職業経験または勤続年数(seniority in service)の最低条件を設定すること
(c) 採用について、問題のポストに要求される訓練または退職の前に合理的な雇用期間が必要であることを根拠として、最高年齢を設定すること
 なお、この関係で、前文第14項に「本指令は退職年齢(retirement ages)を規定する国内規定を妨げない」という文章が盛り込まれている。
 なお、政治的合意の際に急遽挿入された第2項では、指令の適用外になった公的社会保障制度以外の職域社会保障制度についての特例を規定している。すなわち、加盟国は、職域社会保障制度において、退職給付または障害給付への加入要件または受給資格に年齢を設定することが、そのことが性を理由として差別する結果とならない限り、年齢を理由とする差別を構成しないと規定することができる。これには、労働者、グループまたは労働者カテゴリーによって異なった年齢を設定すること、年金計算において年齢基準を用いることが含まれる。職域社会保障制度における均等問題は男女均等法制において大きな問題となってきたものである。男女均等法制においては、ローマ条約第141条に賃金における男女均等を定める実体規定があり、職域年金も賃金であるという論理で、その適用除外を認める指令の規定が否定されたわけであるが、年齢についてはローマ条約第13条は実体規定ではなく立法根拠規定に過ぎないから、そういうことはありえない。
(ト) ポジティブアクション
 第7条第1項はまず一般的な規定として、実行における完全な均等を確保する観点から、均等待遇原則は加盟国が第1条にいういかなる差別的根拠に関係する不利益を防止し又は補償するための特別の措置を維持し又は採用することを妨げないものと規定している。
 第2項は政治的合意の際に挿入されたものであるが、障害者についての特則を設けている。すなわち、障害者に関しては、均等待遇原則は加盟国が職場における安全衛生の保護に関する規定を維持しまたは採用する権利または障害者の労働環境への統合を保護し促進するための規定または施設を創設しまたは維持することを目的とした措置を妨げないとしている。
(チ) 最低要件
 第8条は、加盟国が、本指令に規定されたよりも均等待遇原則の保護に有利な規定を導入し又は維持することができること、本指令の施行は、本指令によってカバーされる領域において加盟国によって既に提供されている差別からの保護の一般的水準の低減の十分な根拠を構成することは決してないことを規定している。
(リ) 権利の防衛
 第9条以下は、第2章(救済と執行)になり、権利の防衛(第9条)、挙証責任(第10条)、迫害(第11条)、広報(第12条)、労使対話(第13条)、非政府組織との対話(第14条)といった規定が並んでいる。これらは基本的に指令案とそれほど変わっていない。
 まず第9条である。加盟国は、本指令の下の義務の執行のための司法的又は行政的手続き(適当と考えるときは和解手続を含む。)が、均等待遇原則が適用されないことによりその権利が侵害されたと考える全ての者に、たとえ差別が申し立てられている雇用関係が終了した後であっても、利用可能であるように確保するものとする(第1項)。また、加盟国は、本指令の確保に合法的利害を有する団体、組織又はその他の法的実体が、原告の承認のもと、原告のために代わってまたは原告を助けて、本指令の下の義務の執行のために規定されたいかなる司法的又は行政的手続きにも関わるすることを確保するものとする(第2項)。なお、前2項は均等待遇原則に関する争訟に出訴期間を限定する国内規定を妨げないという第3項が理事会で追加されている。
