「月刊自治研」２月号原稿
EUの地域雇用創出政策と第３のシステム（ソシアル・エコノミー）
濱口桂一郎
１ はじめに
日本は長引く不況の中で史上最高の失業率を記録し続けている。その中で、改めて地域における雇用創出に関心が向けられ、昨年は新たな試みとして、緊急地域雇用特別交付金が設けられ、これまでの枠を破って、地方自治体が自らの創意工夫で新たな事業を興し、民間企業やNPOに事業を委託するなどの手法によって、地域に根ざした雇用の場を作り出していく枠組みも設けられた。もっとも、臨時緊急の措置として急遽導入され、準備なしに対応しなければならなかったこともあってか、各地方自治体の対応は必ずしも制度の趣旨に沿ったものではなかったようであり、特にNPOの活用についてはあまりその例が見られていないとの問題点も指摘されているようである。
今後景気の行方がどうなるかは不明であるが、日本も高失業社会の仲間入りをしたことは確かなようである。高失業社会の先輩であるヨーロッパ諸国では、１９８０年代以来雇用創出が政策のトッププライオリティであり続けてきた。もともと経済統合を目的として作られた欧州連合（ＥＵ）も、社会面に目を向けざるを得ず、雇用問題に正面から取り組むようになってきた。１９９７年に合意され、１９９９年５月に発効したアムステルダム条約では、ＥＵの任務として雇用政策に関する新たな編が設けられ、経済通貨政策と同様の各国政策の報告と検査、勧告のサイクルが規定されており、既に１９９７年末から始動している。本稿ではＥＵの雇用政策全般についての記述はごく簡単に言及するにとどめ、地方自治体労働者の立場から関心の高いと思われる地域雇用創出政策について、特に最近欧州委員会が力を入れている「第３のシステム」に焦点を絞って、解説を試みたい。
２ ＥＵの雇用政策の現況
新たに条約に盛り込まれた雇用政策条項に基づき、ＥＵは毎年雇用政策指針を策定している。その中でＥＵの雇用政策の柱とされているのは、雇用可能性(employability)、企業家精神(entrepreneurship)、適応可能性(adaptability)及び機会均等(equal opportunity)の４つである。第１の雇用可能性については、若年失業や長期失業の予防、消極的政策（失業給付の支給など）から積極的政策（教育訓練など）への移行、労使団体とのパートナーシップ、学校生活から職業生活への円滑な移行（徒弟制など）、万人に開かれた労働市場（障碍者や少数民族の差別撤廃）といった項目が並んでいる。第２の企業家精神については、起業の容易化、雇用創出の機会開発（地域雇用開発など）、税制の雇用親和化（労働集約的事業への減税など）が挙げられている。第３の適応可能性については、労働組織の近代化、技能水準の向上が示されている。第４の機会均等については、ジェンダー問題の主流化、ジェンダーギャップの解消、職業生活と家庭生活の調和化、労働市場への再参入の促進といったテーマが並んでいる。
地域雇用開発については２０００年雇用政策指針で大幅に増補されている。第１２項の記述をそのまま引用すると、「地域的レベル及びソシアル・エコノミー、とりわけ市場によって未だ充足されていないニーズに関係した新たな活動における雇用創出によって提供される可能性を十分に開発する措置を促進し、そのような措置を執る際の障害を除去する目的を持って検討する。この観点から、労使団体とともに、地方的及び地域的なレベルの団体の役割と責任が十分に認識されかつ支持される必要がある。加えて、地域的雇用機会の確認と地域的労働市場の機能の改善における公共職業安定機関の役割は十分に開発されるべきである」と述べている。
ＥＵでは最近毎年１１月に雇用週間を設定して各種の活動を行っているが、１９９９年には「雇用のための地域的行動(Local Action for Employment)」というテーマでシンポジウムや講演、展示が行われた。また、９月には「雇用のための市長会議(Mayors for Employment conference)」、１１月には「地域的雇用パートナーシップ欧州会議(The European Conference on Local Employment Partnerships)」が開催されるなど、地域雇用開発は流行のトピックとなっているようである。
