連合総研「現代福祉国家の再構築」研究会
ＥＵの年金戦略
」
１ ＥＵの年金政策？
ＥＵの年金戦略という標題で語りうる中身は未だにごく僅かに過ぎない。もちろん、ＥＵ加盟諸国には様々な年金制度があり、年金をめぐる問題状況があり、年金改革をめぐる政策と政治過程がある。しかしながら、ＥＥＣ設立以来40年以上にわたって、加盟諸国は年金の問題をこの欧州機構の手に委ねることを拒んできた。ＥＵレベルの政治過程に年金問題が登場し、ＥＵの年金制策といいうるものが出現してきたのは、ようやく2000年になってからである。経済政策や雇用政策と並ぶ公開調整手法による政策協調も、実はまだ第1ラウンドを終わりきってすらいない。その意味では、まだまだＥＵの年金戦略を客観的に評価しうるような段階には至っていないというべきであろう。それが各国で歴史的に形成されてきた様々な福祉レジームにどのような影響を与えていくことになるかも、これから注視していくべき事柄である。
(1) 制度的枠組み－ＥＵに年金政策はなかった
まず、なぜ2000年に至るまでＥＵに年金政策がなかったのか、を説明しよう。ＥＵといえば市場統合や通貨統合が想起され、雇用労働政策でも活発な動きが行われてきたのに、年金政策がなかったというのはかえって不自然に感じられるかもしれない。しかし、これはＥＵ－かつてはＥＥＣおよびＥＣ－が、あくまでも主権国家たる加盟国が基本条約たるローマ条約に基づいて設立された国際機構であるということに基づく。もちろん、ＥＵは単なる国際機関ではない。いったん条約上にＥＵの権限として明記された事柄に関しては、加盟諸国を超えた独自の役割と権限を有する超国家的機構として活動する。多数決分野においては、反対票を投じた加盟国もその意に反して決定された政策に従わなければならない。かかる分野においては、ＥＵは主権国家たる加盟国の意志を抑えてでもＥＵ独自の政策を貫徹する連邦政府的相貌を呈する。しかしながら、そうでない限り、それがいかに重要な政策分野であってもＥＵに権限はない。そして、年金や医療といった社会保護分野は、まさにそういう分野であった。
この理由は次のように考えられる。ＥＵの政治過程を動かしてきたのは次の2つの軸の絡み合いであった。第1は自由市場主義対社会民主主義の対立という伝統的な内政の対立軸（Ｌ－Ｓ軸)であり、第2は近代主権国家という枠組みにより執着する方向とＥＵという新たなレベルに突破口を見出そうとする方向の対立、いわば加盟国主権派対ＥＵ権限拡大派の対立軸（Ｎ－Ｅ軸)である。ある分野では、ヨーロッパレベルで自由主義的な政策、たとえば規制緩和や競争の促進といった政策を展開しようとして攻勢が掛けられ、これに対して社会民主主義勢力は各国レベルで構築されてきた規制を維持しようという方向で応戦する。Ｌ＝Ｅ対Ｓ＝Ｎという図式である。これに対してまたある分野では、ヨーロッパレベルで社会民主主義的な政策、たとえば労働者保護や環境規制といった政策を展開しようと攻勢が掛けられ、これに対して自由主義勢力が加盟国レベルでの自由を擁護しようと対抗する。Ｓ＝Ｅ対Ｌ＝Ｎという図式である。リベラル・ナショナリストであったサッチャー首相は、ソーシャル・ヨーロッパ派のドロールとの戦いには戦果をあげながら、保守党内のリベラル・ヨーロッパ派との対立に足を取られて失脚した。
この図式でＥＵの社会政策を分析するならば、ドロール路線とは、主として労働者保護の分野に主戦場を設定して、ソーシャル・ヨーロッパを追求したものであった。労働条件の低い南欧諸国やイギリスのように引き下げられた国に、ドイツなどの先進的な労働条件を広めようという意図がその背後にあったと思われる。これはどちらの国のソーシャル派にとっても望ましい政策である。これに対して、福祉や社会保障など社会保護分野については、加盟国レベルで歴史的に様々な制度が成立してきており、それぞれに膨大な既得権が生じていて、なまじ調和化を図ろうとすると大変な事態になる。ソーシャル・ヨーロッパ派としては、ソーシャル・ナショナル派をあえて敵に回す必要はない。それゆえ、後述の社会扶助に関する勧告を除けば、ＥＵレベルで社会保護分野に関する政策は回避され続けたのである。
(2) ＥＵ年金政策は通貨統合から始まる
これに対して、ＥＵレベルで社会保護制度の議論を提起するのはリベラル・ヨーロッパ派の役割である。何よりもヨーロッパ派であったドロールが道を切り開いた欧州通貨統合－単一通貨ユーロの導入－がその立脚点となる。通貨統合に参加するための財政基準が、一般政府財政赤字の対ＧＤＰ比を3％以内、債務残高の対ＧＤＰ比を60％以内に設定され、これを達成するためには膨大な社会保障費に切り込まなければならない。これはとりあえずは通貨統合に参加するかどうかをめぐる問題であるから各加盟国の権限の範囲内ではあったが、通貨統合後もこの財政規律を維持することが１９９７年の｢安定と成長の協約」で定められた。そして、条約に基づく公開調整手法によって、各国の経済財政政策は「一般経済政策指針｣に基づき審査されることになった。年金を初めとする社会保護分野は、その各国財政に占める大きさからして、当然この経済財政政策協調の対象とならざるを得ない。そして、年金問題が財政政策の観点からのみ取り扱われるならば、財政負担を軽減する方策として、賦課方式から積立方式へ、公的年金から私的年金へという自由市場主義的な処方箋が前面に出てくることは避けられない。これは社会政策としての年金を所管する各国の社会保護担当省にとっても看過しがたい事態である。社会政策としてのＥＵ年金政策がないならば、財政構造改革としてのＥＵ年金改革が直接各国の経済財政担当省を通じて各国の年金制度を左右しかねない。もはやＥＵに年金政策なしでは済まされなくなる。
かくして、ＥＵ年金政策は、欧州委員会の経済財政総局、経済財政相理事会、(各国の経済財政官僚からなる)経済政策委員会という(ヨーロッパのおよびナショナルな）経済財政サイドと、雇用社会総局、雇用社会相理事会、(各国の社会保護官僚からなる）社会保護委員会という(ヨーロッパのおよびナショナルな)社会政策サイドが、それぞれの利害と政策志向と政治的操作を絡ませあいながら、複雑に進行していくことになる。
３ ＥＵ年金戦略の前史
(1) ＥＵ雇用戦略における社会保護政策
しかし、2000年に始まるＥＵ年金戦略の話に入る前に、その前史としてＥＵ雇用戦略に触れておかなければならない。なぜならば、これは社会政策分野において、それまでの指令や規則による法制化という手法ではなく、公開調整手法という政策協調によって加盟国の雇用政策を一定の方向に導いていこうといういわゆる「ソフト・ロー」を実践した先行分野であり、ここでの成功が年金分野における公開調整手法の導入を決定付けたものだからである。そして、後に詳しく見るように、ＥＵ年金戦略の基本的コンセプトは、まさにＥＵ雇用戦略のコロラリーとなっているからである。
