地方公務員と労働法

　本誌からの原稿依頼の標題は「地方公務員法制へ影響を与えた民間労働法制の展開」であった。この標題には、地方公務員法制と民間労働法制は別ものであるという考え方が明確に顕れている。行政法の一環としての地方公務員法制と民間労働者に適用される労働法とがまったく独立に存在した上で、後者が前者になにがしかの影響を与えてきた、という考え方である。しかしながら、労働法はそのような公法私法二元論に立っていない。労働法は民間労働者のためだけの法律ではない。民間労働法制などというものは存在しない。地方公務員は労働法の外側にいるわけではない。法律の明文でわざわざ適用除外しない限り、普通の労働法がそのまま適用されるのがデフォルトルールである。

　ところが、地方行政に関わる人々自身が、地方公務員ははじめから労働法の外側にいるかのような誤った認識の中にあるのではないかと思われる事案があった。奈良県（奈良県立病院）事件^*1における奈良県側の主張をみると、「原告らは地方公務員であるから、給与を含む勤務条件につき勤務条件法定(条例)主義が適用される。」と、あたかも地方公務員は労働基準法の外側にいるかの如き主張をしている。これに対し奈良地裁は「労働基準法は労働条件(勤務条件)の最低基準を定めることを目的とするものであり（同法1条2項）、同法が適用される限りにおいて、地方公務員の勤務条件はこれを条例で定める場合においても労働基準法で定められた基準以上のものでなければならない。」と明確に指摘している。労働基準法の適用上、地方自治体の条例といえども使用者が自ら定めたという意味で企業の就業規則と同列の存在であり、法律の定める基準を下回ることができるような優越性を保障されているわけではない。

　しかしながら、実は問題の根はもっと深い。筆者が本判決の判例評釈^*2で指摘したことであるが、公立病院に対する労働基準監督機関の職権は人事委員会に与えられておらず、人事委員会の規則は（仮に監視断続労働の実態があったとしても）労働基準法上の許可たりえないにも関わらず、裁判官はこの点を見落としている。裁判官までが公法私法二元論にとらわれて法律の正しい適用関係を誤解してしまうという事態の中に、この問題の根深さが顕れているといえようか。

　労働基準法112条は1947年の制定以来、「この法律及びこの法律に基づいて発する命令は、国、都道府県、市町村その他これに準ずべきものについても適用あるものとする」と規定している。これは、民間労働者のための労働基準法を公務員にも適用するためにわざわざ設けた規定ではない。制定担当者は「本法は当然、国、都道府県その他の公共団体に適用がある訳であるが、反対解釈をされる惧れがあるので念のために本条の規定が設けられた。」と述べている^*3。実際、1998年改正で削除された8条(適用事業の範囲)には、「教育、研究または調査の事業」(12号)、「病者又は虚弱者の治療及び看護その他保健衛生の事業」(13号)、「焼却、清掃又は屠殺の事業」(15号)、「前各号に該当しない官公署」(16号)が並んでいた。ちなみに、労働基準法制定時の国会答弁資料では「官吏関係は、労働関係と全面的に異なった身分関係であるとする意見もあるが、この法律の如く働く者としての基本的権利は、官吏たると非官吏たるとに関係なく適用せらるべきものであつて、官吏関係に特有な権力服従関係は、この法律で与へられた基本的権利に付加さるべきものと考へる。」と述べている^*4。

　これに対して、労使関係法制においては公務員の労使関係の特殊性からかなり全面的な適用除外が規定されている。周知の通り、これは1948年のマッカーサー書簡とそれを受けて制定された政令第201号に遡る。それまでは公務員にも労働基本権が原則与えられていたが（もっとも1946年労働関係調整法により非現業職員^*5の争議行為は禁止されていた）、過激な公務員労組による度重なる違法な闘争がマッカーサー元帥の堪忍袋の緒を切ったわけである。これにより公務員は争議権のみならず団体交渉権（労働協約締結権）^*6を失った。

　その後、国家公務員法改正により労働組合法及び労働関係調整法の全面適用除外が規定されたが、その際労働基準法も全面適用除外とされてしまった。団体交渉権を認めない以上労使対等決定原則(2条)が適用し得ないのは当然であるが、最低労働条件を定める規定まで適用除外する筋合いは本来なかったはずである。これは、GHQの命令文書がそうなっていたからという以外に説明のしようはない。当時、経済安定本部や労働省は反対意見を出しているが無視されている^*7。