(ヌ) 挙証責任
 挙証責任の転換は、男女均等法制では1997年になって特別の指令を設けて樹立した原則であるが、一般雇用均等指令では始めから救済に関する条項として含まれている。
 加盟国は、国内の司法制度に従い、均等待遇原則が自らに適用されなかったために権利が侵害されたと考える者が、裁判所又はその他の権限ある機関の前に、直接又は間接の差別があったことがそれによって推定される事実を立証するときに、均等待遇原則のいかなる侵害(breach)もなかったことを証明するべきは被告であることを確保するのに必要な措置をとるものとする(第1項)。
 ただしこれは、加盟国が原告により有利な証拠法則を導入することを妨げない(第2項)。
 また、これは刑事手続きには適用しない(第3項)。刑事手続きにおいて挙証責任を被告に要求するというのは刑事訴訟法の大原則に反するからである。男女均等に係る挙証責任転換指令でも同様の規定がある。
 これらの規定は、(リ)の第9条第2項に基づき団体等が関わる法的手続きにも適用される(第4項)。
 ただし、加盟国は、事件の事実を調査するのが裁判所または権限ある機関である場合には挙証責任を転換する必要はないとしている(第5項)。これは理事会で追加された条項であるが、第3項と同様の発想からすれば当然であろう。
(ワ) 迫害
 加盟国は、均等待遇原則への遵守を執行することを目的とした苦情又はいかなる法的手続きに対する反応としての使用者による解雇又はその他の不利な取り扱いに対して、個人を保護するのに必要な措置をその国内法制度に導入するものとする(第11条)。
(カ) 労使対話と市民対話
 第13条では労使対話と題して均等待遇原則を助長する労使間の対話の促進や反差別規則を規定する労働協約の締結の奨励が規定されているこれは指令案通りであるが、そのあとに第14条として「非政府組織との対話」という条項が新たに設けられている。
 これは、実は、EU法制上、非政府組織との対話を正面から唱った2番目の規定であり、最初の規定は一足先に成立していた人種・民族均等指令であるから、両者併せて先駆的な規定と評することができるであろう。
 その内容を見ると、加盟国は、国内法及び慣行に従い、均等待遇原則の促進の観点から、第1条に規定するいかなる理由に基づく差別との戦いに貢献することに合法的な利益を有する適当な非政府組織との間の対話を奨励するものとされている。
 対話の奨励というだけのあまり中身のない規定のように見えるが、そして確かにこれだけではそうであるが、ここにはかつて1985年に単一欧州議定書によってローマ条約に労使対話の促進という規定が設けられたのに類比するべき大きな歴史的意味が込められていると見るべきであろう。労使対話がやがてEUレベルの労働協約の拘束力ある法制化という大きな流れに成長していったように、ここに小さな形で誕生した市民対話がやがてEU法制において大きく成長していく可能性が秘められているのである。
 なお、本指令は2000年12月2日付のEU官報に掲載され、即日施行されているが、第18条で、実施は3年後の2003年12月3日からとなっている。ただし、年齢、障害にもとづく差別については、加盟国がさらに実施を3年間延期することができる。
 
