国家と企業の生活保障

　もともと、福祉・社会保障政策と雇用・労働政策は同一分野であるとも、別個の分野であるとも言える微妙な関係にある。政府機関でいえば、戦後1947年に労働省が新設されるまでは厚生省が両者をともに管轄していた。厚生省が設置される1938年以前は内務省の外局である社会局が労働部、保険部、社会部の3部体制でこれら政策を担当していた。これに対応して、学問分野としても「社会政策」という領域が確固として存在し、現在の福祉・社会保障政策と雇用・労働政策を含めた総体を研究していた。この時代は福祉・社会保障政策と雇用・労働政策は別の存在ではなく、むしろ一体をなしていたのである。

　これに対し戦後両者の関係は次第に疎遠になってきた。「社会政策学会」という名の学会は今日に至るまで存在し続けてきているが、とりわけ高度成長期から安定成長期に至るまでの時期は、労働・雇用問題の研究と福祉・社会保障の研究は別々の問題意識に基づき、別々に行われてきた。その背景としては、高度成長期に確立した日本型雇用システムにおいて、大企業の正社員を中心として企業単位の生活保障システムが相当程度に確立し、公的な福祉を一応抜きにしても企業の人事労務管理の範囲内で一通りものごとが完結するようになったことがある。福祉・社会保障政策はその外側を主に担当する。その意味では、福祉と労働の幸福な分業体制が存在していたとも言えよう。

　これを逆に言えば、日本型雇用システムによってカバーされる範囲が徐々に縮小し、企業単位の生活保障からこぼれ落ちる部分が徐々に増大してくるとともに、両者がどのように密接に連携しているのかあるいはいないのかが、次第に大きな問題として浮かび上がってくることになる。またこれと裏腹であるが、家族を扶養する男性正社員を前提とした労働・雇用の枠組みの中に、家事・育児責任を負った女性労働者が入り込んでくることによって、これまで見えなかった子育て支援の必要性が可視化されてきたり、仕事と家庭の調和といった問題意識が浮かび上がってくる。

　そしてさらに、日本型雇用システムの変容だけではなく、福祉を労働と関連づけようという先進世界共通の問題意識もやはりその背景にある。戦後福祉国家が確立した生活保障のあり方が批判され、ワークフェアやアクティベーションといったオルタナティブが提起される一方で、逆に両者を切断しようとするベーシックインカムも唱道される今日、福祉と労働の「はざま」は世界共通の関心事項である。

　日本型雇用システムの本質は「職務のない雇用契約」という点にある。日本以外の社会では企業の中の労働をその種類ごとに職務（ジョブ）として切り出し、その各職務に対応する形で労働者を採用し、その定められた労働に従事させるのに対し、日本型雇用システムでは、企業の中の労働を職務ごとに切り出さずに一括して雇用契約の目的にする。労働者は企業の中のすべての労働に従事する義務があるし、使用者はそれを要求する権利を持つ。

　もちろん、実際に労働者が従事するのは個別の職務である。しかし、それは雇用契約で特定されているわけではない。ある時にどの職務に従事するかは、基本的には使用者の命令によって決まる。雇用契約それ自体の中に具体的な職務は定められておらず、そのつど職務が書き込まれるべき空白の石版であるという点が、日本型雇用システムの最も重要な本質である。こういう雇用契約の法的性格は、一種の地位設定契約あるいはメンバーシップ契約と考えることができる。

　日本以外の社会のように具体的な職務を特定して雇用契約を締結するのであれば、企業の中でその職務に必要な人員のみを採用することになるし、その職務に必要な人員が減少すればその雇用契約を解除する必要が出てくる。職務が特定されている以上、その職務以外の労働をさせることはできないからだ。ところが日本型雇用システムでは、雇用契約で職務が決まっていないのだから、ある職務に必要な人員が減少しても、別の職務で人員が足りなければ、その職務に異動させて雇用契約を維持することができる。別の職務への異動の可能性がある限り、解雇することが正当とされる可能性は低くなる。このように長期雇用制度はメンバーシップの維持を目的とする仕組みである。

　日本以外の社会では職務ごとに賃金を決めるので、同じ職務に従事している限りその賃金額が自動的に上昇するということはあり得ない。実際には熟練に応じて賃金額が上昇するし、それは勤続年数にある程度比例するが、賃金決定の原則が職務にあるという点は変わらない。これが同一労働同一賃金原則の本質である。ところが日本型雇用システムでは雇用契約で職務が決まっていないのだから、職務に基づいて賃金を決めることは困難である。その時に従事している職務に応じた賃金を支払うというやり方では、高賃金職種から低賃金職種への異動ができなくなり、長期雇用制度も難しくなる。そのため、日本型雇用システムでは賃金を職務と切り離し、勤続年数や年齢に基づいて決める。これが年功賃金制度である。しかし現実の日本の賃金制度は、年功をベースとしながらも人事査定によってある程度の差がつく仕組みである。そして、職務に基づく賃金制度に比べて、より広範な労働者にこの人事査定が適用されている点が大きな特徴でもある。

　日本以外の社会では特定の職務を遂行する能力のある者をその職務につけるので、そのための教育訓練は職務に就く前に学校の職業教育や企業外の職業訓練機関で行われるのが原則である。ドイツ等の中欧諸国では高校段階で学校におけるパートタイム学習と企業におけるパートタイム就労を組み合わせるデュアルシステムが普及しているが、これも企業外訓練を企業を利用して行うものである。ところが日本型雇用システムでは採用時に職務が決まっていないのだから、極めて汎用的なものを除けば事前に教育訓練することはできない。そのため実際に職務に就かせて上司や先輩の指導の下に作業をさせながら技能を習得するオンザジョブトレーニング（OJT）が一般的に用いられる。さらに定期人事異動制度によって定期的に職務を変わっていくので、特定の職務について深く熟練するのではなく、企業内のさまざまな職務を経験し幅広い熟練を身につける。これは労働者が特定の職務の専門家になりにくいということなので、他の企業に転職しようとすれば不利になるため、雇用保障の必要性を高めることになる。

