『世界の労働』２０００年１１月号
ソシアル・ダイアローグからシビル・ダイアローグへ−−ＥＵ社会政策におけるＮＧＯの役割の拡大−−
労働福祉事業団総務部
総務課長 濱口桂一郎
はじめに
いま、ＥＵ社会政策において、シビル・ダイアローグという言葉が熱い注目を集めている。シビル・ダイアローグとはどういうことか、何を目指しているのか、といった、日本ではほとんど報じられることのない最新のＥＵの動向を紹介していきたい。
シビル・ダイアローグと対比して使われる言葉がソシアル・ダイアローグである。この言葉も日本ではあまりなじみがないが、ＥＵ社会政策関係ではかなりポピュラーな言葉であろう。直訳すれば「社会対話」であるが、筆者は従来から「労使対話」と意訳してきている。ヨーロッパでは労使団体のことをソシアル・パートナーと呼ぶ。労働法や社会政策などの企画立案から実施については、ＩＬＯに代表されるような三者構成原則というものがあるが、これをより一般化して、労働社会問題について労使との対話、あるいは労使間の対話によって物事を進めていこうという欧州社会の発想が、このソシアル・パートナーとかソシアル・ダイアローグという言葉に現れているといってよい。
ソシアル・ダイアローグに関する規定がＥＣ条約上に登場したのは１９８５年の単一欧州議定書によってであり、その後、１９９１年のマーストリヒト条約付属社会政策協定、１９９７年のアムステルダム条約によって、ＥＵレベルの労使団体の協議によってＥＵ労働法が形成されるという枠組みができ、これに基づいて既にいくつものＥＵレベル労働協約法が成立している。労使団体は明確にＥＵの政治的意思決定過程を担う存在となっているのである。この進展を、一国コーポラティズム衰退の時代におけるユーロ・コーポラティズムの時ならぬ興隆と呼ぶ論者もいる。
しかし、ソシアル・ダイアローグに対しては、社会的な団体との協議で政策を進めるという考え方に批判的な市場原理主義的な批判がある一方、なぜ、労使団体だけが政策決定過程において特権的な地位を持ちうるのか、という疑問も呈せられてきている。この点については、既にアムステルダム条約制定過程においても議論がなされている。ＥＵの社会政策に利害関係を有し、関心を持っているのは労使団体だけではない。貧困、ホームレス、公衆衛生分野で活動する団体、あるいは女性、高齢者、障碍者、移民、子供、ゲイやレスビアンといった人々を代表する団体など、多くの団体が自分たちに直接関わる問題として、ＥＵ社会政策の意思決定過程に参加していきたいと考え出したのである。
こういった団体はいわゆる非政府組織（ＮＧＯ）に属する。欧州ではＮＧＯのことを市民社会(civil society)という言い方をする。この「シビル」というのは、古典的なブルジョワ社会という意味での市民社会ではなく、労働者側対使用者側という２極図式に収まらない社会の様々な利害関係を示すものと言えるだろう。これらＮＧＯは大同団結し、ＥＵの意思決定過程に労使団体と同様に参加していくことを目指している。そのスローガンが、シビル・ダイアローグなのであり、ダイアローグの相手として自分たちをシビル・パートナーと呼ぶ。それは未だ形成途上にあるが、今後２１世紀のＥＵ社会政策の重要な一環を形作る可能性もある。そして、それは日本の社会政策のあり方にも大きな示唆を与えることになろう。
１ 欧州社会的ＮＧＯプラットフォーム(The Platform of European Social NGOs)
ソシアル・ダイアローグにおいては、使用者側代表は欧州産業経営者連盟(UNICE)、労働者側代表は欧州労連(ETUC)、これに公共企業代表のCEEPを加えた３者がＥＵ公認のソシアル・パートナーということになっている。
それに対して、社会的ＮＧＯはシングル・イッシュー団体が多く、一つ一つでは社会的存在は大きくない。そこで、１９９５年、欧州レベルの社会的ＮＧＯ３０団体が集まって、欧州社会的ＮＧＯプラットフォームを結成した。各国や地域レベルの団体でいえば、１７００もの団体がこれに加盟していることになる。欧州レベルの加盟団体は別紙の通りである。
プラットフォームの活動内容は、参加団体の目的の延長線上にある人権非差別政策の追求や貧困と社会的疎外との戦いといったものと、自分たちの声を政策に反映させるメカニズムたるシビル・ダイアローグの追求に分けられよう。もちろん両者は密接に絡み合っている。
