　ＥＵにおける社会政策は、１９７０年代前半の社会行動計画と相前後して実質的に登場した。この動きは、１９６９年１２月のハーグ首脳会議において、今後経済通貨統合を段階的に実施するという目標が設定されるとともに、これに併せて加盟国の社会政策の協調を進めていくこととされたことに始まる。これは当時のブラント西ドイツ首相が、ＥＣに市民に理解しうる「人間の顔」を与えるべきと呼びかけるメモランダムを提出したことによる。

　１９７４年１０月２５日に、欧州委員会から公表された「社会行動計画」(Social action programme)は、完全なより良い雇用、生活・労働条件の改善及び参加と産業民主主義を３つの柱としているが、その第２の柱において、貧困問題に触れて次のように述べている。「貧困の特定の諸側面と諸原因を扱う本計画で提案された措置とは別に、欧州委員会は、先進社会においては受け容れがたい慢性的貧困がなお存在していることを認識する。ＥＣには『就業不能者(unemployable)』やその家族、例外的低所得の家族又は父親のいない家族などのような慢性的貧民の無視された少数者がいる。多くの場合、彼らは自ら貧困から抜け出すことも、差し伸べられた援助に反応することもできず、ほとんど避けられない貧困のサイクルに陥っている。これらの人々やその家族を社会復帰させること(rehabilitation)は、第一義的には加盟国の責任である。しかしながら、欧州委員会は、ソーシャルワーカー、精神科医及び職業訓練専門家の協力により、パイロット研究及び実験を通じて、加盟国が問題を明らかにし、解決方法を探ることを支援できると信ずる。」

　この基本認識の下、アクションⅡ-11として「貧困に対する行動」が挙げられている。施策の対象として、ある種の高齢者、就業不能者及びその家族、社会的不適応者、例外的低所得の大家族等が示され、こういった人々を確認するための調査結果をもとに、加盟国の専門家やボランタリー組織と討議して、ＥＵレベルの協調行動の可能な分野を決定するとしている。１９７４年末までに７５，７６年度を対象とするパイロット計画案を提案することが予定されている。

　早速１９７５年４月１６日、欧州委員会は「貧困と戦うパイロットスキーム及び研究のプログラムに関する閣僚理事会決定案」(COM(75)172)を提案した。この説明メモによると、これの事前準備として、欧州委員会は加盟国政府の担当官及び独立の社会福祉組織の代表を含めたワーキングパーティを開催し、協議文書を作成して、これが１９７４年６月にブリュッセルで開かれたセミナーに提示され、加盟国の検討を経て、１９７５年１月８日付のコミュニケーション（SEC(74)5225)として閣僚理事会に送付されたという。

　閣僚理事会は同年７月２２日に「貧困と戦うパイロットスキーム及び研究のプログラムに関する閣僚理事会決定」(75/458/EEC)を正式に採択した。これにより、１９７５，７６年度予算の範囲内で、欧州委員会は、①貧困に陥り又は脅かされている者を援助する新たな手法の実験と開発であって、可能な限り関係者が参加するもので、他の加盟国に共通の問題を取り扱うパイロットスキームに対する財政補助、②貧困の性質、原因、範囲及びメカニズムの理解を改善するパイロット研究に対する財政補助を行うことができることとされた。本決定で「貧困に陥った者」とは「その居住する加盟国の許容可能な最低生活方法から排除されるほどその資源が少ない者及び家族」と定義されている。また「資源」とは「財、現金収入、並びに公的及び私的な資源によるサービス」と定義されている。

　この点につき決定案の説明メモは、未婚の母や失業者といった原因別ではなく、「相対的剥奪」という共通の特徴、それも物質的剥奪に焦点を当てて定義したと述べている。相対的剥奪の測定基準としては、加盟国における「通常の生活パターン、慣習及び活動」の平均によるとしているが、この時点では欧州貧困基準を設定する試みはなく、今後の課題だとしている。

　補助金は原則として費用の５０％を超えないこととされているが、複数国にまたがり例外的に重要なものにはこれを超えて支出することができる。仕組みとしては、加盟国が欧州委員会に補助を申請し、欧州委員会が決定を行う。欧州委員会は加盟国政府の代表及び独立の専門家に協議することとされている。

　本決定によるプログラムの実施状況報告(COM(76)718)は１９７７年１月１２日に提出され、それに基づき同年６月１０日、欧州委員会が上記決定の改正案(COM(77)253)を提案、１２月１２日に改正理事会決定(77/779/EEC)が採択された。期間を１９７９年まで延長するというのが主な内容である。１９７９年１０月１６日、第２次報告書(COM(79)537)が提出され、引き続き１１月２３日には期間満了後の暫定的なプログラムの決定案(COM(79)657)が提案されたが、これはやや時間がかかり、翌１９８０年１２月２２日に理事会決定(80/1270/EEC)として採択された。暫定延長期間は１９８１年１１月３０日までである。こうして結果的に７年間にわたって実施された第１次プログラムについては、１９８０年１１月３日に中間報告（COM(80)666）、１９８１年１２月９日に最終報告（COM(81)769)が提出されている。

　以上を踏まえて、欧州委員会は１９８４年７月１２日、第２次プログラムとして「貧困と戦う特定のＥＣ行動に関する閣僚理事会決定案」(COM(84)379)を提案した。閣僚理事会は同年１２月１９日に「貧困と戦う特定のＥＣ行動に関する閣僚理事会決定」(85/8/EEC)を採択し、１９８５年から１９８９年までの５カ年に２５００万ecuの補助金が支出されることになった。この第２次プログラムは、内容は第１次プログラムとほとんど同じであり、途中額を２９００万ecuに増額する決定(86/657/EEC)がなされ、１９８８年１１月２３日に中間報告(COM(88)621)が提出されている。

　以上２次にわたるパイロットプログラムの経験を踏まえて、１９８８年１２月２２日、欧州委員会はこの分野における第３次プログラムに当たる「最も恵まれない集団の経済的及び社会的統合を促進する中期行動計画に関する閣僚理事会決定案」(COM(88)826)を提案した。これは、当時進行しつつあった市場統合の中で、貧困に陥るものが増加しつつあること、特に失業者や単親家庭といった新たなタイプの貧困が増大していることを指摘し、プログラムを質的にも一段と拡充することを求めている。

　閣僚理事会は翌１９８９年７月１８日に「社会において経済的及び社会的により恵まれない集団の経済的及び社会的統合に関する中期行動計画に関する閣僚理事会決定」(89/457/EEC)を採択した。原案では「経済的及び社会的に最も恵まれない集団」を「その物質的、文化的及び社会的資源が限定されているため、その居住する加盟国における許容可能な最低生活方法から排除されるような個人、家族及び人の集団」と定義していたが、決定では落とされている。しかし、それまでの物質的資源に偏った定義から離れようとしていることが窺える。

　第３次プログラムの最大の特徴は、施策手段がそれまでの実験ベースのものから実行ベースのものに拡大されたことで、①上記恵まれない集団の社会的統合を援助するためのパイロットプロジェクト、②特に孤独の状態にある人々の社会的統合に向けた非政府組織による革新的な措置などが付け加えられた。補助の仕組みはほとんど変わらないが、１９８９年から１９９４年までの５年間に５５００万ecuと額が倍増し、一方補助対象が大型化したため、件数は減った。

　まず１９８８年９月１６日の欧州議会の「ECにおける貧困との戦いに関する決議」は、初めて「社会的排除」という言葉を用い、プロジェクトの運営に色々と意見を述べるだけでなく、その第１２項で「欧州委員会に対し、全ての加盟国が、最も貧しい市民が社会の中に統合されることを確保することを援助するための最低所得保障制度を確立するよう慫慂するよう求める」と、EUレベルの制度形成を打ち出した。

　欧州議会の討議用文書(Doc.A2-171/88)でその意図を詳しく見ていく。説明メモは、社会保障制度は確かに加盟国の権限に属し、ECの権限を越えるものではあるが、だからといってECが貧困の問題に責任を負うことを妨げるものではないとし、１９９２年に向けて強力に市場統合を進めていく一方で、同時に経済的・社会的統合を進めることが不可欠であることを強調する。そして、貧困と戦う構造的措置として、ECの思考を、いかにして欧州の人々が社会保障制度によってカバーされるようにするか、いかにして「最低家族所得保障制度」を構築するか、といった問題に拡大すべきだと述べる。この関係で、同じ方向のよりラディカルな解決策として、フランス総選挙で最低所得保障制度の導入を訴える候補者がいたことが付け加えられている。

　翌１９８９年７月１２日には経済社会評議会が「貧困に関する意見」を採択した。ここでは貧困一般ではなく、ホームレスなど住宅問題、長期失業等による金銭資源の欠乏及び福祉や健康保護の欠乏に由来する「深刻な貧困」を対象とし、社会の最貧困者はなんら「セーフティネット」がなく、周縁化され、社会から排除されているとしたうえで、これら深刻な貧困を被っている個人や家族が世界人権宣言に規定されている権利を十全に享受することができるようにすることが目的でなければならないとする。

　こちらの意見はより権利論的に構成されている。すなわち、教育と職業訓練を受ける権利、通信と情報の権利、そして最低所得保障の権利という３本立てとなっている。第１については、学校と労働市場の連携、職業教育指導、徒弟制など訓練と仕事を結合する仕組み、継続職業訓練などが挙げられ、第２については、特に情報の欠如やミスリーディングな広告のために重債務者になってしまう例を挙げ、情報通信関係者による改善を求めている。

　第３の最低社会再統合所得の提起が本意見の目玉である。これは、基本的な生活資料を保障するというだけでなく、その受給者に日常生活や労働市場への再統合を可能にする社会的バックアップや訓練の機会を提供しようとするもので、労働可能年齢にあり、身体的・知的に訓練を受け就職することが可能な人々に適用される。これは就職意欲を喚起する水準に設定しなければならす、受給資格要件は簡明でなければならず（さもなければ対象となるべき人々が排除される）、社会的バックアップ措置は現実的で定量的な目標を目指すべきであり、社会給付と再統合措置は関係者に密接でなければならず、貧困の悪循環を断つことが最重要であり、再統合措置は職の提供という結果に結びつかねばならず、それは社会的権利や保障を失わせるものであってはならない等と、かなり細かく制度設計の在り方について意見を示している。

　本決議は、社会的排除との戦いが域内市場の社会的次元の重要な一部であることを強調し、社会的排除の過程が多くの分野に広がりつつあるとし、十分な援助と資源を補償する措置が社会的排除との戦いの基本的要素であるとしつつも、それだけでなく社会的統合や労働市場への統合により真っ当な生活条件にアクセスできるようにすることが重要だとし、各加盟国に対して、万人に教育、訓練、雇用、住宅、社会サービス及び医療ケアへのアクセスを可能にする措置を実施するよう求めている。そして欧州委員会に対して、社会的排除と戦う措置について研究し、３年以内に閣僚理事会に報告するよう求めた。

　決議はいうまでもなく拘束力のない政治的文書に過ぎない。閣僚理事会勧告が拘束力はなくても法令の一種であるのに比べても、より弱いものに過ぎない。しかしながら、EC加盟国の社会問題担当相が揃って決議を行ったということは、それなりの政治的意義がある。この後のこの問題をめぐる政治過程は、この決議が出発点となって進行していく。

