　日本における外国人政策は、江戸幕府が横浜等の開港に踏み切り、外国人居留地を設けた1859年に始まります。周知のように、欧米列強との通商条約では、外国人の居留は居留地に限られた代わりに、在留外国人には日本の法令は適用されず、領事裁判権が認められました。この状態は明治政府になっても変わらず、1899年にようやく不平等条約の改正が実現し、領事裁判権とともに居留地も廃止され、「内地雑居」が始まることになります。

　ところが、中国や朝鮮との関係はこれとは異なっていました。1871年の日清修好条規は相互に領事裁判権を認める対等条約でしたし、1876年の日朝修好条規は日本だけが領事裁判権を有する逆不平等条約でした。中国人には領事裁判権が認められているのですから居留地外の居留はできませんが、朝鮮人には領事裁判権がないので内地雑居が認められていました。ちなみに同様の扱いであった国はメキシコ、ハワイ、ブラジルです。その後、1894年の日清戦争で中国人は無条約状態となり、同年8月4日の勅令137号「帝国内に居住する清国臣民に関する件」は居留地への居住を引き続き認める代わりに知事への登録を義務づけました。

　さて、条約改正に伴う内地雑居問題は国内に大論争を巻き起こしましたが、その焦点は中国人労働者にありました。低賃金で働く中国人労働者が日本に押し寄せたら、日本人労働者の雇用機会が奪われるのではないかという懸念です。当時、中国人の海外移住は各地で摩擦を生じ、アメリカを初め中国人労働者排斥法が成立していました。ところが一方、この時期は日本人の海外移住も積極的に進められていました。そして、アメリカなどでは日本人移民排斥運動が始まっていました。日本は労働力輸出国と輸入国の両面を持っていたのです。

　この両面を政府部内で代表していたのが外務省と内務省でした。外務省は、領事裁判権を持たない外国人に内地雑居を許さないなどという政策を日本がとれば、アメリカの排日運動に不利な影響を与えると懸念したのです。一方内務省は、アメリカやオーストラリアも中国人移民を制限しているし、ドイツやフランスは東欧からの労働者を制限していると指摘し、日本が「一朝門戸を開放せんか、米州、濠州を遠しとせざるの清国人は、恐らくは踵を接して来り、我労働者と激烈なる衝突を起すに至るべし」と主張しました。「今日に於て、工銭低廉の労働者を清国に仰ぐの利を唱うる者既に少なからず。他日、清国人を労働に使役して、実際の利益を獲るの暁に至らば、我国労働者の清国人排斥熱を惹起すと同時に、資産家は極力清国人雑居を禁ずるに反対するは、炳然として疑を容れず」というわけです^*2。

　このため、日本最初の外国人労働法制である1899年7月8日の勅令第352号「条約若ハ慣行ニ依リ居住ノ自由ヲ有セザル外国人ノ居住及営業等ニ関スル件」の制定過程には紆余曲折がありました。最初の内務省案は「条約若ハ慣行ニ依リ帝国内ニ於ケル居住ノ自由ヲ認メラレタル者ヲ除クノ外外国人ハ特ニ内務大臣･･･ノ許可ヲ受ケタル者ニ限リ従来居住ヲ認メラレタル地域外ニ於テ居住シ営業シ及土地建物ヲ所有シ又ハ土地建物ヲ借リ受クルコトヲ得」と、内地雑居を原則的に禁じていました。ところが閣議で決定した内閣案は、「外国人ハ条約若ハ慣行ニ依リ居住ノ自由ヲ有セザル者ト雖従前ノ居留地及雑居地以外ニ於テ居住、移転、営業其ノ他ノ行為ヲ為スコトヲ得。但シ労働者及行商ハ特ニ行政官庁ノ許可ヲ受クルコトヲ要ス」と、内地雑居を原則として認め、労働者と行商のみを許可制にすることとしました。内閣案が枢密院に送られると、審査委員会でこの但書きが「但シ労働者及行商ハ従前ノ居留地及雑居地以外ニ於テ居住シ又ハ其ノ業務ヲ行フコトヲ得ズ」と修正され、労働者と行商は許可制から禁止に戻りました。枢密院本会議ではこれがさらに修正され、「但シ労働者ハ特ニ行政官庁ノ許可ヲ受クルニ非ザレバ従前ノ居留地及雑居地以外ニ於テ居住シ又ハ其ノ業務ヲ行フコトヲ得ズ」と労働者についてのみ再び許可制となり、行商は規制から外されました。

　同勅令を受けた内務省令第42号は、この「労働者」を「農業、漁業、鉱業、土木建築業、製造、運搬、挽車、仲仕業其ノ他雑役ニ関スル労働ニ従事スル者ヲ云フ。但シ家事ニ使用セラレ又ハ炊爨若ハ給仕ニ従事スル者ハ此ノ限リニ在ラズ」と定義しています。同日付で出された内務大臣訓令(訓728号)は、「主トシテ清国労働者ヲ取締ルノ主旨ニ有之」と述べ、「労働者ハ雑役ニ従事スル者ヲ除クノ外、総テ従前ノ居留地及雑居地以外ニ於テ、居住シ其ノ業務ヲ行フコトヲ許可スベカラズ」と、許可制の体裁をとりながら実際には雑役以外の労働は総て禁止するという方針をとったのです。労働許可を受けた中国人の大部分は理髪業と料理人でした。

　この段階までは入国管理法制はありませんでした。上記勅令はあくまでも外国人の居住や就労を制限した法令です。日本最初の入国管理法制は、1918年2月1日の内務省令第1号「外国人入国ニ関スル件」です。これは、本邦に渡来する外国人のうち「帝国ノ利益ニ背反スル行動ヲ為シ又ハ敵国ノ利便ヲ図ル虞アル者」や「公安ヲ害シ又ハ風俗ヲ紊ル虞アル者」など一定の者の上陸を禁止することができるというものですが、その中に「心神喪失者、心神耗弱者、貧困者其ノ他救助ヲ要スベキ虞アル者」という規定があり、中国人労働者はこれに該当するとして厳しく入国を制限しました。しかし、第一次大戦後の好況の中で無許可就労の中国人労働者は増加し、各地で日本人労働者との衝突を引き起こしました。

　外国人ではないのですから、内地への移動は本来自由のはずですが、1919年の三・一運動を期に警務統監部令第3号「朝鮮人旅行取締規則」を発し、内地に旅行する朝鮮人に警察署の発行する旅行証明書の携帯を義務づけました。また1923年の関東大震災で朝鮮人虐殺事件が発生したことを受け、一時的に渡航禁止措置をとっています。しかし、在留朝鮮人数は一貫して増え続け、1910年の2千人から、1920年には約3万人、1930年には約30万人と増加し、1940年には100万人を超えるに至っています。中国人とは異なり、朝鮮人は労働力として活用するというのが基本的な政策であったと言えます。

　日中戦争開始後、日本の労働市場は急激に人手不足になり、1938年の国家総動員法により大規模な勤労動員政策がとられるようになりました。その一環として朝鮮人労働力の動員も始まりました。当初は1939年7月29日の内務次官・厚生次官通牒「朝鮮人労働者内地移住に関する件」「朝鮮人労働者募集要項」に基づき、企業の募集による鉱業及び土木建築業への雇入を認めました。しかし、太平洋戦争が始まり、日本人労働力の不足が著しくなってくると、募集方式では充足することができなくなり、1942年2月20日の朝鮮総督府「労務動員実施計画による朝鮮人労務者の内地移入斡旋要綱」に基づき、朝鮮総督府による官斡旋方式に移行しました。

　これより先、1939年に国民徴用令が制定され、「政府は戦時に際し国家総動員上必要あるときは、勅令の定むる所に依り帝国臣民を徴用して総動員業務に従事せしむることを得」ることになりました。これにより日本人労働者の軍需工場等への徴用が進められましたが、戦争末期の1944年9月からこれが朝鮮人にも適用され、朝鮮総督府が直接徴用を実施するようになりました。これらの結果、終戦時には内地居住の朝鮮人は200万人に達していました。

　占領下ではGHQが日本への入国の許可を行っていましたが、GHQの指示により1947年5月2日に旧憲法下最後の勅令として外国人登録令（勅令第206号）が施行されました。同勅令は占領下にあることを反映して連合国関係者を適用対象から除き、外国人の原則的入国禁止を定めるとともに、違反者に対して懲役等の刑罰、退去命令、退去強制を規定しました。また、外国人に対しては居住地変更の登録、登録証の常時携帯、警察官への呈示など一連の義務を課しました。