　日本以外の社会では労働条件は職務ごとに決められるのだから、労働条件に関する団体交渉も職務ごとに行うのが合理的であり、特に欧州では企業を超えた産業別のレベルで行われる。ところが日本型雇用システムでは、賃金が職務で決まっていないのだから職務ごとに交渉することはできず、また企業を超えたレベルで交渉しても意味がない。そのため労働組合も企業別に組織され、企業別に交渉を行うことになる。

　もちろん日本にも労働基準法が存在し、1日8時間、1週40時間という労働時間の「上限」を定めている。法律上は、時間外労働協定（36協定）の締結を条件として認められる時間外・休日労働は例外的なものである。しかしながら現実の労働社会においては、労働基準法の「上限」は、（サービス残業でない限り）そこから残業代の割増がつく基準であるに過ぎない。正社員である以上、企業が時間外・休日労働を命令すればそれに従う義務があり、これに逆らって残業を拒否すれば懲戒解雇の正当な理由となる。職務がなくなったことを理由とする整理解雇を厳しく制約する日本の判例法理は、企業のメンバーとしての忠誠心を十分に示そうとしない者に対する懲戒解雇には極めて同情的なのである。

　同様に、家庭状況を理由に転勤を拒否することも懲戒解雇の正当な理由になる。高齢の母と保育士の妻と二歳児を抱えた労働者に遠距離配転を命じ、拒否したことを理由に懲戒解雇した事件についても、最高裁は解雇を有効と認めている。判決によれば、「家庭生活上の不利益は、転勤に伴い通常甘受すべき程度のものというべき」なのである。

　このように、日本型雇用システムにおいては雇用契約で労働時間や就業場所は限定されておらず、いつ、どこで働くべきかは、職務と同様使用者の命令によって書き込まれるべき空白の石版となっている。そして、このような労働義務の時間的・空間的無限定性が、後述の非正規労働者との大きな処遇格差を正当化する理由となっている。残業や配転を自由に命じることができ、年休の自由な取得もままならない正社員と、そういった拘束の少ない非正規労働者では、待遇が異なることも正当化されるというわけである。

　そしてなにより、この職務、時間、空間について限定のない労働義務の代償として、職務がなくなっても守られるべき雇用保障が存在している。これを明確に語るのが、更新を繰り返して長期間就労してきた非正規労働者の雇止めについて、「いわゆる本工を解雇する場合とは自ずから合理的な差異があるべき」と述べた最高裁判決である。つまり、職務、時間、空間に限定のある非正規労働者は、それらが無限定の正社員を解雇しないですむためのバッファーとして利用されるべき存在なのである。

　年功賃金制には、正社員の家族の生活費も含めて保障する生活給制度という意味がある。労働者にとって、その生活の必要性に応じた賃金が得られることは、長期的な職業生活の安心を与えるものであるから、それ自体としてメリットであることは間違いない。特に、結婚してこどもができ、そのこどもたちが学校に進んで教育費がかかるようになったり、そうした家族を収容できるような住宅に住もうとすれば、それを賄えるだけの賃金がその時期に支払われるのは望ましいことである。

　一方、使用者側は工場のブルーカラーに至るまで査定を行い、それに基づいて昇給昇進を決定するという方向性を一貫して強化してきた。労働者の仕事への意欲や態度といった主観的な要素を重視して差を付けていく「能力主義管理」によって、労働者は仕事に全力投球することを求められ、これが長時間労働のような弊害を伴いながらも、企業の発展に大きく貢献してきた。

　生活給制度のメリットは、裏返せばそのままデメリットになる。労働者にとって年齢に応じた生活費が賃金として確保されるのは有り難いことだが、それを確保するためには同一企業に勤務し続けなければならず、労働者の移動へのインセンティブが著しく失われる。そして、保障する主体が一私企業に過ぎない以上、その保障の度合いは企業の経営状態に左右されるし、最悪の場合倒産や解雇によってその保障から排除されてしまったときに誰かが面倒を見てくれるわけでもない。もちろん、そのことが逆に労働者が企業の生き残りのために精力を傾注する忠誠心の源泉となり、企業にとってのメリットともなる。また、生活給制度がモラルハザードをもたらさないように労働者の主観的要素を重視した査定方式が一般化したことが、できるだけ長く職場にとどまり上司に働いている姿を見せることを合理的な行動様式としてしまい、際限のない長時間労働をもたらしてきた面もある。

　使用者にとっては、生活給制度はそれが労働者の忠誠心を十分に引き出してくれる限りにおいて有用なものであるが、特に中高年層について報酬が労働の対価としてはあまりにも過大であると判断されると、それを是正するためにさまざまな手段が駆使されることになる。90年代以来声高に唱道された成果主義とは、本音のところベビーブーム世代の賃金コストを下方に修正するために導入されたものであったように思われる。

　以上のシステムが適用されるのは正社員のみであって、日本には膨大な数の非正規労働者が存在している。そして、非正規労働者の労務管理は以上と全く逆になる。彼らは企業へのメンバーシップを有しておらず、具体的な(多くの場合単純労働的な)職務に基づいて(多くの場合期間を定めた)雇用契約が結ばれる。従って、彼らには長期雇用制度も、年功賃金制度も適用されず、企業別組合への加入もほとんど認められていない。

　その採用は、企業が労働力を必要とするときにそのつど行うのが原則である。非正規労働者を採用する権限は、予算の範囲内で、具体的に労働力を必要とする各職場の管理者に与えられており、労働力を必要としなくなれば有期雇用契約の雇止めという形で実質的に解雇される。職務に基づいて採用されるのだから、原則として人事異動はなく、契約の更新を繰り返しても同じ職務を続けるだけである。従ってまた、企業が教育訓練を行うということも(ごく基礎的なものを除けば)ほとんどない。