　ここでは、まず前文で「連帯の精神において、社会的排除と戦うことが重要である」と宣言し、社会保護の項目において、「ECの全労働者は社会保護に関する権利を有し、地位や企業規模にかかわらず十分な水準の社会保障給付を享受する」、「労働市場に参入又は再参入することができず、生活手段のない者は、十分な資源と社会扶助を受けることができなければならない」と宣言している（第１０項）のに加え、高齢者の項目でも「退職年齢に達したが年金受給権その他の生活手段のない者は、十分な資源と医療・社会扶助を受ける権利を有するべき」と宣言している（第２５項）。

　社会憲章の正式の採択に先立って、欧州委員会は１１月２７日に「労働者の基本的社会権に関するEC憲章の実施に関する行動計画」を策定した。ここでは社会保護に関する２つの勧告案を提案することを予告しているが、そのうちの一つが「社会保護制度における十分な資源と社会扶助に関する共通基準に関する勧告案」である。ここでは、上記閣僚理事会決議や欧州議会決議を引用しつつ、「最低所得保障は既にさまざまな形で多くの加盟国に存在しているし、そうでない国でも地域計画や地域開発のテーマである」とし、「欧州委員会は、連帯の精神に基づき、ECで最も恵まれない市民、特に高齢者や労働市場から排除された人々を支援するための主導権を発揮するべきと考えている」と述べている。

　この社会憲章実施行動計画は、１９７４年の社会行動計画以来久しぶりの社会政策における包括的な行動計画であり、これに基づいて、社会政策の各分野においてさまざまな法令案が提案され、イギリス保守党政府が断固反対した労働者保護や労使関係に関するもの

　この行動計画に従って、１９９１年５月１３日、欧州委員会は「社会保護制度における十分な資源及び社会扶助に関する共通基準に関する閣僚理事会勧告案」(COM(91)161)を提案した。この説明メモでは、社会的排除を労働市場の構造的趨勢（特に長期失業の増大）と家族構造の構造的趨勢（特に孤独生活の拡大）の結果であるとし、単一市場の完成にあわせて、最も恵まれない人々に対する社会保護政策の収斂戦略を実施していくべきであると述べている。そして各加盟国の歴史と伝統による多様な形態ではあるが、最も恵まれない人々に対する連帯の手段として共通の特徴が見出すことができるとし、それは資源や給付を保障される権利を有するべきであるという点であるとしている。遙か以前からそのような制度を有している国もあれば、最近導入した国もあり、また高齢者や障害者など一定の範疇の者に資源の保障を限定している国もあるが、仕組みはさまざまであれ、社会的排除の問題の構造的性質の認識が深まりつつあり、資源の保障の権利の導入が包括的かつ整合的な貧困政策の枢要の要素であることにコンセンサスが成立しつつあると述べている。

　その上で、本勧告案は既存の制度を補完するにとどまり、その一般的な仕組みを変えようとするものではないこと、アプローチは段階的かつ現実的であって、提案された資源の保障について、なんら厳格な量的あるいは手続的な基準を定めようとするものではないと断っている。定めようとするのは基本原則であり、これは各加盟国の経験を比較分析した結果定められたもので、それゆえ現在各国の社会保護規定の中にあるものを再現しているが、それとともに連帯の精神に基づき、この権利の一般化とその包括的な政策への統合を強調しているとする。

　閣僚理事会は翌１９９２年６月２４日に「社会保護制度における十分な資源及び社会扶助に関する共通基準に関する閣僚理事会勧告」(92/441/EEC)を採択した。勧告は法的拘束力はないとはいえ法令の一種であり、各国の制度政策形成に大きな影響を与えていくことになる。

　本勧告は、まず「社会的排除と戦う包括的かつ整合的な動因の一部として、人間の尊厳と両立しうる方法で生活するための十分な資源と社会扶助に対する人間の基本的権利」と、「その社会保護制度を以下に規定する原則と指針に従って適応させていく」ことを承認する（第Ａ項）ことから始める。

　第Ｂ項はこの権利が従うべき基本原則を６号にわたって記述している。まず、それは人間の尊厳の尊重に基づく権利であるべきであり（第１号）、その権利の範囲は、あらゆる排除の状況を段階的にカバーしていくために、加盟国の規定する詳細に従って、合法的居住と国籍に関して、居住に関する関係規定に従い、個人ごとに決定される（第２号）。

　個人として又はその属する世帯として十分な資源にアクセスできないものは誰でも、その年齢、健康及び家族状況が許す限り、活発に求職し又は仕事に就く目的で職業訓練を受けることや、そうでない人の場合経済的・社会的統合措置を条件として、この権利を有する。ただし、加盟国がこの権利をフルタイム雇用や学生に拡大しない選択肢を妨げない（第３号）。

　アクセスに期間制限をかけてはならず（第４号）、この権利は他の社会的権利の補完であって、最貧困者を一般的な権利の制度に再統合するべく並行して努力すべきであり（第５号）、経済的・社会的統合のための措置と相まつべきものである（第６号）。

　第Ｃ項はこの権利の実施の指針を６号にわたって示している。まず、第１号は４点からなり、加盟国の生活水準や価格水準を勘案し世帯のタイプや規模にあわせて、人間の尊厳の尊重の観点から本質的なニーズをカバーするのに十分とみなされる水準の資源を設定すること（第ａ点）、特定のニーズに対応する補完的な水準に調整すること（第ｂ点）、水準を設定するために、加盟国の平均可処分所得や世帯消費に関するデータ、法的な最低賃金や物価水準を参照すること（第ｃ点）、その年齢や状況が就労にふさわしい者については、求職へのインセンティブを確保すること（第ｄ点）、これらニーズがカバーされ続けるように、指標に基づき、これら水準を定期的に見直すこと（第ｅ点）である。

　そして、個人ないし世帯で見た資源がこうして設定された水準を下回る人々に対して、この水準に達するまで異なった財政的援助を与えることとし（第２号）、税制、市民的義務及び社会保障分野での規則の運用において、人間の尊厳と両立可能な方法で生活するために望ましい水準の十分な資源と社会扶助を考慮に入れるよう確保することとし（第３号）、これら関係者が適切な社会援助、特にアドバイスやカウンセリング、この権利を入手するための情報提供や援助を受けられるようにすることとし（第４号）、その年齢と状況が就労にふさわしい者について、職業訓練を含め職業生活に参入又は再参入することへの効果的な援助の仕組みを設け（第５号）、最も恵まれない人々がこの権利について情報を得られるよう必要な措置をとり、出来る限りこの権利を請求する際の行政手続きや仕組みを簡素化し、関係者が容易にアクセスできる審判所のような独立の第三者機関への訴えの機関を設けること（第６号）を求めている。

　この他、第Ｄ項はこれら資源と給付が社会保護の枠組において確保され、その仕組み、財政負担や行政組織は国内法及び慣行で定めることを、第Ｅ項は５年後に報告をまとめることを、第Ｆ項は措置の実効性について体系的に情報収集することを規定している。また欧州委員会に対しては、加盟国からの情報に基づき定期的に報告を作成するよう求めている。この報告書は１９９９年１月に提出されているが、その前にこの９０年代前半期における本問題をめぐる動きをもうすこしフォローしておく。

　まず、１９９２年１２月２３日の「連帯のヨーロッパに向けて－社会的排除との戦いを強化し、統合を促進する」(COM(92)542)は、この問題についての初めてのまとまった政策文書である。ここでは社会的排除はダイナミックで多次元的な概念であり、専ら所得について理解される「貧困」概念よりも、個人や集団が社会的交換への参加から排除されるメカニズムを明確にあらわすものだとしている。社会的排除は所得が不十分だということや職業生活への参加といったことも超え、住宅、教育、健康及びサービスへのアクセスといった分野にも及ぶ。ここで強調されているのは、社会的排除が単なる社会的不平等の問題ではなく、社会の二極化あるいは分断の危険をもたらすものとされている点である。

　この点をさらに詳しく述べているのは、１９９３年９月２２日の「社会において経済的及び社会的により恵まれない集団の経済的及び社会的統合に関する中期行動計画実施状況報告」（COM(93)435）で、貧困の性質は変わった、貧困はもはや経済成長とともに消えてゆくべき残余状態ではなく、構造的、多次元的現象であると述べ、それゆえに社会的排除の概念が貧困概念に取って代わりつつあるという。そして「問題はもはや社会階層の上層部と下層部の間の不平等（上／下問題）にあるのではなく、社会の中で活発なメンバーである者と周縁に追いやられている者との距離（内／外問題）にあるのだ」と宣言している。

　さらに、これはEUの社会政策全般の抜本的見直しを目指した動きの一環であるが、１９９３年１１月１日の「グリーンペーパー・ヨーロッパ社会政策：ＥＵの選択肢」(COM(93)551)においても、「貧困は昔からある現象であるが、ここ１５年間、社会的排除という構造的問題が注目されている、問題は単に社会の上層と下層の不均等にあるのではなく、社会の中に居場所のある者と社会からのけ者にされてしまった者との間にあるのだ。社会的排除は単に所得が不十分だということではない。職業生活への参加ということだけでもない。それは住宅や教育、医療、サービスへのアクセスといった分野で顕著である。単なる不平等ではなく、分断された社会という危険を示唆しているのである。排除された者の怨恨は暴力や麻薬、ひいては人種差別主義や政治的過激派の温床となる。所得維持はもはや社会政策の唯一の目的ではない。社会政策は人々が社会の中に居場所を見出せるよう援助するというもっと野心的な目的を追求しなければならない。その主たるルートは（もちろんただ一つのルートではないが）報酬のある仕事である。そしてそれがゆえに雇用政策と社会政策はもっと密接に連携しなければならない」云々と述べている。

　このグリーンペーパーを受けた翌１９９４年７月２７日の「ホワイトペーパー・ヨーロッパ社会政策：EUの進路」（COM(94)333)でも、同様の認識を示した上で、ヨーロッパレベルの連帯の推進を図っていく意図が示され、特にマーストリヒト条約附属社会政策協定において後述のように「労働市場から排除された人々の統合」がEUの権限に明示されたことを受けて、「この統合の経済的及び社会的な次元の双方をカバーし、加盟国における努力を支援し、促進するための法的枠組を提供するさらなるEU行動」の可能性を検討していくと述べている。同白書によれば、この提案の目的は、詳細な規定や画一的な解決策ではなく、共通の目的と指針を定義することにある。消極的労働市場政策から積極的労働市場政策への移行を支援し、上述の１９９２年勧告に従い、最低水準の資源の保障と求職へのインセンティブを維持するような積極的政策を結合しようとするものである。

　同白書において興味深いのは、その序章においてかなり哲学的なレベルでの社会政策転換を宣言していることである。すなわち、社会的規制を加えた市場経済という共通の価値観は維持されるべきであるが、その実行方法には抜本的な変化が必要とされており、それは「連帯」の在り方、すなわち所得の再分配を通じて社会のかなりの集団の所得を維持するという消極的な連帯の在り方から、より積極的な「機会のより良い分配」によって補完、代替していくということだと述べている。これは社会的排除の問題だけでなく、万人の機会均等を追求する新たな労働・社会政策の原理の原点ともいうべき宣言であり、やがてさまざまな差別禁止立法につながっていくものでもあるが、ここでは社会的排除との関係で、ワークフェア的な色彩が強く打ち出されていることに注目しておきたい。

