　前通常国会に提出された労働組合法改正案は現在継続審査となっていますが、恐らく今臨時国会で審議されることになると思われます。法案の内容については本誌前号でも詳しく取り上げられていますが、労働委員会における不当労働行為審査の長期化や命令に対する取消率が高い等の問題に対応するため、審査の迅速化、的確化を図ることが目的とされています。具体的には、審査体制の改善、審査計画の作成や証人出頭命令、物件提出命令など事実認定の厳格化、和解の促進とその効力の明確化などが主な改正事項です。興味深いのは司法制度改革とシンクロナイズする形で、労働委員会の審査で求めがあっても提出されなかった証拠が取消訴訟で新たに提出されることを制限する規定が盛り込まれている点です。

　労働組合法は労働法制の大きな柱の一つですが、１９４９年の全面改正以来、内容に関わるような改正はほとんど行われてきていません。労使関係法制は大きく動いてきたように見えるかも知れませんが、変化があったのは公的部門のあり方だけで、民間の労使関係の枠組みはほとんど変わっていないのです。今回の改正案は、不当労働行為審査制度という特定の部分に関わる小規模改正といえますが、それにしても労働組合法にとっては半世紀ぶりの実体的な改正になります。ここでは不当労働行為審査制度が設けられた１９４９年改正にさかのぼって、その時想定されていた制度のあり方から現在の仕組みを考え直してみたいと思います。

　「不当労働行為」という言葉は１９４９年改正で初めて導入されたものですが、制度の原型は１９４５年の旧労働組合法にもありましたし、戦前繰り返し議会に提出されながら廃案になった労働組合法案にもさかのぼることができます。１９３１年に濱口雄幸内閣が提出した労働組合法案の第１３条は、「雇傭者は労働者が労働組合の組合員たるの故を以て之を解雇することを得ず」「雇傭者は労働者が労働組合に加入せざること又は組合より脱退することを雇傭条件と為すことを得ず」「前二項の規定に違反する解雇の意思表示又は雇傭契約の約款は之を無効とす」と規定していました。

　１９４５年労働組合法はほぼこれを踏襲しながら、解雇だけでなく「其の他之に対し不利益なる取扱を為すことを得ず」（第１１条第１項）と保護の範囲を拡大するとともに、「第十一条の規定の違反ありたる場合に於てはその行為を為したる者は六月以下の禁錮又は五百円以下の罰金に処す」「前項の罪は労働委員会の請求を待て之を論ず」（第３３条）と直罰主義を採用しました。

　その後１９４６年に労働関係調整法が制定された際に、労働組合法第１１条第１項が改正され、組合員たることを理由とするものだけでなく「労働組合を結成せんとし若は之に加入せんとせること又は労働組合の正当なる行為を為したることの故を以て」解雇その他の不利益取扱いをすることも禁止しました。これでほぼ現在の第７条第１号の原型ができたといえます。また、労働関係調整法第４０条に「使用者は、この法律による労働争議の調整をなす場合において労働者がなした発言又は労働者が争議行為をなしたことを理由として、その労働者を解雇し、その他これに対し不利益な取扱をすることはできない」と現在の第７条第４号後段に当たる規定も設けられました。これも刑事罰の対象でした。

　１９４９年改正は、占領政策が、急進的なものであっても労働組合運動を奨励するという方向から、その民主化を助長促進するという方向に転換する中で打ち出されてきたもので、ＧＨＱの指令によって始まり、ＧＨＱの指令によって途中修正されて成立したまさに占領政策の落とし子といえます。そのため、アメリカ型の労使関係システムを無理に導入しようとした面もあり、しかもそれがＧＨＱの方針転換で中途半端な形となったため、その後の集団的労使関係システムにある種の歪みをもたらした面もあります。不当労働行為の制度設計はその典型的な例といえるでしょう。

　１９４９年２月に公表された労働省試案では、第３章として８カ条にわたって不当労働行為に関する規定が設けられていました。不当労働行為の類型として、上記既存のものに加えて、支配介入、正当な理由のない団体交渉拒否、不当労働行為申立を理由とする不利益取扱いを規定し（第１５条）、その救済として直罰主義に代えて原状回復等命令の制度を設けています。注意すべきは、試案ではアメリカ型の交渉単位制を導入することとしており、交渉単位内の労働者の過半数が支持する労働組合に団体交渉権が限られていたことです。

　ところがその先の手続は現行のものとは大きく違っていました。すなわち、労働委員会は、不当労働行為の中止、復職その他の原状回復等命令を発したときは、「その命令の確定の日から九十日以内に、当該労働委員会の所在地を管轄する地方裁判所に対して、当該事件の全ての記録その他の資料を提出してその命令の認可を請求することができ」（第１９条第１項）、「裁判所は、・・・命令の認可を求められるときは、できる限り二十日以内に意思決定をしなければなら」ず（第２０条第１項）、「その命令が正当であると認めたときは、認可の決定をしなければなら」ず（同条第２項）、「使用者又はその団体は、・・・裁判所の認可の決定があったときは、その決定の告知された日から労働委員会の命令に従わなければならない」（第２２条）のです。