(6) 加盟各国における施行状況
 
 一般雇用均等指令が成立する前に年齢差別を禁止する国内法を制定していたのはアイルランドである。1998年の雇用均等法は1999年10月から施行されており、雇用や訓練へのアクセス、労働条件、昇進などに関する直接、間接の差別を禁止しているが、年齢に関してはいくつもの例外規定が設けられている。職務によって異なる退職年齢を設定すること、差別的取扱いが禁止されると著しいコストがかかることが明らかな場合、訓練に要する期間や退職までの合理的な期間の必要など一定の条件の下で採用に最高年齢を設定すること、さらに年功や勤続期間による取扱いの相違も認められている。
 また、ベルギーも1998年の法で採用と選考に関して年齢を基準とすることを禁止していた。ベルギーで包括的な年齢差別禁止法が制定されたのは2003年2月25日の法によってである。これは雇用労働分野を越え、財やサービスの提供すらも超えて、経済的、社会的、文化的及び政治的活動へのアクセスと参加における直接・間接の年齢差別を禁止するものである。この法は、EU指令にあるような年齢に関する例外規定を設けておらず、現実に存在する年齢に基づく雇用管理がどう扱われるのか、特に使用者側から反発があるという。
 これより先、フランスは2001年11月6日、労働法典に第122条から第145条を追加する法改正を行い、年齢を含む雇用差別を禁止した。ただし、年齢については、客観的かつ合理的に正当化される場合は差別とならない旨規定がおかれている。
 イタリアは2003年7月9日の政令によって一般雇用均等指令を施行したが、指令では年齢にのみ認められるはずの例外規定を他の理由による差別にも設けたとして批判されており、やや問題があるようである。
 オーストリアは2003年7月、男女雇用均等法を他の差別理由に拡大する形で立法を行った。ポルトガルも2003年12月に、労働法典の改正により指令を施行した。フィンランドは2002年12月に法案を国家に提出したが、2003年12月に制定され、2004年2月から施行されている。
 オランダでは2004年5月に年齢差別禁止法が施行された。これにより65歳以下で年齢を理由に雇用契約を終了することはできなくなるが、2006年までは55歳〜65歳層には適用しない。なお同月、社会相は整理解雇基準についてこれまでの年功基準に代えて、各年齢層に均等となるようにする提案を行ったが、労働側は否定的である。
 スペインでは2003年末に法律が制定され2004年1月から施行されている。また、デンマークでも2004年3月に立法が制定され既に施行されている。ポルトガルでも2003年12月に施行されている。
 ここまでが既に立法済みの国であるが、これ以外の諸国も施行に向けて準備中である。ギリシアは2003年11月に法案を国家に提出したが、審議が行われていないという。ルクセンブルクも2003年11月に法案を国会に提出したがそのままとなっている。
 一方、スウェーデンは国会に分野別の作業部会を設け、年齢に関するものはSENIOR2005と名付けられ、2006年の施行期限まで高齢社会と年齢差別の問題をじっくりと審議する予定である。
 イギリスも施行期限2006年に向けて、まず2003年7月に年齢差別に関する「年齢は重要である(Age Matters)」と題する協議文書を発表し、労使や国民からの意見を募った。その結果を踏まえて、2004年12月14日、通商産業省は強制退職年齢に関する考え方を明らかにした。それによると、原則的な退職年齢は65歳とするが、労働者にそれを超えて就労を請求する権利を付与し、使用者はそれを考慮する義務を有すること、施行から5年後にこの退職年齢を見直すべくその間モニタリングを行うこと、使用者に適切かつ必要である場合に早期退職年齢を客観的に正当化することを認めること、が盛り込まれている。今後2005年夏には具体的な年齢に関する規則案を提案する予定である。
 もっとも施行準備が進んでいないのはドイツである。施行期限を2006年に延ばしただけで、具体的な立法に向けた動きは聞こえてこない。
 