ソーシャル派のペット・イシューである労働者保護等に対し、雇用問題は両義的性格を持っている。いうまでもなく、完全雇用はソーシャル派のテーゼである。社会民主主義者は失業を放置する自由主義を批判し、マクロなケインジアン政策とミクロな失業者援護策によって失業の解消を図ることを主張する。しかしながら、手厚い福祉や労働者保護と雇用の間にトレードオフ関係があるという主張がなされるならば、話は複雑になる。労働市場の規制緩和や社会保護の水準低下こそが、雇用を拡大する道であるということになるからである。ＯＥＣＤの雇用戦略に代表されるこういった自由市場主義の挑戦に対するＥＵの応戦がＥＵ雇用戦略である。その出発点は1993年の「ドロール白書」であった。同白書は、欧州労働市場の硬直性が構造的失業の原因であるとし、労働市場の柔軟性を高め、企業の競争力を高めるための措置を加盟国に求めた。しかし、それは解雇をしやすくしようといった内容ではなく、労働時間や労働組織の柔軟化、生涯教育訓練、未熟練労働費用の削減などであり、社会保護の関係では特に失業者への所得保障から積極的雇用政策への転換を求めるものであった。
その後、数年間、欧州委員会の政策文書と欧州理事会（サミット）における結論文書というアドホックな形でＥＵレベルの雇用政策が進展した後、1997年6月のアムステルダム欧州理事会で条約改正がなされ、その中で雇用に関する政策協調を規定した雇用条項が新たに設けられた。これに基づき、同年11月のルクセンブルク欧州理事会で雇用指針が承認され、これ以後、条約に基づく欧州理事会の「結論」→閣僚理事会の「雇用指針」→加盟国の「年次報告」→閣僚理事会の「審査」と「勧告」→閣僚理事会と欧州委員会の「合同年次報告」→欧州理事会の「結論」という政策サイクルが回転し始めた。労働関係の指令のような強制力を持つわけではないが、加盟国間のピア・プレッシャー効果によって各国の雇用政策を一定の目標群に向けて方向づけていくというこの手法は、公開調整手法と呼ばれる。もともとマーストリヒト条約によって、経済通貨政策に導入された手法であるが、ここで始めて社会政策分野に導入されたのである。
ＥＵ雇用戦略は4つの柱からなる。就業能力、企業家精神、適応能力、男女機会均等である。そのうち、特に前2者で社会保護の在り方に言及されている。労働者側の就業能力の関係では、失業保険や最低保障給付の就職へのでディスインセンティブ効果が問題とされ、「失業の罠」や「貧困の罠」の解消が求められている。失業者や福祉受給者にとって、失業していたり、福祉受給者でいたほうが、なまじ就職するより収入がいいとすると、就職へのインセンティブが働くはずがない。そこまでいかなくても、低賃金で働いている人に保険料や税金が掛けられて手取りが少なくなる一方、失業給付や福祉給付はきわめて手厚いという現象は、ヨーロッパの福祉国家では一般的に見られる。そうすると、少々手取りが増えるからといって、わざわざ面倒くさい仕事をしようというインセンティブはかなり弱まる。そこで、「メイク・ワーク・ペイ」、仕事を引き合うようにするというのが政策目標となる。
自由市場主義の立場からすれば、仕事を引き合うようにするのは簡単だ、給付を引き下げろ、止めてしまえ、となるであろう。しかし、それでは、無技能労働者が無技能のまま、無技能でもできる不安定雇用への出入りを繰り返すだけに終わることになる。これは彼らを「ワーキング・プアの罠」に落とし込んでしまう。彼らに適切な技能を付与し、安定的な雇用に持っていくことこそが、本当の意味で「失業の罠」「貧困の罠」から脱却させることだというのが、ＥＵ雇用戦略の考え方である。この思想がＥＵ社会的統合戦略の基本的考え方としてさらに発展していく姿を後に見ることになろう。
(2) 雇用戦略における「活力ある高齢化」の登場
さて、ＥＵ雇用戦略においては、失業者と福祉受給者が同列に置かれていることに注意されたい。一般的には失業者は雇用政策の対象であるが、福祉受給者はそうではない。雇用問題の指標として最もよく使われる失業率は、労働力人口に対する失業者の比率であって、非労働力人口は視野に入っていない。しかしながら、働いている人が働いていない人の分を負担しているという観点から言えば、福祉受給者といえども、働く能力があるのに働くことなく福祉給付を受給しているのであれば、失業者と選ぶところはない。であるならば、失業率で雇用問題を考えることは適切とはいえないことになる。事実、ＥＵの雇用指針では、社会全体の中でどれだけの人が何らかの形で働いて社会に参加しているか、すなわち就業率－15歳～64歳人口に対する就業者の比率－を指標に取り、リスボン欧州理事会で、2000年現在61％である就業率を2010年までに70％に引き上げることを「フル就業」として目標に設定している。
非就業者には何が含まれるだろうか。既に見た失業者、福祉受給者のほかに、早期退職して年金等を受給している高齢者も重要な構成要素である。働く能力があるのに働くことなく年金を受給しているのであれば、これもまた失業者と同じではないだろうか。この問題は、雇用戦略の進展につれて扱いが大きくなっていったテーマである。最初の1998年雇用指針では高齢者問題はまったく取り上げられていないが、次の1999年雇用指針、2000年雇用指針では、「消極的措置から積極的措置への移行」という項目の最後に付け加えられた。「活力ある高齢化」という独立の項目が登場したのは2000年に2001年雇用指針が提案されてからである。そこでは、「高齢労働者が労働市場に積極的にとどまるためのディスインセンティブを除去し、新たなインセンティブを作り出す目的で税制と社会保護制度を見直すこと」が求められている。
これはヨーロッパの高齢者政策の方向を大きく転換するものであった。そもそもヨーロッパでは、高齢者の雇用機会を問題とする意識があまりなかった。これは、70年代以来の失業が特に若年層に多く、若年失業の解決が各国の最大の課題となり、その中で高齢者層はむしろ早期退職によって若年者に雇用機会を提供することが期待され、そのような方向の政策がとられてきたことによるものである。また、そもそもヨーロッパの労働者には高齢になっても働き続けたいという志向はそれほど高くなく、むしろ早期に年金を受給して退職しようという志向が強かったことも背景にあった。
しかし、ヨーロッパでも今後人口の高齢化が見込まれ、労働市場の観点からも、社会保護の観点からも、「活力ある高齢化」の方向に転換することが必要となってきた。同時に、高齢者の雇用機会についても、女性や障碍者と並んで年齢による差別と捉える人権論的視座が登場してきた。ＥＵはこれら新たな考え方を「世代を超えた連帯」というテーマのもとに打ち出してきている。その哲学的基礎にあるのも、仕事を通じた社会参加こそが、元気なのに退職して年金を受給するよりもはるかに労働者にとって望ましいことだという考え方である。
ＥＵ雇用戦略における高齢者雇用政策は、実質的に2000年に開始されており、ＥＵ年金戦略と同時進行してきている。高齢者の就業率の引き上げが最大の目標となっているという点においても、両者は実は同じ戦略を表と裏から語っているといっても過言ではない。2001年のストックホルム欧州理事会では、高齢者（55歳～64歳）の就業率を2010年までに50％に引き上げるという目標を設定し、2002年のバルセロナ欧州理事会では、引退年齢を2010年までに5歳引き上げるという野心的な目標を設定した。
(3) 社会的統合戦略の始動