　同勅令のうち最も重要で、その後の問題の原因となっていくのが、台湾人、朝鮮人については同勅令の適用上、当分の間外国人と見なすという規定（第11条）です。いうまでもなく、旧植民地出身者も日本国籍を有する日本国民であったわけですから、これは日本人の一部を新たに入国してきた外国人と同じ地位に置くものでした。しかし、外国人登録令上は外国人と見なされても、朝鮮人、台湾人が日本国民であることは変わりはありません。

　その後、1949年8月10日の出入国管理に関する政令（政令第299号）により外務省に入国管理部が設置され、1950年9月30日には外務省の外局たる出入国管理庁となりました。さらに1951年10月4日に出入国管理令（政令第319号）が制定されました。同政令は、出生地主義の国籍法を有するアメリカの移民法をモデルに、純粋に入国、出国という人の移動とそれに随伴する人の在留を管理する法制として作られ、詳細な外国人の入国・上陸規定を有し、日本在留の条件として旅券又は上陸許可証を要求し、在留資格と在留期間の制度によって外国人の在留管理を行おうとするものでした。ところが、原案では附則で朝鮮人、台湾人に対して外国人登録令と同様、当分の間外国人と見なすという規定が盛り込まれていました。さすがにこれに対してはGHQが強く反対し、この附則は削除されました。

　ところがその半年後、サンフランシスコ講和条約の発効を9日後に控えた1952年4月19日、法務府は「平和条約に伴う朝鮮人台湾人等に関する国籍及び戸籍事務の処理について」（民事甲438号)を発出し、朝鮮及び台湾は条約発効の日から日本国の領土から分離するので、これに伴い朝鮮人及び台湾人は内地に在住している者も含めすべて日本の国籍を喪失すると通達したのです。1950年5月4日に制定されていた国籍法は、国籍喪失の原因を志望による外国国籍の取得、国籍を留保しないことによる当然喪失及び国籍離脱に限定していました。この通達は累次の最高裁判決で合憲と判断されていますが、大沼保昭教授はサンフランシスコ講和条約にそのような根拠条項は存在せず、日本国民の要件を法律で定めるとした憲法に違反すると主張しています。その当否は措くとしても、一片の通達によってそれまで半世紀にわたり日本国民であった人々を一律に外国人にしてしまったことには変わりはありません。この頃までにかなりの朝鮮人が帰国していたとはいえ、まだ50万人もの人々が在住していたのです。

　とはいえ、旅券も持たず、査証も受けずに国民として居住していた人々に入管令をそのまま適用できるはずもないので、講和条約が発効する同年4月28日に「ポツダム宣言に受諾に伴い発する命令に関する件に基づく外務省関係諸命令の措置に関する法律」(法律第126号)を制定し、入管令に法律としての効力を与えるとともに、「日本国籍を離脱する者で、昭和20年9月2日以前からこの法律の施行の日まで引き続き本邦に在留する者(同期間に出生したその子を含む)は、･･･別に法律で定めるところによりその者の在留資格及び在留期間が決定されるまでの間、引き続き在留資格を有することなく本邦に在留することができる」(第2条第6項)こととしました(126-2-6)。当時、この措置はあくまで一時的、暫定的なものとされ、政府も在日朝鮮人に永住権を保障する法律を準備していたようです。ところが、その別の法律は実現せず、在日韓国・朝鮮人にも入管令が適用されるという状態が継続することになります。

　その後に生まれた126-2-6該当者の子については、同年「特定の在留資格及びその在留期間を定める省令」(外務省令第14号(後に法務省令第89号)）により、3年の在留資格を認めました(4-1-16-2)。つまり戦後日本で生まれた在日二世は3年ごとに法務大臣の在留更新許可を受けなければならないわけです。この子(在日三世)はさらに法務大臣が特に在留を認める者として3年未満の在留資格となります(4-1-16-3)。

　なお、1952年8月に入管行政が法務省に移管され、以後入国管理局が出入国管理という観点からの外国人対策を司ることになります。その後、1981年6月に日本が難民条約及び同議定書に加入したことに伴い、入管令が改正され、出入国管理及び難民認定法となりました。しかしながら、入管行政はあくまでも出入国管理という観点からの外国人対策に専念し、それ以外の観点からの外国人労働者政策の必要性が意識されることはありませんでした。この時に技術研修生という在留資格(4-1-6-2)が創設されていますが、留学、就学と並んで非就労活動という位置づけでした。研修が就労でないという後々に尾を引く奇妙な論理の出発点と言えます。

　ちなみに、在日韓国・朝鮮人問題のその後を辿っておくと、1965年12月に締結された日本国に居住する大韓民国国民の法的地位及び待遇に関する日本国と大韓民国との間の協定(条約第28号)（「日韓法的地位協定」）により、1945年8月15日以前から引き続き日本に居住している者及びその直系卑属として1945年8月16日以後同協定の発効から5年以内に日本で出生し引き続き日本に居住している者大韓民国国民については、その申請により永住を許可することとされました。また、その後に出生した者は出生から60日以内に申請すれば永住が許可されます(協定永住者)。

　その後、上記1981年入管法改正により、126-2-6該当者及びその子孫からの申請により永住を許可するという規定が附則に設けられました。韓国国民だけでなく朝鮮人や台湾人についても在留継続を唯一の要件として永住を許可するものです。さらに、1991年4月には日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法(法律第71号)が制定され、126-2-6該当者及びその子孫については、同法施行の際在留していることを要件に、何らの申請を要せず特別永住者としての資格が付与されました。また、1952年に外国人登録法が制定された際に導入された指紋押捺制度についても、1992年改正により永住者及び特別永住者については廃止されました。いずれにせよ、こういう複雑な在日韓国・朝鮮人の状況が、やがて外国人労働者問題が政策課題に上ってきたときに、それを歪ませる大きな原因となるのです。

　終戦直後に制定された労働法規には、国籍による差別を禁止する規定がいくつかあります。1947年の労働基準法は「使用者は、労働者の国籍、信条又は社会的身分を理由として、賃金、労働時間その他の労働条件について、差別的取扱いをしてはならない」(第3条)と明記しました。立法担当者は「国籍を加へたのは国際労働会議に於ても、1919年(第1回)外国人労働者の相互的待遇に関する勧告、1929年(第7回)労働者災害補償に付ての内外人労働者の均等待遇に関する条約、1929年(第7回)労働者災害補償に付ての勧告等が採択されて居り、尚我が国に於ては将来人種問題よりも労働問題としては国籍問題が重要性を持つと考へられた為である。戦時中に行はれた中国人労働者、台湾省民労働者及び朝鮮人労働者に対する差別的取扱は再建日本の労働立法に当たつては特に反省せらるべきところであつた」と述べています^*4。しかし、戦時中の朝鮮人、台湾人は日本国民であったのですから、この反省はいささか的外れに思われます。同年に制定された職業安定法は、「何人も、人種、国籍、信条、性別、社会的身分、門地、従前の職業、労働組合の組合員であること等を理由として、職業紹介、職業指導等について、差別的取扱を受けることがない」(第3条)と、禁止される差別を羅列的に規定しました。

　とはいえ戦後長らく、在日韓国・朝鮮人問題とは別問題としての外国人労働者問題は政策課題とはなりませんでした。高度成長期には人手不足対策として外国人の受入が論じられたこともありますが、1968年、1973年、1976年と3度にわたって、雇用対策基本計画の閣議決定に際し、「外国人労働者の受入は行わない」という口頭了解がされてきました。

　現在につながる外国人労働者問題が提起されたのはバブル景気が始まった1986年頃で、フィリピン、パキスタン、バングラデシュといったアジア諸国からの不法就労者が急増してきたことを受けてのことです。最初に検討を始めたのは法務省で、1986年12月から入管局内のプロジェクトチームで検討を開始し、翌1987年2月に提言をまとめました。もっとも公式に発表されたものではなく、新聞にリークされただけです^*5。それによると、外国人労働者の雇用者に対し、その者の在留資格の適法性の確認を義務付け、地方入管局への届出と許可制を導入し、それに違反した雇用者には営業停止などの罰則を設けるとなっています。外国人労働者の受入れについては、日本への定住を避けるために在留期間は3年に限り、単身の出稼ぎを原則とし、家族の入国は認めないというものです。

　一方、労働省は同年12月から、学識経験者による外国人労働者問題研究会(座長：小池和男)を開催し、政策的な方向付けを試みました。新聞報道^*6によると、その途中段階では熟練労働と単純労働の間に「中間技術者」という範疇を設け、労働ビザを発給して滞在期間を限った労働許可制をとることを検討していたようです。その対象として、ホテルマン、エンジニア、看護婦などが挙げられています。

