公的雇用創出事業の８０年

　去る３月１１日に、東北地方太平洋沖でマグニチュード９．０の巨大地震が発生し、これが作り出した数十メートルの高さに達する大津波が三陸海岸から福島浜通りに至る太平洋岸を次々と襲い、沿岸諸地域に壊滅的な打撃を与えたことは、未だに記憶に生々しいところです。津波により炉心溶融を来たし、多量の放射能を発生させた福島第一原発の事件も含め、東日本大震災と総称される今回の大災害に対しては、既に政府の緊急雇用対策が立案され、実施に移されつつありますし、民間からもさまざまな提案がされています。その中には被災者を復興事業に雇用するCFW(Cash for Work)といったものもあり、雇用労働政策の観点からも興味深いものがあります。なぜなら、既に戦前からそれに近い発想の政策が行われてきているからです。

　本稿では、日本の労働法政策の歴史を振り返りつつ今後の動きを展望するという本連載の趣旨を前提として、震災からの復興対策の中で注目を集めつつある公的雇用創出事業について、その出発点である関東大震災から始めて、特に震災や戦災への対応に主眼を起きつつ、現在に至る展開を概観してみたいと思います。

　日本における公的雇用創出事業の出発点は、１９２３年９月１日に発生した関東大震災への対応でした。震災により職場を失った多数の失業者が発生したことから、９月２１日の次官会議で次のような項目からなる「関東大震災による失業対策の方針」を定めました。「罹災地ニオイテ施行スベキ建築土木等ノ事業ハ政府直営ニ係ルモノハ此際速ニ之ヲ施行シ公共団体ニ属スルモノモ此際速ニ之ヲ施行セシムルコト」、「各省所管官営事業ニシテ本年度施行スベキモノハ此際成ベク繰上ゲ施行スルコトトシ特別ノ事由ナキ限リ震災地ノ失業者ヲ採用スルコト」、「府県ニテ本年度予算ニテ施行スベキモノハ成ベク此際施行セシメ罹災地ノ失業者ヲ之ニ充テシムルコト」等。このように、失業者救済のために新たな事業を起こすという発想ではなく、既に予定されていた事業を前倒しするとともにそこに失業者を吸収させようとする程度のもので、現実の効果はほとんどなかったとされています。

　しかし震災後の不況で失業者が増大し、社会不安が深刻化する中で、１９２５年８月、若槻内相と濱口蔵相の協議に基づき、失業者が多発している六大都市関係公共団体に、国庫補助による失業者救済のための公営土木事業を実施させることとしました。この第１回失業救済事業は、１１月から４月までの冬季限定の季節的失業救済策として１９２８年度まで実施されました。これが日本における失業救済事業の始まりです。

　１９２９年７月、世界大恐慌のさなかで成立した濱口内閣は、新設の社会政策審議会に対し失業者救済策を諮問、同審議会は同年９月に「失業の防止並救済の為の事業調節に関する要綱」を答申しました。これを受けて、政府は内相を長とする事業調節委員会を設置するとともに、内務・大蔵両次官名の通牒を発し、施行地域を全国に広げるとともに、施行時期を冬季に限定せず、通年化しました。その後、１９３２年には失業応急事業と名称変更するとともに、道路、河川、港湾等の改良工事を産業開発工事として失業者を使用させることとしました。

　その後、１９３５年頃から次第に景気が回復し、失業状況も改善されましたが、失業応急事業に依存する失業者が多く残存し、施行の打ち切りは困難でした。ようやく太平洋戦争中の１９４２年になって事業は終息しました。

　終戦直後の日本は累々たる焦土が広がり、生産設備の大部分は戦災で失われる一方、軍関係の復員や海外からの引揚げ、軍需工場からの徴用解除に伴う大量放出のため膨大な失業者が発生し、経済は混乱と無秩序の中にありました。その中で再び公的雇用創出事業が提起されていきました。

