『地方公務員月報』２００８年３月号原稿
「雇用対策法改正と年齢差別禁止」 濱口桂一郎
はじめに
２００７年６月、雇用対策法が改正され、それまで努力義務であった募集・採用における年齢制限の禁止が例外付きながら法的義務となった。この規定は法条文上は公務員には適用されないが、この問題の経緯などから地方自治体も対応が必要となっている。
本稿では、日本における年齢差別禁止法政策の展開を概観した上で、地方自治体として求められる対応についても考えてみたい。
１ 内部労働市場政策から外部労働市場政策へ
雇用政策を大きく分ければ、企業内での雇用維持を中心に考える内部労働市場政策と、企業内外の流動性促進を中心に考える外部労働市場政策に分けられる。日本では１９６０年代から１９７０年代初めにかけては外部労働市場志向型であり、１９６６年に制定された雇用対策法では「職業能力と職種を中心とする近代的労働市場の形成」を目指していた。ところが石油ショック以降１９９０年代初めにかけての時期には、できるだけ解雇や退職を回避して、企業内部で雇用を継続することが政策目標とされた。
高齢者雇用政策においても、上記雇用対策法では中高年齢者雇用率制度によって、企業の外側にいてなかなか就職できない中高年齢者を企業に割り当てて就職させるという政策手法をとっていた。ところが１９７０年代以降、高齢者雇用政策の中心は定年延長や継続雇用に移り、もっぱら企業内部にいる労働者の雇用継続が中心課題とされ、外部労働市場政策は関心が薄れた。
これが再度大きく転換したのが１９９０年代半ばから２０００年代にかけての時期である。「失業なき労働移動」が目標とされ、雇用維持よりも再就職の促進が重要とされるようになった。これが法律上に明示されたのが２００１年の雇用対策法改正である。しかし、同改正は募集・採用における年齢制限を初めて規制の対象としたという点で、日本労働法制史上に重要な意味を有する。
１９６０年代の外部労働市場政策が雇用率という形で、不利益を被っている人々に対する積極的な就職促進策(ポジティブアクション)をとったのに対して、２１世紀初頭の外部労働市場政策は差別禁止という新たな政策手法を持ち込んだのである。
２ 年齢差別禁止法政策の国際的展開
これは、年齢差別を禁止する方向に向けた国際的潮流を反映している。そもそも雇用における差別禁止政策はアメリカにおける人種差別問題に端を発するが、１９６４年に制定された公民権法が性に基づく差別を禁止し、これがその後ヨーロッパ諸国に、さらに日本にも広がっていったのは周知の通りである。アメリカではその３年後の１９６７年に雇用における年齢差別禁止法が制定され、４０歳以上６５歳未満の者を年齢を理由に差別してはならないこととされた(その後上限を撤廃)。しかし、こちらは他の先進国に広がらなかった。ヨーロッパ諸国は若年失業者対策としてむしろ高齢者の引退促進を図ったためであるし、日本は上述のように内部労働市場中心の定年延長政策をとったからである。
ところが、１９９０年代になってヨーロッパも日本も状況が変わってきた。ヨーロッパは、高齢者を引退させても若年者雇用が改善しなかったという反省と、人口の高齢化が進む中で経済や社会保障を持続可能にするためには高齢者の雇用を促進しなければならないという危機感から、そのためのてことして年齢差別禁止法政策を取り上げるようになった。「年金財政のためにもっと長く働け」と捉えられると反発を買うおそれがあることから、「まだまだ働けるのに働く機会がないのは人権問題だ」という政策の提示の仕方を採用したともいえよう。
これが法制的に結実したのが、２０００年１２月に採択されたＥＵの一般雇用均等指令である。同指令は、思想・宗教、年齢、障害、性的志向に基づく雇用差別を禁止している。ＥＵ加盟国はいずれもこの指令を国内法化して施行している。ただし、年齢差別については雇用政策上の例外を設けることが認められており、多くの国で６５歳定年制は許される扱いとなっている。
一方日本は、雇用維持から再就職促進という政策転換の中で、募集・採用に年齢制限があるため再就職が著しく困難になっているという実態への問題意識が高まり、２００１年の雇用対策法改正に至ったのである。
３ ２００１年雇用対策法
２００１年改正法は、「事業主は、労働者がその有する能力を有効に発揮するために必要であると認められるときは、労働者の募集及び採用について、その年齢に関わりなく均等な機会を与えるように努めなければならない」(第７条)と規定した。これは努力義務であるので直ちに法的効果は持たないが、厚生労働省は指針を設けて、１０項目の例外を明示した。これは具体的には、
①長期勤続によるキャリア形成を図る観点から、新規学卒者等である特定の年齢層の労働者を対象として募集及び採用を行う場合、
②企業の事業活動の継続や技能、ノウハウ等の継承の観点から、労働者数が最も少ない年齢層の労働者を補充する必要がある状態等当該企業における労働者の年齢構成を維持・回復させるために特に必要があると認められる状態において、特定の年齢層の労働者を対象として募集及び採用を行う場合、