　同研究会は翌1988年3月に報告書を取りまとめましたが、そこでは先進諸国の実態なども踏まえ、雇用許可制を提唱しました。受入範囲は「職種・技能の内容からみて、専門性と一定の水準を持つもの」とされ、「具体的には、技能養成に一定の期間を要することや経験年数、資格の有無、技能評定等により判断されるべき」としています。これに対して単純労働者は受け入れないという方針を維持すべきとしています。受入体制としては、「不法就労を誘発するような企業の雇用ニーズを抑制するため、許可された場合以外の外国人の雇入を禁止するとともに、許可なく雇用した事業主や無許可の雇用を斡旋した仲介者に対しては罰則をもって対処する」という雇用許可制の導入を提唱しています。

　当初は欧米型の労働許可制の導入を考えていたのが変わったのは、各国とも事業主を通じたコントロールを重視する方向にあるという認識が強調されたからでしょう。同研究会の小池座長は、「雇用許可制の主旨は、このように欧米諸国がだんだんと企業の責任を問うようになってきたのを半歩進めて、労働者個人を許可の対象にするのではなく、企業に許可を出そうというものである」と説明しています^*7。

　これに対して、出入国管理法を所管する法務省は猛反発しました。雇用許可制を自分たちの権限を奪おうとするものと受け取ったようです。5月には入国管理局米沢慶治審議官の名で「労働省の『外国人労働者問題研究会』が提唱している『雇用許可』制度の問題点について」を発表しました。その内容は、①私的な雇用契約に関し、外国人のみ行政庁の許可を得なければならないとすることは内外人の平等に反し、国際人権規約及び日本国憲法の精神に反する、②70万人にのぼる在日韓国・朝鮮人の就職や企業活動に差別的な悪影響が及ぶおそれがある、③雇用許可制は不法就労問題の改善を企図しているが、許可対象はこれまでも合法的に就労できた外国人であり、問題の解決にならない、④外国人の側から見ると、これまでの入国・在留許可に加えて、事実上新たな許可という二重の負担となる、という点だったようです^*8。

　外国人にのみ労働許可を要求するのは欧米諸国で一般的なことで、国際人権規約などを持ち出す人はいませんし、これまで就労可能であったのはごく限られた専門的職業のみであって、雇用許可制はそれを単純労働者以外の多くの技術労働者に拡大しようというものですから、この反論は内容的には見当違いというべきですが、②の問題は想像以上に深刻だったようです。新聞報道^*9によると、「外国人不法就労対策の切り札として労働省が導入を検討を進めている『雇用許可制』に、在日本大韓民国居留民団中央本部から、「在日韓国人の就職差別を助長する」とクレームが付き、同省は対応に苦慮している」という事態になってしまいました。民団によれば「許可制が導入されれば、『外国人を雇うのは手続が面倒』というイメージが広がり、結局、敬遠される不安がある。対象外であることは知っていても、採用拒否の口実にされかねない」というのです。

　そもそも、前節で見たように、在日韓国・朝鮮人問題とは、大日本帝国臣民として合法的に移住してきた人々に対し、サンフランシスコ講和条約を利用して、1952年4月28日の法務省民事局長通達によって一律に日本国籍を剥奪したことにその原因があります。大沼保昭教授は、通達による国籍剥奪は憲法違反であり、在日韓国・朝鮮人は潜在的に日本国籍を有しているはずだと主張していますが、それは措くとしても、本来日本国籍を有する韓国・朝鮮系日本人であるべき人々を在日韓国・朝鮮人という外国人にしてしまった法務省自身が、「『労働省は、雇用許可制が在日韓国・朝鮮人の問題にまで影響するとは気がつかなかったのではないか』(同省幹部)と、いかにも『入管行政は専門の法務省に任せろ』といわんばかりだ」^*10と、在日韓国・朝鮮人の利益代表のような顔をして雇用許可制に反対したのですから皮肉な話です。

　しかし、結局労働省はこの問題に恐れをなし、撤退戦に転じます。形としては、同年5月に公労使代表からなる外国人労働者に関する調査検討のための懇談会（座長：圓城寺次郎）を設けて検討を開始し、9月に中間報告、12月に最終報告を取りまとめ、その中でなお雇用許可制度を提起していますが、実際にはもはや実現する気はなくなっていたようです。新聞は、8月の段階で「労働省内で、同省が主張している雇用許可制を当面棚上げし、法務省の入管行政と雇用許可制以外の労働行政の連携で不法就労者対策に取り組む妥協案が浮上してきた」^*11、9月には「外国人労働者の受入をめぐる法務、労働両省の綱引きは、法務省に軍配が上がりそうだ」^*12と報じています。

　法務省は既に同年1月から省内に検討会を設け、3月には在留資格を拡大するなどの出入国管理法の改正作業を検討し始めていました。労働省の雇用許可制に対する猛反発は、同法に基づく一元的な出入国管理制度が崩されるという危惧の念に基づくものだったと言えます。入国管理局山崎哲夫参事官はその論文^*13の中で、各国の法制を在留管理に重点を置いた西欧型と、出入国管理に重点を置いた英米型に分け、日本を含む後者を「イミグレーションと呼ばれる専門的機関が関係行政機関を調整を図りながら一元的に外国人の入国から在留までを責任を持って管理するという点で外国人側から見ると極めてシンプルで優れた制度」と自賛しています。

　日本が英米型の出入国管理制度をとるようになったのは、占領下でGHQがそのように命じたからですが、そもそも本来英米型の国は国籍について出生地主義をとり、在日韓国・朝鮮人が二世、三世、四世になってもいつまでも外国人のままなどという事態は想定していません^*14。まさに入口規制に専念すればよいわけです。これに対して日本と同様国籍については血統主義をとる欧州諸国は、労働許可制など在留管理に重点を置いているわけですから、この議論にもいささか疑問があります。いずれにしても、労働省が腰砕けになった以上、法務省主導の入管法改正を妨げるものはなくなりました。

　この間、6月に閣議決定された第6次雇用対策基本計画は、「専門、技術的な能力や外国人ならではの能力に着目した人材の登用は･･･可能な限り受け入れる方向で対処する」「いわゆる単純労働者の受入については、諸外国の経験や労働市場を始めとする我が国の経済や社会に及ぼす影響等にもかんがみ、十分慎重に対処する」としています。そして、上記懇談会報告を受けて12月に中央職業安定審議会の了承を得た「外国人労働者問題への当面の対応について」は、なお「雇用許可制度を中心とした、外国人労働者の受入に関する総合的な体制整備等に関する検討を引き続き進める」といいつつも、「現に、外国人労働者の雇用ニーズの高まりや不法就労の急増といった事態が進んでいることにかんがみ」、①労働政策の観点を反映させつつ、外国人労働者の適正な受入れ及びそのフォローアップを行うこと、②事業主に対し、外国人の雇用に関する指導、援助等を行うこと、③外国人労働者に対し、労働問題に関する啓発、援護等を行うこと、④不法就労の急増に対し、実効ある対策を講ずること、⑤外国人労働者問題に関する調査等を行うとともに、検討の場を確保すること、を方針に掲げました。

　これにより、在留資格を再編成し、就労可能な在留資格として法律・会計業務、医療、研究、教育、人文知識・国際業務、企業内転勤が新たに設けられました。また、従来からの技術、技能、研修も若干規定ぶりが変わっています。後の動きとの関係では、研修が引き続き就労可能な在留資格と位置づけられなかった点が重要です。また、入国審査手続の簡易・迅速化のために上陸審査基準を制定し、また在留資格認定証明書制度を設けています。さらに法務大臣が出入国管理基本計画を策定することとされました。

　外国人労働問題との関係で重要なのは、不法就労助長罪の新設です。不法就労活動とは、在留資格を持って在留する外国人が許可を受けないで行う収入を伴う事業を運営する活動及び報酬を受ける活動、不法入国者、不法上陸者、不法残留者が行う収入を伴う活動と定義されています。そして、①事業活動に関し、外国人に不法就労活動をさせた者、②外国人を不法就労活動をさせるために自己の支配下に置いた者、③業として外国人に不法就労活動をさせる行為又は②の行為を斡旋した者に対して、3年以下の懲役又は200万円以下の罰金を規定しました。