　さて、以上のように、社会的排除の問題がEUレベルの政策課題として明確に位置づけられてくるのを受けて、欧州委員会は１９９３年９月２２日、第４次プログラムとして「排除と戦い連帯を促進する中期行動計画案：革新を支援し促進する新たなプログラム(1994-1999)」(COM(93)435)を提案した。内容的には第３次プログラムを受け継ぎ、経済的、社会的に最も恵まれない人々の社会的統合を目指すものであるが、特に都市部における社会的排除を対象としていた。

　ところが、閣僚理事会ではこの提案は採択されないまま推移した。通常この手の社会政策提案に反対するのはイギリスと相場が決まっているのだが、この件については反対の急先鋒はドイツであった。ドイツは当時、イギリスの反対でデッドロックに陥っていた各種の労働立法提案には極めて積極的であっただけに、この対比は特に際だつ。ドイツの主張によると、社会的排除の問題はEUレベルの財政ではなく国内レベルの財政で取り扱われるべき問題であり、補完性原理に反するというものであった。要するに、労働条件を（ドイツに近くまで）引き上げるような労働立法提案には大いに賛成だが、ドイツが相当部分を負担しているEUの財政を他の加盟国にばらまくような事業には賛成できないということなのであろう。イギリスもこの反対に乗り、全会一致を原則とする条約第２３５条を根拠とする本提案は１９９４年、１９９５年を通じてデッドロックのままであった。

　ところが、一方で本事業にかかる経費を計上した予算は既に閣僚理事会で承認されており、この金額が宙に浮いた形になってしまった。そこで、欧州委員会は１９９６年１月２３日になって、遂に中期行動計画案の採択のないまま、欧州委員会の１９９５年度一般会計予算の中から、EU全域で８６のプロジェクトに対し、総額６００万ecuを支出する旨の新聞発表を行った。

　これに対して、イギリス政府は同年４月１日、この決定の無効を欧州司法裁判所に訴えた。イギリス側にはドイツと閣僚理事会、欧州委員会側には欧州議会が補助参加人となり、本決定の合法性が争われた。ＥＵ法上の議論はここではとばして、結論だけ言えば、１９９８年５月１２日、欧州司法裁判所はイギリス政府の主張を認め、本支出決定の無効を確認する判決を下した(C-106/96)。もっとも法的安定性のため、既に支出された金額の返還は求めないこととされた。これは原告側も認めていたことなので、事実上欧州委員会側の全面敗北であり、１９７５年以来続いてきたＥＵレベルの貧困対策事業はここに一旦蹉跌を見たことになる。その後、２００１年１２月１１日に、本決定案はひっそりと撤回された。

　これに先立ち、１９９０年から１９９１年にかけて、新たなEC条約－マーストリヒト条約に向けたさまざまな議論や各国間、労使間の交渉が繰り返され、１９９１年１２月９，１０日のマーストリヒト欧州理事会において、イギリス政府の反対する社会政策条項を社会政策協定と称する附属文書として、イギリスを除く１１カ国による社会政策の枠組が形成されていた。

　この社会政策協定はその第１条で、ＥＣと加盟国の目標として、雇用の促進、生活・労働条件の改善、適切な社会保護、労使間の対話、人的資源の開発と並んで、「排除との戦い」を掲げ、国内慣行の多様性を考慮した措置を実施すると宣言している。これは一般的な宣言規定に過ぎないとはいえ、条約レベルの法規定に「排除」という言葉が初めて用いられたものである。欧州委員会の原案では「社会的周縁化」という表現が用いられていたが、ルクセンブルク議長国のノンペーパーで「社会的排除」となり、最終的にただ「排除」となった。

　社会的排除に関する根拠規定として重要なのは第２条第１項である。同項は、（イギリスを除く）特定多数決事項として安全衛生、労働条件、情報提供と協議、男女均等とともに、第５号として「労働市場から排除された者の統合」という政策項目を掲げていた。この規定が設けられた経緯は必ずしもはっきりしない。当初の欧州委員会の提案ではこういう項目は特になく、「労働市場の機能」という項目があっただけであった。それが、１９９１年６月の議長国ルクセンブルクの条約案に「労働市場から排除された者の職業的統合」というのが入ってきている。流れからすると、これはあくまでも労働市場政策としての就職促進策を掲げているだけであって、社会的排除問題全般を取り扱うものではないと見ることもできる。

　もっとも、この規定を活用して新たな提案を行っていこうという姿勢を欧州委員会が示し始めるのはもうすこし後になってからで、それまでは上記のように閣僚理事会でデッドロックに陥っている新中期行動計画案の採択が主な目標であった。

　上述の社会政策グリーンペーパーやホワイトペーパーなどに示された新たな社会政策思想に立脚して、欧州委員会は１９９５年４月１２日に「中期社会行動計画(1995-1997)」（COM(95)134)を発表した。その中で、欧州委員会は上記中期行動計画の迅速な採択を求めるとともに、仕事と福祉の関係の在り方について、欧州レベルの議論を展開していきたい旨を明らかにしている。また、特に都市住宅問題とホームレスの問題における協力の促進に努めたいとしている。

　１９９７年６月１６日のアムステルダム欧州理事会では、直前に労働党政権が誕生したイギリスも他の加盟国の社会政策の仕組みにオプトインし、それまでの社会政策協定が条約本体に組み込まれた。規定ぶりは社会政策協定とあまり変わっていないが、重要な追加事項として、第１３７条第２項の特定多数決による決定事項の各号列記のすぐ後に、「閣僚理事会は・・・社会的排除と戦うために、知識の向上、情報及び公示例の交換、革新的な取組や経験の評価を通じた加盟国間の協力を促進する措置を採択することができる」という新たな規定が設けられた。

　このような規定が設けられた背景には、上述の第４次プログラムが一部加盟国の反対で採択されなかったことがあろう。詳しい事情は明らかではないが、アムステルダム欧州理事会直後の欧州議会の分析（６月２５日付）によると、「社会的排除との戦いのための措置を特定多数決で採択できるようにする項の追加は一つの改善である」と評価し、ただ「最後の瞬間にこの新たな法的根拠規定から高齢者と障害者のための措置が削除されたので、この改善は過大評価すべきではない」と述べている。

　アムステルダム条約の成立を踏まえて、欧州委員会は１９９８年４月２９日、中期社会行動計画に引き続く新たな行動計画として「社会行動計画(1998-2000)」を発表した。ここでは、大きな３つの柱の一つとして「インクルーシブな社会を発展させる」という標題が立てられ、社会的排除や不平等、差別の問題が取り扱われている。そして、その中に「社会的統合の促進」という項目が立てられ、幾つもの提案予定が並んでいる。

　ここでは、新たな欧州雇用戦略によって、労働市場からの排除のリスクを克服するイニシアティブが進められていることに触れた上で、これを超えて社会的排除の予防的アプローチの必要性を説いている。そして、アムステルダム条約によって導入された社会的排除と戦うＥＵ行動の根拠規定を引きつつ、この分野で活動する非政府組織として、欧州社会的非政府組織プラットフォームに言及している。

　本行動計画で予定されている社会的統合関係の事項としては、次のものが挙げられている。まず、１９９８年中に社会的統合に関するコミュニケーションを発表するとしているが、これは結局出されなかった。次に同じく１９９８年中に最低所得に関する１９９２年勧告の実施状況報告を提出するとしており、これは実際に１９９９年１月２５日、同勧告に関する欧州委員会報告(COM(98)774)として公表された。

　次に具体的な立法提案、政策提案として、アムステルダム条約が批准されたら、これまでの経験を踏まえ、労働市場から排除された者の統合を促進する枠組を設定する提案を提出し、社会的排除と戦うインセンティブ措置を提案するとしている。後者は失敗に終わった第４次プログラムの再生版ということができようが、２０００年以降の社会的統合戦略の中で実現していくことになる。一方、前者はこの分野における新たな立法提案として興味深いものであったが、結局本行動計画期間中には提案されずじまいとなった。この後の社会政策アジェンダにおいても麗々しく提案が予告されながら、結局期間内には提案されずじまいとなる。

　１９９０年代のEUは雇用戦略が社会政策のトッププライオリティの位置を占めた時代であった。EU雇用戦略自体の経緯はここでは省略するが、雇用が最優先となったことから、社会的排除問題を含む社会保護政策についても、雇用との関係が強く意識され、雇用親和的な社会保護制度が慫慂されることとなった。

　それはまず第１に、徴収や給付の仕組みを雇用インセンティブを高めるように統合改善することである。求職者が就職するインセンティブを高め、その障害を除去することである。現実には、失業者でいることによって得られる収入の方が、就職して得られる収入を上回るという事態があり得るのだ。この就職へのディスインセンティブが「失業の罠」を作り出す。失業手当の喪失に加えて、税金や社会保障費が課せられる結果、手取り収入は減少する。受給者はもはや就職しようという意欲を持てなくなる。この関係で、家族が仕事をしていない場合に家族手当を出すというしくみは好ましくない。特に、配偶者が収入活動をしていない場合にのみ特別に追加的な失業手当を支給するようなやり方は、就職へのディスインセンティブを倍加させる。さらに、家族手当や住宅手当の支給に所得制限を課することで「貧困の罠」に陥らせてしまう。公共保育や保育への補助のような間接的、非賃金的所得援助も、家庭責任を有する労働者特に低所得単身世帯を長期的な依存状態から脱却させるのに役立つ。

　第２に、失業保険の仕組みを雇用可能性保険の方向に発展させることである。消極的な所得の移転から積極的な生涯学習を目指した政策への転換である。現行の失業保険は、一次的に仕事を離れているがすぐに以前と同じか似たような技能の仕事に就くことを前提に組み立てられているが、今日では労働市場はより高い技能、新しい技能を求め、求職者はこれに応えなければならなくなってきている。生涯学習が労働市場への参加の要件になりつつあるのだ。現行の失業保険制度は失業者を無技能、低技能のまま手当を支給し続けることで、彼らを労働市場から、そして社会一般から疎外する結果となっている。これを失業者が技能を向上させ、新たな技能を身につけることを援助し、労働市場に再参加することを支援するような制度に、「エンプロイヤビリティ」を高める保険制度に変えていく必要がある。

　第３に、低技能労働者の総賃金コストと手取り賃金のギャップを狭めることである。使用者にとって雇いやすくすることである。１９８０年から１９９４年にかけて、資本、自営業、エネルギー、天然資源等の生産要素への課税率は４４．１％から３５．２％に下がっているのに、雇用労働への課税率は３４．７％から４０．５％に上昇している。そのため、使用者にとって低技能労働者を雇用するインセンティブがますます働かなくなってきている。これは既にドロール白書で指摘されているにも関わらず、目立った改善が見られない。歳入減には環境税やエネルギー税を導入することで対応すべきである。