２ シビル・ダイアローグの進展
１９９９年１１月１９日、欧州のＮＧＯ代表者たちがポルトガルのリスボンに集まり、「社会的つながりを強化するために欧州におけるシビル・ダイアローグを発展させる」と題したリスボン宣言を採択した。
その中で、プラットフォームは欧州委員会に対して、次期条約改正においてシビル・ダイアローグ条項の挿入を支持すること、協議を受けるべきＮＧＯリストの作成、構造的なシビル・ダイアローグの実施などを求めた。また各国政府に対しては次期条約改正においてシビル・ダイアローグの根拠規定を設けるよう求めている。
この直後、２０００年２月１０，１１日、議長国ポルトガルによって、ＥＵの立法機関の一つである雇用社会問題相理事会にプラットフォームの代表が招かれた。理事会は本来加盟国の雇用社会問題担当大臣の合議体であるが、これまで折に触れ労使団体の代表を招いて議論に参加させてきていたが、ＮＧＯの代表が招かれたのは初めてである。もっとも、労使団体の場合もそうであるが、招かれる理事会は非公式理事会であって、その場で指令や規則が採択される場ではなく、基本的にはフリートークの場である。この場で、プラットフォームは、欧州雇用戦略と並ぶ欧州社会的疎外戦略の樹立、社会的統合政策を経済政策を含めたあらゆる政策にメインストリーミング（主流化）することなどを求めた。
さらに、２０００年７月８日の非公式雇用社会問題相理事会にも、議長国フランスによってプラットフォームの代表が招かれ、理事会へのＮＧＯの参加は定例化しつつあるかのようである。この理事会において、プラットフォームは貧困と社会的疎外の観測所を設置するとともに社会的疎外対策にもっと多くの予算を振り向けるよう要望した。また、社会的疎外の解決は基本的人権へのアクセスによるとの考えから、ＥＵレベルの拘束力ある基本権憲章の制定を求めた。
この間、欧州委員会は２０００年１月１８日、プロディ委員長の名で、「欧州委員会と非政府組織：より強いパートナーシップの樹立」(Commission and Non-Govermental Organisations : Building a stronger partnership)と題するディスカッションペーパーを発表している。
このディスカッションペーパーの目的は２つあるとされている。第１に欧州委員会とＮＧＯの現在の関係を概観することであり、第２にこれら関係を発展させ、強化する可能な道を示唆することにある。それゆえ、ここではこれまで各分野ごとに組織されてきた協力に欧州委員会ワイドのより整合的な枠組みを提供する道を示唆している。この文書はまた、ＮＧＯの共通の特徴を定義し、さらに欧州委員会とＮＧＯとの協力の論理的根拠を明らかにしようとしている。提案の中にはＮＧＯとの対話と協議の改善措置、財政措置（特にコア・ファンディング）、運営問題などが含まれる。
この文書は欧州委員会全体の立場で出されたものであるので、条約上にシビル・ダイアローグの根拠規定を設けてフォーマル化することには慎重な態度を示しているが、雇用社会問題総局（旧第５総局）は従来から熱心に事実上のシビル・ダイアローグの試みを続けている。他の分野と違い、既にソシアル・ダイアローグという形で、議会制民主主義とは別の民主主義ルートを確立してきているだけに、シビル・ダイアローグにも熱心に取り組む素地があるのであろう。近年の雇用社会問題総局とＮＧＯの間では、これまで１９９８年、１９９９年、２０００年と毎年両者間の会合をもっている。また、１９９８年に開催された第２回欧州社会フォーラムでは、プラットフォームの全面的な協力があった。
プラットフォームは、上のディスカッションペーパーに対する見解を２０００年４月に明らかにしている。その中ではシビル・ダイアローグの法的根拠を次期条約改正に盛り込むこと、欧州委員会がシビル・ダイアローグのあり方を定める規則を提案すること等を要求している。
なお、２０００年４月には、プロディ委員長が演説で、ＥＵの新たなガバナンスのために、市民社会との新たなより民主的な形態のパートナーシップが必要だと述べ、ＥＵの政策決定にＮＧＯがより効果的に役割を果たしていくことを求めており、シビル・ダイアローグはＥＵのトップが強く推進する課題であること明らかにしている。