　形式的には外国人労働者政策としての改正ではないにもかかわらず、実際には単純労働力の導入政策として機能したのが、日系人の在留資格の大幅な拡大でした。日本人の血を引いているという「血の論理」に基づき、日系二世・三世に定住者という活動に制限のない在留資格が与えられたのです。当時法改正を担当していた坂中英徳総括補佐官は、後年著書の中で、この時の改正案は70年代以来長年暖めてきた「日本国が最優先に入国を認めるべき外国人は、日本人の子供であり、また日本人の配偶者である」という信念に基づくもので、「移民した日本人の子孫に対し救いの手を差し延べるべき時だと判断した」と述べています^*15。自ら「私が主導的な役割を果たした」と語る言葉を額面通り受け取るならば、これは個人的な感情に基づき公共政策判断を左右したものと言われても仕方がないでしょう。この結果、労働市場政策の観点からの検討は一切行われないまま、それまで否定していた単純労働力の導入が事実上部分的に進行するという事態が出現しました。

　なお、同改正法附則により、職業安定法に第53条の2が新設されています。労働力の需要供給の適正な調整等を図るため、労働大臣が法務大臣に対し、労働に従事することを目的として在留する外国人の出入国に関する必要な連絡・協力を求めることができること、法務大臣は労働大臣から連絡・協力を求められたときは、本来の任務の遂行を妨げない範囲で、できるだけそのその求めに応じなければならない、という申し訳程度の規定です。

　以上は政府部内の動向ですが、この時期労使団体においてもこの問題に対する見解が様々に表明されています。1988年5月に総評がまとめた見解では、外国人労働者の総数を分野別に上限設定し、国別に協定を結ぶとしています。そして、外国人労働者の権利保護、現状把握のために、各国と同様、審査に基づき労働許可証を交付し、その際法令の周知や日本語研修などの条件を付すとしています。

　同年9月の東京商工会議所の意見は、二国間協定に基づき、就労範囲を大幅に拡大すべきだとしています。翌1989年2月の関西経済同友会の提言は、社会的悪影響を除きつつ幅広く外国人の受入れを図る制度として「派遣センター」に就職させ、そこからの派遣労働に形態を限定してしまう方法を提起しました。

　1951年に出入国管理令が制定されたときには「研修」についての独立した在留資格は存在せず、4-1-16-3（「前各号に規定するものを除くほか、法務省令で特に定める者」のうち法務大臣が特に在留を認める者）を活用して入国が認められていました。1981年に出入国管理及び難民認定法に改正された際、4-1-6-2として「本邦の公私の機関により受け入れられて産業上の技術又は技能を習得しようとする者」が設けられました。しかし、外国人労働問題への関心が高まるとともに、研修制度の在り方にも議論がなされるようになります。

　上記1988年の外国人労働者問題研究会報告は、「研修の資格で受け入れていながら、実際には雇用労働の実態にあるケースがあるのではないか」と指摘しつつ、雇用許可制の一環として「我が国での技術研修の終了者で、その研修に係る職種についての実務経験を必要とする者については、新たに受入れの対象とする必要がある」と提言しています。事実上雇用許可制を引っ込めた後の懇談会報告では、相手国の人材育成への協力として「労働者としての外国人の受入れではなく、研修生として受け入れ」る形を基本とすべきと主張しつつ、「OJTを伴う研修については研修名目の低賃金労働という事態が生じかねない」のでチェック体制の検討が必要だとしています。

　1989年入管法改正により研修は「本邦の公私の機関により受け入れられて行う技術、技能又は知識の修得をする活動」と規定され、法務省から研修生や研修機関の要件を定めた入国事前審査基準が通達されました。その中には「原則として実務研修が研修時間全体の3分の2以内であること」という要件も含まれています。

　入管法改正の前後、経済団体から外国人研修制度の拡充を求める提案が相次ぎました。1989年3月には経済同友会が、送出国に研修センターを設け、現地で基礎研修を終えた労働者を国内に迎え入れ、企業内ではOJTを中心に教育訓練を行うという提案をしています。同年12月には東京商工会議所が、政府間協定で単身者を2年間受入れ、就労しつつ技能・知識を習得するという外国人労働者熟練形成制度を提唱しました。

　雇用許可制の導入に失敗した労働省も、この研修というルートによる外国人労働者の受入れ政策に力を入れていったようです。当時の新聞報道は、労働省が政府間協定により研修生が企業の生産業務に就きながら研修する方法を認め、そのための受入機関を創設するという方針を固めたと報じ^*17、これに対して研修生の入国審査を担当する法務省が猛反発していると伝えています^*18。翌1990年には、労働省が1年の研修後技能評価を経て1年間の就労を認める「実務経験活動制度」の構想をまとめ^*19、これが軸となって政府部内の検討が進んでいきました^*20。当時、バブル景気のさなかで人手不足を訴える声はますます高くなり、4月には関西経済連合会が労働許可制と雇用届出制を併用した単純労働者受入れ制度を、5月には大阪商工会議所が一般労働という在留資格の新設を求めるなど、法務省への圧力が高まっていたようです。日経連や経団連からも研修生受入れ拡大の要望が寄せられ、これを受けて労働、法務、外務、通産4省で検討が進められ、4省共管の国際研修協力機構（JITCO)が1991年9月に設立されました。

　この問題についての労働省案のポイントは、入管法上の「研修」とは異なる在留資格で雇用関係の下で“研修”するという点です。入管法上の「研修」は就労可能な在留資格とされていませんが、日本企業の技能者養成は雇用関係の下で実際に仕事を行いながら技能を習得するという方法（OJT)が一般的です。「研修」ではそれができません。そこで、雇用関係の下で実効ある技能移転を果たしうるシステムが不可欠だと考えたわけです。

　基本的にこの案をベースにする形で、同年12月には第三次臨時行政改革推進審議会（行革審）が第2次答申の中で技能実習制度の創設を提案しました。これはまさに雇用関係の下で技能実習を行う制度で、入国当初の一定期間は就労ではない研修を前置し、研修から実習への移行時に技能評価を実施するというものです。滞在期間は2年とし、研修期間は必要最小限とされています。これは同月閣議決定された平成4年度行革大綱に盛り込まれました。翌1992年4月に労働省は「技能実習制度の骨格案」をまとめ、自民党労働部会に報告し、了承されました。ここでは、研修期間は9ヶ月以内（座学3ヶ月、実務研修6ヶ月）、技能実習期間は1年3ヶ月とされ、技能実習期間中の研修生には賃金が払われ、労働法が適用されます。

　同年6月の生活大国5カ年計画や同年12月の平成5年度行革大綱にも技能実習制度の創設が盛り込まれ、翌1993年3月の外国人労働者問題関係省庁連絡会議において「技能実習制度の基本的枠組み」が決定されました。そこでは「本制度の早期実施を図る観点から、技能実習については、当面は「研修」から「特定活動」への在留資格の変更により対応し、その実施状況を踏まえ、入管法改正による在留資格「実習」（仮称）の新設等につき検討する」とされていました。4月には法務大臣告示として「技能実習制度に係る出入国管理上の取扱いに関する指針」（平成5年法務省告示第141号）が制定され、その中には「日本人が従事する場合に受ける報酬と同等額以上の報酬を受けることを内容とする雇用契約が実習希望者と実習が実施される機関との間に締結されること」という要件が明記されています。

　同じく労働大臣公示として「技能実習制度推進事業運営基本方針」が公表され、これに基づきJITCOへの委託事業という形で、予算措置として技能実習制度が創設されました。これが法令に基づく制度とされなかったのは、法務省サイドが外国人問題を他省の所管する法令の下に置くことを拒否したためではないかと思われます。伊藤著では法的位置づけについて、「日本への外国人の流出入の動向、制度の今後の利用動向等に不確定な面があることを勘案して、当初から法律による恒久的な制度として創設するのではなく、既存の政策手段により対応することとしたもの」と述べ、「今後、制度の利用状況を見て、国内、国外に本制度が定着することになれば、法律による措置も検討することが必要であると考えている」と、将来の法制化に含みを残しています。

　なおこれに併せて、技能実習制度における技能評価のために、技能検定制度に新たな等級として基礎1級及び基礎2級が創設されました。もともと技能検定には1級から3級まであり、それぞれ上級から初級までの労働者が有すべき技能と知識の程度を基準としていますが、技能実習制度における研修成果と習得技能の認定に活用するために、その下に基礎1級、基礎2級を設けたのです。研修の修了時に基礎2級、技能実習の修了時に基礎1級を受検することになります。