　1950年の地方公務員法制定時には少し冷静になって規定の仕分けがされた。最低労働条件を定める規定は当然そのまま適用される。教育・研究・調査以外の現業職員は、労使対等決定原則及びこれに伴う就業規則や労使協定の規定のみが適用除外である。これに加え、「前各号に該当しない官公署」の非現業職員及び教育・研究・調査の現業職員については、労働基準監督機関の職権を人事委員会が行うこととされている^*8。前記判決の公立病院は前者に属するのであるから、いうまでもなく人事委員会に宿日直許可を与える権限など存在しなかったのである。

　公務員と労使関係法というテーマは戦後かなり長い間行政法と労働法にまたがるホットイシューであったし、現在再び議論の焦点となっている。2008年の国家公務員制度改革基本法は「政府は、協約締結権を付与する職員の範囲の拡大に伴う便益及び費用を含む全体像を国民に提示し、その理解のもとに、国民に開かれた自律的労使関係制度を措置するものとする」(12条)と規定し、昨年12月に国家公務員制度改革推進本部労使関係制度検討委員会が出した「自律的労使関係制度の措置に向けて」は具体的な制度案を提示している。今年6月のILO総会で、細川厚生労働副大臣は「労働基本権を付与する方向で検討を加速し、次期通常国会で関係法案を提出する努力をする」旨演説した。

　マッカーサー書簡以前でも非現業職員の争議行為は禁止されていたことからしても、公務員の労使関係は民間労働者のそれと自ずから差異がある。仮に団体交渉権(労働協約締結権）を認めるとしても、争議権を認めないのであれば、その運用は自ずから異なったものとなろう。現在、特定独立行政法人等の労働関係に関する法律（かつての公労法）及び地方公営企業等の労働関係に関する法律に基づく現業職員については、交渉がまとまらなければ労働委員会の仲裁裁定で決定するようになっているが、非現業職員についてもそのような制度とするのかなど、なお検討されるべき課題は多い。

　さらに、現在進められている国家公務員法改正の内容がそのままその先の地方公務員法改正に盛り込まれるべきかどうかも議論の余地はある。現在国家公務員法と地方公務員法に若干の違い（「書面協定」など）があるが、これは単に立法時のどさくさが残ったに過ぎないのか、意味のある違いなのか、必ずしも明らかではない。地方公務員と労使関係法制というテーマについても、論じられるべきことは多い。

　しかしながら、多くの研究者や実務者の目からこぼれ落ちているのは、労使関係法制以外の労働法制である。前記判決からも、明示的に適用除外されない限り地方公共団体や地方公務員は労働法の適用範囲内にあるという当然の理が、行政担当者自身にも必ずしもきちんと理解されていないことが窺われる。ここでは、労働市場法制に属するいくつかの立法を例にとって、地方公共団体や地方公務員が決して労働法の外側にいるわけではないことを再確認しておきたい。

　まず、労働基準法と同じ1947年に制定された職業安定法は地方公共団体と地方公務員を適用除外していない。また、その特別法として1985年に制定された労働者派遣法も地方公共団体と地方公務員を適用除外していない。したがって、地方公共団体も労働者供給事業を行ってはならず、供給労働者を受け入れてはならない。また、法律に基づき地方公務員を派遣することもできるし、派遣労働者を受け入れることもできる。

　地方公共団体が許可ないし届出により派遣事業者となって地方公務員を派遣することはにわかに考えがたいかも知れないが、出向という形での労働者供給はかなり頻繁に行われている。出向は概念上労働者供給の一種であり、事業性がないことから職業安定法の禁止の対象となっていないに過ぎない。また、労働法は契約形式ではなく実態に即して判断されるので、出向と称していても実質的に労働者派遣と判断される可能性は常に存在する。

　しかし、大きな問題は地方公共団体が供給先、派遣先となるケースである。労働者派遣法は使用者責任を派遣元事業主と派遣先事業主に配分している。地方公共団体が派遣先になるということは、派遣先責任をフルに負うということである。派遣労働者は地方公務員ではないから地方公共団体は責任を負わなくてもいいというわけにはいかない。現行労働者派遣法は、いわゆる26業務以外について3年の上限を設け、これを超えて使用しようとするときは雇用契約の申込みをしなければならない(40条の4)。また26業務についても3年経過後同一業務に労働者を雇い入れようとするときは雇用契約の申込みをしなければならない(40条の5)。地方公共団体もこの義務を免れるわけではない。