　彼らの賃金は時給であり、その水準は企業のいかんを問わず外部労働市場の需給関係で決定される。多くの場合、その水準は地域最低賃金額に若干上乗せした程度の低賃金である。水準が企業外部で決定されるのだから、いくら契約更新を繰り返して事実上長期勤続になっても、それに応じて賃金が上昇していくということはない。逆に、正社員に対して行われている包括的な人事査定も非正規労働者には適用されない。通常、ボーナスもなければ退職金もなく、正社員向けの福利厚生施設からも排除されていることが多い。

　彼らは企業別組合の組合員資格がなく、企業リストラ時の労使協議においては、正社員の雇用維持のために、先に非正規労働者を雇い止めするといったことすら規範化されている。毎年の春闘による賃金引上げも正社員の賃金のみが対象で、それが経済全体の拡大を通じてようやく非正規労働者の賃金にも波及してくるに過ぎない。

　1960年代までは経営側も政府も日本型雇用システムに対しては批判的で、職務給への移行を唱道していた。労働側が程度の差はあれそれにためらいがちであった最大の理由は、それが「特に中高年齢層の賃金を引き下げ」るものだったからである。年功制による中高年の高賃金を引き下げて困るのはなぜか。子供の養育費や教育費、住宅費など家族生活を営む上で必要なコストをまかなえなくなるからである。しかし、考えてみれば、欧米諸国でもそうした費用は同じようにかかるはずだ。職務給の国では、いったいそれらをどのようにまかなっているのだろうか。

･･･中高年齢層においては住宅取得や子供の教育とならんで、老後に備えての貯蓄も必要となるなど、長期生活設計に必要な費用が増大していくことになる。･･･以上のような消費支出の年齢別格差にはあまり大きい変化が見られない。･･･我が国の年齢別の賃金格差は、このような年齢別の消費構造にほぼ対応するような構造をもっている。･･･

　このような年齢別の生計費構造は、我が国だけの特色ではなく、国際間でもほぼ共通してみられる現象である。･･･いずれの国においても年齢が高くなるにつれ、消費支出が増大し、45歳前後ではピークに達し、それ以降は減少するという共通のパターンが見られる。･･･つまり年齢間生計費格差は国際的にも極めて共通したパターンを持っていることが示されている。･･･

　･･･しかしながら年齢別の賃金は、国によって大きな相違があり、アメリカ、イギリス、西ドイツなどでも職員層については賃金の年齢別格差がかなり見られるが、労務者層については、生計費がピークに達する年齢階層についてみても、若年層との賃金格差は極めて小さく、我が国の賃金制度とは著しく異なっている。

　例えば、児童手当制度が最も発達しているフランスでは、第２子について基本賃金月額の22％、第3子及び第4子についてはそれぞれ37％、第5子以降についてはそれぞれ33％が支給される。なお、支給対象児童のうち10歳以上15歳未満については9％、15歳以上については16％の加給がある。

　このため、フランスにおいては、同一職種で同一賃金を得ている労働者でも、社会保険料や税金を差し引き、家族手当を加えた可処分所得は、その労働者の家族の構成によって異なり、単身者の可処分所得を100とすると、妻と子供２人の家族を持つ労働者の可処分所得は125となっており、さらに子供数が多くなると、家族手当の額が多額となるため、同一賃金の労働者でも単身者と子供5人の労働者では約70％もの可処分所得の格差が見られるなど、わが国では企業が支えている労働者の生活の側面の一部を公的な制度が支えているなどの事情が見られる。また、フランス以外についても、ヨーロッパの多くの国々において似通った公的制度の機能が働いている。･･･

　このほか住宅費用についても詳しく説明しているが、これらを裏返していえば、欧州諸国では公的な制度が支えている子供の養育費、教育費、住宅費などを、日本では賃金でまかなわなければならず、そのために生計費構造に対応した年功賃金制をやめられなくなっているということである。

　例えば、1960年の国民所得倍増計画では、「年功序列型賃金制度の是正を促進し、これによって労働生産性を高めるためには、すべての世帯に一律に児童手当を支給する制度の確立を検討する要があろう」と書かれているし、1963年の人的能力開発に関する経済審議会答申でも、「中高年齢者は家族をもっているのが通常であり、したがって扶養手当等の関係からその移動が妨げられるという事情もある。児童手当制度が設けられ賃金が児童の数に関係なく支払われるということになれば、この面から中高年齢者の移動が促進されるということにもなろう」とされていた。

　しかし、ようやく1971年に児童手当法が成立したころには時代の雰囲気は変わりつつあり、その後は日本型雇用システムを望ましいものと評価する思想が強くなる一方であった。その中で児童手当は、「企業に家族手当があるのにそんなものいらない」という批判の中で細々と縮んでいくこととなる。高度成長期の問題意識も失われ、教育費や住宅費は賃金でまかなうのが当たり前という社会が強化されていったのである。

　この点に関連して注目に値することは、生涯雇用及び年功賃金制度が、よその国では国によって満たされている機能が使用者によって相当の程度まで満たされているということを意味しているということである。･･･すなわち解雇して失業保険に依存させるかわりに、使用者は景気後退のときも企業内の職業訓練やある種の仕事をふやしたりあるいは余分の余暇を与えたりして労働者の雇用を維持する。国が児童手当や高等教育の奨学資金を支払うかわりに、年齢や勤続によって上昇する労働者の賃金が子弟の教育費用をまかなう。･･･

　かつて政府や経営側が職務給を唱道していたときには、労働側の反論は「それでは中高年は生活できない」というものであった。そうであればこそ、それなら中高年の家庭生活を維持できるような社会保障制度を確立しなければならないという議論につながり得たわけである。