　なお、労働基準行政は1993年10月、「技能実習制度の導入に伴う労働基準行政の運営について」(平成5年10月6日基発第592号）を発出し、研修生は入管法上報酬を受ける活動が禁止されていることもあり、一般には労働基準法上の「労働者」とはならないとしつつ、実態によっては労働基準法上の労働者に該当することとなる場合も生じるとし、また労働安全衛生法の規定が適用されることを付言しています。

　こうして、法令上は極めてわかりにくい仕組みではありますが、曲がりなりにも外国人労働者の受入れの枠組みが成立しました。単純労働力の導入は行わないという一線は維持しつつ、未熟練労働者が技能を習得する過程において就労するという形で労働力需要に対応しようとするもので、労働市場政策的観点の欠落した日系人労働者の事実上の導入に比べれば、政策的によく工夫されたものであったと言えるでしょう。

　ただし、当時から研究者が指摘していたように^*21、本来は外国人労働者の取扱いに関する基本法を制定し、その法的枠組みの下で、諸問題への必要な対応を体系的かつ明白に規定することが望ましいはずですし、この制度を日本の外国人労働者政策の中に適切に位置づけるためには、「研修」とは別に「実習」という在留資格を明確に設けるべきだったでしょう。そして、労働関係や社会保障関係、社会生活や人権に関する様々な権利や義務などを、総合的かつ体系的に規定する必要があったはずです。それによって、日本にもきちんとした外国人労働者法制が確立したはずですが、出入国管理という観点以外の外国人法政策の存在を極力否定しようとする法務省の姿勢のゆえに、そのような法分野は成立を阻まれてしまいました。

　1989年入管法改正により日系人に就労自由な在留資格が与えられたため、ブラジル、ペルーなど南米諸国からの出稼ぎ日系人が急増しました。その就労経路に悪質な仲介ブローカーが介在し、様々なトラブルが生じるケースが多く、また中国が積極的に労務輸出を図るようになったこともあり、国外にわたる労働力需給調整法制の整備が必要となりました。

　そこで1992年9月、中央職業安定審議会民間労働力需給調整制度小委員会が中間報告において問題点を指摘し、これを受けて同年10月から国外にわたる労働力需給調整制度研究会（座長：諏訪康雄）を開催し、翌1993年2月に報告書がまとめられました。この当時は労働者派遣事業も有料職業紹介事業もポジティブリストの時代です。同年3月に職業安定法施行規則が改正され、国外にわたる有料職業紹介事業の指定職業を経営管理者、科学技術者及び通訳の3職種に限定し、許可申請手続を定めました。なお、この職種限定は1999年改正（ネガティブリストへの移行）に伴い削除されています。

　1992年10月には中央職業安定審議会に外国人雇用対策部会が設置され、その報告書「今後の外国人雇用対策の方向について」が翌1993年1月に建議されました。ここでは、国内で就労する外国人労働者が急速に増加しているにもかかわらず、外国人労働者を雇用する事業所の把握がなされていないため、職業安定行政として十分に対応できないことを問題点として指摘しています。そして、外国人雇用状況報告制度の創設と外国人労働者の雇用管理の改善を求めています。

　これに基づき、まず同年3月に職業安定法施行規則に「労働大臣は、国民の労働力の需要供給の適正な調整等を図るため、事業主に対してその雇用する外国人労働者の雇用に関する状況に係る資料の提出を求めること等により、外国人労働者の雇用の動向の把握に努めるものとする」という規定が設けられました。これにより、外国人労働者を雇用する事業主は、毎年6月1日時点における外国人労働者の雇用状況（事業所ごとの職種別・出身地別・目的別外国人労働者の人数、過去1年間の入離職の状況等）について、7月15日までに公共職業安定所長に報告することとされました。

　また、同年5月には「外国人労働者の雇用・労働条件に関する指針」（平成5年5月26日基発第329号・職発第414号・能発第128号）が通達レベルの政策文書として策定されました。ここでは、事業主が遵守すべき事項として、外国人労働者の募集・採用の適正化（職安法也派遣法違反のブローカーから受け入れないこと、旅券、外国人登録証明書等により在留資格が就労が認められる者であることの確認等）、適正な労働条件の確保（雇入れ通知書の交付、金品の返還、労災防止のための日本語教育等）、外国人労働者の雇用の安定及び福祉の充実について定めるとともに、外国人を常時10人以上雇用する際の雇用労務責任者の選任を求めています。

　法律上は外国人労働者に関する権限を悉く入管当局が握って離さない中で、現実に求められる労働行政としての対応を遂行するための最低限の根拠規定を何とか設けたと言えましょう。この間、労働省の外国人労働者に対する具体的な対策は、職業安定所に外国人雇用サービスコーナーを設けて外国人求職者に対応したり、日系人雇用サービスセンターを設けて日系人の相談を行ったり、法務省や警察庁とともに不法就労の防止を呼びかけるといったレベルのものにとどまりました。

　また、この間の累次の雇用対策基本計画においても、「専門的、技術的分野の労働者の受入れは積極的に推進するが、いわゆる単純労働者の受入れについては、国内の労働市場に関わる問題を始めとして日本の経済社会と国民生活に多大な影響を及ぼすこと等から、国民のコンセンサスを踏まえつつ、十分慎重に対応する」という姿勢を継続しています。

　その後、日本経済の低迷もあり、外国人労働者問題は政策課題の前面から退きました。単純労働者は導入しないというタテマエを掲げながら、血の論理に基づいて日系人を事実上単純労働者として受け入れ、また国際貢献を掲げた技能実習制度によって一定の技能職種に未熟練労働者を受け入れるという、労働力需要に対応したホンネの部分を組み合わせた仕組みがそれなりに機能した時代であったといえるでしょう。この間、1997年4月に技能実習制度の滞在期間が2年から3年に延長されています。

　外国人労働者問題が改めて議論のテーブルに載るようになるのは、小渕内閣時代に設置された経済戦略会議の答申「日本経済再生への戦略」(1999年2月)からです。同答申では、少子化への対応として、労働力人口の減少を補うために、女性や高齢者の雇用を促進する他に、外国人労働者の受け入れを拡充するために、技能実習制度の在留期間の延長等、必要な法制度を見直すことを求め、また少子化に対応する諸外国の取り組みを勘案し、外国人移民の受け入れ拡充と国籍法のあり方について検討することを提起しています。

　同年6月に発表された経済審議会グローバリゼーション部会報告は、人のグローバリゼーションに対応した政策の項目において、「在留資格及び在留資格に関する審査基準によって規定される外国人労働者を受け入れる範囲については、今後も我が国の経済社会の状況変化に対応して見直していくことが必要である。･･･我が国の産業及び国民生活に与える影響その他の事情を勘案しつつ、失業情勢の悪化など我が国労働市場の状況を反映して的確かつ機動的に入国者数の調節ができるような受入れのあり方についても検討することが必要である」と述べ、専門技術的労働者と単純労働者の中間の人々について、労働市場的観点からの受入れ政策の必要性を説いています。

　この部会に呈示された経済企画庁の委託調査報告「国際的な労働移動に関する調査」(同年4月)は、この点について「現在、我が国が積極的に受け入れている専門的・技術的労働者と、受入れには慎重に対処することとしているいわゆる単純労働者の間に、中間的な労働者（職業）が存在する。この中間的な職業に従事する労働者の受入れは、我が国の技能実習制度を充実・発展させるなど様々な方法で拡大することが可能であり、また、アジアへの技能の効果的移転の観点から検討すべきものである。ただし、受入れ国という立場で我が国と欧州諸国を比較した場合、我が国の特色の１つとして、周辺に巨大な人口を有し、かつ経済的に発展途上にある国が多いという点が挙げられる。我が国との就業機会の格差、賃金格差をインセンティブとして、巨大な潜在的流入圧力が存在していることに留意すべきである。日本人との競合を避けるため、失業情勢の悪化など労働市場の変化に対応して上陸許可の停止等の適切かつ迅速な処置が講じられるよう入国管理制度の機能を拡充し、合わせて政府内で円滑な連携を確保する措置について検討すべきである」と明確に指摘しています。そして、「我が国で一定期間以上合法的に就労し、今後もその能力を発揮して我が国と周辺諸国との関係発展に寄与できると期待される外国人に対し、その国籍を維持しながら、我が国で就労し滞在するための安定的な地位を付与することを検討すべきである。この一環として、永住や帰化手続きの透明化を図り、希望する外国人が一定要件を満たせば永住権や国籍の取得が現在よりも円滑に行なえるようにすべきである」と、一方踏み込んだ提案を行っています。