　第４に高齢労働者の雇用インセンティブを高めることである。引退年齢の引き上げと段階的な引退への推移が目指される。これまで欧州各国は若年失業者の雇用確保のため、年金の早期支給などの早期引退促進政策を採ってきた。この結果５５歳以上の雇用率は顕著に下落した。早期引退が一般化するにつれ、企業も高年齢労働者の技能に投資しなくなり、ますます早期引退化が進む。このままいけば、５０歳を超えたら雇用不可能ということになりかねない。しかしながら、平均寿命が延びるにつれて、どの国も年金圧力を緩和するために引退年齢の引き上げを考えざるを得なくなりつつあるのだ。流れを変え、生涯学習への更なる投資と仕事から引退へのフレクシブルな移行の仕組みを作っていかなければならない。そのためにも高齢者にふさわしい仕事を作っていく必要がある。

　第５に、最低所得保障制度と連動させることにより、社会的統合政策を活性化することである。現行社会保護制度は、労働者に対し、労働の一次的中断（疾病、失業）又は決定的中断（恒久的障害、引退）の時期に補償所得を与えることを目的としている。そういうものとして、これは貧困の軽減には効果を発揮してきた。しかしながら、今や社会的疎外という新たな事態に直面している。教育の欠如、健康の悪化、ホームレス、家族のつながりの欠如、社会生活からの引きこもり、職業機会の欠如、これらがお互いに原因となり結果となって悪循環をなしている。社会保護制度は、彼らに単に所得を与えるだけでなく、社会に再統合することを援助する役割を持っている。このため、１９９２年の社会保護勧告で提起された最低所得保障制度が包括的な政策に統合されるべきである。ここでは助成金による非営利セクターにおける就労を通じた社会への再統合が示唆されている。

　　このように、「エンプロイメント・フレンドリー」という言葉がキーワードとなって、雇用促進に役立つ社会保護制度が慫慂されているのが最大の特徴といえよう。以上見てきてわかるように、これは社会保護に関する文書であると同時に、それ以上に雇用政策そのものでもある。むしろ、雇用政策と社会保護政策は同じ目的を追求するものとして位置づけられているのがＥＵの新たな社会政策なのだといってもいいかも知れない。

　最低所得保障制度は所得再分配の最終セイフティーネットであり、いかなる拠出も要せず基本的なニーズをカバーすることによって社会の最貧層を援助するものである。１９８０年代末以来その受給者数は増加している。これは本来当面のお金がない人々への短期的な援助として設けられたものだが、援助が長期化するにつれ、制度から脱却することが困難になる。失業が増加、長期化する中で、最低所得制度は失業保険制度を補完する役割を果たすようになってきている。学卒未就職者のように失業保険の受給権のない者のラストリゾートでもある。最低所得受給者が失業保険受給者のように一般雇用対策にアクセスしにくいことが求職への障害となっている。重要な副作用は、失業保険から最低所得保障への移動は国家財政から地方財政への責任の転嫁になっているという点である。提供される雇用が不安定で、再び最低所得制度に戻れる見込みが不透明であれば、制度を離れたがらないのも無理からぬものがある。雇用労働者でありながら最低所得を受給している者も増えている。これはパートタイムや非典型労働の増加を反映している。

　最低所得受給者を雇用に結びつけようと、加盟国は様々な努力を行っている。多くの国で雇用対策は国の、社会サービスは地方の行政と分かれており、社会サービスは伝統的に失業への対応を自分たちの仕事と考えず、保護対象者の直面する多くの困難の一つに過ぎないと見る傾向がある。幾つかの国はこの分離が最低所得受給者の雇用への道を狭めていることに気づき、両者の接近を図っている。

　ＥＵ９カ国で、社会的に有用な活動、例えば公共工事、環境改善、地域コミュニティサービス、病院といった分野で、地方政府によりボランタリー活動に対する特別の措置が採られている。参加者は最低所得に加えて、ボーナスや費用補填の形で追加所得を受け取る。これは完全な不活動性を避け、社会的排除を減らす目的であるが、現実の労働市場を反映するものではないので、参加者は依然社会保護に依存し、年金や失業保険のような拠出型社会保険の権利を得られない。このため、非営利セクターにおける助成金付雇用に道を譲りつつある。

　この選択肢は８カ国で実施され、加盟国でもっとも好まれている。地方政府は、特に社会的経済セクター、地方・公共的サービスにおいて、場合によっては自ら雇用主となって、直接に雇用の創出に関わる。仕事の内容は上のボランタリー活動と似ているが、雇用契約が結ばれ、社会保険料が控除される。しかしこれらの仕事は低賃金、パートタイム、短期で更新の保証もない。１年以上継続するものは稀である。恒常的な雇用に復帰するには問題が多い。

　雇用促進のために助成金や社会保険料の減免を行う国は多いが、６カ国では特に最低所得受給者の雇用にインセンティブを設けている。使用者は一般的にこれらの雇用に積極的ではないが、常用雇用への移行という点では上記施策よりも効果を収めている。なお、最近最低所得受給者の自営業の開業や会社の設立といった試みが始まった。

　最低所得率と平均賃金ないし最低賃金の関係は、受給者の雇用への復帰に大きな影響を与える。求職への刺激として最低所得の引下げは理論的には可能だが、最低生活レベルと見なされていることから実施は困難である。しかし、加盟国は、就職を断ったり統合措置への参加を拒んだりする受給者に対して、支給の停止や削減といった制裁を課している。

　最低所得から賃金労働への移行を容易にするために、６カ国では最低所得を全額又は部分的に賃金に上乗せする１年から３年の移行期間を設定している。この措置を効果的にするためには、労働法、社会保護、訓練、積極的労働市場政策、税制等の適切な連携が必要である。

　こういった諸問題について、今後欧州委員会は労使、ＮＧＯその他の市民社会組織などのステークホールダーと討論し、将来的にはアムステルダム条約による改正後のローマ条約の新第１３７条に基づく提案をしていきたい旨を示唆している。

　こういった政策方向を集約したものが、１９９９年７月１４日の「社会保護現代化協調戦略」(COM(1999)347)である。これは、ＥＵレベルで各国の社会保護の現代化を援助し、協調戦略によってＥＵにおける社会保障の「共通の政治的ビジョン」を樹立しようとするものである。

　同文書は、社会保護制度が一連の巨大な共通の挑戦、すなわち変わりゆく仕事の世界、新たな家族構造、そして劇的な人口学的変化という挑戦を受けているという認識から出発する。そして、強力な社会保障制度がヨーロッパ社会モデルの不可欠の一部であり、社会保障は単に貧困にある者にセーフティネットを与えるだけではなく、労働市場における適応能力を促進し、経済的パフォーマンスの改善に貢献するのであり、それ故に社会保護は生産要素であると強調した上で、次の各目的を提示する。

　第１は、仕事が割に合うようにし(メイク・ワーク・ペイ)、安定した収入を提供することである。今日の労働市場は各国の社会保障制度が作られた時代とは大きく変わっている。今日の社会保護は、労働者や求職者に対して雇用可能性や適応能力の促進など積極的な支援を行うとともに、強力な働くインセンティブを与え、働くことが割に合うようにしなければならない。

　第２は、年金を安全で年金制度を持続可能なものにすることである。これは積立方式と賦課方式のバランスをどう見いだすかということにも絡むが、欧州委員会が強調するのは早期退職を思いとどまらせ、高齢者の積極的な参加を促進することである。

　第３は、社会的統合を促進することである。社会保護は社会的排除と戦い、社会的統合を促進する上で枢要の役割を果たす。最低所得給付からなる効果的なセーフティネットを確保するとともに、労働市場と社会への再統合へのインセンティブを提供することが重要である。

　第４は、質の高く持続可能な医療を確保することである。人口の高齢化とともに医療への需要は高まる一方であり、医療技術革新は便益とともにコストを増大させる。医療の効率性を改善するとともに、誰もが高度な医療サービスにアクセスできるようにすることが重要である。

　これを受けて、１９９９年１１月２９日、閣僚理事会は「社会保護の近代化と改善の協力強化」と題する結論を採択し、社会的統合の促進は社会保護制度の近代化と改善の一目的であると確認した。また、社会保護に関する高級作業部会の設置を決めた。

　ＥＵレベルで社会的統合戦略が現実に動き出したのは、２０００年３月２３，２４日のリスボン欧州理事会が画期となっている。このＥＵサミットに向けて、まず議長国のポルトガルが１月１２日付の「雇用、経済改革及び社会的結束－革新と知識を基盤とするヨーロッパに向けて」と題する文書を各加盟国及び関係機関に送った。この中の「欧州社会モデルの刷新：より多くの仕事とさらなる社会的結束」の章の中に、欧州雇用戦略、社会保護の現代化と並ぶ３つ目の柱として、「社会的排除との戦いを加速する」という項目が掲げられている。

　この文書では、経済発展や社会保護制度の普及にもかかわらず、様々な形態の社会的排除が増大しつつあり、２１世紀のヨーロッパ貧困と社会的排除と戦う体系的な有する必要があるとし、特に児童の貧困と若年者の社会的統合の問題に注意を喚起している。そして、予定されるリスボン欧州理事会において、教育、訓練、雇用及び社会保護政策においてこの目的を主流化し、とりわけ２０１０年までに児童の貧困を根絶することを最優先課題として、社会的排除の状況にある社会集団に向けた統合プログラムを発展させることにより、各加盟国の行動により適用される「開かれた協調手法」を決定したいとの意図を明らかにしている。また、同欧州理事会は高級作業部会と欧州委員会に対し、各加盟国が政策目的を設定できるような社会状況のモニタリングのための指標を準備するよう求めるであろうとも述べている。

　これに対して幾つかの加盟国から反応が示された。１月２８日付のベルギー政府の「新千年期に向けた新たなヨーロッパの野心」は、この政策方向に大変熱心さを見せ、年次指針、報告、達成基準からなる欧州雇用戦略と同様のアプローチを社会的結束の分野にも適用していくべきことを主張し、条約上の根拠規定に言及している。ここでは社会的収斂戦略として、上の現代化戦略に従い、メイク・ワーク・ペイ、年金、社会的統合及び保健医療の全分野への適用を求めているが、特に最優先課題として社会的排除戦略の必要性を強調し、とりわけ、所得と社会的排除の指標に基づいた共通の貧困基準のような十分な社会的基準の達成を求めている。

　他の諸国の意見を見ると、オランダ政府が２月２１日に提出した文書では、労働市場や教育からドロップアウトした人々を仕事や教育に戻していかなければならないという問題意識から社会的統合に言及し、労働市場や教育への不参加をディスカレッジするという目的で社会保護制度を見直していくべきという立場から、欧州雇用戦略の中に特に学校中退者や長期失業者のような社会の中で恵まれない人々を再統合するという方向を明確化することを訴えている。これはメイク・ワーク・ペイ強調型の社会的統合戦略といえよう。

　３月８日のスウェーデン政府の文書では、社会的結束と統合の基礎になるのがフル就業であるとした上で、「社会的統合の促進は最低所得基準を設定することによってのみ貧困と戦うことを目的にすべきではない。それは人が仕事に就き、働き続けることを支援する積極的な措置を密接にリンクしなければならない」とアクティべーションを強調する内容となっている。そして「社会手当は困窮者に一時的に支給されるセーフティネットであり福祉制度の一部であって、社会保険における事故による所得喪失を対象とする所得比例の現金給付とは区別されるべき」であると述べている。