このように、1997年以来ＥＵ雇用戦略が進展する中で、その視野は狭義の失業者にとどまらず、福祉受給者や早期引退者にも及んできている。しかし、これらの人々の問題は雇用政策の枠内にとどまるものではない。本気で取り組もうとすれば、それは社会福祉や年金といった社会保護制度全体にわたる見直しを要求することになる。2000年は、雇用戦略の枠を超えて、ＥＵレベルの社会保護政策が登場した年となった。その画期は3月のリスボン欧州理事会である。
この前年、欧州委員会は「社会保護現代化協調戦略」を公表し、①仕事を割りの合うものにし、②年金を持続可能なものとし、③社会的統合を促進し、④良質で持続可能な医療を確保する、という4つの政策目的を、雇用戦略と同様共通の目標設定とモニタリングの仕組みを通じて実現していくことを求めた。このうち①は既に雇用戦略で取り上げられており、実質的には3分野が提起されたわけである。このうち、社会保護分野の政策戦略第１弾としては、比較的新しい問題領域であり、問題意識の提示自体が重要である社会的排除の問題が取り上げられることになった。
社会的排除とはなにか。欧州委員会が1993年に出したヨーロッパ社会政策グリーンペーパーの記述を引用しよう。「貧困は昔からある現象であるが、近年社会的排除(social exclusion)という構造的問題が注目されている。問題は単に社会の上層と下層の不均等にあるのではなく、社会の中に居場所のある者(those who have a place in society)と社会から除け者にされてしまった者(those who are excluded)との間にある。」「所得維持はもはや社会政策の唯一の目的ではない。社会政策は人々が社会の中に居場所を見つけることを助けるというもっと野心的な目標を追求しなければならない。その主たるルートは報酬のある仕事である。」近年日本でも社会問題化しているホームレスや多重債務、退学などに加え、ヨーロッパでは移民や少数民族が社会的排除の対象として議論されている。
伝統的な社会政策においては、貧困に対する対策は最低保障給付という形を取ってきた。日本で言えば生活保護である。これは社会保護分野の中では例外的にEUレベルの行動が存在した分野である。1989年の社会憲章第10条第2項に基づき採択された「社会保護制度における十分な資源と社会扶助の共通基準に関する勧告」(92/441/EEC)は、拘束力のない勧告ではあるが、最低所得保障制度の導入を求めており、イタリアなどこれに基づき制度を導入した国もある。しかしながら、本来当面のお金がない人への援助として設けられたものであるにもかかわらず、援助が長期化するにつれ、制度から脱却することが困難になり、失業保険の補完的役割を果たすようになってきた。雇用戦略で問題となった福祉受給者はまさにこの人々である。彼らをいかに賃金労働の世界に移行させるかというのが、雇用戦略と社会的統合戦略を貫く最大の政策課題となっている。
上記リスボン欧州理事会では、ＩＴの急速な発展を知識基盤社会と捉えつつ、それは決して薔薇色なだけではなく、新たな知識にアクセスできる者とそこから排除される者のギャップを広げていくリスクももたらすと指摘し、社会的排除に対して国別行動計画と欧州委員会のイニシアティブを組み合わせた公開調整手法を取ることを決定した。同年12月のニース欧州理事会では、雇用戦略と並んで社会的排除に対する戦略という項目が立てられ、閣僚理事会が採択した「貧困と社会的排除と戦う諸目的」を承認するとともに、加盟国に対して2001年6月までに2ヶ年の国別行動計画を提出するよう求めた。この「諸目的」は、雇用への参加と資源、権利、財およびサービスへのアクセス、社会的排除のリスクの予防、もっとも弱い立場の人の支援、あらゆる関係者の動員の4つの柱からなり、雇用戦略における雇用指針に相当する。翌2001年12月のラーケン欧州理事会には国別行動計画に基づく合同報告書が作成されるとともに、社会的統合の指標が正式にオーソライズされた。ここまでが第1サイクルということになる。
第2サイクルは2002年に始まり、12月のコペンハーゲン欧州理事会で「諸目的」が若干改正され、2010年までの社会的排除削減目標設定が書き込まれた。2003年には第2次国別行動計画が提出され、それをもとに第2回報告が準備されることになる。
３ 年金戦略の始動準備期
こうして、われわれはようやくEU年金戦略を論じうる地点に達した。先行する雇用戦略、社会的統合戦略が、雇用社会総局、雇用社会相理事会、（各国の雇用・社会政策官僚からなる）雇用委員会と社会保護委員会という社会政策サイドのみによって進められてきたのに対して、年金問題は前述したように経済財政サイドと絡み合って進行することから、一段と政策過程が複雑化する。
(1) 年金戦略をアジェンダに乗せるまで
欧州委員会(雇用社会総局)が社会保護に関する政策文書を発表し始めたのは、少し時期をさかのぼって1995年5月の「社会保護の将来:欧州レベルの議論のための枠組み」からであるが、年金についてまとまった見解が示されたのは1997年3月の「欧州における社会保護制度の現代化と改善」である。ここでは、社会保護を雇用親和的にすること、人口高齢化に適応させること、ジェンダーバランスの変化に適応させることを柱に掲げている。高齢化関係では年金改革論議について、既にこの段階で賦課方式から積立方式への移行論に反駁し、ＧＤＰを現役世代と引退世代で分けることに変わりはないと論じている。これはこの後、経済財政サイドとの対比で繰り返し出てくるテーマとなる。
「戦略」という言葉が初めて用いられたのは、1999年7月の前出「社会保護現代化協調戦略」である。ここでは、既に見たように、メイク・ワーク・ペイ、社会的統合、医療と並んで、年金を安全で持続可能なものにするための協調戦略を求めている。この年は雇用戦略において活力ある高齢化というテーマが登場した年である。そして、5月には、正面切って高齢者政策の転換を打ち出した政策文書「すべての年齢層のための欧州を目指して：繁栄と世代を超えた連帯を促進する」が出されている。ここでは、いかなる方式を取ろうが、年金改革は活力ある高齢化と高い就業率に支えられなければ有効ではないとし、早期退職の趨勢を逆転させ、人々の引退行動を変えるとともに、働き続けることへのディスインセンティブを除去することの必要性が強調されている。また、ジェンダーの観点から、高齢女性のための最低所得保障の必要性にも言及している。
この中で欧州委員会は、各加盟国の高級官僚によるグループを設置してこれら問題の検討作業を行うことを提案しており、これを受けて同年11月の雇用社会相理事会はとりあえず一時的にハイレベルワーキングパーティを設置して作業に当たらせ、翌年に向けて進捗状況を報告させることとした。
こういう状況の中で2000年前半期の議長国となったポルトガルは、3月に開かれたリスボン欧州理事会において、いくつもの領域で新たな政策イニシアティブを進めた。これは、雇用戦略において就業率という数値目標を設定したことや、社会的統合戦略を一気に軌道に乗せたことによく示されているが、年金についても「社会保護ハイレベルワーキングパーティに対し、経済政策委員会の作業を考慮しつつ、欧州委員会の文書をもとに、年金制度の持続可能性に特段の注意を払いつつ、長期的観点からの社会保護の将来の進展に関する研究を準備するよう」求めている。