　ところが、1970年代以降に労働経済学で主流となっていった知的熟練論では、そもそも中高年が高賃金となっているのは生計費をまかなうためなどという外在的な理由ではなく、労働力そのものが高度化し、高い価値のものになっているからだと、正当化理由が入れ替わってしまっていた。その意味では、労働の価値自体にはあまり差はないのに、生活のために高い賃金をよこせと言わざるを得ない後ろめたさを感じていた中高年労働者にとっては、大変心地よいロジックを提供してくれるものだったと言えるかも知れない。しかし、好況期にはそのロジックを信じている振りをしている企業であっても、いざ不況期になれば、「変化や異常に対処する知的熟練という面倒な技能を身につけ」たはずの中高年労働者が真っ先にリストラの矛先になるのが現実であった。

　まことに皮肉なことに、生計費ゆえのかさ上げではなく労働力の価値が高いから高い賃金をもらっているはずだったのに、企業からそれだけの値打ちがないと放擲されてしまった中高年労働者は、本人の能力が低かったからそういう目に遭うのだという形で問題が個人化されてしまい、生計費がかかる中高年労働者の共通の問題としてそれを訴える道筋が奪われてしまうという結果になってしまう。中高年に心地よいロジックの裏側には罠が仕掛けられていたというべきであろうか。

　1960年代には年功賃金制を是正するための切り札として、国民所得倍増計画をはじめとする累次の政府の政策文書で、児童手当に対して熱いまなざしが注がれていた。ところが、ようやく1971年に児童手当法が成立する頃には、世の中の雰囲気は変わりつつあった。

　児童手当は被用者については使用者拠出を主とする社会保険制度として設計された。それゆえ制定当時は第5の社会保険と呼ばれたのである。医療、年金、労災、失業に続く第5の社会保険である。しかし、財政当局の姿勢が厳しく、所得制限が付けられた上、第3子以降にのみ月3000円（1975年以降は月5000円）支給されるという形での出発であった。当時は「小さく産んで大きく育てる」と言われたようだが、その後の推移は小さく産まれた子供をさらに収縮させていったのである。対象年齢が義務教育終了までとなった1974年は、日本の雇用政策の方向性が企業主義に大きく転換する潮目でもあった。その後は財政当局や経営側から、児童手当の廃止論が繰り返し叫ばれるようになる。

　たとえば、1979年の財政制度審議会報告は、日本では養育費の社会的負担という考え方はなじみにくい上に、賃金体系が家族手当を含む年功序列型の場合が多く、生活給の色彩が強いので、児童手当の意義と目的には疑問があると述べている。年功賃金をなくすために児童手当が必要と謳っていた60年代とは打って変わり、年功賃金があるから児童手当なんか要らないという議論が大手を振ってまかり通るようになっていたわけである。

　その後の児童手当は、少子化対策の一環として出産奨励的な色彩を強めつつ、対象年齢が引き下げられていった。1986年からは第2子から、1991年からは第1子から支給されるようになる一方、支給対象年齢は9歳、5歳、4歳、3歳と引き下げられていった。子供の養育や教育にお金がかかる時期を公的に支援しようという発想は、もはやなくなっていたと言えよう。象徴的なのは、1997年に介護保険法が制定されたとき、当時の厚生省はこれを第5の社会保険と呼んだことである。30年近く前に作られた児童手当は、このときにはもはや社会保険の座から失脚していたということであろうか。

　2000年代に入ると、再び支給対象年齢が引き上げられていく。6歳まで、9歳まで、12歳までと徐々に引き上げられていくとともに、2007年には3歳までは月1万円となった。そして、2009年に政権についた民主党は、そのマニフェストで「中学卒業までの子ども1人当たり年31万2000円（月額2万6000円）の「子ども手当」を創設する」と訴え、2010年にはその半額の1万3000円で中学卒業まで所得制限のない制度となった。

　ところが、この制度に対して野党の自民党やマスコミからバラマキ政策だという批判が投げかけられると、民主党政権はあっさりと子ども手当を廃止し、2012年からもとの児童手当に戻してしまった。彼ら自身も、これを選挙目当てのバラマキ政策だとしか考えていなかったことが露呈したわけである。

　こうした流れをマクロ的に振り返ってみると、戦後確立した日本型雇用システムが企業内で労働者とその家族の生活をまかなうことを追求し、かなりの程度それを実現してしまったために、欧米諸国で同時代的に進んだ福祉国家の形成をかえって阻害してしまったということもできよう。

　もちろん、傷病にかかったときの医療保険制度や労働市場から引退した後の年金制度などは、それほど遜色のない立派な制度が構築されたが、現役世代の労働者に対する生活保障については、企業がすべて面倒を見るのが当然であって、公的な社会保障がしゃしゃり出るようなものではないという発想が牢固として屹立し、児童手当のようなその思想に反する制度は何とか生み出されても細々とやせ細っていくしかなく、あるいはせいぜい少子化対策か選挙目当てのバラマキとしてしか存立し得ないのが現実であった。

　これは他のすべての社会保障制度の領域に基調低音として響いている思想でもある。このため大企業分野では、たとえば厚生年金は公的年金制度であるはずなのに、厚生年金基金という紛らわしい名前の私的な企業年金と一緒くたにされ、健康保険も企業の人事管理機構の一部としての健康保険組合によって運営されるなど、企業主義的色彩が強められた形で制度設計された。

　また、欧米では社会政策の一部と考えられている教育政策や住宅政策が、日本ではもっぱら政治イデオロギー問題や開発業者の利権問題に集約されて論じられる傾向も、子供の教育費や家族を収容する住宅の費用の問題が、それらは賃金でのみまかなわれるべきものという思想によって極小化されてしまったことが背景にあるといえるだろう。