　上記ポルトガル議長国文書を踏まえ、その後２月１０日から１２日に開催された非公式雇用社会政策相理事会の議論を受けて、欧州委員会がリスボン欧州理事会に向けて準備した政策文書が、２０００年３月１日に発表された「インクルーシブなヨーロッパの建設」(COM(2000)79)である。

　ここでは社会的排除が多面的現象であることを強調している。すなわち、まず「雇用は社会的統合へのキールート」であるとし、失業者、特に長期失業者、そしていわゆる求職意欲喪失者に加えて、失業ないし不活動と低賃金で不安定な雇用を繰り返す人々にも言及し、低賃金雇用は失業者に職業経験を与えて雇用展望を改善する面もあるが、質の高い雇用への移行によって社会的排除の悪循環を断ち切るには不十分であると指摘している。これはこの後、欧州雇用戦略において「仕事の質」という項目で大きな柱になっていく論点である。仕事の質を高めていくことが社会的統合という観点からも重要な雇用戦略として位置づけられることになっていく。しかしながら、それとともに本文書は「社会的排除は失業や労働市場へのアクセスの問題を超えている」とも明確に指摘し、教育や訓練、健康、環境、住宅、文化、権利へのアクセスや家族支援といった分野の重要性を強調している。また、本文書は社会的排除が、仕事の世界の変化、知識社会、社会人口学的変化などからくる構造的現象であることも強調している。

　そして、結論として、社会的統合のための包括的かつ協調戦略は、経済的社会的変化に取り残された者に対する消極的な給付による再分配を超えて進まなければならず、今や「課題は、再分配の増大ではなく、万人のフル参加と生活の質を最大化することであり、その焦点はアクティブな参加の促進に、人的資源の浪費の削減に、そして機会の公平な分配に」向けられるべきとする。このあたりは、１９９０年代前半の社会政策の見直しで打ち出された哲学が再び強調されている。

　加盟国レベルでの動きも幾つか紹介されている。アイルランドとポルトガルでは貧困対策の国内プログラムを策定し、オランダ、ベルギー、そしてイギリスでも国内の政策調整メカニズムが設けられている。またフランスでは「排除」を雇用、住宅、医療、介護、司法、教育、訓練、文化、家族及び児童保護といった基本権へのアクセスの観点から定義する枠組法制が設けられ、デンマークやスウェーデンではアクティべーションに重点を置いた雇用と社会保護政策がとられている、等である。

　そして、欧州委員会はアムステルダム条約によってＥＵレベルの協調活動が可能となったことを踏まえ、リスボンサミットにおいて、ＥＵレベルの共通の目的と共通のアプローチの発展を開始することを求めるとともに、加盟国間の強力を支援する新たな提案を行いたいとの意向を明らかにした。

　前者がこの後社会的統合戦略として発展していくものであるが、ここではまず出発点として、ＥＵと加盟国の政治的なコミットメントを確認し、ＥＵレベルで目的とできればターゲットを設定することに意欲を示している。その中には、雇用政策と社会保護政策の協力、共通の社会的排除指標の開発、情報社会技能の提供、さらには消極的な社会的移転給付から積極的な投資に向けた公的給付のリストラクチュアリングといったものが挙げられている。

　後者は２つからなり、第１は失敗に終わった第４次プログラムの後を受けるもので、条約第１３７条第２項最終文に基づき、加盟国間の強力を支援する多年度プログラムを提案するというものである。これは各地域で行われる事業を共同でファイナンスしようとするこのではなく、政策志向の加盟国間の情報交換に焦点を当てたものであると、かつての失敗に懲りて慎重な表現になっている。

　第２は「労働市場から排除された人々の統合を促進する枠組措置」と題され、マーストリヒト条約附属社会政策協定で設けられ、アムステルダム条約で本体に統合された第１３７条第１項第４号に基づく提案をいよいよ行うとの予告である。ＥＵレベルで最低要件を設定するという法制的なアプローチであり、上述の１９９８年の新社会行動計画で予告されながら提案されないままになっていたものである。

　ここでは、１９９２年の社会保護（十分な資源・社会扶助）勧告の積極的な結果を踏まえ、「最低所得制度で生活する人々にとって労働市場への再統合を実現可能でかつ魅力あるものとするという形成されつつある原則を、EUレベルの統合に関する最低要件の枠組の中に組み入れること」が目指されている。具体的には、社会的排除への包括的で統合的なアプローチ、これを確保する協力措置と構造とともにパートナーシップ、そして所得補助、積極的労働市場政策及び教育、訓練、サービスの提供、知識社会へのアクセス改善のための支援を含め、他の関係する支援措置を結合した統合への道、が枢要な原則となる。

　この欧州委員会の文書を受ける形で、２０００年３月２３，２４日のリスボン欧州理事会の結論文書では、初めて「社会的統合の促進」という項目を立て、貧困と社会的排除の根絶に向けて、この年の末までに閣僚理事会で十分な目標を設定することにより、貧困の根絶に決定的な影響を与えるステップがとられるべきことを求めた。同欧州理事会では情報通信技術の急速な進展を「知識基盤社会」の形成と捉えている。しかしながら、それは決して薔薇色ではなく、知識基盤社会は経済的繁栄の条件を作り出し、社会参加の道を開くことにより社会的排除を減らすポテンシャルを有しているが、同時に新たな知識にアクセスできる者とそこから排除される者との間のギャップをずっと広げていくリスクをももたらすことを指摘し、社会的排除に対する最大のセーフガードは仕事であると結論づけている。そして、社会的排除と戦う政策が、国別行動計画と欧州委員会のイニシアティブを組み合わせた開かれた協調方法に基づいて行われることを求めた。

　各加盟国の社会政策担当官から構成される社会保護に関する高級作業部会は、２０００年１月２６日の第１回会合から作業を開始し、特に上記リスボン欧州理事会の結論文書を受けて、社会的統合の促進と年金制度の持続可能性について優先的に検討を進めることとし、６月６日付で進捗状況報告を公表した。

　同報告は、貧困と社会的排除は各国で様々な現れ方をしているが、持続的な貧困と社会的排除の状況と効果的に戦う緊急の必要性については一般的なコンセンサスが見られたとし、さらに社会的排除の多面性についてもコンセンサスがあったとする。そして、社会的統合の促進に対する社会政策（最低所得制度やそれに付随する統合促進政策）のインパクトの評価と、将来確立されるべき指標をめぐる中核的要素の確定の２点を中心に議論を行ったと述べる。

　政策評価については、次の３つの政策分野に焦点が当てられた。まず第１に、最低資源、社会扶助及び他の関係する社会保護制度のカバレッジと構造、特に受給資格、受給可能性及びアクセスであり、どの制度が包括的に対象者をカバーしているか、社会的統合の促進における給付の有効性、非受給の問題、給付の期間と即時性、低賃金を補完する給付の役割といった論点がある。第２は仕事の世界への統合であり、最低所得や他の関係する制度の不可欠の一部として提供されるアクティべーション措置の程度、そのような措置が排除された者の特定の困難性をどの程度考慮するか、その配偶者／パートナーや世帯状況、就業可能な労働機会の地位と質、労働機会を取得するインセンティブといった論点がある。第３は社会的排除を引き起こすあらゆる分野の要素への包括的かつ統合的なアプローチであり、単なる最低資源や労働市場への統合以外の要素も考慮されるよう確保することの重要性である。具体的には、医療、住宅、教育、訓練、保育など関係する社会サービスや支援の入手可能性とアクセスを個別の側面でのみ見るのではなく、全体として社会保護制度の観点から見るべきということである。さらに、これら３つの分野にわたってジェンダー問題に注意が払われるべきとしている。

　指標については、同報告は今後の開発のための中核的要素を６分野について示している。まず所得については、不平等（相対的貧困）／資源の欠如（絶対的貧困）、低所得の期間（長期的／一時的）、価値の分配／所得の源泉が挙げられている。雇用については、賃金労働との関係、就業／失業の水準、仕事の質が挙げられている。生活条件と慰安については、住宅、医療、教育、資格、社会保護、家族支援サービスへのアクセス、一次集団への参加と統合が挙げられている。消費については、食料、衣服等、文化やレジャー、運輸通信費用、エネルギーが挙げられている。リスク状況としては、周縁化リスク行動、社会的つながりの解体やゆるみが挙げられている。社会参加としては、特定の予防措置や統合措置の有効性が挙げられている。

　２０００年１２月７，８，９日のニース欧州理事会の結論文書では、「欧州雇用戦略」と並んで「欧州社会的排除に対する戦略」という項目が立てられ、閣僚理事会が採択した「貧困と社会的排除と戦う諸目的」を承認するとともに、加盟各国に対してこれら諸目的に関係する優先課題を発展させ、２００１年６月までに２カ年を対象とする国別行動計画を提出することと、進捗状況を計測しうるような指標とモニタリングメカニズムを決定するよう求めた。

　なお、これと前後して１２月７日付で、これまでアドホックな形で設置されていた社会保護高級作業部会が規則(2000/436/EC)に基づく社会保護委員会に改組された。翌２００１年に入り、社会保護委員会は２月２６日付で意見書を発表し、ストックホルム欧州理事会に向けた欧州委員会の統合報告書が社会的統合を社会保護の一部としてのみ記述していることを不十分と批判し、独立の項目とすべきと主張した。また、今後分科会を設けて指標の策定に当たっていきたい意向を明らかにしている。

　２００１年３月２３，２４日のストックホルム欧州理事会の結論文書では、社会的排除との戦いをEUにとって最も重要な課題と位置づけ、賃金雇用が貧困と社会的排除に対する最良のセーフガードであるとしつつ、働くことのできない者には効果的な社会保護が付与され、社会に活発に参加することができるようにするべきとし、積極的労働市場政策が社会的統合を促進し、社会的目的の追求と公的財政の持続可能性を結合するものだと、スウェーデン政府の考え方をかなり強く打ち出している。

　そして、加盟国に貧困と社会的排除と戦う国別行動計画の実行を求めるとともに、閣僚理事会と欧州議会が２００１年中に社会的統合プログラム案に合意することを求め、閣僚理事会には年末までに社会的排除と戦うための指標に合意することによりこの分野における行動のモニタリングを改善することを求めた。

　第１は「雇用への参加と万人の資源、権利、財及びサービスへのアクセスを容易にすること」である。ここで挙げられているのは、雇用関係では、社会の最も弱い立場の人々を雇用への道につけ、そのために訓練政策を活用すること、育児や介護の関連で仕事と家庭生活の両立を促進すること、社会的経済（ソーシャル・エコノミー）による統合と雇用の機会を利用することであり、人的資源管理、労働組織、生涯学習を通じて就業能力を高めることにより仕事の世界からの排除を防ぐことである。また、アクセス関係では、誰にでも尊厳ある生活に必要な資源を保障すること、誰にでも真っ当で衛生的な住宅、電気や水道など基本的なサービス、そして介護も含め十分な医療へのアクセスを提供すること、排除のリスクに曝されている人々に教育や司法、さらに文化、スポーツ、レジャー等の公私のサービスへの効果的なアクセスを可能にするような措置を執ることである。