③定年年齢又は継続雇用の最高雇用年齢と、労働者がその有する能力を有効に発揮するために必要とされる期間又は当該業務に係る職業能力を形成するために必要とされる期間とを考慮して、特定の年齢以下の労働者を対象として募集及び採用を行う場合、
④事業主が募集及び採用に当たり条件として提示する賃金額を採用した者の年齢にかかわりなく支払うこととするためには、年齢を主要な要素として賃金額を定めている就業規則との関係から、既に働いている労働者の賃金額に変更を生じさせることとなる就業規則の変更が必要となる状態において、特定の年齢以下の労働者を対象として募集及び採用を行う場合、
といった長期雇用、年功制を維持することとのトレードオフで一定の年齢差別を容認しようとするものが主で、事実上雇用慣行を理由にした適用除外を全面的に容認している形である。この段階ではなお、定年制の雇用保障機能を評価する内部労働市場法政策と年齢差別禁止を志向する外部労働市場法政策の間でその方向づけに悩みを示す形となっていた。
その後２００４年の高齢者雇用安定法改正によって、事業主が労働者の募集・採用時に、やむを得ない理由により一定年齢（６５歳以下）を下回ることを条件とするときは、求職者に対しその理由を示さなければならず、これに関して厚生労働大臣が事業主に報告を求めたり、助言、指導、勧告を行うことができることとされた（第１８条の２）。
４ ２００７年雇用対策法
２００７年雇用対策法改正においては、当初は第７条の改正は目論まれていなかった。年齢差別禁止の努力義務が法的義務に嵩上げされたのは、審議会の答申が出された後与党で議論され始めてからである。すなわち、２００７年１月、自由民主党雇用・生活調査会は、就職氷河期に希望の職に就けなかった年長フリーターを念頭に、年齢差別による門前払いをなくす狙いで、年齢制限の原則禁止を打ち出した。自民・公明両党の実務者会合でこれが了承され、審議会の議を経ることなくこの改正案が国会に提出されることとなった。
旧第７条が改正された第１０条は、「事業主は、労働者がその有する能力を有効に発揮するために必要であると認められるときとして厚生労働省令で定めるときは、労働者の募集及び採用について、その年齢に関わりなく均等な機会を与えなければならない」と規定している。努力義務から法的義務になるが、適用範囲を限定してショックを和らげようとしたわけである。
同改正案は６月に成立したが、後述の附帯決議で例外事由は必要最小限にすることとされた。７月に公布された施行規則では、例えば上の①に対応する事由では「期間の定めのない労働契約を締結する場合に限り、かつ、当該労働者が職業に従事した経験があることを求人の条件としない場合であって学校、専修学校等を新たに卒業しようとする者と同等の処遇で募集及び採用を行う場合に限る」と大変厳しい限定がつけられているし、②に対応する事由でも「当該事業主が雇用する特定の職種に従事する労働者の年齢について、３０歳から４９歳までの範囲内において、５歳から１０歳までの任意の幅で一定の範囲を特定した場合に、当該特定範囲の年齢層の労働者数が、当該特定範囲の幅と同一の幅でその両側に設定したそれぞれの範囲の年齢に属する労働者数のそれぞれ２分の１以下であること」という厳格な条件が付けられ、かつ「期間の定めのない労働契約を締結することを目的とする場合に限」られている。こういった例外規定に該当しない限り、年齢制限は違法となったのである。
５ 国会審議における公務員への適用問題
さて本改正案が国会で審議された際、中心的な論点の一つが公務員への適用問題であった。雇用対策法は公務員にも原則適用されるが、旧第７条(現第１０条)は適用除外とされているからである。
４月２０日の衆議院厚生労働委員会で、民主党の加藤公一議員が公務員が適用除外されている理由を質問したのに対し、柳澤厚労相は国公法、地公法の平等取扱原則によって差別が禁止されているからだと答弁した。しかし、国公法第２７条、地公法第１３条は、人種、信条、性別、社会的身分、門地及び一定の制約付きで政治的意見、政治的所属関係による差別を禁止しているが、年齢は規定されていない。加藤議員は、この規定が限定列挙であるか例示列挙であるかを問い、前段の「すべて国民は、この法律の適用について、平等に取り扱われ」という部分には年齢による差別も含まれ、後段の差別禁止規定は罪刑法定主義により年齢は含まれないという答弁がされたが、加藤議員は公務員を適用除外する理由になっていないとして納得しなかった。これに先立ち、各省の非常勤職員の募集において年齢制限がされていたが、それが合理的理由がないとして、改めて年齢制限なく再募集を約束させられるというやり取りがあった。
この問題は参議院においても同様に議論の対象となり、結局５月３１日の厚生労働委員会で可決する際、その附帯決議に「五、労働者の募集及び採用に係る年齢制限の禁止の義務化に当たり、事業主等への周知徹底に努めるとともに、真に実効性あるものとなるよう、従来、例外的に年齢制限が認められる場合として指針に定められてきた事項を抜本的に見直し、必要最小限に限定すること。また、国家公務員及び地方公務員についても、民間事業主への義務化を踏まえ、本改正の理念の具体化に向け適切な対応を図ること。」という一項が加えられた。