　こうした流れは、アカデミズムにも大きな影響を与えた。現役労働者の生活保障はすべて企業内で解決されるべき「労働問題」であるとされてしまったことが、それまで存在していた広義の「社会政策」という問題意識自体を希薄にしたのである。かつては、労働問題を中核にそれと不可分の形で社会保障を論ずる社会政策という学問的枠組みが存在し、多くの学者が論を戦わせていたのに、高度成長以後には（「社会政策学会」という名称の学会はそのまま残っているとはいえ）労働問題研究と福祉・社会保障研究とはお互いに異次元空間の存在ででもあるかのように別々に行われるようになってしまったのである。

　日本型雇用システムでは、大企業の正社員を中心に企業単位の生活保障システムが確立し、公的な福祉を一応抜きにしても企業の人事労務管理の範囲内で一通りものごとが完結するようになったことがその背景にある。福祉・社会保障政策はその外側を主に担当するという形で、福祉と労働の幸福な分業体制が成り立っていたわけである。

　日本型雇用システムの下で成り立っていた福祉と労働の幸福な分業は、「正社員」が徐々に縮小し、企業単位の生活保障からこぼれ落ちる部分が徐々に増大するとともに、否応なく見直しを迫られていく。福祉と労働･雇用のはざまで見落とされてきたものはなにか、そして両者を再びリンクしていくにはどうしたらよいのか、上述した児童手当関係以外の各分野について、以下ごく簡単に略述していくことにする。

　日本の失業保険制度は西欧諸国に倣って設けられたものであり、雇用が不安定で失業リスクにさらされる労働者に対するセーフティネットとして機能することがその目的であった。ところが、日本型雇用システムのただ中にいる正社員は、職務、労働時間、勤務場所の無限定性と引き替えに、異動の可能性がある限り雇用が維持されるため、失業保険制度の有難味を享受する可能性が乏しくなる。

　1975年の雇用保険法への改正により設けられた雇用調整給付金（後の雇用調整助成金）は、景気の悪化による労働需要の縮小にもかかわらず正社員を解雇せずに休業させながら賃金（休業手当）を支払い続ける企業に対して、その休業手当の2分の1ないし3分の2を、雇用保険財政から支給するという仕組みである。実際に解雇されて失業保険を受給する可能性の少ない正社員たちにとっては、雇用保険のメリットが返ってくる数少ないルートであった。

　その後、雇用保険制度には、定年退職後の再雇用で賃金が大きく下がった労働者に対し、その下落額の一部を補填するという高年齢雇用継続給付や、労働者が自ら費用を負担して教育訓練を受ける場合にその費用の一部を補填する教育訓練給付など、日本型雇用システムの正社員向けの制度が続々と作られていった。労働市場のセーフティネットというよりは、日本型雇用システムを前提とした補完型制度になっていったといえる。

　一方、雇用保険制度の本来の機能であるはずの失業のリスクにさらされている労働者のセーフティネットという機能は、徐々に空洞化していっていた。それが露呈したのは、2008年の金融危機により非正規労働者の解雇や雇止めが頻発したときであった。同年末の「年越し派遣村」は世間の注目を集めたが、そこで問われるべきだったことは、いざというときの雇用調整要員である彼らが失業したことではなく、失業のリスクの高い彼らにこそもっとも必要であったはずの労働市場のセーフティネット－雇用保険が、逆に彼らに対してかなり閉ざされていたということであった。

　とはいえ、もともと雇用保険の前身たる失業保険は非正規労働者を排除していなかった。実は直接雇用フルタイムの有期労働者に関する限り、今日に至るまで適用対象であり続けている。ところが、1950年の局長通達（職発第49号）が「臨時内職的に雇用される者、例へば家庭の婦女子、アルバイト学生等」は「法第六条第一項の「労働者」とは認めがたく、又失業者となるおそれがなく、従つて本法の保護を受け得る可能性も少ないので」失業保険の被保険者としないと述べ、これがその後パートタイム労働者や派遣労働者にも適用され、1年以上の雇用見込みを要求されて事実上排除されてきたのである。その背後には、家計補助的であるがゆえに失業からの保護も必要ないという想定があった。確かに、家計補助的ないし小遣い稼ぎ的なパートやアルバイトにとっては、重要なのは正社員である夫や父親の雇用が雇用調整助成金などで維持されることであり、少ない賃金から保険料を徴収されることは希望していなかったであろう。しかしながらその幸福な時代の枠組みに就職氷河期世代の若者がはまり込んだとき、彼らには労働市場のセーフティネットすら用意されていないことが露呈してしまったのである。

　同時に露呈したのは、ネーション共同体としての同胞意識に立脚して設けられていたはずの最後のセーフティネットたる公的扶助－生活保護制度もまた、法律上はあらゆる人々に開かれているはずでありながら、実際には極めて限定的な運用により、非正規労働者にとってのセーフティネットとしての機能をほとんど果たし得なかったことである。生活保護法は「すべて国民は、この法律の定める要件を満たす限り、この法律による保護を、無差別平等に受けることができる」(第2条)と宣言する一方で、「保護は、生活に困窮する者が、その利用しうる資産、能力その他あらゆるものを、その最低限度の生活の維持のために活用することを要件として行われる」(第4条)と補足性を規定している。これが立法担当者の趣旨に反して、高齢者、障害者、傷病者、母子家庭の母以外の「その他世帯」を事実上排除するような運用の根拠とされてきた。

　2000年代に入って生活保護政策において稼働世代に対する自立支援が政策課題として浮上するようになったのは、そもそも稼働世代こそが公的扶助受給層の中心であった欧米諸国において90年代以降、ワークフェアとかアクティベーションと呼ばれる福祉から就労への移行政策が進められたことの輸入という面がある。とはいえ、自立支援をするためにはまず「入れ」なければならないが、今まで「出す」ことを余り考える必要のなかった日本の福祉現場にとって、これは大きな転換を意味した。そして、2010年代に入ると世論が生活保護受給者の拡大に対して反発を示し始めた。