　その出発点は、当時労働行政を担当していた厚生大臣の閣議要望です。１９４５年１１月１６日、芦田均厚生大臣は「国民ノ勤労生活並ニ之ガ基本タル道議生活ノ確立」のため、各省に「戦後復興土木事業ノ急速実施」等を要望しました。注目すべきはその中で「知識階級離職者ノ失業対策」にも言及していることです。この要望を受けて、１２月３日失業対策委員会が設置され、翌１９４６年２月９日に「失業対策として急遽措置すべき事項に関する意見」を建議しました。組織面では１９４５年１１月２２日に失業対策各省連絡本部が設置されています。

　この建議に沿って、２月１５日に「緊急失業対策要綱」が閣議決定されました。そこでは、「戦災地ノ徹底的整理」、「河川道路等ノ土木事業ノ推進」、「住宅建築事業ノ促進」、「電気事業ノ補強」、「農林業関係事業ノ施行」を始めとする各種土木事業の強力な推進が唱われるとともに、「知識階級層ノ救済ノタメ、都道府県及市町村等ヲシテ国庫ノ助成ノ下ニ各種調査並ニ事務補助等ヲ内容トスル失業救済応急事業ヲ実施セシムルモノ」とされています。さらにこの実施のために３月２日、厚生内務両大臣から都道府県知事宛「緊急就業対策実施ニ関スル訓令」が発せられるとともに、同日付の勤労局長通達で具体的な実施方法を示しました。さらにこれに基づき、１９４６年５月から厚生省は自ら知識階級失業応急救済事業を実施しました。これは現在の観点からも興味深いところがあり、やや詳しく紹介しましょう。

　５月４日付通達「緊急就業対策に基づく知識階級失業応急救済事業の実施に関する件」では、事業施行団体として都道府県、市町村に加え、適当と認める民間公益団体を含めています。具体的な事務は、進駐軍労務供出事務、失業調査、防疫事務補助、戦災復興計画事務補助など２０項目で、施行期間は１年、国庫補助は就業手当(日額８円)は全額、事務諸費はその１割(８０銭)でした。この時既に「就業者を本事業に固定せしめざるため、事業施行団体は勤労署と常時緊密なる連絡をとり、これを一般職業に就職せしむるよう指導あっせんするものとす」という記述も見えます。

　日本政府がこのような動きを進めていたところへ、連合国軍総司令部（GHQ)が５月２２日、公共事業計画費６０億円を計上せよとの指令を発し、新たな構想の下での公共事業制度が発足することとなりました。対象となるのは土地開拓、運搬道路建設、配電線架設、低廉住宅建設、戦災地の取片付けなどで、約２００万の失業者の吸収を見込んでいました。

　これを受けて政府は急遽具体的計画作成に乗り出し、従来の土木事業的考え方から脱却して失業対策を主眼とするため、６月６日の次官会議で「公共事業は能う限り多数の失業者を有効に活用することを目的と」し、「これが決定に当りては充分厚生省と協議するとともに、これに該当せざる事業は公共事業の予算に計上せしめざること」など４項目を確認し、さらに７月９日の閣議で厚生大臣から「事業自体の重要性ということよりはでき得る限り多数の失業者を有効に活用するという点に重点を置」くよう力説し、その了解を得ました。

　GHQ指令は公共事業の総合調整機関の設置を求めており、８月１２日、このため経済安定本部（安本）が発足しました。後の経済企画庁はこういう経緯で設けられたのです。９月３日には公共事業処理要綱が閣議決定され、安本が公共事業計画の認証という強力な権限を持つこととなりました。厚生省からも通達が出され、公共事業直営施行の原則、公共事業使用労務者の勤労署紹介の原則、公共事業使用労務者に対する賃金の公正化の原則を示しています。地方では失業対策実施本部が総合調整に当たりました。

　ところがいざ実施してみると、７割以上が農山村関係事業となり、失業対策が二の次とされる傾向が出てきたため、１１月１２日に「公共事業に失業者を優先雇用するの件」が閣議決定されました。そして、この延長上に１９４８年４月２８日、安本の通達で事業種類ごとの失業者吸収率が指示されました。