　しかも「裁判所は、・・・労働委員会の命令の基礎となった事実の認定については、前条第一項の規定により当該労働委員会から提出された記録その他の資料によってその認定が理由があると認められる限り、これに拘束され」（同条第３項）、この例外は「当該使用者又はその団体は、事件に関係があり、且つ、労働委員会の調査に際して提出することができなかった新しい資料を、労働委員会に提出できなかったことについて過失がなかったことを証明した場合に限り、（認可の請求の）受理のあった日から十日以内に裁判所に提出することができ」（第１９条第２項）た場合に限られます。この場合には、裁判所は「新しい資料が労働委員会の命令の主文に影響を与える虞があると認めたときは、・・・理由を附して不認可の決定を」（第２０条第４項）することになります。

　もちろん、「使用者が当該労働委員会の命令につき・・・訴えを提起することを妨げない」（同条第６項）のですから、最終的に命令が判決で取り消されることはありうるわけですが、裁判所の認可決定という形で極めて迅速な司法判断を可能にするような仕組みが設けられていたことについては、改めて再評価する値打ちがあるようにも思われます。

　なお、不当労働行為の審査についても、労働組合の資格審査や交渉単位、交渉組合の決定と同様、２以上の都道府県にわたるものは中労委、当該都道府県に係るものは地労委ときれいに棲み分けを図っていました。

　この労働省試案に基づき各地で公聴会が開催され、その後３月半ばに労働省内でまとめられた草案では、不当労働行為救済手続への裁判所の関与がさらに強められています。すなわち、労働委員会は「遅滞なく」「命令の認証の請求の申立をしなければなら」ず（第２３条）、裁判所の認証決定に対しては使用者だけでなく労働者も即時抗告することができ（第２９条）、さらに上告することができ（第３０条）、これらによる命令認証決定や執行停止命令は「終局判決と同一の効力を有する」（第３１条）とされていました。さらに、現行法につながる規定として、労働委員会の申立により裁判所が緊急命令を発することができるという規定も設けられ（第３２条）、しかもこれは、これに基づき強制執行することができるという現行法よりも強力な規定でした。そして、労働委員会の命令に関する裁判についてはこれらの規定によるものとし、「行政事件訴訟特例法の規定により、当該命令に関する訴訟を提起することはできないもの」（第３４条）とされていたのです。

　このように、１９４９年改正時の基本的法思想は、実質的証拠法則によって拘束される裁判所まで巻き込んだ形での迅速な不当労働行為独自の救済手続を確立しようとするものだったように思われます。この点について、遠藤公嗣氏は著書『日本占領と労資関係政策の成立』の中で「労働省は、裁判所の権限を労委の権限に優越させることをめざし、いうなれば労委の相対的弱化をめざした」と評されていますが、むしろ強制力のない労委命令を裁判所の権威で強化しようとしていたと見た方がよいように思われます。

　ところが、ここでＧＨＱは大きな方針転換を行い、３月末に手交された案は交渉単位制をざっくり削除してしまうとともに、不当労働行為制度についてもわずか２カ条に縮小してしまいました。この方針転換に伴って、上記のような裁判所の認可や認証の規定も削除され、使用者による異議申立の場合にのみ、裁判所が命令を審査することにされてしまいました。もっともこの時にもなお「裁判所は労働委員会の事実審査に推定の根拠を置き」「できる限り迅速に」「他の全ての事件に優先させて」命令の確認、修正又は取消を行うこととされています（第２８条）。このように裁判所の関与を極小化した代わりというつもりなのか、この時のGHQ手交案で初めて、「地方労働委員会の決定については、中央労働委員会はその決定を取り消し、承認し、拒否しあるいは修正する十分な権限を持って再審査する」（第２６条）という仕組みが導入されています。今に至る５審制の源流はここらあたりにありそうです。

　これに対して労働省は、不当労働行為の救済命令を履行させる強制方法がないことを指摘して、かなり執拗に抵抗したようです。４月初めに労働省がGHQに提出した案では依然として労働委員会が裁判所に認証を請求することができるといった規定が含まれていましたが、やはりＧＨＱの容れるところとはなりませんでした。

　ところが、日本政府部内ではやはり旧法の直罰主義をやめて救済命令方式に変える以上、裁判所との関係をきちんと規定することが必要だとして、国会提出案ではかなり細かい規定が設けられるに至りました。これには当時の法務府の意見がかなり反映されているようですが、これはもはや労働省試案にあったように不当労働行為事件として特別の司法審査方式をとるのではなく、通常の行政事件訴訟として一から審理するという仕組みになってしまいました。実質的証拠法則の残り香もこの過程で消滅してしまったようです。労働省３月案にあった緊急命令は復活しましたが、命令違反には過料が科せられるだけとなりました。