6 EU基本権憲章とEU憲法における差別禁止規定
 
(1) EU基本権憲章の制定
 
 2(4)で述べた市民的・社会的権利のヨーロッパを目指す動きは、アムステルダム条約による人権・非差別条項の導入で決着が付いたわけではもちろんない。EUの権利の章典を創るという大目的は未だ実現していない。そこで、欧州委員会は再び基本的権利に関する専門家会議を設置した。同会議は1998年3月から6回の会合を持ち、1999年2月に報告書を提出した。この報告書「欧州連合における基本的権利を確認する:行動の時」は次のように述べ、再びEU基本権憲章の必要性を力説した。
 EUレベルで基本的権利を再構成する必要性については十分に議論され尽くした。今や必要なのは新たな考察よりも明確な決断である。基本的権利の保障への包括的アプローチは緊急に必要である。基本的権利は「見える」ものでなければならない。それ故、それは条約中に含まれるべきである。司法上の保護はいうまでもなく重要であるが、裁判で解決できるとともに、単なる無違反の消極的な義務を超えるものであることが肝要である。基本的権利は欧州人権規約に立脚すべきである。議定書を含む欧州人権規約上の権利は丸ごとEU法に取り入れられるべきであるとともに、それを詳細化し、補充する規定も加えられなければならない。また、政策や機構改革を通じた権利の保護の推進にも注意が払われなければならない。権利の保護は、市民社会との対話に基づいた開かれたプロセスであり、新たな挑戦に応えるものでなければならない。それは市民的権利と社会的権利のいずれをも含むものでなければならない。権利の規定は条約の特別の部分か特定の編に挿入されるべきである。選択された場所は基本的権利の至高の重要性を明確に示すべきである。
 この報告書を受けて、1999年半ばからいよいよ政治レベルで事態が動き出し、同年10月のタンペレ欧州理事会において、EUにおける基本的権利の憲章を起草する機関の設置に合意した。この機関は同年12月から毎月2〜3回のペースで討議を進め、その間、数多くの団体、特に社会的NGOから様々な意見が寄せられ、これらを踏まえて作業が進んだ。翌2000年7月には基本憲章の草案が公表され、10月の最終会合で基本権憲章案が機関として採択され、欧州理事会に提示された。そして、12月のニース欧州理事会で正式に承認された。もっとも、この段階では法的拘束力を付与するかどうかについては結論は出されず、次期条約改正に先送りされた。
 このEU基本権憲章は、その構成自体がこれまでの人権規定の固定観念をうち破る新機軸を打ち出している。すなわち、6章54条の章立ては、第1章 尊厳(dignity)、第2章 自由(freedom)、第3章 平等(equality)、第4章 連帯(solidality)、第5章 市民権(citizenship)、第6章 司法(justice)となっている。これまでの分類でいえば、第1章と第2章が市民的権利、第3章と第4章が社会的権利ということになろうが、第2章に含まれる家族生活の尊重、個人データの保護、労働組合などの結社の自由、教育の権利、職業選択の自由などは社会的権利とも言えるし、第3章に含まれる平等と非差別の原則はまさに市民的権利である。
 この基本権憲章のうち、年齢差別や高齢者雇用政策に何らかの関わりのある条項を抜き出すと、以下の通りである。
 まず第1章(尊厳)では、第1条(人間の尊厳)で「人間の尊厳は犯すべからざるものである。それは尊重され、保護されなければならない」と宣言した上で、第2条(生存の権利)第1項において「何人も生存の権利を有する」ことが規定されている。
 第2章(自由)では、第14条(教育の権利)は「何人も教育を受け、職業的ならびに継続的教育にアクセスする権利を有する」(第1項)、「この権利は自由な義務教育を受ける権利を含む」(第2項)を規定し、第15条(職業選択の自由と仕事に従事する権利)は「生計を立てるため、何人も仕事に従事し、自由に選択しまたは受け入れられた職業を追求する権利を有する」(第1項)規定しており、これらは労働者の社会的権利の基礎をなす市民的権利といえる。
 第3章(平等)も、こうした市民的権利の平等を唱い上げたものである。すなわち、まず第20条(法の前の平等)で「何人も法の前に平等である」と宣言した上で、第21条(非差別)は「性別、人種、皮膚の色、民族的または社会的出身、遺伝的特徴、言語、宗教または信条、政治的またはその他のいかなる意見、少数民族への帰属、財産、出生、障害、年齢、性的志向のようないかなる根拠に基づくいかなる差別も禁止されるものとする」(第1項)と、非差別原則を明確にしている。
 これをより具体化するものとして、第23条(男性と女性の平等)は「男性と女性の機会均等と均等待遇は、雇用、就労及び賃金を含み、全ての分野において確保されなければならない。均等待遇の原則は、参画の少ない性に有利に特別の利益を提供する措置を維持しまたは採用することを妨げない」と、第24条(子供の権利)は「子供はその幸福のために必要な保護と配慮を受ける権利を有する」(第1項第1文)と、第25条(高齢者の権利)は「EUは高齢者が尊厳と独立ある生活を送り、社会的及び文化的生活に参加する権利を認識し尊重するものとする」と、第26条(障害者の統合)は「EUは障害者がその独立、社会的ならびに職業的統合および共同体生活への参加を確保するために設計された措置から利益を得る権利を認識し尊重する」と、それぞれ規定している。
 第4章(連帯)は、以上を前提としてのいわゆる社会的権利のカタログを提示している。第27条(企業内部における労働者の情報提供および協議の権利)、第28条(団体交渉および行動の権利)、第29条(職業紹介サービスへのアクセスの権利)、第30条(不当な解雇の場合における保護)、第31条(公正かつ適正な労働条件)、第32条(児童労働の禁止及び若年労働者の保護)、第33条(家庭生活と職業生活)、第34条(社会保障および社会扶助)、第35条(保健医療)、第36条(一般的経済的利益サービスへのアクセス)、第37条(環境保護)、第38条(消費者保護)と並べると、EUにおける基本的社会権がどのような範囲に及んでいるかが窺えよう。
 
