日本の高齢者雇用政策－高年齢者雇用安定法を中心に

　高年齢者雇用安定法を中心に日本の高齢者雇用政策を語るといっても、なかなか一筋縄ではいきません。というのは、六法全書を見るとこの法律には「昭和46年法律第68号」という番号がついていますが、できた1971年には今の名前ではなく、中高年齢者雇用促進特別措置法だったからです。その中身は45歳以上の中高年齢者の職種別雇用率を定めるもので、定年もいわんや継続雇用も出てきませんでした。これが1976年改正で55歳以上の高年齢者雇用率になり、1986年改正で高年齢者等の雇用の安定等に関する法律という名前に変わると同時に、ようやく60歳以上定年の努力義務が規定されたのです。

　もっとも、それ以前に定年に関わる政策がなかったわけではありません。1973年の改正雇用対策法で、国が定年の引上げのために援助を行うという規定が設けられ、これを受けて高年齢者雇用開発協会（JEEDの前身の一つ）が定年延長アドバイザー業務を行っていました。この予算措置レベルの政策が法律上の権利義務規定に一段上がったのが1986年改正でした。労使の意見をすりあわせ、本体の努力義務に政府の要請、計画作成命令、適正実施勧告、最後は企業名の公表までくっつけて成立に至ったものです。ちなみに筆者はこの改正作業にヒラ職員として携わりました。その後の政策は、一面では努力義務が法的義務に強化されるとともに、その上限年齢が65歳、70歳へと引き上げられていくというプロセスとして描くことができます。ただしもう半面では、年齢差別禁止政策の浮上、確立というプロセスもありますので、話はやや複雑になります。

　高齢者雇用政策を駆動してきたのは年金の受給開始年齢の引上げ政策であることは間違いありません。そもそも60歳定年自体、1954年の厚生年金保険法改正で受給開始年齢が55歳から60歳に段階的に引き上げられたことが原動力でした。65歳継続雇用も、1990年代から2010年代に至る厚生年金の基礎年金部分と報酬比例部分それぞれの段階的引上げに対応する形で進められてきました。

　話はまず、1989年に厚生省が基礎年金部分の受給開始年齢を65歳に引き上げるという法案を国会に出したところから始まります。雇用をどうするんだという野党の批判を受けて、労働省は急遽翌1990年に65歳までの（個別の）再雇用義務を規定する法案を国会に出したのですが、その時には年金の受給開始年齢引上げ部分は削除されていました。後から駆けつけた労働省がはしごを外された格好ですが、なんとか成立しました。

　捲土重来を期して厚生･労働両省が二人三脚で行ったのが1994年改正です。厚生年金の基礎年金部分の受給開始年齢を65歳に引き上げていくとともに、65歳までの（制度としての）継続雇用制度導入の努力義務を規定し、行政措置も揃えました。さらに1986年に努力義務化された60歳以上定年を法的義務とするとともに、別途雇用保険制度の中に高年齢者雇用継続給付を設け、定年後再雇用で大きく下がった賃金の一定部分を補填することにしました。この時筆者は課長補佐として携わりました。

　ところでこの改正には、なぜ60歳は定年なのに、65歳は継続雇用なのかという素朴な疑問が生まれます。これは日本型雇用システムの本質に関わる大きな問題です。もともと生活給に基づく年功賃金を、能力が向上しているから賃金も上がるのだ(職能給)と説明してしまったために、いったん上がってしまった賃金を引き下げる契機がなく、60歳定年までは我慢できるけれども、その高給のまま65歳まで雇うわけにはいかないというのが企業側の本音だったからでしょう。その本音を正面から受け止めたのが高年齢者雇用継続給付であったわけです。

　そもそも定年とは英語で「mandatory retirement age」(強制退職年齢)ですが、60歳定年後65歳まで継続雇用が義務づけられるならば、60歳で強制的に退職させられる人は一人もいないはずです。努力義務や適用除外があるうちは60歳での強制退職がありうるので説明がつきますが、65歳継続雇用が全面義務化されると、強制退職年齢は65歳であり、60歳は労働条件の精算年齢（それまで積み上げてきた年功をいったんチャラにする年齢）に過ぎなくなります。本来定年でないものを定年と呼ぶことで、その構造を見えにくくしてきたと言ってもいいかもしれません。

　その後1990年代末には中高年齢者を念頭に置いた年齢差別禁止政策が浮上し、以後21世紀の高齢者雇用政策は両者が交錯しながら進んでいきます。まず2000年の高年齢者雇用安定法改正は、65歳までの継続雇用に加えて65歳定年と定年廃止まで（高年齢者雇用確保措置）を努力義務の対象としました。一方2001年の雇用対策法改正は、労働者の募集採用について年齢に関わりなく均等な機会を与える努力義務を定めました。もっとも10項目にわたる広範な例外が設けられていました。

　2004年の高年齢者雇用安定法改正では高年齢者雇用確保措置を義務化しましたが、経営側の反発が強かったため、労使協定で65歳までの継続雇用の対象者を限定できることとしました。この改正では同時に、募集採用時の年齢制限についてその理由を明示する義務を定めています。