同年6月にハイレベルワーキングパーティの第1回進捗状況報告「社会保護の現代化と改善への協調と強化」が提出された。これは社会的排除、年金の両分野の課題を概観するような内容であり、むしろ社会的排除問題に重点が置かれていたが、同年10月に出された欧州委員会の「長期的観点からの社会保護の将来の進展:安全で持続可能な年金」を踏まえて書かれた11月の進捗状況報告「社会保護の将来の進展:年金」は、年金に議論を絞り、本質に切り込む形で論点を明確化させた。それは社会政策サイドからの年金政策論をクリアカットに示している。次節でその内容を紹介しよう。
(2) 年金の持続可能性をどう考えるべきか
社会保護ハイレベルワーキングパーティの11月進捗状況報告は、仕事を中心にした福祉社会という思想をもっともくっきりと示している。報告は言う。先ず何より初めに強調されるべきことは、年金制度の持続可能性は財政的観点からのみ判断されてはならず、社会的持続可能性を確保することこそが重要なのだということである。従って年金を持続可能にする戦略は年金計算のパラメーターの調整にとどまってはならず、問題の根源に取り組まなければならない。では問題の根源とは何か。年金の将来を人口学的従属人口比率(demographic dependency ratio)（老齢人口（65歳～）／生産年齢人口（15歳～64歳）で考えれば、1960年には16％だったものが2000年には24％となり、そして2050年には53％に達するのであるからまことにやっかいである。これを出生率の急上昇で押し止めようとしても、彼らが労働市場に登場して効果を発揮し始めるのは20年後である。移民で補うというのはすぐに効果を発揮するだろうが、それがポジティブである保証はない。むしろ（今までの経緯が示すように）失業者として滞留し、社会的排除の対象となり、かえって社会の負担となる可能性が高い。しかしながら、年金制度の持続可能性は人口学的従属人口比率に掛かっているのではない。経済的従属人口比率(economic dependency ratio)に掛かっているのである。人口学的には生産年齢人口であっても働いていなければ経済的には生産人口ではない。人口学的には老齢人口であっても働いていれば経済的には立派に生産人口なのである。
現在の就業率をそのまま未来に延長したのでは年金は持続できない。年金を持続するためには就業率を引き上げなければならない。この極めて単純な原理が同報告の中核である。いやほとんど全てとすら言ってもよい。なぜなら、就業率の引き上げ以外は「追加的なアプローチ」として無造作に一括されているのであるから。この戦略を同報告は「長寿化を年金受給期間と活動的雇用期間との間でシェアしようという考え方」という魅力的な表現をしている。単なる失業対策でない雇用戦略と、単なる財政対策でない年金戦略が、アクティブ・エイジングの地点で一体化するというシナリオである。
同報告が何を意識して書かれているかは明白である。就業率という問題の根源に取り組まず、年金計算のパラメーターの調整にとどまるような議論－－経済財政サイドはそんな単純な議論をしているわけではないが－－を論駁しようという気持ちが前面に出た報告になっている。
(3) 経済財政サイドの動き
一方、経済財政サイドでは、1999年に職員の執筆論文が年金を取り上げるなど関心を示していたが、同年末に経済政策委員会に高齢化ワーキンググループが設置され、2000年2月には経済財政相理事会の委嘱を受けて検討が本格化し、同年10月には進捗状況報告「人口高齢化の公的年金制度への影響｣が公表された。
その内容を見る前に、ここでは経済財政サイドがどういう大きな政策枠組みの中で年金を考えようとしているかを見ておきたい。前述した｢安定と成長の協約｣は、1999年1月にユーロが導入されるとともに発効した。その主眼は、経済通貨統合の財政規律を強化することである。具体的には、景気循環に対処するためにＧＤＰの３％以内の赤字を認めつつ、中期目標として収支バランス又は黒字を目指す。根拠は欧州理事会決議という政治的コミットメントであるが、理事会規則により財政状況の多角的サーベイランスと経済政策の協調が規定されている。
それによれば、毎年全加盟国が｢安定と収斂のプログラム｣を提出し、欧州委員会(経済財政総局)と経済財政委員会の下審査を経て、経済財政相理事会が検査する。検査事項は、プログラムに示された財政中期目標が妥当かどうか、それが基づく経済予測が現実的かどうか、目標達成のためにとられる措置が適切かどうか、各国の経済政策が包括的経済政策指針に合致しているかどうか、等々である。経済財政相理事会は、その結果に基づき意見を述べ、必要があれば赤字を避けるために是正措置を講ずるよう勧告することができる。
条約第104条は、加盟国が過剰な財政赤字を出さないようにするものと定め、これに反した場合の措置(過剰赤字手続)を規定している。それによると、欧州委員会と経済財政委員会の報告に基づき、経済財政相理事会が、過剰赤字の存在を決定する。赤字が3％を超えれば原則として過剰赤字とみなされるが、例外として政府のコントロールを超える突発的な事態による場合と急激な経済後退による場合（実質ＧＤＰの2％下落)は一時的とみなされて制裁の対象とならない。
過剰赤字が存在すると決定された場合、経済財政相理事会は当該加盟国に、4ヶ月の期限を設けて、有効な是正措置をとるよう勧告を行う。特段の事情のない限り、この措置は1年以内に過剰赤字を解消するものでなければならない。加盟国がこれを遵守しない場合、経済財政相理事会は制裁を発動することになる。第1段階の制裁は、ＧＤＰの0.2％に相当する額を欧州委員会に無利子で預託することである。加盟国が是正しなければこの額はＧＤＰの0.5％相当額まで引き上げられ、2年以内に是正されなければ原則として罰金に転換して没収される。制裁を停止した場合でも罰金の返還はない。預託金の利子と罰金は、過剰赤字のない国にそのＧＤＰに比例して分配される。
これらを背景に、1999年から経済財政サイドでも、財政サーベイランス枠組みにおける財政の長期的持続可能性の観点から、人口の高齢化の経済財政的帰結に関する活動が活発化してきた。上のように中期的な財政収支を審査するだけではなく、各国に高齢化の影響を踏まえた長期的な財政収支予測を出させ、ＥＵレベルにおける包括的な政策対応方向を発展させていこうという考え方である。上記経済政策委員会の進捗状況報告は、この流れの中で提出された。
同報告は、現行政策シナリオとリスボンシナリオの２つのシナリオに基づいて2050年までの予測を行っている。リスボンシナリオは、リスボン欧州理事会の目標たる就業率70％をはるかに超えて、就業率80％以上を前提するものである。しかしながら、その場合でも長期的な財政負担増をすべて吸収することは不可能であり、その効果は多くの加盟国で半分以下にとどまることを明らかにしている。同報告は、この試算に基づき、就業率引き上げの意義は認めつつ、それだけでは足りず、年金計算のパラメーターの変更や年金構造（1階の公的年金、2階の職域年金、3階の私的年金)のウェイトの調整にも取り組む必要があると主張する。