　この問題が立法上大きくクローズアップされたのは、今年提出された労働者派遣法の改正案^*9においてであった。そこでは、禁止業務への派遣受入、無許可・無届の派遣元からの派遣受入、期間制限を超えての派遣受入、偽装請負に該当する行為を行った場合について、「その時点において、当該労働者派遣の役務の提供を受ける者から当該労働者派遣に係る派遣労働者に対し、その時点における当該派遣労働者に係る労働条件と同一の労働条件を内容とする労働契約の申込みをしたものとみなす」と規定している(40条の6)。この申込みみなしは1年間有効で、その間に当該派遣労働者がそのみなされた申込みを承諾した途端に（派遣先が何もしないうちに)労働契約は自動的に成立することになる。ただし、改正案ではこの規定については国・地方公共団体等の特例を設け、「当該国又は地方公共団体の機関は、同項の規定の趣旨を踏まえ、当該派遣労働者の雇用の安定を図る観点から、･･･関係法令の規定に基づく採用その他の適切な措置を講じなければならない。」(40条の7)としている。この規定の是非はともかく^*10、法律の明文でわざわざ適用除外しない限り普通の労働法がそのまま適用されるという理は明らかであろう。

　これよりもさらに深刻であり得る問題は、地方公共団体に派遣された派遣労働者の労働基本権である。派遣労働者は地方公務員ではないので団体交渉権も争議権も有している。法律上派遣労働者の団交応諾義務について規定した条文は存在しないが、最高裁の判例^*11によれば、「雇用主から労働者の派遣を受けて自己の業務に従事させ、その労働者の基本的な労働条件等について、雇用主と部分的とはいえ同視できる程度に現実的かつ具体的に支配、決定することができる地位にある場合には、その限りにおいて右事業主は同条の「使用者」に当たる」。従って、労働者派遣法に基づき派遣先に責任が分配されている事項については、地方公共団体は派遣労働者の加入する労働組合からの団体交渉に応じなければならず、拒否すれば不当労働行為になりうる。また、派遣労働者を大量に使用している職場で彼らが争議行為を行う可能性も考えておく必要がある。

　特定の人々の雇用を促進するための法制も、公務員は適用除外ではない。むしろ公共部門は民間企業よりも率先垂範することが法律上も求められている。1960年に身体障害者雇用促進法が制定されたときには、国、地方公共団体等の公的機関は雇用率の1.5％まで雇用する義務であったが、民間事業所は1.1%ないし1.3%の努力義務に過ぎなかった。1976年改正により民間企業も義務化され、官民とも雇用率が引き上げられたが、この改正で重要なのは、雇用率未達成企業から納付金を徴収するとともに、雇用率を超えている企業に調整を支給する雇用納付金制度が創設されたことである。このとき、公的機関には納付金制度が適用されないこととされた。その理由は「民間に比し高い雇用率により率先垂範して身体障害者を雇用すべき立場にあり、しかもそれは税金によって賄われるものであり、従って、これら国等について民間の事業主と同一レベルで経済的負担を調整することはなじまない」^*12からとされている。もっともではあるが、障害者雇用率の低い公的機関に対して引き上げるためのサンクションは存在しないということになり、民間企業から見れば差別と映るかもしれない。

　その後、知的障害者も雇用率制度の対象となり、精神障害者は雇用義務の対象ではないが雇用した場合には雇用率にカウントすることとなっている。現在の法定雇用率は民間企業が1.8%、公的機関は原則2.1%、都道府県等の教育委員会は2.0%である。2009年の達成状況は、民間企業が1.63%、国2.17%、都道府県2.48%、市町村2.37%、教育委員会1.72%であり、とりわけ都道府県等の教育委員会が率先垂範できていないことが判る^*13。

　かつては高年齢者にも雇用率制度があったが、1985年に廃止された。ただし、公的機関についてはそれ以前の中高年齢者職種別雇用率制度が引き続き適用されることとされ、法律上は廃止されていないので現在もなお有効なままである。これについてはかつて本誌で指摘したことがあるが^*14、現在では誰も気がついていないのではなかろうか。今日高齢者雇用政策の焦点は定年・継続雇用から年齢差別禁止へと移りつつあり、これにかかわって2007年雇用対策法改正時に公務員への適用問題が国会で論議されたことも記憶に新しい。雇用促進という政策課題については、「公務員だから適用除外」ではなく、「公務員だから率先垂範」がデフォルトなのである。