　一方、2008年の金融危機への対応として、とりわけ労働組合の要求により求職者支援制度などの「第2のセーフティネット」が陸続と設けられた。「第2」とは、雇用保険(第1)と生活保護(第3)の間に位置するという意味である。しかし、それらは労働市場のセーフティネットとしての健全性を保つために訓練受講等の条件を課すという一方の要請と、生活保護との間に切れ目のないセーフティネットを敷くという他方の要請の間で、なおその位置づけは宙づりの状態にある。

　労働者は養成されなければならない。まずは読み書き計算その他の基礎的な能力について、ネーション国家が義務教育等の形で国民を育成する。これは近代社会が共通して発展させてきた仕組みである。それでは、その上に構築されるべき個別の職業能力はどうか。一方の極には、就職する前にその職に必要な技能を学び身につけることを前提とする仕組みがある。他方の極には、就職してから実際に仕事をしながら技能を身につけていく仕組みがある。言うまでもなく、現実に存在するいかなる仕組みもその中間にある。とはいえ、欧米社会と日本の間には無視し得ない偏差がある。

　この偏差は若年者雇用にかなり大きな影響を及ぼす。学校教育において職業技能を身につけることが少なく、かつ企業側が就職前に技能を身につけていることを要求するような社会においては、多くの若年者がその「はざま」にこぼれ落ち、失業者として立ち現れることになる。多くの欧米社会はこの傾向があり、それゆえに雇用問題といえばもっぱら若年者が意識されてきた。そして国民に雇用を確保する責務を負う福祉国家は、とりわけ近年の傾向としては、若年者の職業訓練に力を入れ、それにより技能を身につけた者として就職できるようにしていくことを最優先課題としてきている。

　一方、学校教育において職業技能を身につけることは同様に少ないが、企業側が就職前に職業技能を見つけていることを何ら要求せず、むしろ就職後に企業内で訓練を受けることができるだけの潜在能力を持っていることを求めるような場合、若年者は教育と雇用の｢はざま｣にこぼれ落ちる心配がない。諸外国では国家が埋めなければならない「はざま」が、企業内部に埋め込まれているからである。日本型雇用システムとはまさにそれを実現する仕組みであった。

　しかし90年代以降、本来なら正社員として就職できたはずの若年者がフリーターやニートとしてこぼれ落ちてきたとき、欧米流の職業訓練による技能向上政策は、企業側がそもそもそれを求めない仕組みであるために、その「はざま」から脱出するための政策としてかえって機能が低くなってしまうという逆説が発生する。なまじ若年者に有利な仕組みであるがゆえに、いったん外れるとはるかに不利な仕組みになってしまうのである。

　一つの解決策は、就職する前にその職に必要な技能を学び身につける仕組みであろう。とりわけ、欧米で例外的に若年者雇用のパフォーマンスが良好なドイツのデュアル･システムは、高校、大学レベルでパートタイムの学習とパートタイムの現場実習を組み合わせた仕組みである。しかし、それを実現するためには、職業教育とはほとんど無関係に拡大してきた学校教育の世界の大転換が必要となる。2019年に発足する予定の専門職大学は、その方向へのごく小ぶりな一歩であるが、企業内教育訓練に安住してきたアカデミズムからの評判はよろしくない。

　労働法制が女子年少者の労働制限という形で始まったことに見られるように、近代社会政策は女性雇用に対して懐疑的であった。成人男子を主たる労働力と位置づけ、その妻は夫の稼得してきた賃金に基づいて家庭を切り盛りする｢男性稼ぎ手モデル」によって、ネーション国家の細胞としての家族共同体の維持が図られた。もっとも、そのモデルが一般化したのは20世紀半ばになってからである。

　この方向性が逆転するのは、世界共通に高度成長期以降である。アメリカを先導役として職場における男女平等が追求されるべき理念とされ、国連の女性差別撤廃条約など国際的な動きも伴いつつ、様々な立法や政策によって、女性の職場進出や地位の向上が推進されてきた。

　それとともに、男性稼ぎ手モデルの下では女性の役割とされていた家事や育児の負担を、ともに働いて稼ぐ男女間でより平等に分担すべきという新たな理念が徐々に拡大してきた。こうした大きな流れ自体は、日本にも流れ込み、制度や政策面では着実に進められてきた。男女雇用機会均等法や育児･介護休業法はその現れである。

　しかしながら日本では、それが日本型雇用システムを賞賛する時代精神がもっとも強くなった70年代後半から90年代前半の｢企業主義の時代｣に行われることとなったため、専業主婦やせいぜいパート主婦の存在を前提に無限定的に働く男性正社員モデルに女性労働を合わせていくことが目指された。その第一次的帰結が男性並みに無限定に働く少数の総合職女性と限定的に働く多くの一般職女性の「職種」分離であり、第二次的帰結が後者の非正規労働へのシフトであった。

　その中で、法制自体は世界標準に沿って男女平等に規定されながら、育児休業やそれに準じる様々な育児支援のための労働法制はほとんどもっぱら女性用の措置と見なされ、男性正社員が普通に取得するものという意識はなお一般的ではない。その結果、やる気満々だった女性ほど退職を余儀なくされ、上昇意欲を冷ました女性ほど職場に残って「マミートラック」に安住するという「育休世代のジレンマ」現象が発生する。それに加えて、男性稼ぎ手モデルを前提として「保育に欠ける児童」のための例外的福祉と位置づけられてきた保育所が、男女がともにフルタイムで働くことを前提とした社会のあり方に対応し切れていない面もある。