現在、ＥＵ条約改正に向けた政府間会合（ＩＧＣ）が既に開始されているが、前回アムステルダム条約制定時には届かなかった目標に到達できるかどうか、注目されるところである。
３ ＥＵ基本権憲章を目指して
シビル・ダイアローグの法制化を別にして、政策目標として現時点でプラットフォームが力を入れているのはＥＵ基本権憲章の制定である。これについては、プラットフォームは欧州労連と共同でキャンペーンを張っている。その最大の眼目は法的拘束力のある憲章でなければならないということにある。曰く、ＥＵ基本権憲章は空虚な政治的宣言ではなく、法的拘束力ある権利の保障でなければならない。それ故、基本権はＥＵ条約に書き込まれなければならない、と。
この問題は、最初１９９６年３月の第１回欧州社会フォーラムで発表された「市民的・社会的権利のヨーロッパを目指して」という賢人委員会の報告書で提起され、１９９９年にはいってからケルン、タンペレの両欧州理事会で政治的に動き出したものである。同年末には憲章起草機関が設置され、現在精力的な討議が進められている。
今後、２０００年１２月のニース欧州理事会での最終決定に向けて、様々な動きが進んでいくことになろう。
４ 人権非差別条項の改正
もう一つ、プラットフォームが喫緊の課題として要求している条約上の問題はアムステルダム条約で導入された第１３条、人権非差別条項である。この条項の新設によって、「性別、人種的又は民族的出身、宗教又は信条、障碍、年齢、性的志向」といった広範な領域にわたる非差別規定が設けられた。同条は、理事会に対し、「ＥＣに対して授与された権限の範囲内において」「欧州委員会の提案に基づき」「全会一致により」「欧州議会に協議して」こういった差別と戦うための適当な措置を執ることができると定めている。
１９９９年１１月、欧州委員会はこの条項を根拠に、雇用職業分野について上記の理由による差別を禁止する一般雇用均等指令案と、人種・民族的出身に基づく差別について雇用職業分野のみならず社会保障、教育、経済、文化活動についても禁止する人種・民族均等指令案を提案しており、現在雇用社会問題相理事会で採択に向けて動いている。
プラットフォームの要求は、全会一致を特定多数決に、欧州議会との協議手続を共同決定手続に、といった手続的な部分もあるが、最大の眼目は条約の規定に直接的効力を付与せよというところにある。現在の規定はそれに基づいて指令を制定できるという根拠規定であるが、条約上差別を禁止してしまおうというのである。
５ 社会的疎外との戦い
多くの社会的ＮＧＯにとっては、シビル・ダイアローグの法制化、ＥＵ基本権憲章、人権非差別条項といったグローバルな課題とともに、社会的疎外にさらされている人々の社会への統合という現実的なテーマが最も重要な課題である。社会的疎外については、アムステルダム条約によって条約上に根拠規定が設けられた。それは第１３７条第２項第３サブパラグラフで、社会的疎外との戦いのイニシアティブについても労使団体との協議と欧州議会との共同決定手続による特定多数決という手続で行動できることになっている。しかし、社会的疎外にさらされている人々の利害をもっとも適切に代表するのが労使団体と言えるかというのは大きな問題である。
この問題意識に基づいて１９９８年に発表された欧州委員会の報告書「社会保障制度の十分な資源と社会的援助の共通基準に関する勧告の実施状況報告」は、各国の状況を分析した上で、今後ＮＧＯその他の市民社会組織などのステークホールダーと討論し、条約第１３７条に基づく提案をしていきたい旨を明らかにしていた。
２０００年６月に発表された欧州委員会の新たな社会政策アジェンダにおいては、「社会的疎外との戦いは、あらゆるレベルで、公的機関、労使団体、非政府組織その他の関係者との強いパートナーシップが必要だ」としつつ、「条約第１３７条第２項に基づき、労働市場から疎外された人々の統合を促進する最善の手段について、全ての関係者(all relevant actors)への協議を開始する」ことを明らかにしている。
この協議がどのような内容となるかとともに、どのような形をとるのかも大変興味深い。条約上の根拠規定は労使対話のままではあるが、アジェンダでは事実上、実質的な意味での市民対話を開始すると表明していると見られるからである。
最後に