　１９４８年１２月１８日、GHQのマッカーサー元帥が吉田首相に経済安定９原則を指令してきたことにより、いわゆるドッジ・プランが実施されることになり、大幅な行政整理や企業整備による人員整理が予想されました。ところがこれに対処すべき最大の武器である公共事業は、超均衡予算の影響で大幅に縮小し、大量失業者の発生に対処し得ませんでした。そこでGHQ経済科学局は労資協議会雇用部会を開催し、総合的失業対策を検討しましたが、これと並行して労働省の職業安定委員会（後の審議会)も検討を進め、１９４９年２月に「目下予想さるる失業情勢に対処すべき失業対策に対する答申」を取りまとめ、その中で公共事業への失業者の吸収率について法制化することを求め、翌３月にはこれも含め閣議決定されました。

　これを受けて、当初は公共事業への失業者吸収措置を規定する公共事業雇用(安定)法案として労働省で立法作業が始まりましたが、１９４９年度予算では公共事業費は公共的建設及び復旧事業にして経済効果の大なるものに限定されたため、これとは別に失業対策事業費として計上することとし、法律名も緊急失業対策法となりました。同法は１９４９年５月２０日に成立し、直ちに施行されました。法律の目的は「多数の失業者の発生に対処し、失業対策事業及び公共事業にできるだけ多数の失業者を吸収し、その生活の安定を図るとともに、経済の興隆に寄与する」とされています。

　これにより、それまでの公共事業が、「公共的な建設及び復旧の事業」たる公共事業と、「失業者に就業の機会を与えることを主たる目的と」する失業対策事業に二分されることになったわけです。ただし、前者の公共事業についても失業者吸収率制度が規定されています。

　ここでは失業対策事業の要件として「できるだけ多くの労働者を使用する事業」とともに、「多数の失業者が発生し、または発生するおそれのある地域において施行される事業」と明記されていましたが、その後の失業対策事業の問題点は皮肉にもこの要件を満たさなくなってから延々と継続されたことにあります。

　失業対策事業に使用される労働者は公共職業安定所の紹介する失業者でなければならず、その賃金は労働大臣が定め、しかもその額は一般の賃金額よりも低く定められることとされました。失業対策事業が他にどうしても職のない失業者のために実施される最終的かつ臨時的な労働機会の提供であり、失業者は他に適職ある際はその日からその適職に就くべきとの趣旨からです。

　また、この性格から、雇用期間は長期間であってはならないことが要請され、このため法文上は雇用期間の定めはありませんが、行政運営上雇用期間は１日限りとし、日々適職の有無を確認し、日々失業の認定を行って、その者が他に職なき場合に限り、その日だけ失業対策事業に就労させることとした上に、同一人を長期間にわたって就労させることは事業本来の目的に反するとして、公共職業安定所は原則として６ヶ月以内に定職に就くように就職斡旋に務めることとされました。これがその通り実行されていれば、その後の問題はなかったかも知れません。しかし、現実は、就労者の滞留、固定化、高齢化が進み、失業対策事業は労働行政に取り憑いた夢魔と化していき、その打ち切りが数十年間にわたる課題として行政にのしかかっていくことになるのです。

　終戦直後からドッジ・プラン当時までの公共事業や失業対策事業が、その当時の雇用失業情勢に一定の役割を果たしたことは否定できません。しかし、１９５０年代半ばから高度経済成長が始まり、労働力不足が進行していく中で、本来役割を終えて終結すべきであった失業対策事業はむしろ拡大の一途をたどり、就労者の固定化が進んでいきました。雇用審議会答申第３号（１９６０年）は「失業対策事業が、一時的に失業者の生活を支えて、再就職までの労働力を保全するという本来の意味を失って、むしろ就労者の『定職』に転化してしまっている」と厳しく批判しています。