(2) EU憲法条約
 
 このEU基本権憲章が条約本体に組み込まれたのが、2004年6月に採択されたEU憲法条約である。これは、ジスカールデスタン元フランス大統領を議長とする欧州の将来に関する協議機関(Convention)において草案が審議策定され、その後加盟国間で意見対立が激しく2003年のイタリア議長国の下では一旦妥協に失敗したが、翌年アイルランド議長国の下でようやく合意に達したものである。もっとも、今後全加盟国の批准が必要で、その発効にはなお時間がかかる(先日のフランス及びオランダにおける国民投票結果で見直しを迫られることになろう)。
 
7 欧州レベル労働協約における年齢ダイバーシティ
 
 一方、2002年3月11日には、商業部門の労使団体であるユーロコマースとUNIヨーロッパの間で、「商業における年齢ダイバーシティを支援する自発的指針」が策定された。
 これは後述の欧州雇用戦略における雇用指針において、労使に対して活力ある高齢化に向けた取組を求めたことに対する反応として策定されたものである。両者は、政府、労使団体及び企業が人的資源管理の年齢的側面に焦点を当て、各年齢層の就業ニーズに応じた柔軟な労働編成を可能とするような法的枠組みを確保するよう政府に求め、両団体が枠組み協約や指針を締結することによって商業部門における自発的な労使対話を進めていく上で、年齢のダイバーシティの問題に最大限の考慮を払うとしている。
 柔軟な企業が能力ある労働者によい条件の下で安定した雇用を提供するダイナミックな商業を促進するために、ユーロコマースとUNIヨーロッパは次の指針が企業と労働者双方の利益のために勧告するとして、挙げられているのは6項目である。
 高齢労働者は職場で差別されてはならない。雇用関係では年齢中立的な基準が用いられるべきである。採用、職業訓練及び企業内における地位の配分は、当事者の年齢に関わりなく、技能と能力に基づいて行われるべきである。労使団体は職場における年齢ステレオタイプをなくす上で特別な役割を有している(第2項)。
 使用者とその高齢労働者は共同して、活力ある職業生活にもっと長く残るか早期引退するかについて、お互いに利益のある選択肢を考慮すべきである。これは柔軟な引退制度によって達成することができ、個別労働者と企業と社会の利益を両立させることができる(第3項)。
 現代技術と人間工学によって生産性を高め、仕事の質を促進することができる。それゆえ出来る限り、職務設計において年齢を考慮に入れるべきである(第4項)。
 労使団体は、新たな就業形態や訓練形態を見出し、高齢労働者の継続的統合を促進する上で特別な役割を有する。すべての年齢の労働者に学習・訓練機会を得るためのインセンティブが与えられるべきである。高齢労働者にも訓練機会を与えられ、その技能水準を考慮しつつ、可能な限り新技術の導入におけるプログラムやコース、セミナーに参加できるようにすることが重要である(第5項)。
 諸制度は高齢労働者の特別なニーズに注意を払うべきである。例えば労働時間は、法制度に従って労働者の変わりゆくニーズや能力に応じてお互いに利益のあるようなやり方で調整することができる。自発的なパートタイム労働や自発的な柔軟な作業スケジューリングは、高齢労働者が健康を維持し、引退まで職業生活に活発に参加し続けることを可能にするものであり、こういった働き方が将来の年金受給権にネガティブな影響を与える可能性があることに対しては考慮されるべきである(第6条)。
 このように両者は、高齢労働者が活力ある職業生活に残る可能性を高めるための手段を探り続ける意図を明らかにしている。
 