　こうした中で厚生労働省も外国人雇用問題研究会（座長：岩村正彦）を開催し、改めて外国人労働者の受入れの在り方について議論を始めました、同研究会の報告書は2002年4月に取りまとめられていますが、そこでは少子・高齢化による労働力不足への懸念や、経済の相互依存関係が強まる中での労働力送出圧力の増大を踏まえて、外国人労働者受入れ制度を見直して秩序ある外国人労働者の受入れを行うこともシナリオの一つとして考えられると述べています。そして制度を考えるに当たっての視点として、受入れ範囲の設定、受入れニーズの有無、国内労働市場への影響、国内産業への影響などを挙げ、また外国人労働者の質と量に影響を及ぼす要因の検討視点として、家族の呼び寄せの在り方、在留期間の設定方法、社会的統合のための施策、様々なコストの負担方法を挙げています。特に、法政策の観点から重要な制度の法的な位置づけについては、「法的な安定性を保って運営することが望ましい制度の枠組みや外国人労働者の権利保護に関する部分については、法律等高位の法令で規定し、状況の変化に応じて柔軟に対応することが望ましい受入量の毎年の変更や受入れ職種の変更等に関する部分については、政省令以下の低位の法令等で規定するなど適切な位置づけを検討すべき」と述べています。

　想定される我が国の外国人労働者受入れの在り方としては、次のような考え方を提示しています。経済社会の活性化のための高度人材の獲得のためには、既存の入国・在留に係る手続の障壁を除去し、本人や家族の入国・在留に優遇措置を講ずるなどです。これに対して労働力不足への対応としては、国内で不足する分野及び量を的確に把握し、そのような分野に必要な量の労働者を国内労働市場に配慮した秩序ある形で受け入れることが必要と述べ、具体的には他の先進諸国に倣って労働市場テストを導入することを提起しています。近隣に巨大な人口送出圧力を有する国があることから、受入れ上限枠を設定すること、特に国別の受入れ枠を定めることも示しています。また、限定された分野について、送出国側との協定方式も考慮に値するとしています。

　さらに、一つの可能性としてではありますが、外国人の受入れにより減少する人口を直接補うことも検討されています。この場合、職業分野に関係なく永住者として受け入れることになり、日本社会の構成員として望ましい人材を的確に受け入れるという観点からポイント制の導入が考えられるとしています。

　次に受入れ積極論を展開し始めたのは経営団体です。日本経団連は2003年11月に「外国人受入れ問題に関する中間取りまとめ」を、翌2004年4月には「外国人受入れ問題に関する提言」を公表しました。この中で日本経団連は、入管法改正以後国が総合的な施策を推進したとは言えないと指摘し、外国人受入れに関する検討体制の整備と外国人に係る諸問題を総合的に企画・立案し、必要な調整を行うため、内閣に外国人受入れ問題本部を設置するとともに、内閣府に特命担当大臣を置くことを提起し、将来的には外国人受入れに関する基本法を制定し、施策を一元的に管轄する外国人庁あるいは多文化共生庁の設立を検討すべきだとまで踏み込んでいます。入管主導の外国人対策に任せてはおけないという危機意識がにじんでいます。

　就労管理の仕組みについては、中間とりまとめでは上記外国人雇用状況報告を拡充し、これまで入国管理の枠組みの中だけで行われていた外国人個々の状況把握を労働政策面からもあわせて行うことを提起していましたが、提言ではさらに踏み込み、外国人雇用法を制定することを提案しています。同法に基づいて、現在指針にとどまっている外国人雇入れ時の在留資格確認を義務化し、外国人の採用、離職時において報告する義務を雇用主に課し、その情報をもとに外国人雇用データベースを構築し、入管、職安、労基署、社保庁が共有し、市町村が活用できるようにするというものです。この新たな仕組みでは、就労管理の実施主体は職安と想定されており、入管主導で外国人労働者政策不在の現状からすれば、大きな進歩といえるでしょう。

　具体的な受入れ分野としては、日本の総人口が減少していく中で、福祉分野を中心としたサービス産業や農林水産業では、将来的に日本人では供給不足になる分野が出現するとし、また経済連携協定(EPA)交渉においてタイやフィリピンから看護、介護分野の人材受入れの強い要望があることも踏まえて、透明かつ安定的な受入れのシステムを確立していく必要があると述べています。その際、適切な能力・技術を確保しつつ、日本国内の雇用情勢への影響に十分配慮し、質と量ともに十分コントロールできるようにするため、諸外国に倣い、在留資格や労働市場テスト等を通じて、求められる職種・技能の要件や受入れ人数、期間を明確にすること、EPAを含む二国間協定の締結を通じて、公的機関等による送り出し・受け入れ態勢を確立することなど秩序あるシステムを実現すべきと主張しています。

　さらに研修・技能実習制度について、低賃金の単純労働者を確保するために使われているとか、研修生・技能実習生の人権・労働条件の問題を指摘しつつ、日本人に対して求人募集をしても応募がなく、研修生・技能実習生がいなければ事業を継続できない状況にある中小零細企業が多いという事実も併せ指摘し、制度の改善に向けて受入れ機関の不正行為に対する処分の強化、不適格な実態がある場合の早期帰国制度の導入、再研修・再技能実習の制度化を求めています。

　こういった動向が現実のものとして動き出す契機は政府部内の規制改革サイドからの提起です。はじめに外国人労働者問題が取り上げられたのは、総合規制改革会議が2003年12月にまとめた規制改革推進第3次答申で、その「我が国の国際的な魅力向上のための規制改革」の中の「国境を越えた「ヒト」の円滑な移動のための条件整備」として、「高度人材を中心とした外国人の円滑な受入れの実現」が盛り込まれました。もっとも、ここでは医療・介護関係の就労制限緩和が中心です。

　2005年3月の規制改革・民間開放推進第1次答申(追加答申)では「国際経済連携」という項目が立てられ、「我が国は、外国人受入れの範囲の拡大や円滑な受入れを行うための方策を検討していくとともに、入国時のみならず在留中のチェック体制を強化するといったメリハリのある外国人受入れ・在留管理棟の体制を構築していく必要がある」と、日本経団連の問題意識をストレートに受けた形で問題提起し、専門技術的職業の要件緩和の外に、いくつか重要な指摘を行っています。まず、「在留外国人の入国後におけるチェック体制の強化」として、就労状態、居住状態、社会保険の加入状況、子供の就学状況等を的確に把握するなど、国、地方公共団体及び企業等が一体となって入国後にチェックする仕組みを検討すべきとしています。

　次に、研修・技能実習制度について、「現在の研修期間中に支払われる研修手当は、労働者ではないために、「生活する上で必要と認められる実費の支給」という位置づけとなっている。研修生を受け入れる企業等の中には、これを悪用し、研修生を低賃金労働者として扱っている実例があるとの指摘がなされている」と、この制度の問題点を指摘し、「実務研修中における法的保護の在り方について検討し、結論を得るべき」と求めています。　同年12月の規制改革・民間開放推進第2次答申では「外国人移入・在留」とストレートな標題になり、受入れ政策と社会的統合政策とを両輪とする総合的な法令・政策や、各行政機関相互の連携の在り方についてあるべき一定の方向性を示していくと宣言しています。具体的には、在留外国人の入国後のチェック体制の強化として、外国人の在留に係る情報の相互紹介・提供、外国人登録制度の見直しに加え、使用者に対する責任の明確化として、外国人雇用状況報告の内容拡充・義務化が打ち出されました。「職業安定関連法令を改正し、外国人を雇用するすべての事業主に対して報告を義務づけるとともに、本人指名・在留資格等、現在は収集していない情報も新たに求めることについて結論を得る必要がある。事業主の報告先は従来通り公共職業安定所を想定するが、労働行政と入国管理行政の連携へとつなげ、事業主に報告義務を重複して課さないことが重要であることに留意すべきである」と述べています。

　研修・技能実習制度についても「研修・技能実習生として入国・在留する外国人本人の法的地位の向上等、制度自体を適正化する観点」で検討すべきと述べて、具体的に次のような提案をしています。まず「研修・技能実習制度の見直しの中で、在留資格「研修」の在留活動の一部である「実務研修」中の研修生が、実質的な低賃金労働者として扱われる等労働に従事させられることなく、制度本来の目的である技能移転が適正に行われ、かつ、研修手当が適切に支払われるよう、その法的保護の在り方を幅広く検討」することが求められています。次に、技能実習生の在留資格が「特定活動」として「法務大臣が個々の外国人について特に指定する活動」とされたままになっていることについて、その安定的な法的地位を確立する観点から技能実習生に対する在留資格を創設するよう求めています。さらに、現在規制が指針や基本方針といったものであり、受入れ機関の管理責任が曖昧で担保責任が不十分であるとして、入管法関連の政省令への格上げする形で整理することを求めています。