　第２は「社会的排除のリスクを予防すること」である。ここで挙げられているのは、知識基盤社会と情報通信機器のポテンシャルをフルに活用し、特に障碍者が誰一人排除されないようにすること、借金、退学、ホームレスといった社会的排除につながりやすい生活の危機を防ぐ政策を執ること、そしてどんな形であれ家族の連帯を守る行動をとることである。

　第３は「最も弱い立場の人を支援すること」である。ここで挙げられているのは、心身の障碍や特定の集団に属していることのゆえに永続的な貧困にある人々の社会的統合を促進すること、子供たちから社会的排除を根絶しあらゆる機会を与えること、そして社会的排除で特徴づけられる地域のための包括的な行動をとることである。

　第４は「あらゆる関係者を動員すること」である。ここで挙げられているのは、社会的排除を被っている人々の参加と自己表現を促進すること、社会的排除との戦いを他の全ての政策の中に主流化（メインストリーム）すること、そして公私のあらゆる関係者の対話とパートナーシップを促進することである。これには労使団体やＮＧＯ、社会サービス提供者を巻き込むこと、全ての市民の社会的責任とアクティブな関わりを奨励すること、そして実業界の社会的責任を助長することが含まれる。

　このように、社会的排除との戦いは雇用、社会保護のほか、住宅、教育、健康、情報通信、移動、安全、司法、レジャー、文化等の多くの分野と関わっているが、その中でも社会的排除への最大のセーフガードである雇用と、社会扶助や最低所得保障などの社会保護が最も重要な役割を果たす。

　欧州委員会は２０００年６月１９日、「社会的排除と戦う加盟国間の協力を促進する行動計画案」（COM(2000)368)を提案した。２００１年から２００５年までの６年間を対象とするプログラムであり、金額は７０００万ユーロである。その目的は、社会的排除に関する理解を改善し、国別行動計画の文脈で政策協力と相互学習を組織し、EUレベルのネットワーキングを通じて社会的排除に取り組む関係者の能力を開発することにある。このため、具体的には①社会的排除の特徴、原因、過程及び趨勢の分析、②政策協力と情報及び好事例の交換、③様々なステークホールダーを巻き込んだ対話の促進とネットワーキングの支援が行われる。第４次プログラムの失敗にかんがみて、これはあくまでも加盟国間の開かれた協調手法の文脈での政策志向の協力を支援するものであって、地域レベルや国レベルで排除されたものを対象に実施される個別のプロジェクトを共同でファイナンスしようとするものではないと断っている。

　欧州議会が同年１１月１６日に第１読意見を示した後、閣僚理事会は翌２００１年２月１２日に共通の立場を採択し、５月１７日に欧州議会が第２読で幾つもの修正意見を出したが、８月７日閣僚理事会はこれを受け入れず、アムステルダム条約によって共同決定方式がとられているため、両機関の調停委員会が開かれ、９月１９日合意に達した。こうして、正式に１２月７日付で「社会的排除と戦う加盟国間の協力を奨励するEU行動プログラムを設立する欧州議会と閣僚理事会の決定」(50/2002/EC)が、２００２年１月１日から２００６年１２月３１日までの６年計画として成立した。

　社会的統合という言葉を初めて項目として設けた２０００年３月のリスボン欧州理事会は、理事会と欧州委員会に対して「共通の合意された諸指標に基づき・・・社会的排除のより良き理解の促進」を求めた。同年１２月のニース欧州理事会も「諸指標を定義すること」を加盟国に求めている。２００１年３月のストックホルム欧州理事会では理事会に「本年末までに社会的排除と戦うための諸指標に合意することにより、この分野における行動のモニタリングを改善すること」が求められた。

　社会的統合指標の開発という課題を含め、理事会から社会保護政策に関する検討を依頼された社会保護に関する高級作業部会は、２０００年末に社会保護委員会に改組されるとともに、その中に指標分科会を設け、検討を続けてきたが、２００１年１０月１８日に合意に達し、１２月３日の雇用社会相理事会に正式に提出されて承認され、さらに１２月１４，１５日のラーケン（ブリュッセル）欧州理事会で承認を受け、ＥＵの政策指標として正式にオーソライズされた。

　２００１年後半の議長国ベルギーは社会政策に大変熱心で、ヴァンデンブルック社会相は毎月のようにＥＵレベルの会議を開催したが、そのうち９月にアントワープで開かれた「社会的統合の指標：ＥＵの共通目標」会議では、イギリスのトニー・アトキンスン教授らによる「ＥＵにおける社会的統合の指標」と題する報告^*2をもとに、ＥＵ、ＯＥＣＤ、各国政府、研究者を集めて熱心に議論が行われたという。この報告書は、３３項目にのぼる提言を行い、あるべき社会的統合指標についてかなり突っ込んだ提案をしている。この会議に提出されたアトキンスンらの報告は、欧州委員会の構造指標を踏まえ、社会保護委員会における議論も参考にしながら、指標のあるべき原則と、具体的な指標の項目を提示している。

　理事会で承認された社会保護委員会策定の指標は、基本的には上のアトキンスン報告と共通しているが、最大の違いは、住居に関する指標が含まれていないことである。これは、住居に関しては現時点で定量的な指標を定めるのが困難であることによるものであるが、もとより住居は貧困と社会的排除において重要な要素であり、国別行動計画で定量的な情報が求められている。

　三次的指標は各国が国別行動計画で特定の問題を明らかにするために自ら選択する指標であるが、具体的にどんなものがあるのか、２００１年に各国から提出された第１回の国別行動計画の中で用いられた指標を紹介する。国によって重点の置き所の違いがあり、国民性が良く現れているといえよう。

　２００１年６月までに各国から提出された国別行動計画をもとに、１０月には欧州委員会から報告案が出され、１２月に雇用社会政策相理事会で合意されて、１２月１４，１５日のラーケン欧州理事会で承認された。今後は、同時に承認された貧困と社会的排除に関する指標と併せて、２００２年１月から始まった政策交流プログラムに活用されていくことになる。その結果が２００２年末までにまとめられ、新たな目標の設定、新たな国内行動計画、指標の見直し、と、戦略の第２巡目に生かされていく。

　第１は労働市場の変化である。技術革新とグローバリゼーションは新たな機会とともに新たなリスクを産み出している。例えば、新たなスキルへの需要は新たな雇用機会を創り出すと同時に、そのようなスキルを持たない人々の障壁となり、雇用の不安定を産み出している。スキルの低い人々にはサービス分野の仕事が提供されるが、これは低賃金で不安定な仕事に固定させることになる。パートタイムや新たな就業形態で働く機会は与えられるが、結果としてより不安定雇用になっていく。伝統産業の衰退や富の移動により、特定の地域の荒廃が進み、労働市場にも影響を与えていく。

　第２は情報社会である。情報通信技術の発展が新たな雇用機会、より柔軟な働き方の実現など、メリットを与える一方で、既に社会的排除のリスクに曝されている人々にとっては、さらなる排除の壁を築き、豊かな者と貧しい者の格差を拡大することにもなる。

　第３は高齢化と多民族化（エスニック・ダイバーシティ）である。高齢化による年金給付の増大と、医療や介護サービスの供給をどう賄うかという問題であり、下手をすれば高齢期の貧困と社会的排除につながる。また、移民の流入によって、ＥＵは既に民族的、文化的、宗教的に多様な社会となっており、欧州委員会の表現を借りれば「異なった少数民族集団が地域住民と調和的に暮らす統合的で寛容な社会を作れなければ、差別と社会的排除と人種主義と排外主義に至るであろう」（移民政策COM)。

　第４は世帯構造と男女の役割の変化である。家庭崩壊の増大と家庭生活の非制度化の傾向があるとともに、これまで家庭内のアンペイドワークを担ってきた女性の労働市場への参加が進んでおり、育児や介護のサービスや職業と家庭生活の両立が重要な課題となっている。また、増大する単親家庭は極めて高い貧困率を示している。

　第１は低所得への長期的な依存である。非常に低い所得の中で長期間過ごせば過ごすほど、社会的、文化的、経済的活動から引き剥がされ、排除され、極端な社会的孤立のリスクが高まっていく。低所得と関連した借金漬けの問題も多くの国内行動計画で取り上げられている。

　第３は質の低い雇用と雇用記録の欠如である。いうまでもなく、仕事に就いていることは貧困と社会的排除のリスクから身を守る最も有効な方法である。しかしながら、不安定で低賃金で質が低く、多くの場合パートタイムの雇用は、ややもすれば恒常的な貧困と社会的、文化的つながりの脆弱化と将来における年金の不十分さをもたらす。この「ワーキング・プア」という現象は一部の国ではかなり顕著である。また、雇用記録の欠如も特に家庭の事情で仕事を中断した女性にとってリスク要因となっている。

　第４は低い教育水準と文盲（イリテラシー）である。基本的なスキルや資格の欠如は社会への統合の最大の障壁であり、知識基盤社会になればますますそうである。スキルや資格を持てる者と持たざる者の間の亀裂が拡大していく危険がある。読み書きが全くできないという文盲は欧州ではほとんどなくなったが、機能的文盲（ファンクショナル・イリテラシー）という現象はむしろ拡大している。特にリスクが高いのは学校から仕事への移行過程にある教育水準の低い若者である。

　第５は脆弱な家庭での成長である。離婚、単親世帯、子供の多い貧しい世帯、失業世帯、家庭内暴力の振るわれる世帯などで育つ子供は貧困と社会的排除のリスクが極めて高い。貧困の中に育つ子供は教育や健康の水準が低く、社会的、文化的活動に参加する機会に乏しく、反社会的行動や薬物中毒に関わるリスクが高い。

　第８は複合的貧困地域である。複合的剥奪地域で成長し、生活することは、社会的排除と人々の周辺化（マージナライゼーション）を助長し、社会の主流に戻ることをますます困難にする。こういった地域は福祉に依存する習慣が強く、犯罪や薬物の取引や反社会的行動がしばしば行われ、単親、移民、出所者、薬物中毒者などのマージナルな集団が集中する傾向にある。

　第１は統合的（インクルーシブ）な労働市場を発展させ、万人にとっての権利と機会として雇用を促進することである。雇用へのアクセスを促進することは、単に貧困と社会的排除から脱却する道筋であるばかりでなく、貧困と社会的排除に陥らないようにするための手段でもある。それゆえ、人々の就業能力（エンプロイアビリティ）を高めるための政策が、個人個人のニーズに対応した形で展開されなければならない。その際、労働市場のメインストリームにアクセスするのが一番困難な人々に適切な雇用機会を創り出すという観点が必要である。また職業と家庭生活の両立のための十分な措置も重要である。

　第２は尊厳ある生活を営むための十分な所得と資源を保証することである。全ての男女、大人も子供もが尊厳ある生活を送り、社会のフルメンバーとして参加することができるように十分な所得を確保しなければならない。加盟国の中には資源の再分配の制度や政策を見直し、自分で生活を支えられない人々に社会全体の生活水準の一般傾向に後れをとらないような所得を保証しようとする国もある。この中にはまた過剰な借金漬けの問題に取り組み、これを予防しようとする政策アプローチも含まれる。