　2007年の雇用対策法改正では、募集採用における年齢制限を原則禁止するところに踏み込みました。例外も極めて限定的です。とはいえ、新卒採用から定年退職まで年功昇進する日本型雇用システムにおいて、入口だけ年齢差別を禁止したところで、大勢に影響を与えるようなものではありえませんでした。

　2012年の高年齢者雇用安定法改正の原動力も年金です。厚生年金保険の2階部分(報酬比例部分)についても2013年から2025年まで（女性は2018年から2030年まで)段階的に65歳に引き上げることとされていたため、その開始を目前にして改正が行われたのです。これにより労使協定による対象者限定は廃止され、（一定の子会社、関連会社への転籍を含め）65歳までの継続雇用が義務化されたのです。ということは、少なくとも2012年改正以後は60歳「定年」はいかなる意味でも年齢に基づく強制退職年齢ではありえなくなったわけです。それでも60歳「定年」と呼び続けている理由は、60歳を契機とする労働条件の精算（その時点での労働力価値への引下げ）を労働条件の不利益変更としないために、いったん雇用契約を終了するという形式が必要だからでしょう。しかし、思わぬところから伏兵が現れました。2012年の労働契約法改正により有期契約労働者の不合理な労働条件が禁止されたことから、60歳定年後の再雇用者が60歳前と比べたその低賃金を不合理だと訴える訴訟が提起されるに至ったのです。最高裁は2018年の長澤運輸事件判決で引下げを容認しましたが、常に不合理ではないかと問われ続けることに変わりはありません。

　また、1994年に65歳までの継続雇用を促進するためという名目で設けられた高年齢者雇用継続給付も、2012年改正によってその創設時の存在意義が完全に消滅したはずです。にもかかわらず今日まで制度が存続し続けているのは、それが定年精算後の低賃金を補填するという社会的機能を果たしているからですが、雇用保険法上はもはや正当化しきれない状態です。ようやく2020年雇用保険法改正により、2024年度までは現状を維持した上で、65歳未満の継続雇用制度の経過措置が終了する2025年度から新たに60歳となる高齢者への給付率を15％から10％に縮小するとともに、激変緩和措置を講じることとされました。

　2020年の高年齢者雇用安定法改正は、努力義務とはいえ年齢のターゲットを70歳に引き上げるという意味で高齢者雇用政策の一大転機であることは明らかですが、その働き方の選択肢の中にフリーランスやボランティアまで含まれるに至ったという点でも注目に値します。改正の元になった2019年の成長戦略実行計画では次のように書かれていました。

　(a)～(c)はこれまでの高年齢者雇用確保措置と同じですが、これを60歳代後半層にそのまま押しつけるのは無理だろうということで(d)以下が加えられているのです。まず(d)ですが、65歳までの（子会社・関連会社を除く）他企業への再就職援助は高年齢者雇用安定法第15条で既に努力義務となっています。ところが、65歳から70歳までの再就職援助は「65歳以上継続雇用制度」に含まれて別の新たな努力義務がかかるという、いかにも奇妙な概念設定になっています。

　とはいえ、ここまではまだ「雇用」の枠内です。(e)以下は「創業支援等措置」と呼ばれていますが、非雇用型の就業です。(g)に至っては、そもそも「就業」の名に値するのかさえ明確ではありません。法改正作業やその後の省令・指針等の制定の過程の中でかなりその姿は明確化されましたが、逆にそれが真のフリーランスやボランティアと言えるようなものになっているのかもやや疑問な点もあります。すなわち、一方で「労働者性が認められるような働き方とならないよう留意」せよと言っていながら、他方では雇用契約に匹敵するような保護が与えられるようにせよという要請になっていて、なかなか据わりの悪い建て付けになっているのです。非雇用型の高齢者就業政策として既にあるシルバー人材センターとの関係も曖昧ですし、現在政府全体として進められている雇用類似の働き方に対する政策との関連も明らかではありません。

　ここでいきなり第15条の再就職援助努力義務が出てきましたが、この規定は実は1986年改正以来存在しており、それ以前は雇用対策法に60歳未満定年事業主への再就職援助計画作成要請規定として存在していました。高年齢者雇用安定法は長らく定年と継続雇用という内部労働市場にばかり目を向ける法律として発達してきたとはいいながら、外部労働市場志向の政策も目立たない裏道としてひっそりと存在してきたのです。

　2000年改正では対象が45歳以上の中高年齢者にも拡大され、職業人生後半期における一般的な努力義務として出口における一定の配慮を求める規定に一歩進んでいます。翌2001年雇用対策法改正による入り口における年齢差別禁止規定と相まって、外部労働市場型の高齢者雇用政策に進化していく第一歩となり得たかもしれませんが、その後は依然として裏道であり続けました。

　有期雇用の年齢を理由にした雇止めなど、これまでの枠組みでは救いきれない問題も多くある中で、再就職のみならずフリーランスやボランティアまで内部労働市場型の政策枠組みに無理やり押し込めるようなやり方が持続可能なのかについては、中長期的観点から再検討する必要がありそうです。　