　この後３０年以上にわたって失業対策事業は細々と継続されていきます。その間、１９６３年には入口規制を試み、１９７１年の中高年齢者雇用促進特別措置法の附則で失業対策事業への新規流入をストップし、１９８６年には年齢制限をかけるなど、終焉に向けた努力も繰り返されました。これに対し、特に１９６０年代には、失対就労者を組織する全日自労が組織の維持拡大のため、「失対流入闘争」と称して家庭婦人の「掘り起こし」や紹介先への嫌がらせ等の「求職闘争」を行ったり、公共職業安定所に数百人動員して集団陳情を行い、アジ演説や気勢を上げるといった行動が採られ、機動隊が出動するといった事態にもなりました。また、革新系議員が地方議会や国会で質問したり、法廷闘争を実施するなど様々な抵抗が試みられました。

　失業対策事業を完全に終息させるためには廃止法が必要です。１９９５年３月、緊急失業対策法廃止法が成立し、同法はその半世紀近い生涯を閉じました。その法政策として華やかであった時期は極めて短く、その後半生はほとんど脳死状態でした。１つの法政策の歴史として、反省材料の多い素材であることは間違いありません。

　１９４９年に制定された緊急失業対策法は、上述の通り公共事業と失業対策事業を切り離し、もっぱら後者を規律する法律となりましたが、切り離された一般公共事業についても、なお失業者吸収率という形で労働行政による一定の関与が残されました。

　すなわち、「労働大臣は、経済安定本部総務長官と協議の上（この部分は後に安本廃止に伴い削除）、公共事業の事業種別に従い、職種別又は地域別に当該事業に使用される労働者の数とそのうちの失業者の数との比率を定めることができ」、その場合「公共事業の事業主体は公共職業安定所の紹介により、つねに失業者吸収率に該当する数の失業者を雇い入れていなければな」りません。これに基づき、ある時期までは労働省告示で、例えば「北陸地方震災対策事業：２０％」などと吸収率が示されていました。

　緊急失業対策法上の吸収率制度は、１９７１年に法の適用対象がその時の失対就労者に限定されたため事実上意味を失いましたが、これに代わる形で、中高年齢者雇用促進特別措置法に基づく特定地域における中高年齢失業者等の吸収率制度が設けられました。これは無技能者についてのみ一律４０％に設定されました。なお、同じ１９７１年の沖縄振興開発法でも、公共事業への失業者吸収率制度が設けられましたが、こちらは無技能者について沖縄全域で６０％とされました。

　その後、１９７０年代に累次の石油ショックにより雇用失業情勢が悪化する中で、公共事業による就労機会の確保という問題意識が再び全国的にクローズアップされてきました。１９７７年の特定不況業種離職者臨時措置法や翌１９７８年の特定不況地域離職者臨時措置法において、同様に無技能者４０％という失業者吸収率制度が設けられました。この当時、国会でも雇用創出という観点から公共事業を推進せよとの質疑が行われ、労働大臣が閣議で配慮を要請し、雇用情勢の厳しい地域への重点配分が進められたという経緯があります。

　この流れの最後に登場するのが阪神・淡路大震災です。緊急失業対策法が廃止されようとする直前の１９９５年１月１７日、淡路島北端を震源地とするマグニチュード７．２の地震が発生し、死者６千人を超える大震災となりました。これを受けて、労働省は急遽「阪神・淡路大震災を受けた地域における被災失業者の公共事業への就労促進に関する特別措置法案」を国会に提出し、２月末には成立に至りました。震災を受けた地域における公共事業への被災失業者の吸収率は無技能者について４０％とされました。

　公的資金による事業を行い、これに失業者を吸収するという点では、以上のような失業対策諸事業と類似した仕組みが、雇用状況が悪化した１９９９年から予算措置として行われてきました。１９９９年からの緊急地域雇用特別交付金事業と、２００１年からの緊急地域雇用創出特別交付金事業です。