　第３は教育上の不利益への取り組みである。長期的に貧困と社会的排除を予防するための鍵となるのは教育への投資であることは広く認識されている。具体的な取り組みとしては、できるだけ早い段階で教育上の不利益を防ぐために効果的な介入を行うこと（十分かつ包括的な保育サービスの提供もこれに含まれる）、教育制度を不利益な背景を持つ子供たちのニーズと特性に応じたものにしていくこと、若者が学校からドロップアウトするのを防ぎ、ドロップアウトした者を戻すこと、ヴァルネラブルな集団にも教育訓練の機会がアクセス可能になるように、生涯学習を発展拡大すること、基本的なスキルを身につけることができるようにし、機能的文盲に取り組むこと、等である。社会的結束、機会均等、アクティブな市民権といった価値観を促進する上で教育訓練機関の役割を高めていく必要がある。

　第４は家族の連帯を維持し、子供の権利を守ることである。社会における男女の役割の変化を念頭に置きつつ、いかなる形態であれ家族を貧困と社会的排除からの防壁として支援していく必要がある。特に脆弱な家族を支援指導し、子供の権利を守ることが重要である。

　第６は健康、交通、社会、介護、文化、レクリエーション、法律などの質のいいサービスへの平等なアクセスの保証である。こういったサービスへの投資が未だ低水準な国にとっては、こういう広い範囲に渉る政策を展開することが大きな挑戦である。

　第７はサービスの提供の改善である。社会的サービスの提供は社会行政だけでなく、公私のさまざまな主体が関わってくる。その際、政策決定とその提供の分断化、個別化を防ぎ、異なった政策領域の間の統合と地域レベルでの統合を図る必要がある。

　労働市場への参加関係では、フランスのトラス計画は、困難を抱える若者３０人に一人のソーシャル・アシスタントがつき、過去の経歴を踏まえて個人個人に合わせた計画を作り、１８ヶ月間支援を行う。少なくとも５０％の若者を安定した雇用に持っていくのが目標である。ベルギーのプランタン計画は、最低所得（生活保護）受給者を５年間で３分の１に減らすことを目標に、国が人材派遣会社と２年間の契約を結び、この間一人につき毎月２万フランの補助金を支払う。人材派遣会社は補助金分だけ安くこの受給者を派遣することができるわけである。人材派遣会社はまた受給者の職業訓練を行い、これによってさらに毎月１万フランを受け取る。

　社会保護関係では、オーストリアの制度改革で、これまで社会保護の対象から外れていた自営業と雇用労働の間のグレーゾーンの人々やパートタイム労働者が対象に含まれるようになった。ある者は「独立被用者」というカテゴリーで被用者社会保護制度に、他の者は「新自営業者」というカテゴリーで自営業者の社会保護制度に加わった。また、月収２９６ユーロまでのパートタイム労働者も加入が義務づけられた。

　住居関係では、フランスのロカ・パス計画は、３０歳未満の就業中又は失業中の若者が民間の賃貸住宅に入居できるように、保証金と前払い金を若者に代わって払ってやる仕組みである。保証金は手数料を含み１８ヶ月分までカバーする。

　教育関係では、イタリアの例が面白い。ナポリの「チャンス」計画は、１３歳から１５歳の学校からドロップアウトした若者に対し、すぐに学校に戻そうとするのではなく、「街角の教師」を組織して、若者に接触し、一人一人にあった支援をしようとするもので、結局多くの若者が学校に戻っていくという。また北部の「若者の創造性」計画は、不良や薬物中毒者、ドロップアウト等の若者のために、若者自身によって運営されるセンターで、ここで訓練を受けた若者は協同組合を設立するようコーチされる。既に１２の協同組合が設立され、６０％の若者が仕事を見つけたという。

　借金関係では、ドイツでは１１６０もの独立の借金相談機関が運営され、その費用は州が出している。絶望的な借金を背負った人のために、１９９９年から破産して新たなスタートをする機会が広がった。これにより未払の借金が６年で取り消される。また、家族が生活の必要をまかなえる程度の差し押さえの限度額が設定された。

　ホームレス関係では、フィンランドのホームレス削減計画が、１０００～１２００の新たな住居をホームレスのために造るとともに、あらゆるタイプの家主による借家人の選択に当たってホームレスや他の特に住居に緊急のニーズのある人々に優先順位を与えることを求めている。

　子ども関係では、イギリスのシュア・スタート計画が、子どもの貧困と社会的排除との戦いの要石であり、４歳以下の子どもの社会的、感情的発達の改善、健康の改善、学ぶ能力の改善及び家族やコミュニティの強化を目的としている。そのために、２００４年３月までに少なくとも５００のシュア・スタート地域計画をたて、５億ポンドを支出する予定である。

　地域改善関係では、イギリスの近隣再生戦略が、失業や無業、犯罪、不健康や無教育、悪い住宅水準といった衰退のスパイラルに陥った地域の再生のために、公、私、ボランタリー、コミュニティのパートナーシップによって問題に取り組んでいこうとするものである。このために９億ポンドの近隣再生基金が８８のもっとも剥奪された地域に、さらに３６百万ポンドのコミュニティ・エンパワーメント基金、４５百万ポンドの近隣運営パイロットが支出される。

　1年サイクルの雇用戦略に対して、社会的統合戦略は2年サイクルである。第2ラウンドは2002年に始まった。3月のバルセロナ欧州理では、加盟国が貧困と社会的排除のリスクに曝される人々の数を2010年までに顕著に削減する目標を国別行動計画において設定することを求めている。後半の議長国デンマークは、12月のコペンハーゲン欧州理で「諸目的」の改正を行った。内容に大きな変更はないが、バルセロナ欧州理を受けて、2010年までの削減目標設定が書き込まれるとともに、社会的排除戦略における男女均等の重要性が強調されている。また、労使対話を通じた社会的統合が強調された。

　2003年から2004年にかけての時期にＥＵの社会保護戦略の前面に登場したのが「メイク・ワーク・ペイ」である。前述のように、これは既に1999年の『現代化協調戦略』において４つの政策目的の一つとしてあげられていたが、社会的排除、年金、医療・介護と異なり、独立の分野というよりは、雇用戦略と社会保護戦略の連結点というべき位置にある。それが、後述の社会保護戦略一本化の前提として、まずは独立した形での政策文書の作成が行われた。この背景としては、２００２年から２００３年にかけて雇用戦略の大幅な見直しが行われ、２００３年から開始される第２期雇用戦略において、メイク・ワーク・ペイが１０の重要分野の１つに挙げられるなど、この問題がＥＵ全体にとって重要課題であることが再確認される状況であったことが挙げられよう。もともと雇用とのリンケージは強く意識されていたとは言え、社会的統合戦略という形で動き出すと様々な政策課題が取り上げられることになり、その独立性がやや強まってきた感じであったが、ここにきて改めて雇用を中心に据えた社会的統合という初心が強調されたわけである。

　とはいえ、注意すべきは、EUのメイク・ワーク・ペイは、単に給付を切り下げて就労せざるを得なくするという考え方ではなく、まっとうな仕事に永続的に就くことこそが社会的統合の王道であるという考え方に立脚していることである。質の低い仕事に就いたり辞めたりを繰り返すことは社会的排除の悪循環を解消するものではないとして、「仕事の質」を重視するところに特徴がある。そして、就労インセンティブを高める手段としても、給付の所得代替率を引き下げることももちろんであるが、就業者に対する給付という形に移行することも求めている。以下、具体的に見ていこう。

　2003年3月のブリュッセル欧州理は、欧州委に対し、インセンティブの有効性に重点を置いて社会保護政策の全体枠組みについて報告するよう求めた。包括的経済政策指針と雇用政策指針が採択された同年６月に社会保護委員会が提出した「社会保護と雇用に関するキーイシュー（改訂版）」は、この欧州委報告の基礎となるべくまとめられたものである。

　同文書はまず「現代的な十分な連帯の概念は人々が仕事に入り、とどまることができるようにすることに関わり、単に所得の維持や代替を提供するだけではない」とこれまで繰り返されてきた哲学を述べ、これが「メイク・ワーク・ペイ」という原則に結晶化されているという。その意味するところは、仕事は社会保護のベストな形態であり、フォーマル部門の有償労働は単に自弁(self-provision)だけでなく完全な社会的統合への主たる道であり、失業は社会的排除の主要素であるということである。とは言え、失業と低賃金不安定就業を繰り返すことは社会的排除からの脱出には必ずしもつながらない。

　雇用親和的な社会保護とは単に低額で代替率が低ければいいというわけではない。むしろ労働能力の維持開発に資し、エンプロイアビリティと技能を高めることに役立つような社会保護制度が、そういう「雇用親和性」が求められる。そこで、失業給付に限らず、早期退職給付、障害者への給付、あるいは疾病給付ですら、所得代替という形式から、むしろ在職給付(in-work benefit)の形に移行すべきだと強調する。そして、最低所得保障制度のような社会扶助政策も、労働市場に人々を再統合する措置とより強力にリンクされるべきだとする。

　それと同時に同文書が強調するのは、パートタイム、有期、派遣、さらには自営業など就業形態が多様化する中で、非典型労働者にもフルタイム常用労働者と同様の加入・受給資格を与えることの重要性である。常用フルタイムで働いてきて、高い給付を受けている人が、有期やパートタイムで就職すると今度は加入・受給資格がなくなるのでは、そういう職に就こうとはしなくなってしまう。さらに、メイク・ワーク・ペイの重要な要素として、同文書は職業生活と家庭生活の両立のために、社会保護制度を活用して育児や介護サービスを利用可能とすることを強調している。

　最後にマクロ経済的観点から、同文書は主流派経済学が社会保護を雇用に悪影響を及ぼすものと見がちなことを批判し、現実のデータではむしろ高水準の社会保護と高水準の雇用は両立していることを指摘している。社会保護のコストは、むしろ労務管理の貧困や劣悪な労働条件による労働能力やエンプロイアビリティの低下のツケが疾病、障害、早期退職といった形で社会保護制度に回されているのであり、社会保護制度の安定化機能を忘れるべきではないとする。

　２００３年１２月、議長国アイルランドは翌年１月の非公式雇用社会相理事会に向けて、「メイキング・ワーク・ペイ：社会保護と仕事の相互作用を探る」と題する枠組みペーパーを提示した。ここでは、メイク・ワーク・ペイがＥＵ加盟国にとってキー・プライオリティであるとされ、政策の焦点は失業者だけでなく非就業者全体に、また低所得者が就業し続けることを支援することに向けられるべきとの立場を明確にし、特にメイク・ワーク・ペイが金銭的インセンティブだけでなく、積極的労働市場政策、ファミリーフレンドリーなワークライフバランス政策、子育て、企業内訓練への給付など非金銭的インセンティブも重要であることを強調している。