　この時に法務府民事局第六課長として労働組合法改正に関わった平賀健太氏（後に平賀書簡事件で有名になった方です）は、著書『労働組合法論』の中で、「労委命令は性質上行政処分であり、当該使用者と労働者間の法律関係を確定する効力を持ちうるものではなく、たとえ確定しても既判力の如きものを生ずることはない」と述べ、「むしろ労働者にとっては、救済の迅速な実現という点において、たとえ訴訟費用を負担しても、仮処分及び本訴という民事訴訟上の手段の方が得策」としています。司法関係者の本音としては、労働委員会の事実認定に拘束されるぐらいなら、初めから裁判所で審査した方がましということなのでしょう。

　ちなみに、１９４５年労組法制定に携わった末弘厳太郎氏は、１９４９年改正に対して、その著書『新労働組合法の解説』の中で、「明らかに改正すべきものと思う。改正の要点は、労働委員会が事実の調査を終わって不当労働行為を認めたならば、労働委員会自らが

　その後、１９５２年改正時に、当時の労政局が包括的な労働関係法案を構想したことがありますが、そこでは交渉単位制を一部導入するとともに、不当労働行為は全て全国労働関係委員会の専属管轄とし、かつ裁判所は全労委の決定を経た後でなければ扱えないこととし、全労委の事実認定は、これを立証する実質的証拠のある場合は裁判所を拘束すること、裁判所に対する新しい証拠の提出は、一定の正当な理由ある場合に限ることなどを提唱していました。

　しかし、組織再編の対象とされた労働委員会側の猛烈な反発もあり、この改正案は棚上げされ、結果的にこの時の改正はごく小規模な改正にとどまりました。そして、その後は小規模な改正すらほとんど行われないまま、今日に至っているわけです。

　不当労働行為審査制度について初めて検討を行ったのは１９８２年の労使関係法研究会報告「労働委員会における不当労働行為事件に審査の迅速化等に関する報告」でした。その後１９９８年に出された同研究会の「我が国における労使紛争の解決と労働委員会制度の在り方に関する報告」は、個別労使紛争の解決のあり方を探るとともに、集団的労使関係法制にも言及していました。

　今回の改正案に直接つながるのは、２００３年７月に取りまとめられた不当労働行為審査制度の在り方に関する研究会報告で、審査手続や審査体制の改善、和解の活用等と並んで、司法審査のあり方として、労働委員会の審査で求めがあっても提出されなかった証拠が取消訴訟で新たに提出されることを制限することを求めています。この点は労働政策審議会の建議にも盛り込まれ、労働委員会に証拠提出命令を行う権限を規定するとともに、証拠提出命令を受けたにもかかわらず対象物件を提出しなかった者は、正当な理由がない限り、取消訴訟において当該物件について証拠の申し出をすることができないものとすることを求めています。これは司法制度改革本部労働検討会でも了承されました。法案では第２７条の７で物件提出命令を規定し、第２７条の２１で証拠の申出の制限を規定しています。かつての労働省試案にあった新証拠提出制限規定が、半世紀ぶりに復活したと言えるかも知れません。

　これに対し、上記研究会報告では審級省略や実質的証拠法則については引き続き検討と先送りしています。もっとも、１９４９年改正時に結局のところ通常の行政事件訴訟として一から審理するという仕組みになってしまったことを前提とすれば、これを突破するのはなかなか難しいと言わざるを得ないでしょう。この点では、むしろ当時の労働省試案のように、労働委員会の命令と裁判所の認可（認証）をワンセットにした迅速な不当労働行為独自の救済手続として構成する方が筋が通っているように思われます。

　その意味で示唆的なのが、前通常国会で成立した労働審判法です。こちらは個別労働関係民事紛争が対象ですが、労使からなる労働審判員が参加し、調停を試みながら３回以内に審理を終結するという迅速な救済手続が設けられています。本来行政的に迅速な解決を図るために設けられた不当労働行為審査制度が長期化、疑似裁判化する一方で、司法部門で労働関係事件の解決の迅速化が進んでいくことになると、労働委員会による審査のメリットはどこにあるのか分からなくなります。不当労働行為の中でも、組合員に対する不利益取扱いのように個別労働関係紛争でもあるような事案については、初めから裁判所に労働審判の申立をした方が早く決着するということになりかねません。

　それでいいというのも一つの考え方でしょう。個別労働者の権利義務の確定に関わる事案は原則労働審判で対応し、労働委員会は団体交渉拒否や支配介入のような労使関係の調整に重要性がある事案に集中するという分業体制をとれば、あまり遅延化を心配せずに和解による解決を図ることもできるかも知れません。しかし、１９４９年改正時の考え方からすれば、むしろ全ての不当労働行為について、裁判所が関与した形の迅速な救済手続を構築していくのが筋のようにも思われます。その意味では、不当労働行為審査制度の在り方自体についても、今回の改正案は議論の出発点と位置づけるべきものでしょう。