　2006年9月に労政審雇用対策基本問題部会に提示されたたたき台には「外国人労働者については、単純労働者は今後も受入れを認めないという基本方針は堅持しつつも、技能実習生、日系人等が国内労働市場において無視できない存在となりつつあることから、外国人労働者の雇用管理の在り方等について規定するとともに、規制改革・民間開放推進3カ年計画（再改定）を踏まえ、外国人雇用状況報告の内容を拡充し、義務化すること等が考えられる」と書かれていました。審議の過程では、日本経団連が報告義務化に大変積極的であるのに対し、商工会議所が極めてリラクタントな姿勢を示すなど、使用者側内部の姿勢の違いも浮かび上がりました。

　同年12月に取りまとめられた労政審建議「人口減少下における雇用対策について」においてはこれがより詳細になり、今後の雇用対策の基本的方向の一つとして「専門的、技術的分野の外国人労働者の活用促進、適正・円滑な需給調整や能力発揮のための雇用管理の改善、外国人労働者の再就職の促進に係る施策の充実」が挙げられるとともに、外国人労働者の適正な雇用管理の推進等として「雇用対策法における事業主の努力義務に、外国人労働者の雇用管理の改善及び再就職の促進を加えるとともに、外国人雇用状況報告制度の義務化について規定することが適当」と述べ、具体的には次のような制度設計を示しています。

「労働市場に悪影響を及ぼすことから労働政策としても重要な不法就労の防止や、外国人労働者の雇用管理の改善、再就職の促進等を図るため、次のとおり、外国人労働者を雇用する事業主が、外国人労働者（特別永住者を除く）の雇用状況を公共職業安定所に報告する制度を設けることが適当である。報告は、事業主の負担軽減を図る観点から、雇用保険被保険者資格取得届・喪失届提出時に併せて行うこととするほか、施行に向けての省令等の検討に当たっては、さらに手続面で配慮すべきである。また、電子申請にも対応することが適切である。報告内容は、外国人労働者の国籍及び在留資格・在留期限（得喪届を提出しない外国人労働者については、上記の他、指名、生年月日及び性別）について報告することが適当である。また、報告をしない場合及び虚偽報告をした場合については、罰金を課すことが適当である。」

　これに基づき翌2007年3月に雇用対策法改正案国会に提出され、同年6月に成立に至りました。この改正により、雇用対策法第4条第1項の第10号として「高度の専門的な知識又は技術を有する外国人（日本の国籍を有しない者をいう。以下この条において同じ。）の我が国における就業を促進するとともに、労働に従事することを目的として在留する外国人について、適切な雇用機会の確保が図られるようにするため、雇用管理の改善の促進及び離職した場合の再就職の促進を図るために必要な施策を充実すること」が盛り込まれました。

　また、第8条として「事業主は、外国人（日本の国籍を有しない者をいい、厚生労働省令で定める者を除く。以下同じ。）が我が国の雇用慣行に関する知識及び求職活動に必要な雇用に関する情報を十分に有していないこと等にかんがみ、その雇用する外国人がその有する能力を有効に発揮できるよう、職業に適応することを容易にするための措置の実施その他の雇用管理の改善に努めるとともに、その雇用する外国人が解雇（自己の責めに帰すべき理由によるものを除く。）その他の厚生労働省令で定める理由により離職する場合において、当該外国人が再就職を希望するときは、求人の開拓その他当該外国人の再就職の援助に関し必要な措置を講ずるように努めなければならない」と、これを受けた第9条として「厚生労働大臣は、前二条に定める事項に関し、事業主が適切に対処するために必要な指針を定め、これを公表するものとする」が規定され、ようやく指針が法律に基づくものとなりました。

　報告関係については「第6章　外国人の雇用管理の改善、再就職の促進等の措置」という標題のもと、3カ条にわたって規定が置かれています。まず第28条(外国人雇用状況の届出等)の第1項として「事業主は、新たに外国人を雇い入れた場合又はその雇用する外国人が離職した場合には、厚生労働省令で定めるところにより、その者の氏名、在留資格在留期間その他厚生労働省令で定める事項について確認し、当該事項を厚生労働大臣に届け出なければならない」と定めた上で、第2項で「前項の規定による届出があつたときは、国は、次に掲げる措置を講ずることにより、当該届出に係る外国人の雇用管理の改善の促進又は再就職の促進に努めるものとする」と、その後の措置を規定しています(公的機関は除外)。

　第29条(届出に係る情報の提供)では、「厚生労働大臣は、法務大臣から、出入国管理及び難民認定法又は外国人登録法に定める事務の処理に関し、外国人の在留に関する事項の確認のための求めがあつたときは、前条第一項の規定による届出及び同条第三項の規定による通知に係る情報を提供するものとする」と、続く第30条(法務大臣の連絡又は協力)では、「厚生労働大臣は、労働力の需要供給の適正かつ円滑な調整等を図るため、法務大臣に対し、労働に従事することを目的として在留する外国人の出入国に関する必要な連絡又は協力を求めることができる」「法務大臣は、前項の規定による連絡又は協力を求められたときは、本来の任務の遂行を妨げない範囲において、できるだけその求めに応じなければならない」と、相互協力規定が盛り込まれています。

　ちなみに、同年2月には日本弁護士連合会が外国人の人権の観点から「外国人の在留管理を強化する新しい外国人雇用状況報告制度に対する意見書」を公表し、「本報告制度は、雇用対策法の目的を逸脱して、すべての外国人の社会生活の状況を就労の観点から管理・監視するものであり、外国人のプライバシー権ないし自己情報コントロール権を侵害するとともに、外国人に対する差別や偏見を助長するものであるから反対である」と述べています。国会審議でも同様の立場からの質疑が何回か行われました。本来外国人労働者政策として必要であったはずの就労の場における個別管理が、法務省の入管一元主義のために今まで行われていなかったことの方が先進諸国との比較で言えばおかしかったとも言えるのですが、こういう意見が出てくる背景には今までの入管行政への不信感があるのかも知れません。

　同意見書が国籍自体を対象としていない人種差別撤廃条約やILO第111号条約を持ち出して民族的少数者に対する差別だと批判している点についても、国籍と人種・民族をごっちゃにするなど論理的に齟齬があるのは言うまでもありませんが、それだけではなく現行日本法制が人種・民族差別を包括的に禁止する規定を有していないことがその原因となっているようにも思われます。特別永住者(在日韓国・朝鮮人)の問題も含め、解決すべき問題を解決し切れていないことが、本来先進国共通の基準で遂行すべき外国人労働者政策に歪みを与えてしまう典型的な例と言えるでしょう。

　もう一つの規制改革サイドから提示された課題である研修・技能実習制度の見直しについては、2006年10月から厚生労働省が研修・技能実習制度研究会(座長：今野浩一郎)を開催し、制度の在り方を議論してきました。その中間報告が2007年5月に出されています。一方、経済産業省も同じ2006年10月から外国人研修・技能実習に関する研究会(座長：依光正哲）を開催し、同じく2007年5月に取りまとめ報告を行っています。以下、厚生労働省の研究会中間報告を中心に、問題点と政策の方向を見ていきましょう。

　同報告は現行制度について、技能移転を通じた国際協力を目的としているにもかかわらず、一部において研修生、実習生が実質的に低賃金・単純労働者として扱われ、人権侵害等の問題も生じているとか、対象職種・在留期間が国内における産業・企業の受入れニーズに十分応えるものになっていないとの批判を示し、いったん廃止した上で新たな労働力受入れの仕組みを創設すべきとの意見を紹介しながら、研修・実習としての性格を担保するための仕組みが設けられていること、定着を避け、一定期間で帰国することがほぼ実現できていることなどから、一部に見られる劣悪な労働環境・実習環境の改善を図りつつ、技能移転の実効性を一層高めるための措置を講ずる方向で制度の見直しを行うべきとその基本的立場を明らかにしています。