8 欧州雇用戦略における高齢者雇用
 
(1) 欧州雇用戦略の開始
 
 一方、90年代初頭の厳しい雇用状況を背景に、1997年6月に合意されたアムステルダム条約に雇用政策条項が盛り込まれ、これに基づきEUレベルの政策協調としての欧州雇用戦略が開始された。1997年11月のルクセンブルク欧州理事会を機に、欧州理事会の「結論」→閣僚理事会の「雇用指針」→加盟国の「年次報告」→閣僚理事会の「検査」と「勧告」→閣僚理事会と欧州委員会の「合同年次報告」→欧州理事会の「結論」という政策サイクルが動き始めた。
 ルクセンブルク欧州理事会で承認された最初の1998年雇用指針は、エンプロイアビリティ、企業家精神、アダプタビリティ及び機会均等の4つの柱のもとに様々な政策課題を列挙していたが、エンプロイアビリティの柱で強調されているのは若年失業者と長期失業者であって、高齢者雇用問題はそもそも問題意識として提起されていない。消極的措置から積極的措置への移行という項目で求められているのは失業者の就職インセンティブの促進である。障害者の職業生活への統合という項目は機会均等の柱に明記されていることと比べれば、高齢者問題への関心のなさが際だつ。
 
(2) 欧州雇用戦略における高齢者雇用問題の登場
 
 翌1999年雇用指針では、エンプロイアビリティの柱の消極的措置から積極的措置への移行の項目において、失業者だけでなく非活動者についても就職インセンティブの促進が求められ、さらに「活力ある高齢化の文脈において、労働能力の維持、生涯学習及び他の柔軟な労働編成のような措置により、高齢労働者が職業生活に活発に参加しうるようにする」ことが、付随的にではあるが初めて政策目標として打ち出された。
 また同年指針では、万人に開かれた労働市場の促進の項目において、労働市場への参入が困難な人々を仕事に世界に統合し、差別と戦う政策が求められると宣言しているが、そこで特に言及されているのは、「障害者、少数民族及びその他の不利益を被っている集団や個人」であって、高齢者はこの差別対策という文脈では明示的に登場していない。
 
(3) 欧州雇用戦略における高齢者雇用政策の確立
 
 2000年雇用指針はほとんど従来と変わらなかったが、その採択直後から流れが変わり始めた。2000年3月のリスボン欧州理事会ではフル就業が雇用政策の目標とされ、就業率がその指標とされるなど大きな変化があった。これを受けた翌2001年の雇用指針においては、エンプロイアビリティの柱に「活力ある高齢化政策の発展」という項目が独立して立てられ、初めて高齢者雇用政策が一個の政策として認知されたといえる。ここでは、その背景として、高齢労働者に対する社会的態度の抜本的な変化、税制・給付制度の改正の必要性、フル就業の達成、社会保険制度の長期的な持続可能性、そして高齢労働者の経験を最大限活用する必要性が挙げられている。
 このため各加盟国は、高齢労働者が長く仕事にとどまる能力とインセンティブを高める目的で、活力ある高齢化の政策を発展させること、特に、@知識基盤的労働市場だけでなく、特に教育訓練への十分な参入を通じて、高齢労働者の能力と技能を維持し、労働者が選択するならば例えばパートタイム労働を含めて弾力的な作業編成を導入し、使用者の高齢労働者の潜在力に対する意識を啓発する積極的措置をとること。A高齢労働者が労働市場に参加し続けることへのディスインセンティブを除去し、魅力あるものとするために税制と給付制度を見直すことを求められている。
 一方、差別との戦いと社会的統合の促進という項目で言及されているのは障害者、移民及び少数民族であり、高齢者はこちらでは取り上げられていない。
 なお、同年雇用指針では、リスボン欧州理事会の結論に沿って、2010年までに全体の就業率を70%に、女性の就業率を60%に引き上げるという数値目標が設定されたが、高齢者の就業率については言及されていない。
 翌2001年3月のストックホルム欧州理事会では、一般及び女性の就業率に加え、高齢者(55歳〜64歳層)についても50%という就業率目標が明示された。これを受けた翌2002年雇用指針では、これに沿って、55歳から64歳までの高齢者の就業率を50%に引き上げるという目標が明記された。
 