　最低労働基準というよりも労働者の雇用管理に関わる労働法制は、公務員法制で定めるべきものとして適用除外とされることが多い。その中には、公的部門の一部が先行して民間部門にも一般化していったケースもある。その典型例が育児休業である。1960年代から社会党が女子教職員の育児休暇法案を提出し、与野党間の協議が行われた結果、看護婦等も含め、1975年に「義務教育諸学校等の女子教育職員及び医療施設、社会福祉施設等の看護婦、保母等の育児休業に関する法律」として成立した。同法は民間施設にも努力義務を課しているとはいえ、実質的には公務員であるこれら職種の女子に関する法律である。日本の育児休業法制は実質的にここから始まった。

　一般の育児休業法は1991年に制定されたが、公務員は適用除外とされ、国家公務員、地方公務員それぞれに育児休業法が制定され、一般法と同時に施行された。適用除外の理由は、「育児休業は公務員の服務の根本規律としての職務専念義務の重大な例外であるので」^*15とされているが、民法上の雇用契約であっても職務に専念することは契約上の最重要の義務であり、あまりよい理屈ではない。ただ、別立てになっていることから、2001年改正時には、一般法では育児休業と勤務時間短縮措置を併せて3歳までの選択的義務とされたのに対して、同時に施行された公的部門の育児休業法では3歳までの育児休業という形で別の道をたどることになった。

　やや皮肉なのは定年・継続雇用に係る法制である。日本では55歳定年が一般的であったため、これを60歳まで引き上げ、さらに65歳まで継続雇用させることを主たる目的として高齢者雇用政策が進められてきた。その里程標として、1985年に60歳以上定年の努力義務が、1994年に60歳以上定年の義務化と65歳までの継続雇用の努力義務が、そして2004年に65歳までの継続雇用の義務化が行われた。そして今日政策の焦点が年齢差別禁止に移りつつあることは前述したとおりである。

　これに対して、公的部門ではそもそも定年が存在せず、退職手当の割増による勧奨退職という形で新陳代謝を図っていた。定年を設けるべきという動きは早くからあり、1956年にはその旨の地方公務員法改正案も提出されたが、公務員労組やその支持を受ける野党の反対で実現しなかった。ようやく1981年に60歳定年を導入する法改正が成立し、1985年から施行された。民間部門と公的部門でまったく正反対の側から「昭和60年60歳定年」が実現したわけである。

　今日、性別、年齢、障害など、差別禁止法制が労働法制の重要な基軸の一つとなりつつある。その中で、公務員であるから適用除外という理屈がどこまで通用するかは考えておく価値がある。まず、労働基準法における差別禁止規定として、3条(国籍・信条・社会的身分による均等待遇)及び4条(男女同一賃金の原則)は上述の通り労使対等決定原則に関わるものではないので地方公務員に適用されている。1985年男女雇用機会均等法では、「憲法14条の規定が直接国又は地方公共団体に適用されるので、性による平等確保のための法的枠組みは既に備わっていると考えられること、特に一般職の公務員については、それぞれ国家公務員法第27条及び地方公務員法第13条において性別をも含めて平等取扱いの原則が罰則付きで規定されていること」を理由に機会の均等と均等待遇の規定を適用除外としたが、労働基準法の考え方とは異なっている。さらに現在、障害者差別禁止に向けた立法が進められているが、これが公務員は当然適用除外ということになるかどうかは不明である。

　興味深いのは、2002年に国会に提出されて廃案になった人権擁護法案である。同法案は人種、民族、信条、性別、社会的身分、門地、障害、疾病又は性的指向に基づく差別を禁止し、原則として法務省の人権委員会が人権救済に当たるが、労働分野については都道府県労働局の紛争調整委員会が調整、仲裁を行うこととされていた。ただし、この特例は非現業の国家公務員及び地方公務員には適用されない（81条）。ということは原則に戻って、非現業公務員の労働関係特別侵害については法務省の人権委員会の管轄となる。民主党のマニフェストではこれらは内閣府に設置されることになっている。少なくとも、人事院や人事委員会が担当するとは書かれていない。地方公共団体自身の雇用管理における差別問題について、その機関である人事委員会等が所管するという仕組みが合理的であるという理屈は通りにくいであろう。

*8労使関係法制における「現業」「非現業」と、労働基準法における「現業」「非現業」は大きく食い違っている概念であるので、注意が必要である。公立病院や公立学校は前者では(団体交渉権がない方に含まれるという意味で)非現業であるが、後者では私立病院や私立学校と同様の現業である。