(4) 年金戦略が始動するまで
こうして、社会政策サイドと経済財政サイドからそれぞれ進捗状況報告が提出されたにもかかわらず、政治レベルにおける年金戦略の始動はなかなか進まない。2000年12月のニース欧州理事会では、社会的統合戦略は高々と謳い上げられたのに、年金のほうは上記ハイレベルワーキングパーティの報告と経済政策委員会の報告に留意して、加盟国に年金分野の経験交流と戦略の提示を求めただけであり、公開調整手法による政策協調にはまだ踏み切っていない。このあたりは、やはり年金制度の｢重さ｣が加盟国の足を引っ張っていたのであろう。また、社会政策サイドと経済財政サイドの年金政策に対する考え方のずれが、年金戦略の方向性を定まらなくしていた面もあると思われる。なお、この年末、ハイレベルワーキングパーティは常設の社会保護委員会に改組された。
ようやく「年金分野について公開調整手法のポテンシャルをフルに活用すべきだ｣と踏み切ったのは2001年3月のストックホルム欧州理事会であった。議長国スウェーデンは先進的な年金改革を実施しており、ＥＵ年金戦略の確立に向けてリーダーシップを発揮したと見ることができる。もっとも、ここでは言葉だけで、今後の具体的な作業を示してはいない。これが示されたのは6月のヨーテボリ欧州理事会であって、社会保護委員会と経済政策委員会に対し、年金分野における諸目的と作業方法に関する合同報告書を提出するように命じたのである。いよいよ公開調整手法に踏み出す以上は、これまで別々に進められてきた両委員会の作業を統一し、ＥＵとしての年金政策の姿を明確に示さなければならない。
これら欧州理事会に向けて、社会保護委員会は2月に進捗状況報告、5月に報告を提出している。これらは加盟各国に対する質問表への回答に基づくものであるが、前年の報告と異なるのは、意識的に議論の土俵を広げている点である。年金問題を財政的持続可能性という経済財政サイドの問題提起に応じる形で論じている限り、議論は就業率の引き上げがどの程度まで年金の持続可能性を高めるのか、逆に言えばどの程度まで年金計算のパラメーター変更でまかなわなければならないか、といった土俵の中でしか行われない。しかし、社会政策サイドからすれば、そもそも年金とは社会保護制度の中核であり、市民の快適な生活水準を維持するのに適切かつ十分であるかという問題意識抜きに論ずることはできない。既に進行しつつある社会的統合戦略においては、雇用戦略を受けて、雇用への参加を最大の解決策として打ち出しているが、高齢者、特に体力の衰え始めた引退世代の高齢者についてまで｢働け｣という処方箋だけで済ませるわけにはいかない。年金の十分性という論点が提起されるのである。また、現在の年金制度が家族構造の変化や就業形態の多様化に適応していないという問題意識も、社会政策サイドでは共通してもたれており、これの改革の必要性も感じられているところであった。ＥＵレベルで年金戦略を遂行するというのであれば、国内レベルでは既得権に阻まれてなかなか難しいそういった問題に取り組むことが重要になる。
(5) 年金の十分性と社会変化への適応性
こうして、2001年5月に社会保護委員会から提出された「十分かつ持続可能な年金｣は、年金制度の直面する課題として、第1の人口の高齢化と持続可能性に加えて、第2にパートタイム、有期雇用、派遣労働など新たな就業形態の拡大を、第3に家族構造の変化と多様化をあげている。こういう課題に対応するために、同報告は3つの対応方針を示す。第1の財政的持続可能性の確保は前年の議論を繰り返しているだけであるが、第2の社会的結束の維持と第3の変化する社会への適応は、新たな、そして経済政策委員会が口を挟みにくい論点である。
まず、社会的結束の維持である。年金改革は全ての高齢者が快適な生活水準を維持できるよう十分な年金を提供するという目標も達成しなければならないとして、高齢期における貧困リスクについて論じている。特に老齢女性はキャリア中断やパートタイム就労、育児介護責任のため十分な年金受給権を得られていない。社会的排除との戦いは何よりも万人に雇用機会を提供することで達成されなければならないが、過去に労働市場に十分あるいは全然参加できなかったため十分なあるいは全然年金を受けられない人々は救えない。年金制度の目的が老齢期における貧困の予防であるならば、年金改革ではこの問題を念頭におく必要がある。この点は欧州議会が2001年4月に採択した報告でも指摘されている。そこでは、高齢と不健康と低年金の結合は貧困と社会的排除の源泉であるとし、特に寡婦年金は妥当な水準を維持すべきだとしている。ところが、話はそれだけではすまない。
もう一つの課題は社会変化への適応である。妻の年金を夫の年金から派生させるやり方は女性の男性への従属をもたらすし、女性の労働市場への参加を妨げ、社会保護なき周辺的就業に追いやることになる。さらに、一度も働いたことのない金持ちの妻が多額の年金を得る一方で、一生低賃金で働いた独身女性は少額の年金しか得られず、低所得者から高所得者への再分配をしていることになる。そこで、年金の男女平等を実現しようとすれば権利の個人化という話になるが、現状を前提にすれば多くの女性は年金を受け取れなくなり、貧困に陥ることになる。これはパートタイム、有期雇用、派遣労働などいわゆる非典型雇用の多くが女性であり、これら雇用形態の故に社会保護の権利がフルに得られないという問題とも密接につながっている。こういったまさに社会問題としての年金問題に正面から取り組む年金戦略が求められることになる。
こうして、年金戦略始動前夜の段階において、社会政策サイドは年金の戦域を3方面に拡大した。年金戦略が正式に始動すれば、社会政策サイドと経済財政サイドは一体としてＥＵの年金戦略の方向を提示していかなければならない。そのためにも、あらかじめ、第1の持続可能性戦域では経済財政サイドとのイーブンを保ちつつ、第2の十分性戦域、第3の現代性戦域では社会政策サイドのリーダーシップを確保しておき、トータルとしては社会政策サイドのペースで年金戦略を進行させていこうという意図が、その背後に感じられるように思われる。
それにしても、こういった問題は各国ごとの制度の違いが大きく、本来各国の社会政策サイドとしても、こういう状況でなければあまり積極的にＥＵレベルに議論を委ねたくなる話ではなかったはずである。ＥＵの年金戦略で一定の方向性が示されれば、多くの加盟国が既存の年金制度を大きく変更しなければならないのであるから。国内レベルで改革の必要性を感じていることと、それをＥＵレベルから指示されて従うことの間には、政治的には大きな違いがある。にもかかわらず、ＥＵレベルでの年金の調和化には極めてリラクタントであったはずのソーシャル・ナショナル派がほとんど反対の意思を示すことなく、年金戦略の戦域拡大というソーシャル・ヨーロッパ路線が淡々と進行したのは、やはり経済財政サイドからの持続可能性に焦点を絞った攻撃の衝撃がいかに大きかったかを示していると言えるであろう。もう一つ、ちょうどこの時期にＥＵの議長国を務めていたスウェーデンが、自国の年金改革をモデルとしてＥＵ全域に提示したいという隠れた欲望が舞台裏で働いていたのかもしれない。