３ 雇用政策における第３のシステムの登場
上の雇用政策指針で「ソシアル・エコノミー」と呼ばれているものが本稿でいう「第３のシステム(third system)」である。第３のシステムという言い方は、１９９７年以来ＥＵが実施しているパイロット・プロジェクト「第３のシステムと雇用」で用いられている。このプロジェクトは欧州議会のイニシアティブで欧州委員会が始めたもので、環境、文化、余暇分野における個人や集団の充足されないニーズに対応するサービスを提供するために行われている各地の試みの実態を調査研究し、今後の政策に活用していこうとするものである。「第３のシステム」という概念は、公共部門と利潤追求的民間企業部門のいずれにも属さない集団的活動を指している。
１９９８年９月に、欧州議会と欧州委員会の共催で「第３のシステムと雇用」と題する合同セミナーが開催され、当時のフリン欧州委員（労働担当）は挨拶の中で、「多様な形態の第３のシステムを加盟国の雇用政策の主流にしっかりと位置づけたい」という意図を明らかにしている。また、第３のシステムとして、協同組合、財団、公共・民間部門のパートナーシップの他に、最近の動きとして問題に即した活動(issue-based action)や労働市場仲介活動(intermediate labour market action)に言及している。
このパイロット・プロジェクトには３０００件を超える応募があり、全EUで８１件のプロジェクトが選定された。そのうち、６７件は活動調査プロジェクトであり、１４件は調査検討プロジェクトである。これら個別プロジェクトごとにそれぞれ報告が作成されているが、それらを踏まえて、このプロジェクトの経過と結果をとりまとめた報告書「第３のシステムの雇用と地域開発(The Third System Employment And Local Development)」が作成されている。これは３巻からなり、第１巻は全体の総合報告書、第２巻は近隣社会サービス、環境、文化・スポーツ・メディアの３つの分野についての報告書、第３巻は雇用創出、新技術、法律的・財政的手段、支援構造の４つのテーマに従っての報告書となっている。以下、この報告書の内容をもとに、地域政策や雇用政策における第３のシステムの意義を見ていきたい。
４ 第３のシステムと地域に根ざした地域雇用創出
こういった第３のシステムが地域雇用創出に役立つという理由は、これらがホームヘルプ、子供のケア、若者への援助、住宅改善、さらには環境改善といった既存の公共部門によっても営利部門によっても適切に充足されていない需要にまさに応えるものであるがゆえに、拡大の余地が大きいと考えられているからである。こういった需要は社会の近代化に伴う人々の行動やライフスタイルの変化によって引き起こされてきているが、ローカルな、あるいはむしろ隣近所的なニーズであるが故に、全国斉一的な公共機関ではなかなか的確に対応しがたいし、営利企業が進んで参入する可能性も少ないが、同時にそれ故にきわめて労働集約的な活動であり、その雇用ポテンシャルは欧州全域で７００万人に相当すると考えられている。これまでの地域開発が、資本集約的プロジェクトや先端技術工場、大規模集配センターといった相対的に少数の雇用しか生み出さないものに向いていたのを、より雇用集約型成長軌道に修正していくことを意味している。また、ローカルなニーズにローカルなサービスで対応するということにより、経済効果の漏出を最小限にし、いわばそれを「内部化」することが可能になる。地域住民によってその仕事が担われ、彼らの報酬は大部分地域の中で消費され、財やサービスは地域の中で購入される。これまた、多くの地域開発プロジェクトが、ローカルな供給連鎖とはつながりが薄く、かえって外部のグローバル経済と強く連結していることと対照的である。こういったことから、第３のシステムはとりわけ低開発地域の雇用機会創出に役立つと考えられている。