６ 雇用法制と公務員法制
こうして、改正雇用対策法の年齢差別禁止規定は、法条文上は公務員に適用されないが、その趣旨は公務員法の平等取扱原則に含まれていると解され、それゆえにその「理念の具体化」が公務員の人事管理においても要請されるという状況となっている。
ここで、そもそも雇用法制において公務員がどのように扱われているかを概観しておこう。終戦直後には公務員にも労働組合法・労働関係調整法が適用されていたが、公務員労組の過激な運動のため、マッカーサー書簡とそれに基づく政令２０１号によって労働基本権が制限されるようになったことはよく知られている。もっとも現業職員には地公労法によって修正されつつこれらが適用される。これに対して労働基準法は地方公務員にも原則適用され、就業規則や三六協定など労使対等決定原則に関わる一部規定が適用除外とされていることも周知の通りである。
労働市場法制については公務員についても適用除外しないというのが原則である。職業安定法も労働者派遣法も、船員は適用除外されているが公務員は適用除外されていない。地方自治体が違法な労働者派遣を行ったり、受け入れたりしていれば労働者派遣法違反になるのである。障害者雇用促進法においては、国及び地方公共団体は民間企業の１．８％よりも高い２．１％（教育委員会は２．０％）の障害者雇用率が課せられている。
かつての中高年齢者雇用対策においても、中高年齢者雇用率制度は民間企業と同様、国及び地方公共団体にも課せられていた。実をいうと、１９６６年雇用対策法では官民ともに雇用努力義務を課していたが、民間企業については空振りで、国、地方公共団体及び特殊法人についてのみ中高年齢者雇用率が定められた。民間企業に適用されたのは１９７１年の中高年齢者雇用促進特別措置法においてである。民間企業においては、その後１９７６年に高年齢者雇用率制度に変わり、１９８６年改正で６０歳定年の努力義務化とともに廃止されたのであるが、公共部門ではそのまま規定が残された（高年齢者雇用安定法附則第３条）。従って、国、地方公共団体等には、現在においても中高年齢者の雇用努力義務がかかっていることになる。
高齢者雇用政策が内部労働市場中心であったときは、公務員法上の定年退職や再任用の規定が優先するので、高齢者雇用安定法の定年制や継続雇用に関する規定は当然適用除外とされていた。しかしながら、政策の方向が外部労働市場志向になるにつれ、再び公共部門の雇用責任が重要視されてきたと言えるかも知れない。
７ 地方自治体が求められる対応
２００７年雇用対策法では、上述のようになお日本的雇用慣行との調整を図っており、新規学卒者の募集・採用については上限年齢の設定が認められているが、職務経験を要件とするいわゆる中途採用や期間の定めのある有期契約雇用については年齢制限が禁止されている。法条文上は適用除外されているが、上述のような経緯により、地方公務員の採用についてもこの年齢差別禁止の「理念の具体化に向け適切な対応を図る」ことが求められている以上、適切な対応を図らないでいると行政責任を問われる可能性もある。
現実に多くの事例が該当することになるのは、非常勤職員の採用について年齢制限を付する場合であろう。多くの地方自治体では、あまり深く考えずに、非常勤職員は若い方が使いやすい等と考えて、安易に年齢制限を付するケースがありそうである。上述の雇用対策法の国会審議においては、文部科学省や外務省がその非常勤職員の募集において年齢制限を付していることが指摘され、その場で募集の締め切りを延長し、年齢制限を撤廃した形で募集することを約束させられている。同様の事態は各地方議会でも十分生じ得よう。この問題はもはや議論の段階ではなく、対応の段階であるということを人事当局者は認識しておく必要がある。
一方、新規学卒者採用については当面現状のままであまり問題はないといえるが、労働市場政策全体が外部労働市場志向に動きつつある時代であることを念頭において、今後の動向に細心の注意を払っておく必要がある。かつての中高年齢者雇用率制度において民間を率先垂範する形で公共部門が先行した事例もあり、場合によっては雇用対策法の改正に先行する形で公共部門の職員採用試験の年齢制限の撤廃が求められる可能性もないとは言えない。現に、２００７年６月に閣議決定された「規制改革推進のための３カ年計画」においては、「現行採用試験の受験年齢制限を撤廃しないまでも、年齢上限の引き上げを検討すべきである。現行の採用試験の年齢上限はⅡ種試験で29 歳未満、Ⅲ種では21 歳未満となっており、社会人入学した大学から30 歳を過ぎて卒業した人、職業経験、或いは、求められる経歴が無くとも、国家公務員として働く意欲がある人、例えば、子育てが一段落した人、就職氷河期に不本意な就職をした人等にとって、受験機会は閉ざされている。したがって、再チャレンジを支援する観点から、人事院において、国家公務員採用試験の受験年齢上限を引き上げるための検討を本年末までに行うよう、要請する」と書かれている。地方自治体にとっても他人事ではない。