以上、近年、シビル・ダイアローグという言葉に関連して注目を集めているいくつかの分野を概観してきたが、もちろんこれでＥＵ社会政策とＮＧＯの関係が尽きるわけではない。本稿で触れなかった重要な領域として、地域レベルにおける雇用創出の主体としての非営利組織というテーマがある。これはＥＵの規則や政策文書においては「第３のシステム」とか「ソシアル・エコノミー」という名で呼ばれ、雇用創出の切り札として熱い注目を集めているものであるが、別稿で詳しく紹介したことがあるので、ここでは省略する。
いずれにしても、本稿の紹介により、ＥＵの社会政策が「ソシアル」から「シビル」への大きな進展を進めつつあるという事態についてはご理解いただけたのではなかろうか。現在アメリカ舶来の市場主義に翻弄されている日本の社会政策が、改めて２１世紀にふさわしい社会政策のあり方を真剣に考えるようになった時、ＥＵのこの動向は大きな示唆を与えることになるに違いない。
欧州社会的ＮＧＯプラットフォーム加盟団体一覧（ＥＵレベル）
・アルツハイマー・ヨーロッパ(Alzheimer Europe)
・自閉症ヨーロッパ(Autisme Europe)
・欧州社会的住宅共同委員会(Comite Europeen de Coordination de l'Habitat Social)
・ユーロリンク・エイジ(Eurolink Age)
・欧州反貧困ネットワーク(European Anti-Poverty Network)
・欧州在宅ケア・ヘルプ協会(The European Association of Care and Help at Home)
・欧州ホームレスと働く団体連盟（the European Federation of National Organisations Working with the Homeless)
・欧州高齢者連盟(European Federation of the Elderly)
・欧州子供の福祉フォーラム(The European Forum for Child Welfare)
・ENAR
・欧州失業者ネットワーク(European Network of the Unemployed)
・欧州公衆衛生同盟(European Public Health Alliance)
・欧州慈善的社会福祉団体円卓会議(The European Round Table of Charitable Social Welfare Associations)
・欧州社会的行動ネットワーク(European Social Action Network)
・欧州連合移民フォーラム(The European Union Migrants Forum)
・国際レズビアン・ゲイ協会ヨーロッパ(The International Lesbian and Gay Association- Europe)
・インクルージョン・ヨーロッパ(Inclusion Europe)（知的障碍者とその親の団体）
・国際社会福祉評議会(International Council on Social Welfare)
・国際ATD運動第４世界(The International Movement ATD Fourth World)
・国際家族計画連盟(The International Planned Parenthood Federation)
・国際子供たちを守れ同盟(The International Save the Children Alliance)
・メンタルヘルス・ヨーロッパ(Mental Health Europe)
・モビリティ・ヨーロッパ(Mobility Europe)（障碍者の社会参加）
・クウェーカー欧州評議会(Quaker Council for European Affairs)
・赤十字ＥＵ連絡事務所(The Red Cross/Eu Liaison Bureau)
・ソリダール(SOLIDAR)
・ＥＵ家族組織連合(The Confederation of Family Organisations in the EU)
・欧州障碍フォーラム(European Disability Forum)
・欧州女性ロビー(The European Women's Lobby)
・若者フォーラム(The Youth Forum)