他方、第３のシステムが提供するサービスそれ自体が個人や集団の雇用へのアクセスを高める効果がある。たとえば、子供のケアはシングル・ペアレントや短時間労働者の雇用機会を改善するし、老人や病人の介護サービスは家族介護者がさもなければ得られなかったであろう雇用機会にアクセスすることを可能にする。
第３のシステムの組織は多目的という特徴を持つ。その唯一のあるいは主要の目的が利潤の追求であり、主たるステイクホールダーが株主ないし所有者である営利企業とは対照的である。サービスを提供する労働者もその受け手も地域の中で完結するがゆえに、コミュニティ・コンフィデンスを作り出す効果があり、地域の意思決定により発言を増すことになる。なにより両者の「近しさ」が、よりニーズにあったサービスの提供を可能にする。ここが公的機関の官僚的で標準化されたサービス供給と違うところである。組織がフレクシブルであることから、特に福祉サービス分野においては、伝統的な公的機関よりも注文生産型というか狙いを定めたサービスの提供が可能であり、従って福祉制度の近代化にも役立つ。
さらに、性質上、第３のシステムは地域開発に平等やその他の倫理的な考慮を持ち込む。そして、ポスト工業社会における地域開発はいかにあるべきかという問いに対し、ボトム・アップ型の地域開発という問題を提起する。また、環境分野で活動する組織は、エネルギー節約、環境保全、ゴミのリサイクル、有機農業といった地域の環境意識を高める効果を持つ。
５ 第３のシステムと雇用を通じた社会統合
現在ヨーロッパを悩ませている雇用問題は単に失業率の高さという量の問題だけではなく、その半数以上が１年以上の長期失業者であり、彼らが社会から疎外されてしまっているという質の問題でもある。第３のシステムはこの社会的疎外(social exclusion)の解消、社会的統合(social integration)についても大いに有効なのである。
多くの第３のシステムは、長期失業者や高齢者、障碍者、学校中退者、刑余者、ホームレスといったさもなければ労働市場から疎外されていたであろう人々を優先的に雇用し、彼らの雇用可能性を高め、社会への統合を助けている。ホームサービスや環境サービスに従事することで、彼らは失業給付を始めとする様々な社会的コストを節約し、あまつさえ将来雇用される企業に訓練コストを節約しているのである。なによりも第３のシステムに参加することで社会とのつながりと自己への信頼感と自分には価値があるんだという感覚が生み出される。
最も重要なのは、「普通の会社」と同じように賃金が払われ、雇用契約が結ばれ、市場で売られる財やサービスを生産し、同じような規律の下で働くという点である。雇用は多くの場合１年未満の臨時雇用である。また、情報通信機器の発達を利用したリモートワーキング、テレワーキング、パートタイムが活用されている。
こうして、地域の充足されなかったニーズと、失業者と、打ちひしがれたコミュニティとが第３のシステムによって結びあわされて、サービスと仕事と活力あるコミュニティが作り出される。これは社会的統合や連帯の感覚を産み出すのみならず、ボランティア、参加、ネットワーキングといった「市民的つながり(civic engagement)」を増進させ、地域的な社会資本を作り出す。
報告書からいくつかの事例を挙げると、アイルランドのロスコモン・ホームサービス(Roscommon Home Service)は家庭内サービスで常時３０人の雇用を確保している。オーストリアのフォルクスヒルフェ(Volkshilfe)はやはり家庭内サービスで１６０人の新たな雇用を創出した。南欧のオカピ(OKAPI)は５０人から１００人を雇用する１０の社会福祉サービスを実施している。
環境分野ではハイデルベルクのヴェルクシュタットジールプレッツェ(Werkstatt Sielplatze)が公共リクリエーション空間の維持改善で雇用を創出している。アイルランドで家庭内のエネルギー節約設備の維持更新に携わるゲットタラフト(Get Tallaght)は４０人の長期失業者に雇用の場を提供した。スペインで都市部の固形ゴミ処理に当たるAERESSは、年間に2.4万トンのゴミを処理し、９７人のボランティアに加え８９７人の雇用を作り出した。