　これらはいずれも交付金を都道府県に交付し、これを財源として都道府県に造成した基金を使って、都道府県及び市町村が民間企業、ＮＰＯ等への委託事業及び直接実施事業を行うもので、推奨事業例としては、社会人を教員補助者として学校に受け入れる、警察支援要員による違法駐車等の監視や地域の安全確保、森林作業員による環境保全などが挙げられています。

　緊急失業対策法をようやく廃止したばかりの時期にこのような事業を開始するのは皮肉な感を否めませんが、そもそも失業対策事業がその法律の名称通りに厳格に「緊急」のものとして実施されておれば、廃止までの苦闘も必要なかったはずですし、不況時に機動的に実施することも可能だったはずで、法律の運用について考えさせる好事例と言えましょう。

　２０００年代半ばには景気がある程度回復しましたが、その後２００８年秋にサブプライム問題を契機とする金融危機が勃発し、雇用状況は一気に悪化しました。この中で、再び失業対策事業的な仕組みが設けられています。

　2008年10月の「生活対策」で創設された「ふるさと雇用再生特別基金事業」は、地域の当事者からなる協議会が、地域でニーズがあり今後の地域発展に資する事業を選定し、地域求職者を雇い入れて実施する場合に要した費用を支給するというもので、都道府県に基金を造成して補助するという枠組みです。事業の実施は民間企業等への委託に限られ、自治体の直接実施は不可とされています。また、正規雇用化のため、労働者と原則１年の雇用契約を締結し、必要に応じて更新を可能としています。具体的な事業イメージとしては、地域ブランド商品の開発・販路開拓、旅行商品の開発、高齢者宅への配食サービス、私立幼稚園での預かり保育、食品リサイクル事業とが挙げられており、単なる失業対策事業というよりは、地域雇用開発的な色彩が強いといえます。

　同年12月の「生活防衛のための緊急対策」で創設された「緊急雇用創出事業」は非正規労働者や中高年労働者のためのつなぎの雇用就業機会という位置づけで、雇用就業期間が６か月未満に制限されています。こちらも都道府県に基金を造成し、原則都道府県や市町村から民間企業やシルバー人材センターへの委託により事業を行いますが、直接実施も可とされています。具体的には、森林整備、介護補助、補助教員、雑居ビルの防災・防火などが挙げられています。

　さらに2009年12月の「明日の安心と成長のための緊急経済対策」で創設された重点分野雇用創造事業は、介護、医療、農林、環境等成長分野として期待されている分野における新たな雇用機会を創出するために、やはり基金を財源に、一定の要件を満たす事業を民間企業、NPO、社会福祉法人等に委託するという枠組みです。

　去る２０１１年３月１１日、東北地方太平洋沖を震源地とするマグニチュード９．０の巨大地震が発生し、これが東北・関東の太平洋岸に数十メートルを超える津波となって襲いかかり、沿岸の市町村をほぼ壊滅させ、未だにその全容は分かりませんがおそらく２万人を超える犠牲者を出しました。またこの津波により福島第一原発がレベル７という危機的状況に陥り、周辺住民が大量に避難せざるを得なくなっています。

　これに対して政府は、各省庁を横断して総合的な対策を策定し、強力な推進を図るために「被災者等就労支援・雇用創出推進会議」（座長：小宮山洋子　厚生労働副大臣）を設置し、４月５日にはその第１段階対応取りまとめとして、「「日本はひとつ」しごとプロジェクト　フェーズ１（第1段階）～日本中が一つとなって、あなたのしごとと暮らしを支えます～」を発表しました。中身は雇用調整助成金などによる雇用維持の支援や、被災地以外での就労の支援などさまざまなメニューが入っていますが、その筆頭に「復旧事業等による確実な雇用創出」が挙げられ、とりあえずの対応として、現在既に存在する重点分野雇用創造事業や緊急雇用創出事業の対象分野に「震災対応分野」を追加し、避難所での高齢者や子どもの見守り、地域の安全パトロールなど被災した方々を雇用して幅広い事業を展開できるようにするとしています。「重点分野雇用創造事業の「震災対応分野」として行う事業については、原則、被災した方々を雇用するものとする」という記述からも、終戦直後の時期の緊急失業対策と通じる発想であることが分かります。