４ 年金戦略の始動
(1) 年金戦略始動前夜
上述のように、2001年6月のヨーテボリ欧州理事会は、社会保護委員会と経済政策委員会に対し、年金分野における諸目的と作業方法に関する合同報告書を提出するように命じた。いよいよ公開調整手法に踏み出す以上は、これまで別々に進められてきた両委員会の作業を統一し、ＥＵとしての年金政策の姿を明確に示さなければならない。
これに向けて、欧州委員会は7月、「統合的アプローチを通じた安全で持続可能な年金への各国戦略の支援｣を公表し、社会保護委員会の上記報告のラインに基づいて3つの領域にわたって10の共通目的を提示した。これはほぼそのまま次に述べる合同報告に盛り込まれている。その上で、同文書は今後の作業日程案を提示した。それは、同年12月のラーケン欧州理事会でこれら諸目的に合意し、翌2002年には年金に関する指標の議論に入って、3月のバルセロナ欧州理事会で合意に達する、7月までに各国の国別戦略報告が提出され、翌年に向けてこれに基づく合同報告書をまとめるという日程である。しかし、指標についてはそのように進まなかった。
2001年11月、社会保護委員会と経済政策委員会は初めて合同で、「年金分野における諸目的と作業方法に関する合同報告:公開調整手法を適用する｣を取りまとめ、提出した。そして、これは12月のラーケン欧州理事会で｢留意｣された。この｢留意｣が年金分野における公開調整手法の開始宣言であるのかどうかはよく分からない。というのは、翌2002年3月の雇用社会政策相理事会は、直後に迫ったバルセロナ欧州理事会で公開調整手法の最終確認をするよう求めているからである。しかし、バルセロナ欧州理事会では「欧州理事会は、財政的に持続可能でかつその社会的諸目的を達成しうるよう、年金制度改革を加速するよう求める｣と言っているだけである。これが最終確認なのであろうか。いずれにせよ、バルセロナ欧州理事会以後、国別行動計画の提出、合同報告書の作成とサイクルは回転し始めているし、2003年3月のブリュッセル欧州理事会では「年金分野における公開調整手法を引き続いて適用」云々とあるので、ラーケンからバルセロナへの間に年金戦略が始動したことは間違いない。このあたりの曖昧さも、社会政策サイドと経済財政サイドの綱引きの中で進められるという年金問題の難しさが影響しているようである。
(2) 年金分野の諸目的と作業方法
上記社会保護委員会と経済政策委員会の合同報告は、年金分野の公開調整手法を次のように示している。まず、加盟各国が、年金の持続可能性と制度の現代化に向けた総合的な政策戦略を記述した国別年金戦略報告を2002年9月までに提出する。国別報告の準備に当たっては、労使を初め全関係者への協議が望ましい。ＥＵレベルでは、国別報告は欧州委員会と理事会の合同報告で分析される。実際にはこの作業は社会保護委員会と経済政策委員会の密接な協力で行われる。さらに、年金の将来に関する公開調整手法を補強するために、指標に関する共通のアプローチと比較可能性を発展させる。そして2004年末までにこの諸目的と作業方法を見直すというものである。
以下、その共通目的を見ていこう。前文で補完性原則と加盟国の権限を十分に尊重しつつといいながら、加盟国は次のような年金政策の実施を求められる。
第1の柱は年金の十分性である。
加盟国は、その社会的諸目的を達成しうるように年金の能力(キャパシティ)を確保すべきである。この目的のため、各国の状況に応じて、
①高齢者が貧困の危険に晒されず、真っ当な生活水準を享受しえ、経済的繁栄の分け前に与り、公共的、社会的、文化的生活に積極的に参加できることを確保し、
②全ての人が、退職後に合理的な程度に生活水準を維持できるような年金資格を得られるような公的及び／又は私的な適切な年金へのアクセスを提供し、
③世代間及び世代内の連帯を促進するべきでである。
第2の柱は年金制度の財政的持続可能性である。
加盟国は、次の政策の適切な結合を含め、年金制度を健全な財政編制の上に位置づける多面的な戦略を追求すべきである。すなわち、
④包括的な労働市場改革を通じた高水準の就業を達成すること、
⑤年金を始め全ての分野の社会保護制度が、労働市場政策や経済政策とあいまって、高齢労働者の参加の有効なインセンティブを提供し、労働者が早期退職することを促されることなく、標準的な引退年齢を超えて労働市場で継続就業することが不利にならず、年金制度が段階的引退を容易にすること、
⑥財政の持続可能性の維持という全体目標を考慮して年金制度を適切な方法で改革すること。同時に、年金制度の持続可能性は、債務の削減を含めた健全財政政策を伴う必要がある。この目的を達成するための戦略は年金準備基金の設置を含むこともできる。
⑦年金制度と改革が、現役世代に過重な負担を負わせず、引退世代に十分な年金を維持することによって、現役世代と引退世代の公平なバランスを維持すること、
⑧適切な規制枠組みと健全な運営を通じて、私的および公的な積立年金制度が、求められる効率性、利用可能性、移動可能性及び安全性の確保すること、である。
第3の柱は年金制度を経済、社会及び個人の変わりゆくニーズに対応して現代化することである。すなわち、
⑨年金制度を労働市場の柔軟性と安定性の必要に適合させ、加盟国の税制に抵触しない限り、労働移動や非正規雇用形態が年金資格上不利とならず、年金制度によって自営業の意欲が削がれないこと、
⑩ＥＵ法による義務を考慮して、男女均等待遇の原則を確保する観点から年金制度を見直すこと、
⑪年金制度をより透明で環境変化に適応可能にし、市民が年金への信頼を維持できるようにすること、年金制度の長期的な見通し、特に給付水準や保険料の見込みに関する信頼でき、わかりやすい情報を市民に提供すること、年金政策と改革に関する広範なコンセンサスを促進すること、年金改革と政策の効率的なモニタリングのための方法的基礎を改善すること、である。
この諸目的の項目を見る限り、年金戦略それ自体については、社会政策サイドの作戦勝ちのようである。両サイドの合同報告であるから、これまでの報告に比べると外交辞令的な表現が多くなっているが、それでも11項目のうち、経済財政サイドの主張を容れたものは2,3項目に過ぎず、残りは社会政策サイドの主張が通っている。経済財政サイドとしては、社会政策ペースの年金戦略は年金戦略として、人口高齢化に対する長期的な財政構造改革の政策メカニズムをしっかりＥＵレベルで構築しておかなければならない。もちろん、既に細工は隆々である。
(3) 経済財政サイドの新たな動き