　上述のように、世界標準の男女平等やワーク･ライフ･バランスを標榜しながら日本型雇用システムの根幹を維持し続けた結果、育児休業や介護休業のようなイベント的なワーク･ライフ･バランス政策は充実したにもかかわらず、そのイベントが終了した後の日常的な職業生活が無限定的な義務を負う日本的「正社員」の世界であることのギャップが、その意義を減殺する結果となっている。

　しかしながら、戦後制定された労働基準法は、女子に対しては1日2時間、年間150時間に時間外労働を規制し深夜業を原則禁止しながら、成人男子には労使協定の締結と時間外手当の支給を条件に、無限定の長時間労働を許容した。時間外手当で稼ぎたい男性正社員たちもこの取引を受け入れてきた。そしてそれがまた無限定的に働く男性正社員と専業主婦ないしパート主婦からなる男性稼ぎ手モデルを強固なものとしてきた。

　日本型雇用システムの最盛期に導入された男女平等法制は、それゆえヨーロッパ型の男女共通に一定の労働時間規制をかけるやり方ではなく、男性正社員の無限定的な働き方に女性を合わせるやり方で行われた。その代わりに現代日本で物理的労働時間規制の必要性を訴える根拠となっているのは、そのような無限定的な働き方を強いられる中で長時間労働から傷病や時には死を余儀なくされている労働者たちの姿である。重い業務負担から脳･心臓疾患を発症するいわゆる過労死･過労自殺問題は日本型雇用システム最盛期の80年代から注目を集め始め、2000年前後に裁判所の判決や労災認定基準などによって確立した。

　注目すべきは、ここで初めて一定以上の長時間労働が過労死、過労自殺をもたらすリスクとして公的に認められたことである。労働時間法制においては物理的上限がないまま、時間外手当の支給ばかりが法律問題として論じられる状況の中で、違う角度から物理的労働時間規制の必要性を指し示すものであった。これがようやく実現の方向に向かいだしたのは、2016年に安倍政権が時間外労働の上限規制を打ち出すに至ってからである。それまでは、労働時間問題はほとんどもっぱら残業代という賃金問題に翻訳され、生活費に組み込まれた残業代をめぐる綱引きばかりが注目されていたのである。

　ネーション共同体のメンバーに対する生活保障は、しかしながらモラルハザードを避けるために働けるメンバーにはできるだけ働いてもらうという規範と裏腹である。もともと公的扶助制度には就労促進的含意があるが、欧米諸国で90年代以来進められているワークフェアやアクティベーションといった政策は、福祉が充実しすぎてそれに依存する者が多くなったという認識に基づき、福祉から就労への移行を積極的に推進しようとするものである。

　福祉から就労に移行させるためには、その就労が引き合う－ペイする－ものでなければならない。こうして、「メイク･ワーク･ペイ」が政策課題となり、最低賃金など労働市場の最底辺に位置する人々の労働条件を福祉から脱却するのに十分なほど引き上げることがその重要な柱となる。これに対して、日本ではそもそも稼働能力のある者を生活保護の対象から事実上排除する扱いをしてきたため、就労をペイさせるという問題意識も希薄であった。

　しかしそれ以上に日本の文脈で重要なのは、最低賃金が適用される労働市場の最底辺の人々が、主として日本的フレクシキュリティの下で家計補助的に働く主婦パートや学生アルバイトであり、家族全体の生活水準に直結するものという認識が極めて薄かったことである。「正社員」の賃金は春闘相場に基づき、大企業から中小企業に向けて低まりつつも、最低賃金からはかなり上の水準－生活できる水準－で推移してきた。ようやく最低賃金法が改正された2007年以降、最低賃金は過去に例を見ないスピードで上昇してきたが、なお最高の東京都でも時給1000円に到達していない。

　非正規労働者を正社員の扶養家族として家計補助的に就労する者とみなし、それゆえに社会保障制度から排除してきたのは、前述の雇用保険だけではない。むしろ厚生年金や健康保険においてこそ、非正規労働者の排除が徹底して行われてきた。日本の被用者社会保険制度は、大企業正社員には厚生年金基金や健康保険組合といった日本型雇用システムに適応した企業主義的形態を提供し、中小企業労働者には通常の福祉国家型の厚生年金と政管健保を提供する一方、労働法上は紛う事なき労働者（被用者）である非正規労働者に対しては、もともと自営業者向けに設けられた国民年金や国民健康保険という不利な制度を押しつけてきた。正社員よりも低所得であることの多い非正規労働者が正社員よりも多く負担しなければならないという逆説は、日本的フレクシキュリティを前提にした制度設計をそのままにして、家計維持的な非正規労働者を増やしてきたことの必然的な帰結である。これがごく部分的に改善されるに至ったのは、ようやく2012年の年金機能強化法によるパートタイム労働者への一部適用拡大によってである。

　とはいえ、実はこれまで法律上に非正規労働者を全面的に適用除外するというような規定は存在しなかった。少なくとも臨時工といわれたフルタイム有期契約労働者は一貫して適用対象であったし、パートタイム労働者についても1980年のいわゆる「内翰」が出されるまでは適用除外する根拠などどこにもなかったのである。そして、その「内翰」に基づいて実務上適用除外されるようになっていた時期でも、少なくとも行政法理論上はその扱いは大変疑問のあるものであった。

　日本の社会保険第1号は1922年に成立した健康保険法であるが、その時の被保険者は工場・鉱山に「使用セラルル者」で、「臨時ニ使用セラルル者ニシテ勅令ヲ以テ指定スルモノ」を除外していたが、その中身は①雇用期間60日以内の者、②期間の定めなく労務供給契約に基づき又は試用期間の者、③日々雇い入れられる者等であり、しかも①は60日を超えたら、③は30日を超えたら適用対象になる。直接雇用で反復継続されているような臨時工は、出発点から適用対象であった。同法は戦後1948年に改正され、労働基準法21条に倣って適用除外は①雇用期間2月以内の者(2月を超えたら適用)、②日々雇い入れられる者(1月を超えたら適用)、③季節的業務に雇い入れられる者(4月を超えたら適用)とされた。