　さらに４月２７日には第２段階対応取りまとめが発表され、補正予算と法改正による総合対策が示されています。そのうち「復旧事業等による確実な雇用創出」（２兆5,440億円程度、雇用創出20万人程度）という項目が広い意味での公的雇用創出事業に当たる部分です。もっともこのうち、重点分野雇用創造事業の積み増しは500億円で、「重点分野雇用創造事業の基金を積み増して拡充し、より多くの被災した方々に、避難所・仮設住宅での高齢者や子どもの見守り、農産物や観光地のPRなどでの雇用の場を提供する」とされており、残りの2兆4,940億円は災害復旧事業、一般公共事業の積み増し等です。

　このほかに、被災者を雇い入れる企業への特定求職者雇用開発助成金の拡充（63億円）や職業訓練の拡充(44億円)などの就職支援（158億円程度）で6万人程度の雇用の下支えを、また被災地の事業主やそれと一定の経済関係を有する事業主に対する雇用調整助成金の拡充（7,269億円）や雇用保険の個別延長給付の拡充（2,941億円）など雇用の維持・生活の安定（（１兆7,369億円程度）で雇用の下支え146万人程度・生活の安定43万人程度を見込んでいます。

　同時に社会の各方面から、この問題についての提言が続々となされつつあります。日本学術会議は震災直後から精力的に提言を出していますが、４月５日には「東日本大震災被災者救援・被災地域復興のために」と題する第３次提言をまとめ、その中で「被災地域における雇用確保」の一環として、「被災地域において、国及び自治体は復興に関わる事業（がれき処理、仮設住宅の建設、調査活動など）を失業対策事業として雇用を生み出すべきである」と述べています。

　震災直後にこの概念を提唱したのは、関西大学社会安全学部准教授で公共政策（防災・減災・危機管理）・地域経済復興が専門の永松伸吾氏です。彼は震災直後の被災地を現地調査し、３月１３日にブログ「減災雑感」^*1で、「これまでの災害対応と同じ事をやっていてはだめだと実感した」と述べ、「やがてやってくる復旧・復興期に備え、少ない資源で最大の効果を上げる被災地支援策」として、「被災者を復旧・復興事業に雇用して、賃金を支払うことで被災者の自立支援につなげる方法」であるCash for Work (CFW)　プログラムを提案しました。

　これを読んださまざまな方面の人々が賛意を表し、具体的な実現に向けた意見交換や議論を行うネットワークとしてCFW-Japanが立ち上がり、３月２５日にＣＦＷ提案書（永松私案）がまとめられました^*2。そしてこれと同時に、賛同者がネット上のメディアで発信を始めます。３月２８日に教育社会学者の本田由紀氏が朝日新聞のネットメディア「WebRonza」で「震災復興にCFWを活かそう」^*3を書いたのを皮切りに、２９日には永松氏本人が日経ビジネスオンラインに「今回の震災復興は従来のやり方が通用しない」^*4を、４月３日には経済学者の飯田泰之氏がシノドスジャーナルに「ハーフボランティアとしての日本版ＣＦＷ」^*5を発表しました。また、労働史研究者の金子良事氏も「CFW（Cash-for-Work）構想の先にあるもの：復興から地域振興へ」^*6でさらに突っ込んだ議論を行っています。

　この議論が興味深いのは、これが雇用対策の歴史では戦前から戦後まで行われた経験のある失業対策事業と通じるものでありながら、それとはいったん切れた知的世界から提唱されており、それゆえに労働専門家が陥りがちな失業対策事業への偏見からも自由に議論が展開されているというところです。震災復興対策は日本の総力を挙げたプロジェクトとなりますが、今後このCFWプログラムの発想がどのように採り入れられていくか、注目に値します。