少し時期をさかのぼるが、2001年3月、ストックホルム欧州理事会の直前、経済財政相理事会と欧州委員会(経済財政総局)は欧州理事会に向けて、「財政の成長と雇用への貢献:質と持続可能性を改善する｣を提出した。そして、これを受けて、ストックホルム欧州理事会は、結論文書の中の社会保護とは別の部分(包括的経済政策指針の部分)で、「理事会は定期的に、今後の人口学的変化によって引き起こされると予測される歪みを含め、財政の長期的持続可能性を再検討すべきである。これは包括的経済政策指針のもとでと、安定と収斂のプログラムの文脈においての双方においてなされるべきである。･･･公的年金、保健医療および老人介護は再検討され、必要であれば改革されるべきである。」と明記した。年金問題はあまりにも重要なので社会政策サイドに委ねるわけにはいかない、と言わんばかりの姿勢である。
上記文書は、人口高齢化による財政支出拡大効果はＧＤＰの３～５％(人口動態によっては５～８％）に達するという経済政策委員会の試算をもとに、持続可能な財政の確保がＥＵの直面する最重要課題であるとし、その費用を国債発行でまかなうことも、税金や保険料を引き上げることも、他の財政支出を切り詰めることも非現実的だとして、三つ叉の戦略を提起している。第1は加盟国が早急に公的債務を削減することである。第2は包括的な労働市場改革である。しかしこれだけでは到底賄うに足りない。そこで第3に早急な年金制度改革が求められる。しかしながら（経済財政サイドの見るところ)年金改革は失望的な状況であり、ほとんど進歩が見られない。社会的対話とコンセンサスは改革の成功に重要なのかもしれないが、多くの国が先送りの繰り返しという悪しきパターンに陥っている。改革の遅れは改革のコストを高める。年金改革はトップ・プライオリティであり、具体的な進歩がなされねばならない。こちらも危機感いっぱいである。
こうして、各加盟国は毎年、人口高齢化の帰結にどう対応するかという長期戦略を安定と収斂のプログラムに明記して、経済財政総局、経済財政委員会、経済財政相理事会といった面々の審査を受けなければならなくなった。また、毎年の経済政策指針の枠組みでも、各国の経済政策が年金改革に取り組んでいるかが多角的サーベイランス手続において評価されるようになった。年金戦略が社会政策サイドのペースで進められてしまうことを予測したかのように、そうはさせじと経済財政サイドから各加盟国を締め上げていこうという戦略である。これらは年金戦略の開始と相前後して、2002年の審査から早速開始された。
さらに、同文書は経済政策委員会に対し、医療と介護に関しても人口高齢化による財政への影響を試算するよう求めるとともに、様々な年金制度の相対的なメリットを検討するように求めた。その心は、言うまでもなく、賦課方式から積立方式への移行を打ち出したいというところにある。
前者に対しては、2001年10月、「人口高齢化がもたらす財政課題:年金、医療および介護の公的支出への影響と財政の長期的持続可能性の指標｣を提出し、後に控える医療･介護分野における公開調整手法(医療･介護戦略？）の開始に備えた。後者に対しては、2002年7月、「欧州年金制度の改革に関する意見｣が提出されている。これについては、もう少し先で検討しよう。
年金戦略が開始されたと思われるバルセロナ欧州理事会においても、社会政策に関する部分とは別に経済政策に関する部分で、「欧州理事会は理事会に対し、とりわけ高齢化の財政課題の観点から、毎年のサーベイランスの一環として財政の長期的持続可能性の検査を継続するよう求める｣と述べており、ＥＵ年金戦略は結局事実上ダブルトラックで開始されたと見るのが正しいように思われる。
(4) 年金戦略始動後の推移
こうして、号砲がいつ鳴らされたのかは定かではないが、2001年末から2002年初めにかけてＥＵの年金戦略はゆっくりと始動した。
2002年9月には、各加盟国から国別年金行動計画が続々と提出された。これをもとに、12月には欧州委員会が合同報告案を作成し、雇用社会相理事会に提出した。報告案は欧州委員会と理事会の合同報告として、2003年3月のブリュッセル欧州理事会に提出された。ブリュッセル欧州理事会は、合同報告を歓迎し、年金分野における公開調整手法を引き続き適用するとともに、2006年に新規加盟国も含めて進展状況を再検討するよう求めている。さらに、年金制度の十分性、財政的持続可能性および現代化に関する指標の開発を継続する明らかな必要性に言及している。
この合同報告は、ラーケン欧州理事会で留意された｢共通の諸目的｣に従って、さらに細かく分野別に、加盟各国における年金改革の進展状況を詳細に記述している。その内容は後に見ることとして、2002年に入っても経済財政サイドと社会政策サイドのジャブの応酬が続いている状況を観察しておこう。
先に見たように、経済財政サイドは財政構造改革と一般経済政策という二つの政策の土俵で年金問題を取り上げることができる。このうち、前者は経済財政サイドの専権事項であって社会政策サイドに口を挟む余地はないが、後者は本来雇用政策や社会政策を含む包括的な経済政策の方向を決定するものであって、経済財政サイドだけに委ねておける筋合いのものではない。実は、包括的経済政策指針には｢労働市場の活性化｣という項目があり、これが雇用戦略で毎年改定される雇用指針と整合性がないのではないかという疑義が既に提起され、バルセロナ欧州理事会では両者の決定スケジュールを同一化することが決められるという事態も発生している。2002年に年金問題で火花を散らしたのは、年金戦略本体よりも、包括的経済政策指針をめぐる攻防であった。
2002年4月に欧州委員会(経済財政総局)が2002年包括的経済政策指針案を提案した直後の5月、社会保護委員会はこれに対する意見を公表した。それは、年金問題の記述がラーケン欧州理事会で確立された共通の目的に沿っていないという苦言である。やや細かいが、社会政策サイドの本音がよく表れているので詳しく紹介しよう。
まず、社会政策の目的を「人的資源ポテンシャルを最適に活用するとともに長期的に持続可能な労働生活を支援する」ことだというのは、それも諸目的の一つではあるが、それだけに縮約することはできないといい、財政構造改革の三叉戦略を年金に加えケア制度の改革に拡大するといっているが、それは時期尚早であり、これから社会保護分野で医療･介護戦略が動き出そうとしているところなのだと釘をさす。
さらに、「年金制度を人口学的リスクと平均寿命の伸長に適応させ、年金制度を保険料と給付に関して透明にし、年金数理的公平さと積立方式への依存の強化に向けて前進し、異なった柱の間のよりよいバランスを達成する」云々というところに対して、年金制度改革の全体的政策目的として年金数理的公平さと積立方式ばかりに焦点を当てるのは不適当だと攻撃する。曰く、積立ての拡大は人口高齢化の根本問題、すなわち労働人口の年金受給者に対する比率の悪化を解決するものではない。積立方式に関しては、共通の諸目的は、いかなる特定の制度設計も年金制度を健全なものにする必須条件とはみなされないことから、積立方式への依存の強化も、積立方式と賦課方式のいかなるバランスの確立も促進してはいない。