　一方1941年に成立した労働者年金保険法は男子労働者のみだが、やはり①雇用期間6月以内の者、②期間の定めなく労務供給契約に基づき又は試用期間の者、③日々雇い入れられる者、④季節的業務に使用される者等を適用除外としていた。1944年の厚生年金保険法で女子にも適用されるようになり、戦後1954年に全面改正された時の適用除外も健康保険法とほぼ同様であった。一言でいうと、日雇型の極めて短期的な労働者を除き、ある程度の期間反復継続して就労する臨時工タイプの労働者は健康保険にも厚生年金にも加入するのが原則だったということである。

　さらに1953年には日雇労働者健康保険法が制定され、適用されていなかった日雇型の労働者にも被用者医療保険が適用拡大された。適用されていなかったのは技術的に難しかったからだが、1949年に失業保険が日雇労働者に適用拡大され、その際に白手帳といわれるスタンプ方式を採用したことから、基本的に同じスタイルで制度が作られたのである。労働者である限り、健保か日雇健保かいずれかが適用されるという仕組みは、健康にかかわる問題としては当然だと考えられたのであろう。年金の方は日雇は適用除外のままで、従って1959年国民年金法では第1号被保険者に含まれることになる。

　この考え方は高度成長期までは維持されていたようである。1975年に刊行されたコンメンタールである厚生省保険局保険課・社会保険庁健康保険課『50年新版健康保険法の解釈と運用』(社会保険法規研究会)でも、日々契約の2ヶ月契約で勤務時間は4時間のパートタイム制の電話交換手について、「実際的には2ヶ月間の雇用契約を更新して行くものと考えられるので、当初の2ヶ月間は日雇労働者健康保険法を適用し、その2ヶ月を超え引き続き使用されるときは被保険者とする。」（昭和31年7月10日保文発第5114号）という通達が示されている。

　ところがこういう流れをひっくり返したのが1980年6月6日厚生省保険局保険課長・社会保険庁医療保険部健康保険課長・社会保険庁年金保険部厚生年金課長名の通達（正確には課長レベルの「内翰」）である。具体的に「1日又は1週の所定労働時間及び1月の所定労働日数が当該事業所において同種の業務に従事する通常の就労者の所定労働時間及び所定労働日数のおおむね4分の3以上である就労者については、原則として健康保険及び厚生年金保険の被保険者として取り扱うべき」であるとし、4分の3未満の労働者を適用除外とした。

　通達とは何であろうか。行政法学的にいえば、それはあくまでも行政内部の指示であって、直接国民の権利義務を創設することはできない。そんなこと言ったって、現実に山のような通達で行政が行われているではないかと思うかも知れないが、それらはあくまでも権利義務を定めた法令を執行する上での解釈基準を示したものであって、何もないところで勝手に通達で権利義務を作ったり消したりできるわけではないのである。

　その意味からすると、この標題もなければ発出番号もない「内翰」はかなり怪しげである。この内翰が倣った雇用保険法上の扱いは1950年通達によるものであったが、上述のようにそれは法律上の「労働者」の解釈として示されていた。ところが1980年内翰は「拝啓時下益々御清祥のこととお慶び申し上げます。」から始まり、「もとより、健康保険及び厚生年金保険が適用されるべきか否かは、健康保険法及び厚生年金保険法の趣旨から当該就労者が当該事業所と常用的使用関係にあるかどうかにより判断すべきものですが、短時間就労者が当該事業所と常用的使用関係にあるかどうかについては、今後の適用に当たり次の点に留意すべきであると考えます。」と綴られているお手紙という風情で、この法律のこの概念は行政としてこう解釈すべきものと上級行政庁が下級行政庁に指示しているのかどうか頼りなげである。そもそも法律上に「常用的」などという根拠となる概念はない。

　にもかかわらずこの時期にほとんど問題にならなかったのは、短時間労働者は家計補助的な主婦パートがほとんどなのだから、適用除外するのは当たり前という「常識」が世の中一般に広がっていたからであろう。そしてその70年代から80年代の常識が90年代から2000年代に再び大きく激変する。主婦パートや学生アルバイトではない若者フリーターが出現し、やがて年とともに彼らが中高年化していって、膨大な若年・中高年非正規労働者が生み出されていった。その中でかつては当然視された非正規労働者への社会保険適用除外にも疑問の目が向けられるようになり、2004年の国民年金法改正時には附則に検討規定が置かれ、2007年の被用者年金一元化法案には一定の適用拡大が盛り込まれたが廃案となり、ようやく民主党政権下の2012年に紆余曲折を経て年金機能強化法が成立し、パートタイマーへの適用拡大が2016年10月から施行されるに至った。

　もっとも、その「拡大」の内容はかなり貧弱である。週所定労働時間20時間以上という要件と学生の適用除外は2010年改正雇用保険法と同じだが、同改正で廃止された1年以上雇用見込み要件がこっちでは逆に新たに入り込んできている。そもそも雇用期間については健康保険法制定時から「臨時」という概念があり、その「臨時」に該当しないのに短期を抜いてしまうというのは整合性があるとは思えない。現在でも健康保険法には日雇健康保険の規定があるから、ある種の短時間労働者は雇用期間2ヶ月未満だと日雇健保に入れるけれども、それを超えると入れなくなり、1年を超えてようやく再び入れるということになる。いかにも奇妙な制度設計である。とはいえ、これによってこれまで法的性格の疑わしい「内翰」で適用除外がされていたものが、法律上に適用されるか否かが明確に規定されるようになったという点は、大きな進歩と言うべきかもしれない。