(4) 第2期欧州雇用戦略における高齢者雇用
 
 欧州雇用戦略が1997年に開始されて、2002年は5年目になることから、この5年間の成果を改めて政策評価すべきとの考え方が打ち出され、各加盟国と欧州委員会で分担する形で政策評価が行われた。そして、これに基づき2003年1月、欧州委員会は「欧州雇用戦略の将来“みんなのためのフル就業とよりよい仕事の戦略”」と題するコミュニケーションを公表し、今後の欧州雇用戦略のあり方についての叩き台を示した。そこでは、これまで毎年少しずつ指針を改訂していたのを改めて、2010年までの中期指針として位置づけている。
 こうして策定された2003年雇用指針は、2010年を目標年次とし、2006年に中間見直しを行う中期指針である。ここではこれまでの4つの柱のもとに項目を並べるのではなく、フル就業、仕事の質及び社会的統合という3つの全体的目標の下に10の政策項目を置く形となっており、高齢者については「労働供給の増加と活力ある高齢化の促進」という項目の中で扱われている。ここでは、あらゆる人口集団の潜在力を活用することで労働市場への参加を増加させることが目的とされ、具体的には、継続訓練、安全衛生、柔軟な労働組織などにより仕事に残れるような労働条件を促進するとともに、早期退職優遇制度を改革し労働市場に残る方が得になるようにするなど早期退職へのインセンティブを根絶することが求められている。
 特に、2001年にほぼ59.9歳であった労働市場からの退出年齢を、2010年までに5歳引き上げるという数値目標を設定し、労使団体の積極的な役割を慫慂している。これは、2002年3月のバルセロナ欧州理事会の結論文書において打ち出された目標である。
 なお、労働市場で不利益を被っている人々の統合の促進と差別との戦いの項目は従前通り障害者、移民及び少数民族が対象である。
 
(5) 新たな経済・雇用戦略
 
 その後、欧州理事会の要請に応じ、コック元オランダ首相を座長とする高級グループがが2004年11月に報告書「課題に直面する:成長と雇用のためのリスボン戦略」を発表し、経済政策と雇用政策、社会政策が、成長と雇用の促進という単一の目標に向けて整合化されるべきであると述べた。この報告書を受けて、2005年2月、欧州委員会は「成長と仕事にともに働く:リスボン戦略の新たな出発」(COM(2005)24)を発表し、これまで別々に行われてきた経済政策、雇用政策及び社会保護政策に関する政策協調戦略を一本に集約化しようという提案を行った。これにより、条約上に根拠を持つ包括的経済政策指針と雇用政策指針が事実上統合されるとともに、分野ごとに別々に作成されていた各加盟国による国内行動計画も単一の「成長と雇用のための国内行動計画」に一本化されることになる。この新たな政策サイクルは3年単位で、2005年から開始され、2008年に見直しが予定されている。
 こうして2005年4月に採択された新統合指針では、雇用については、より多くの人を雇用に引きつけ社会保障制度を現代化すること、労働者と企業のアダプタビリティと労働市場のフレクシビリティを改善すること、教育と技能を通じて人的資本への投資を増加すること、という3つの柱を立て、第1の柱の下の「仕事へのライフサイクルアプローチの促進」という項目で、若年者問題、仕事と家庭生活の両立とならべて、雇用への参加とより長い職業生活のために、仕事へのインセンティブと早期退職をディスカレッジすることを含め、年金や医療制度を現代化すること、そして活力ある高齢化につながる労働条件を支援することが掲げられている。
 なお同指針では、障害者や移民、少数民族については差別と戦うことが明記されているが、年齢差別には言及がない。
 