動き出した年金戦略では両サイドの妥協によって隠れていたテーマが、こういう形で噴き出してくるわけである。この最後の部分については、理事会決定版では「積立方式への依存の強化もまた考慮されるべきである｣とややニュアンスを引っ込めた。しかし、経済財政サイドの考え方に変わりはない。そのすぐ後、2002年7月に、前年の理事会の求めに応じて経済政策委員会から出された「欧州年金制度の改革に関する意見｣はより明確にこの点を打ち出している。そこでは、「賦課方式への補完として、経済政策委員会は、移行コストが管理可能である限り、積立の拡大が促進されるべきであると考える。」と述べられ、「EUの年金における積立の拡大は金融市場の構造、流動性および有効性に顕著な効果を有するであろう。それは金融部門の発展に、それゆえ経済成長に顕著な貢献をするであろう。」とも述べられている。
これと同時に経済政策委員会が出した「公的年金制度が直面する改革:いくつかのパラメーターの改革の年金支出への影響｣は、現在の年金構造はとりあえず維持した上で、退職年齢、代替率、保険料率といったパラメーターを変えることで年金支出にどのような影響があるかを試算したものである。ここでは、スウェーデンやイタリアで行われた名目的確定給付制度が、賦課方式を維持しつつ年金数理的に貢献と給付を均衡させようとするものとして評価されている。一方、2002年1月には、欧州委員会経済財政総局の職員が執筆した論文「EU年金改革-主な政策改革選択肢の議論と経験的評価の概観」が同総局からエコノミック･ペーパーとして刊行されており、こちらでは｢最適｣なEU年金改革戦略として、段階的な１００％の積立方式への移行を主張している。この筆者は経済政策委員会高齢化グループのメンバーでもある。
このように、一応社会保護戦略の一環としてのEU年金戦略が始動したとはいうものの、依然として社会政策サイドと経済財政サイドの社会哲学レベルの対立は解けないままであり、今後も、特に包括的経済政策指針の内容をめぐって激しい議論の応酬が続くであろう。
(5) 年金戦略の現段階
イラク戦争勃発の当日に開かれたブリュッセル欧州理事会に向けて、雇用社会相理事会と経済財政相理事会からキー･メッセージが示された。
まず、雇用社会相理事会からの社会保護に関するキー･メッセージである。「国内戦略報告は、各加盟国が長期的な財政的持続可能性の確保を単にそれ自身の権利において重要なだけではなく、将来における十分な年金給付に不可欠な前提条件でもあると認識していることを示している。さらに、社会的関心と財政的関心の間のバランスが年金改革の政治的成功にとって鍵となる。･･･年金制度の十分性、財政的持続可能性および現代化に関する指標を開発する必要がある。理事会はまた、年金の公開調整手法のもとでの作業の結果が包括的経済政策指針に取り入れられるべきことを希望する。」
せっかく社会政策サイドのペースで年金戦略が始動したのに、経済財政サイドの勝手な動きに振り回されているという苛立ちが感じられる。これに対して、経済財政相理事会からの2003年包括的経済政策指針に関するキー・イッシュー・ペーパーは、「近年における進歩にもかかわらず、人口高齢化からもたらされる課題を含めた更なる財政構造改革は、財政の長期的持続可能性を確保するために必要である。｣と抑制気味で、年金についても｢共通の諸目的」に従って(順序は変えて)財政的持続可能性、十分性および適応可能性に関する改革を求めている。もっとも、今回の指針案の目玉はむしろ雇用システムの改革にあって、賃金形成システムの改善とか、労働市場ダイナミクスに制限的な影響を与える雇用保護法制の緩和などといった刺激的な項目が並んでいる。場外乱闘は年金から雇用に土俵を移しそうである。
５ EU年金戦略から見た加盟各国の年金政策
上述のように、2002年9月に提出された各国の国別年金行動計画をもとに、年金合同報告が作成され、2003年3月の欧州理事会で承認された。160ページを超えるこの報告には、｢共通の諸目的｣の11項目にしたがって各国の年金政策の進展が記載されており、EU諸国の年金政策を概観するのに役に立つ。もっとも、EU年金戦略の枠組みで書かれているので、一定のバイアスは避けられないであろう。
年金の十分性の関係では、最低所得保障の仕組みが様々であることが示されている。年金について居住を要件とする定額制をとるオランダとデンマーク、拠出に基づく定額制をとるイギリスとアイルランド、年金は報酬比例制としつつその中で最低所得保障を設けるをとる多くの諸国、最低所得保障は年金制度の外の社会扶助に委ねるドイツにまず分けられる。もっとも、各国の制度をシステムとしてみれば見た目ほど異なっていない面もあるようである。というのは、居住に基づく定額制をとるオランダとデンマークでは、法定年金額が低額なので、職域年金のカバレッジが大きい。オランダでは91％、デンマークでは82％で、これは全国産業レベルの労働協約で締結されるものであって、日本語で｢企業年金｣と呼ぶのはミスリーディングであり、むしろ産業別労使で運営する厚生年金というイメージに近い。スウェーデン、ベルギー、スペイン等も同様の方向である。逆に、ドイツの社会扶助は高齢者の場合子供に扶養能力があっても支給されるなどミーンズテストが緩やかで、最低保障年金に近い。その意味では、オランダ等の1階に対応するのはドイツの社会扶助で、オランダの2階に対応するのがドイツの1階とすら言えるかもしれない。
十分性と持続可能性の様々な項目にわたって繰り返し登場するのがイタリアとスウェーデンの「名目的確定拠出方式」(国別報告にはこの用語はないが)である。これは数理的中立性を導入することにより世代間の不公平な再分配を解消するものであるとともに、雇用インセンティブを高めて就業率を引き上げる効果がある。社会政策サイドの主張である就業率引き上げを、経済財政サイドの主張するパラメーターの変更によって実現し、財政支出増の歯止めとするもので、両者揃ってのお勧め品という扱いである。年金給付額を過去の雇用期間とリンクさせようとする傾向は、ドイツ、オーストリア、フィンランドなどにも見られ、EU年金改革の中心的方向性であることは間違いないであろう。
現代化については、日本でもパートタイム労働者や派遣労働者など非典型労働者のアクセスが問題となるが、EU諸国では名目的には自営業者であるが実質的には一社に従属している｢新･自営業者｣の扱いが問題となっていて、ドイツ、オーストリアやイタリアの試みが紹介されている。イタリアでは1996年改正で200万人がカバーされたという。また、スペインでは、自営業者の所得把握の困難性から、毎年設定される最低額と最高額の間で自由に保険料を選択できるという興味深い制度が導入されており、日本にも参考になるのではないか。なお、パート労働者や派遣労働者については、職域年金からの排除や差別待遇を禁止するオランダの法制が注目される。
もう一つが女性と年金の問題である。女性の労働市場参加と稼得賃金の低さから、老齢女性の生活水準確保に遺族年金は重要な役割を果たすが、これは既婚女性に強力な就労へのディスインセンティブを作り出し、就業率を引き下げて年金の持続可能性にマイナスとなる。各国の事例としてあげられているのは、遺族年金を引き下げていく代わりに、育児期間に伴う年金受給資格を付与していくやり方で、ドイツやスウェーデンはじめ多くの国で取り組まれている。なお、上記イタリアとスウェーデンの「名目的確定拠出方式｣は、性中立的な年金数理要素を男女双方に用いることにより、事実上より長命の女性に有利な再分配が行われていると指摘している。