　これと相前後して同年１２月、欧州委員会は「より多くのより良い仕事のための社会保護の現代化：メイク・ワーク・ペイに資する包括的アプローチ」(COM(2003)842)を公表し、この問題に関する包括的な政策方向を提示した。それは一言でいえば、万人に高水準の社会保護を提供しながら、より効果的な就労インセンティブを促進し、同時に過度な財政的コストを避けるという目標を追求するものである。そして、ここでも、給付・租税制度における金銭的インセンティブがメイク・ワーク・ペイの中核であることを認めつつ、育児・介護サービスなどの非金銭的インセンティブの重要性を強調している。

　本文書の特徴は、メイク・ワーク・ペイの対象となる状況として、①給付から仕事へ、②職業生活と家庭生活の両立、③仕事から仕事へ、④労働不能から仕事へ、⑤職業生活の延長、というかなり広い５つの状況にわけ、それぞれごとに必要な政策課題を検討している点である。

　①がもっとも典型的な状況であるが、ここでは失業給付だけでなく、ミーンズテストを伴う給付についても就労促進を拡大すべきことが強調され、特にミーンズテストが人為的な就労への障壁を作り出していることが指摘されている。つまり、一旦就職してしまうと、それまで受給していた児童手当や住宅手当なども含めて所得が急激に減少してしまい、就労への強いディスインセンティブとなっている。このため就職しても当面給付を維持し、段階的に縮小するとか、普遍的な児童手当の水準を高めるといったやり方を示唆している。また、いわゆるワーキング・プアの問題に関連して、最低賃金制により低賃金職の魅力を高め、メイク・ワーク・ペイに資するという政策にも触れている。

　④の「労働不能」(incapacity)は、特に幾つかの加盟国で問題となっており、５０代、６０代で急に労働不能給付の受給者が増え、就業率が減ってしまうという現象への対応策である。本文書は、健康上の理由により労働能力が減少した者について、労働可能か労働不能かという二分法で給付を行うことにより、ある程度労働能力が残っている者をも非就業に追いやっていると指摘し、部分的労働不能という概念を認めたり、労働不能給付を受給しつつ就労所得を得ることを可能にしたり、働ける間は労働不能給付の受給資格を維持しつつ給付を一時停止したりといった政策を示唆している。

　⑤は早期退職給付やとりわけ年金制度に関わり、年金戦略においても繰り返し指摘されている点である。ここでは早期退職を促進するような制度設計を改め、特に年金制度について、生涯の保険料支払額と受給額をリンクさせ、支給開始年齢を遅らせればそれだけ受給額が増額されるような仕組みを慫慂している。

　翌2004年に入り、議長国アイルランドはこの問題を主題に１月非公式の閣僚理事会を開き、各国はその社会福祉制度を、労働市場に移行しうるのに給付を受けている人々に就労インセンティブと支援を与えるように適応させていくべきことに合意した。

　さて、社会保護分野の政策協調は社会的統合戦略が先行し、年金戦略がこれに次ぎ、医療・介護分野ではまだ始動に至っていないが、2003年3月のブリュッセル欧州理は公開調整手法による社会保護諸分野の作業の簡素化、スリム化を検討するよう欧州委に求め、欧州委は同年５月、「リスボン戦略の社会的次元の強化：社会保護分野における公開調整のスリム化」(COM(2003)261)を出し、これらを今後数年かけて単一の社会保護戦略にまとめていく計画を公表した。それによると、2005年までを過渡期とし、2006年から単一の社会保護戦略を開始することとなる。具体的な日程表は次の通りである。

　これで見ると、年金に関しては2005年までは余り動きはなく、2006年に他の分野と合わせて共通目的を設定されることになる。一方、医療・介護分野についても、ゆっくり時間を掛けてＥＵレベルの戦略形成につなげていこうという姿勢が窺われ、当面は社会的統合戦略について、メイク・ワーク・ペイという形で就業促進的な政策に傾斜しつつ進めていこうとしているという意図が見られる。

　２００５年１月、上のスケジュールに従い、第１回社会保護・社会的統合年次報告が発表された。これは対象の広がりに反比例してわずか１０ページの文書であり、しかもその前書きで、合同雇用報告及び包括的経済政策指針実施報告を補完するものと位置づけている。

　これは社会保護・社会的統合政策の位置づけ自体を反映している。すなわち本文書においては、社会的統合政策は貧困対策だけでなくメイク・ワーク・ペイ原則を通じて労働力供給を増加させるという観点から重要なのであるとされ、年金政策も高齢労働者の労働力化という観点から重要なのであるとされ、医療政策すら疾病対策だけでなく生産的な労働力を維持するという観点から重要なのであるとされているのである。

　２００４年３月のブリュッセル欧州理事会は、欧州委員会に対しリスボン戦略の中期見直しのための高級グループを設置するよう求め、これを受けて再びコック元オランダ首相を座長とする高級グループが設置され、同年１１月にその報告書「課題に直面する：成長と雇用のためのリスボン戦略」を発表した。ここでは雇用政策については「インクルーシブな労働市場」という表現で、基本的には前年のコック委員会報告書と同様の記述がされているが、ＥＵの政策にとって重要なのは、第３章の「リスボンを作動させる」において、各政策間の整合性を強調している点である。つまり、それまでのリスボン戦略は政策間で不整合が生じているとし、矛盾した方向に引っぱられていると断じ、経済政策と雇用政策、社会政策が、成長と雇用の促進という単一の目標に向けて整合化されるべきであると述べているのである。

　この報告書を受けて、２００５年２月、欧州委員会は「成長と仕事にともに働く：リスボン戦略の新たな出発」(COM(2005)24)を発表し、これまで別々に行われてきた経済政策、雇用政策及び社会保護政策に関する政策協調戦略を一本に集約化しようという提案を行った。

　これにより、条約上に根拠を持つ包括的経済政策指針と雇用政策指針が事実上統合されるとともに、分野ごとに別々に作成されていた各加盟国による国内行動計画も単一の「成長と雇用のための国内行動計画」に一本化されることになる。この新たな政策サイクルは３年単位で、２００５年から開始され、２００８年に見直しが予定されている。

　この文書は同年３月の雇用社会相理事会で審議されたが、その際の議長国ルクセンブルクの発言、「EUが今日直面する課題に対処するため、経済成長と雇用創出を強調することが必要だ、とはいえ社会保護と社会的統合の行動枠組みを無視することなく」が示すように、社会保護分野の政策協調は経済や雇用と同格ではなく、副次的な政策課題とされているような印象を与える。この動きに対し、貧困と社会的排除分野で活動してきた社会的NGOのソーシャル・プラットフォームや欧州反貧困ネットワークなどは、社会政策の切り捨てだとかなり強烈に反発している。

　この提案は同月のブリュッセル欧州理事会で承認され、以後、この新たな政策協調サイクルが開始されることとなった。２００５年４月１２日には早速、「成長と雇用のための統合指針(2005-2008)」が提出され、６つのマクロ経済指針、９つのミクロ経済指針、８つの雇用指針という３つの部分からなる統合指針が示された。社会的排除戦略に関わる項目としては、マクロ経済指針において、人口の高齢化に対応して年金と医療制度を改革し、就業率と労働力供給を引き上げることが、雇用指針において、失業と不活動を減少させること、不利益を被っている人々の労働市場への統合のために必要な社会的サービスを提供し、社会的結束と貧困の根絶に資すること、メイク・ワーク・ペイの観点から給付の運営とコンディショナリティを含めた税制給付制度の見直しをすることが挙げられている。

　このように、社会的統合という政策課題に関しては、開かれた協調手法という政策手段が２０００年以来既に５年以上にわたって着実に進展してきているが、一方で、１９９９年の「社会保護（十分な資源・社会扶助）勧告実施状況報告」で示唆され、２０００年の「インクルーシブなヨーロッパの建設」の中で予告されていた「労働市場から排除された人々の統合を促進する枠組措置」については、その後も予告が繰り返されるだけで、未だに提案が行われるに至っていない。

　まず、それまでの社会行動計画を受け継ぎ、リスボン欧州理事会の直後の２０００年６月に発表され、１２月のニース欧州理事会で承認された社会政策アジェンダにおいては、今後の政策項目として、「労働市場から排除された人々の統合についての全ての関係者への協議の開始」が挙げられている。条約第１３７条第１項第４号を根拠とする立法提案の予告である。実施時期は２００１年と明記されていた。これは協議の対象が「全ての関係者」と書かれており、条約の規定が予定する労使団体への協議を超え、様々なNGOなど市民社会団体への協議も想定されていた。これは立法における「労使対話」から「市民対話」への進展の先陣を切ることになり、その意味でも大変注目された。

　しかしながら、この社会政策アジェンダの対象期間中、遂にこの協議は開始されなかった。２００３年６月２日には、「社会政策アジェンダの中期見直し」(COM(2003)312)が公表され、その中では「１９９２年の最低保証資源勧告を踏まえて、最低所得に関するフィージビリティについて労使団体への協議」が挙げられ、実施時期は２００４年と書かれている。こちらでは市民対話ではなく、条約上の根拠規定に従って労使対話の枠組で行うこととしているが、これまたそのままずるずると日にちが経過し、遂に協議は行われなかった。

　２００５年２月９日、遂に新たな社会政策アジェンダ(COM(2005)33)が公表された。ここでは、「最低所得制度と労働市場から排除された人々の統合に関するEUのイニシアティブ」という項目が掲げられ、「新たなアジェンダの下で、欧州委員会は、旧アジェンダで開始すると唱っていた各国の最低所得制度に関する議論について行動する」と予告している。そして、開かれた協調手法により、加盟国は既に各国の最低所得制度をより有効なものにしようとしてきているが、なお仕事にも就けず、国内の最低所得保護も受けられない多くの人々が存在していると指摘し、欧州委員会は２００５年から、なぜ既存の制度が十分に有効でないのかの理由に関して協議を開始するとしている。この協議は労使団体に焦点を絞る。それは、より良い機会を提供する具体的な措置への道となる労働市場を通じた統合措置の実施に直接関わるからだという。そして、併せて２０１０年を欧州貧困と社会的排除と戦う年とすることにしている。

　欧州委員会の２００５年作業計画書によると、この協議は２００５年３月に開始されることになっているが、４月現在においてまだ行われていない。ただ、作業計画書附属のロードマップなる文書にかなり詳しい説明が載っているので、それを紹介しておく。それによると、EUの全加盟国は最低所得制度及びその他の労働市場から排除された人々を統合する政策措置を有しているが、現行のセーフティネットの下に落ちる人が多く、アクティべーション政策は必ずしもこれらの人々を労働市場に戻す上で効果的ではない。具体的な政策の選択肢は協議結果を基に決定されることになるが、現段階では主として、１９９２年の理事会勧告における一般的基準のリファイニング、社会的統合に関する開かれた協調手法の深化、そして条約第１３７条第ｈ号に基づき最低基準を設定する枠組み指令の制定という３つの選択肢が念頭に置かれている。協議の第２段階において、２００５年中葉に幾つかの可能な政策選択肢を設定したもう一つのコミュニケーションが予定されている。

*1この理事会決議で「貧困」ではなくフランス起源の「社会的排除」という言葉が用いられた理由は、幾つかの加盟国（主としてイギリスとドイツ）が、先進国における低所得や社会的不平等を「貧困」という言葉で呼ぶことに否定的であったからだという。(Mayes et.al.(2001)p28)