６ いくつかの問題
第３のシステムはしばしば地方自治体の外部委託先となり、公的機関と協力して事業を行っている。雇用可能性の向上という意味で、公共職業安定機関や職業訓練機関との協力も重要である。
地方自治体からの委託業務に関して、こんなものは雇用創出ではない、なぜなら地方自治体は公的機関自ら行うこともできたし、営利企業に委託することもできたのだから、という議論がある。これは法に基づいて義務的に行われる事業については正当であろうが、第３のシステムを特徴づける介護やホームケアのような高度に関係的なサービスについては正当とはいえない。公的機関はそのための資源を欠いているし、営利企業は利潤が見込めないため、あえて参入しようとはしないからである。さらに、公的機関の場合、意思決定過程の複雑さと革新的活動への抵抗傾向のため、ニーズに即応したサービスの提供は困難である。
第３のシステムの雇用は賃金など労働条件が低いという意見もある。確かに、公的機関や営利企業に比べれば労働条件は低い。しかし、人は賃金のためだけに労働するものではない。仕事への満足度は公的機関や営利企業の１１倍も高いのである。これは社会的な目的のために活動しているという満足感と、組織の意思決定にダイレクトに参画できるという参加意識によるところが大きい。労働コストの低さと労働への自発的意欲の高さが両立している。
以上見てきたように、第３のシステムは雇用と地域開発の両面で大きく貢献しており、その新たな「第３の道」を提示しているといえよう。それは市場の失敗と政府の失敗のいずれをも超える可能性を持っている。
本報告書は、以上のような分析を踏まえて、現在の第３のシステムを巡る状況について、政治的には市場や国家に対する過大評価、裏返していえば第３のシステムに対する無関心や敵意が、環境的には社会的ニーズと社会政策のミスマッチが、そして制度的には外部委託に関する制度の不備が、第３のシステムの発展への障壁となっているとし、これらを超えるべく政策的対応が必要であるとしている。
７ 欧州社会基金と第３のシステム
上の合同セミナーにおけるフリン委員の挨拶の中で、欧州社会基金の全面改正に触れ、その中で第３のシステムも大きな役割を果たす(play a full part)べきだと述べた。
欧州社会基金とは設立当初からあるＥＵの補助金制度で、欧州地域開発基金、欧州農業指導保証基金と並んで構造基金と呼ばれている。構造基金における欧州社会基金のシェアは約３割である。雇用創出や職業訓練などの事業に対し、２５％から５０％の（場合によってはそれ以上の）補助を行うもので、加盟国が作成した計画を欧州委員会が審査して対象を決定するＥＵ援助枠組みと、欧州委員会のイニシアティブで枠組みを作り、これに各国が応募するというＥＵ主導制度がある。
地域開発基金や農業基金の運営にいろいろと問題が指摘され、２０００年から全体の仕組みが大きく改正されたが、社会基金については内容的にそれほど大きな変更があったわけではない。２０００年から２００６年までの新たな構造基金の計画がちょうど始まったところである。この新たな欧州社会基金の規則の文言上、第３のシステムが明記されているわけではないが、上で見てきたような観点から第３のシステムに対しても地域雇用開発に資する事業として当然補助の対象となっていくことになるであろう。
ただし、当の第３のシステム（自らはむしろソシアル・エコノミーという名称を使うことが多いようである）の方は、自分たちの事業は雇用創出に役立つから意味があるという性格のものではなく、本来の目的の他に雇用創出にも役立つというべきだという意見のようである。
８ 労働組合と第３のシステム