9 年金戦略と高齢者雇用
 
 以上見てきたように、1997年以来EU雇用戦略が進展する中で、その視野は狭義の失業者にとどまらず、福祉受給者や早期引退者にも及んできている。しかし、これらの人々の問題は雇用政策の枠内にとどまるものではない。本気で取り組もうとすれば、それは社会福祉や年金といった社会保護制度全体にわたる見直しを要求することになる。このうち、社会保護分野の政策戦略第1弾としては、比較的新しい問題領域であり、問題意識の提示自体が重要である社会的排除の問題が取り上げられることになった。
 2000年前半期の議長国となったポルトガルは、3月に開かれたリスボン欧州理事会において、いくつもの領域で新たな政策イニシアティブを進めた。これは、雇用戦略において就業率という数値目標を設定したことや、社会的統合戦略を一気に軌道に乗せたことによく示されているが、年金についても、長期的観点からの社会保護の将来の進展に関する研究を準備するよう求めたのである。
 2000年11月に出された社会保護ハイレベルワーキングパーティの第2回進捗状況報告「社会保護の将来の進展:年金」は、本質に切り込む形で論点を明確化させた。報告は言う。先ず何より初めに強調されるべきことは、年金制度の持続可能性は財政的観点からのみ判断されてはならず、社会的持続可能性を確保することこそが重要なのだということである。従って年金を持続可能にする戦略は年金計算のパラメーターの調整にとどまってはならず、問題の根源に取り組まなければならない。では問題の根源とは何か。年金の将来を人口学的従属人口比率(demographic dependency ratio)(老齢人口(65歳〜)/生産年齢人口(15歳〜64歳)で考えれば、1960年には16%だったものが2000年には24%となり、そして2050年には53%に達するのであるからまことにやっかいである。これを出生率の急上昇で押し止めようとしても、彼らが労働市場に登場して効果を発揮し始めるのは20年後である。移民で補うというのはすぐに効果を発揮するだろうが、それがポジティブである保証はない。むしろ(今までの経緯が示すように)失業者として滞留し、社会的排除の対象となり、かえって社会の負担となる可能性が高い。しかしながら、年金制度の持続可能性は人口学的従属人口比率に掛かっているのではない。経済的従属人口比率(economic dependency ratio)に掛かっているのである。人口学的には生産年齢人口であっても働いていなければ経済的には生産人口ではない。人口学的には老齢人口であっても働いていれば経済的には立派に生産人口なのである。
 現在の就業率をそのまま未来に延長したのでは年金は持続できない。年金を持続するためには就業率を引き上げなければならない。この極めて単純な原理が同報告の中核である。いやほとんど全てとすら言ってもよい。なぜなら、就業率の引き上げ以外は「追加的なアプローチ」として無造作に一括されているのであるから。この戦略を同報告は「長寿化を年金受給期間と活動的雇用期間との間でシェアしようという考え方」という魅力的な表現をしている。単なる失業対策でない雇用戦略と、単なる財政対策でない年金戦略が、アクティブ・エイジングの地点で一体化するというシナリオである。
 同報告が何を意識して書かれているかは明白である。就業率という問題の根源に取り組まず、年金計算のパラメーターの調整にとどまるような議論を論駁しようという気持ちが前面に出た報告になっている。
 2001年11月、社会保護委員会と経済政策委員会は初めて合同で、「年金分野における諸目的」を取りまとめた。そして、これは12月のラーケン欧州理事会で「留意」された。この共通目的は、年金の十分性、年金制度の財政的持続可能性、年金制度を経済、社会及び個人の変わりゆくニーズに対応して現代化することという3つの柱のもとに、10の政策目標を挙げている。
 このうち、特に第2の柱との関係で、包括的な労働市場改革を通じた高水準の就業を達成すること、年金を始め全ての分野の社会保護制度が、労働市場政策や経済政策とあいまって、高齢労働者の参加の有効なインセンティブを提供し、労働者が早期退職することを促されることなく、標準的な引退年齢を超えて労働市場で継続就業することが不利にならず、年金制度が段階的引退を容易にすること、といった目標が設定されている。
 なお、上記2005年に採択された新統合指針においては、マクロ経済政策の部において、経済的持続可能性の項目が立てられ、人口高齢化のコストを視野に、公財政を強化するため着実に政府負債削減を遂行し、年金と医療制度を財政的に持続可能でかつ社会的に十分でアクセス可能であるように確保し、就業率と労働供給を引き上げる措置をとることとされている。