　具体的には、まず実務研修中の研修生の法的保護の在り方が検討されています。実務研修では、実際に生産現場での生産活動、販売、サービス業務等に携わりながら、技術・技能、知識を修得するのですが、研修生は報酬を受ける活動が禁止されており、制度上「労働者」ではないとされているため、研修生には「生活する上で必要と認められる実費」として月6～7万円の研修手当が払われるだけです。同報告は「実務研修については、生産現場で実際に商品の生産等に従事することから、外見上はその活動が「研修」なのか、資格外活動である「労働」なのか明確に区別しがたい場合が多い」とし、さらに「現行の労働関係でない「研修(1年)」＋労働関係の下に実施される「技能実習(2年)」については、実態的にも意識の上でも、「実務研修」から「技能実習」まで一連のものとして捉えられている」と述べて、「研修生の法的保護の実効性を図るためには、「研修(1年)」＋「技能実習(2年)」について、これを統合し、最初から雇用関係の下での最長3年の実習として法律関係を明確にした上で、労働関係法令の適用を図ることとし、入管法上においても、技能実習に係る新たな在留資格を設けることが適当である」と提言しています。

　これに対して経済産業省の研究会報告は、技能移転による国際貢献という制度趣旨を維持するという点は同じですが、研修生を労働者として位置づけることについては否定的で、「研修生は労働者であるという認識が行き過ぎる場合には、技能移転による国際貢献という趣旨が弱ま」るのではないかとか、「現行制度の下であっても、研修生であっても、労働基準監督署が実態に応じて指導、保護等を行うことは可能」と微温的な姿勢です。しかし、現行制度でも実習生は労働者なのですが、そのために国際貢献の趣旨が弱まっているわけではないでしょうし、ましてや初めから実態は労働者であるとして摘発される可能性を前提にして、研修生は労働者ではないという擬制を維持するのは合理的な制度設計とは言いがたいように思います。

　なお今までの記述からも分かるように、本制度が創設される頃から「研修といっても実態は労働ではないか」という指摘がされており、全期間にわたって労働者として扱われる技能実習制度として制度設計すべきという意見もあったのです。それを、「研修生は労働者ではない」といういささか無理な解釈に立脚する形で制度運営してきた理由は、出入国管理法という実定法上において、研修を留学、就学と並ぶ非就労活動と位置づけてしまったことにあるように思われます。座学中心ならともかく、実際に生産現場で生産活動等に従事している者を、観念的に労働者ではないとしてきた無理のツケが吹き出しているという見方もできます。「研修」というラベルさえ貼れば労働者性が消え失せ、使用者責任を果たさなくても良くなるなどということは労働法上あり得ないのですから、それは入管法の規定がどうであれ同じ理路であるはずです。

　その他技能実習の実効性確保のために、実習指導員の配置と実習終了時の技能検定3級レベルの評価を義務付け、対象職種や作業範囲について幅広い技能修得が可能なように見直し、受入れ人数も見直すことが提言され、また受入れ団体に実習中の監理責任を課すとともに、営利目的で事業協同組合を設立しブローカー的に高額の管理費を徴収するケースを排除するため、受入れ団体に本来の事業協同組合としての活動実績を要件とすることが提起されています。さらに同等報酬要件の実効性確保のために、高卒初任給平均額程度のガイドラインを定め、チェックする仕組みを示しています。

　経営団体の要求でもある再技能実習については、滞在期間が長期化することによる失踪・定住化のおそれや長期に渡って家族の呼び寄せを制限することは人権上の問題が生じるおそれがあることを指摘し、企業単独型に限り、現地法人における更なる技能向上のためなど個別の審査により再実習の必要性が認められた場合に、技能検定2級レベルを到達目標として2年間に限定し（合算して5年内）これを認めるとの案を示しています。

　このように、研修・技能実習制度の見直しについて両省の意見が出そろったところへ、長勢甚遠法務大臣の私案が提示され、その中で研修・技能実習制度を廃止して新たな短期外国人就労制度の創設が示されたことで、この議論は三つどもえの状態になりました。現時点でもこの状態に変化はありませんが、法相私案が飛び出してきた背景を、やや遡って見てみましょう。

　2006年3月、副大臣会議において、外国人労働者問題に関わる2人の官房副長官と6省の副大臣からなる外国人労働者問題に関するプロジェクトチームが設置されました。構成メンバーは、当時の長勢甚遠、鈴木政二両官房副長官、桜田義孝内閣府副大臣、山崎力総務副大臣、河野太郎法務副大臣、塩崎恭久外務副大臣、中野清厚生労働副大臣及び松あきら経済産業副大臣の8人で、中野厚労副大臣が主査です。

　同報告はまず、専門的・技術的分野以外の分野を、未熟練・無資格の単純労働者と、高度技能者等に区分し、この狭義の単純労働者については今後も受入れを認めないという基本方針を堅持すべきとしつつ、高度技能者等については、①専門的・技術的分野に追加、②新たにこれらの分野の受入れのための制度の創設、③現行の技能実習制度の活用、という方策を示し、いずれの方向とするかはさらに検討を重ねることが必要と述べつつも、検討に当たっては、高度技能者等の定義・範囲について単純労働者と実態上区別することが困難な面を指摘し、実態として無制限に受入れが認められてしまうことにならないようにすることが不可欠と述べています。

　これより先、2005年12月には法務省内で河野太郎副大臣を主査として今後の外国人の受入れに関するプロジェクトチームが設置され、2006年6月に中間まとめを公表し、意見を募集しています。寄せられた意見も踏まえて、同年9月には「今後の外国人の受入れに関する基本的な考え方」と題する最終報告をまとめました。こちらは、「今こそ、外国人の受入れ問題を国全体の問題として真剣に考えるべき時であり、その中で、本音と建前の乖離を解消し、本音に近づけるべき制度は本音に合わせて制度を再構築し、正しい制度は不正を許さない運用を行うべきである」と基本姿勢を明らかにし、かなり大胆に政策転換を打ち出しています。。

　最も重要なのは、現在専門的、技術的とは評価されていない分野における外国人労働者について、一定の日本語能力があること等を要件とした上で、入国当初から受入れ企業との雇用契約の下で労働者として受け入れるというものです。受入れを可能とする産業分野は、国内対策を尽くしてもなお外国人を受け入れることが産業の発展のために必須であると評価され、また技能評価制度や受け入れた外国人の実態把握等総合的な受け入れ態勢が整っている分野に限定するとしています。また、受入れには送出国政府も関与し、送出体制が整っていると認められる国についてのみ枠組みを構築すること、雇用開始後一定期間内に一定の技能の習得及び日本語能力の向上が認められた場合には当該受入れ企業における就労を継続することを可能にすることとされています。

　注目すべきは、日本入国後一定期間が経過し、一定の技能及び日本語能力等を取得した場合には家族の呼び寄せを考慮するという点です。こうなると、外国人労働者政策を超えて移民政策という性格が出てきます。この点は、今後の日本社会の在り方如何という大きな問題に関わります。実際報告の後ろの方では、我が国経済社会に貢献する外国人の定着化を促進するため、特に我が国への貢献が大きい外国人に係る永住許可要件を緩和するとしています。

　その他、外国人に在留カードを発行するなど、総合的な在留管理制度を構築するとしています。また、考え方の基本の所に、外国人労働者の受入れ企業に関しては、外国人労働者に対して他の日本人被雇用者と同等の賃金及び社会保障に関する処遇を行うことを義務付けるとともに、外国人労働者の受入れに伴う社会的コストの一部について応分の負担を求めるとし、対応が十分でない企業には厳格な対応を行うと述べています。

　この報告が発表された日に安倍内閣が発足し、それまで官房副長官であった長勢甚遠氏が法務大臣に就任しました。そして翌2007年5月、厚生労働省と経済産業省から上記研究会報告が出された直後に、閣議後記者会見の場で、長勢法相の私案という形で、研修・技能実習制度を廃止し、新たな短期外国人就労制度を創設するという案を提示しました。

　長勢法相は上記副大臣プロジェクトチームの報告を出発点に、現行の研修・技能実習制度について、国際技能移転という目的が実態と合っておらずこれが混乱の下になっているという認識から目的自体を国内の労働力確保という視点に転換し、また技能移転という建前から受入れ企業や労働者の業種や職種に制約がかかり無用の手間をかけているという認識から、これを撤廃したらどうかと述べています。この点では河野副大臣のプロジェクトチーム報告と共通するところが大きいのですが、長期滞在・定住化は避けなければならないという立場を明確にしている点が大きく異なります。

　そのため、一定の要件で受入れ団体の許可制度を設け、その受入れ団体に受入れ枠を設定し、その枠内で受入れ団体が外国人労働者の希望を募り、日本の企業に紹介し，日本の企業が雇用契約を結ぶとこととし、かつ受入れ企業と受入れ団体が在留管理や雇用管理について共同して責任を負うという形を提起しています。長期滞在・定住化を避けるため、期間は3年を限度とし、再入国は認めないとしています。この私案は大きな反響を呼び、外国人労働者をめぐる論議は三つどもえの状態になっています。