欧州の労働組合は第３のシステムに大きな関心を持ち、いくつもの分野で、協調（共闘？）を図っている。欧州レベルの連合体である欧州労連(ETUC)は、１９９７年１１月、ソシアル・エコノミー諸団体とともに宣言を発表した。その中で、地域、地方レベルで、とりわけ若年者の雇用を促進するためにソシアル・エコノミー組織と労働組合組織のパートナーシップを強化すること、そしてジョイント・パートナーシップ・プロジェクトを展開していくことを明らかにしている。フレクシブルで参加的なソシアル・エコノミーを、経済民主主義と労働者参加の拡大のためのモデルにしていきたい意向も示されている。
欧州労連では各国レベルで労働組合のイニシアティブによるソシアル・エコノミーとの協力の事例をいくつか示しているが、その中で興味深いのはスウェーデンのaha!というプロジェクトで、スウェーデン労連（ＬＯ）と国立労働市場委員会の協力により、公共職業安定所ごとに５人の失業者を職業相談員として雇用し、失業者の相談に当たらせるというものである。「aha」というのはスウェーデン語で「失業者が失業者を助ける」の頭文字だそうである。
９ 今後の展望
地域開発ないし地域雇用開発の領域において、「第３」という言葉はかつての第３セクターの流行を想起させる。第１（公共）セクター、第２（民間）セクターに続く第３の分野という意味では、ここで紹介した「第３のシステム」と意味論的には同じである。
だが、いうまでもなくその中身は１８０度といってよいほど違う。第３セクターとは、広辞苑によれば「国や地方公共団体と民間企業との共同出資で設立される事業体」であり、「本来は、国や地方公共団体が行うべき事業(公共セクター)に、民間部門(民間セクター)の資金や能力などを導入して官民共同で行うところからいう」ものである。多くの場合、それは官僚的なところは公共セクターと共有し、利潤追求的なところは民間セクターと共有する存在であった。それゆえそれは、政府の失敗と市場の失敗の二重の失敗の犠牲となっていった。
今ヨーロッパで注目を集める第３のシステムは、まさにそれらを第１のシステムとも第２のシステムとも共有しないところに特徴がある。その具体的な姿は上に見てきたとおりであるが、その歴史的意義とでもいうべきものを、私見ながらいささか述べてみたい。
そもそも近代社会は、中世封建社会の崩壊とともに成立してきたわけであるが、その特徴は、第１に政治的には、割拠する諸侯に私的に権力が分散していたのが主権を有する国家に権力が集中していくことに、第２に経済的には、主として共同体内の互酬と再配分によって資源配分していたのが市場を通じた交換に移行していくことにある。建前的にはこの両者が公法と私法という形で峻別され、現実には国家が市場を、市場が国家を支えるという関係が成立した。
この両者の狭間にこぼれ落ちたのが、それまで共同体が担ってきた様々な社会的セーフティネットであった。貧困、失業、劣悪な労働環境といった「社会問題」が大きくクローズアップされ、それに対する近代国家の対応として福祉国家や労働者保護といった「社会政策」が形作られた。あまつさえ、国家に全権力を集中して社会を全て管理させようという「社会主義」まで産み出された。しかし、社会主義はその恐るべき実態をさらけ出して潰え、いま福祉国家も厳しい批判にさらされている。そして、現在、市場原理のみを金科玉条とするネオ・リベラリズムが世界中を風靡している。
しかし、国家による社会政策を否定して市場原理を称揚することによって現実に地域社会が直面する諸問題が解決されていくわけではない。いま我々が応戦しなければならない文明史的挑戦とは、国家と市場という近代社会の二分法からこぼれ落ちた領域を無理矢理にそのいずれかに押し込めようとすることではなく、それにふさわしい第３の領域をしっかりと作り上げていくことにあるのではないだろうか。
本稿で紹介した「第３のシステム」はまさにこの課題に応えるべき存在であるように思われる。その意味で、これは近代を超える壮大な企画であるということもできよう。ＥＵという形で上方に国家を超えるプロジェクトを進めつつある欧州社会の、下方に向けたもう一つのプロジェクトとして、その行方は同じ発展段階にある日本社会に生きる我々にとっても無関心ではいられない。