　現在、日本の雇用政策は何回目かの転換の時期にある。１９９０年代後半からの「市場主義の時代」からの転換である。しかしながら、転換した先がどういう時代になるのかは、未だに明確なイメージが確立されてきているとは言い難い。本稿では、これまでの日本の雇用政策がおおむね２０年ごとに転換してきたと捉え、その転換の姿を振り返ることで、これからの日本の雇用政策の方向性を考えてみたい。

　１９１０年代半ばから１９３０年代半ばまでの２０年間は、自由主義経済政策が基調をなしており、労働組合も未発達で、内務省社会局官僚が立案する雇用政策も、経営側の激しい抵抗にあってなかなか進まなかった。

　１９３０年代半ばから１９５０年代半ばまでの２０年間は、右翼的社会主義や左翼的社会主義が社会を席巻する中で、マクロ統制的な雇用政策が国家権力によって進められた。前半の１０年間は国家総動員体制の下で労働市場の国家規制が行われたし、後半の１０年間は占領軍が睨みをきかせる中で労働組合が活発に活動し、また傾斜生産方式など国家主導の経済政策の下で、雇用政策の主眼も失業対策事業など直接的な国家による雇用創出におかれていた。生活給的な年功賃金制が確立したのもこの時代である。

　１９５０年代半ばから１９７０年代半ばまでの２０年間は、日本も先進欧米諸国と同様に、マクロレベルではケインジアン福祉国家をめざし、ミクロレベルでは生産性向上と賃上げの交換によるフォーディズム的労使妥協が確立した時代である。雇用政策においてこの時代を特徴付けるのは、終身雇用慣行や年功賃金制度、企業別組合に特徴付けられる日本的システムの閉鎖性を打破し、職種別に賃金が決定される欧米型の外部労働市場中心のシステムの確立が目指されていたことである。当時、そうした「職業能力、職種を中心とした労働市場」は「近代的労働市場」と呼ばれていた。日本社会の「近代化」が時代の課題であったわけである。

　奇妙に思えるかも知れないが、当時「同一労働同一賃金」を掲げていたのは経営側であり、労働側は中高年の賃金引き下げにつながる職務給導入には否定的であった。政府は企業横断的労働市場の確立を目指して、公的職業訓練や技能検定制度、職種別中高年雇用率制度、広域的労働移動の促進とそのための住宅整備などに取り組んだ。また、臨時工や社外工といった不安定雇用問題が大きな関心の対象となっていた。

　１９７０年代半ばから１９９０年代半ばまでの２０年間は、それまで前近代的と批判されてきた日本的雇用慣行が「近代的」な雇用システムよりも効率的と評価されるようになった時代であり、企業レベルの共同性が雇用政策の中心となった時代であった。使用者は職務給への移行をもはや語らなくなり、労働側も産別中心化をもはや語らなくなった。そして、雇用政策もそれまでの外部労働市場中心から内部労働市場中心に１８０度の転換を遂げた。企業内部における雇用維持を目的とする雇用調整給付金がその典型である。アカデミズムにおいても終身雇用や年功制を評価する内部労働市場論が一世を風靡し、日本社会全体で肯定的な「日本人論」が流行した。

　公的職業訓練の政策的位置づけは著しく下げられ、企業内の教育訓練なかんずくＯＪＴによる企業特殊的技能の修得が政策目標とされた。中高年問題は雇入れに着目する雇用率制度から継続雇用を求める定年延長政策に転換した。ちょうどこの時期に国連の影響で男女平等政策が進められたが、諸外国のように同一労働同一賃金から出発するのではなく、あえてそれを回避する形で、男女正社員の雇用管理におけるコースの平等が追求された。その裏側で、パートタイマーなど非正規労働者に対する政策的関心は顕著に失われた。

　１９９０年代半ばから今なお継続中の２０年間(あるいはもっと短いか？)は、英米で猛威を振るっていたネオリベラリズムが日本にも輸入され、構造改革というスローガンの下、余計な規制は撤廃して市場に委ねるべきというイデオロギーが転換している時代である。

　日本で内部労働市場志向の政策がとられていた時期は、世界的には新自由主義政策をとるアングロサクソン諸国と従来の福祉国家路線を維持するヨーロッパ諸国が対立していた時代であるが、日本はいずれよりもパフォーマンスの優れたシステムとして自らを誇っていた。ところが１９９０年代にバブルが崩壊すると、日本型システムを全否定し、アングロサクソンが他市場経済を唯一のモデルとする論調が一世を風靡するようになった。

　そういう政策が進歩的なものとしてプラスに受け止められた一つの理由として、労働者の利害の個別化が進んでいたにもかかわらず、それへの対応が遅れ、とりわけ性別や年齢による差別といった人権課題への労働関係者の対応が鈍かったことが指摘できる。そのため、主観的には市場主義ではないつもりの進歩的知識人たちが、企業中心社会や会社人間を批判することによって、結果的に職場に根ざした連帯を突き崩すことに貢献した。この時期、自己決定という言葉が美しい言葉としてもてはやされたが、それが組織の中で守られることによって生きてこられた弱い立場の人々にどのような事態を帰結するかには、必ずしも敏感ではなかったようである。

　雇用政策の基調は規制緩和と労働市場の流動化におかれた。派遣労働は累次の改正で規制緩和され、労働時間の弾力化も進んだ。助成金の主力は労働移動の支援に移行し、雇用調整助成金のウェイトは顕著に低下した。「自己啓発」の美名の下、職業能力開発政策の中心は企業内教育訓練から企業外に移行した。とはいえ、公的職業訓練施設のウェイトが高まったわけではなく、労働者個人が自分で専門学校を選び、その費用を教育訓練給付で負担するという仕組みが設けられた。その帰結がＮＯＶＡのような英会話学校やパソコン教室の公費による隆盛であったことは皮肉である。

　こういった個人志向・市場志向の時代は、２００５年のいわゆる小泉郵政選挙で頂点に達した後、社会の雰囲気は構造改革や規制緩和への熱狂から、格差社会への恐れによる規制強化に逆転した。例えば、一定の労働者を労働時間規制から除外しようとする「ホワイトカラー・エグゼンプション」は２００７年に激しい批判のために失敗した。地域最低賃金は２００７年、２００８年と、内閣の介入により大幅に引き上げられた。さらに、三者構成審議会における派遣労働の審議は更なる規制緩和から制限と規制の方向に転換し、２００８年には短期派遣の原則禁止、常用派遣労働の促進、派遣労働者の適正処遇などと規定する派遣労働法の改正案が国会に提出され、さらに規制を強化する方向の修正が議論されている。

　また、２００８年秋以来の金融危機による雇用不安の拡大の中で、これまで収縮の一途をたどっていた雇用調整助成金の適用が緩和され、その利用が急激に拡大している。公的職業訓練への無理解から「ムダ」の代表とフレームアップされ、廃止が決定された雇用・能力開発機構が、廃止が決定されたとたんにその重要性がクローズアップされ、全面廃止されるはずであった雇用促進住宅が派遣切りされた労働者たちの住居として活用されだしたのは象徴的といえよう。

　この突然の「逆流」に直面して、規制改革会議の労働タスクフォース(座長：福井秀夫)は２００７年５月、「脱格差と活力ある労働市場へ」と題する喧嘩腰の文書を発表し、「一部に残存する神話のように、労働者の権利を強めれば、その労働者の保護が図られるという考え方は誤っている」と、労働市場におけるほとんどすべての規制を激しく非難した。しかしながらこのような市場原理主義はほとんど支持を得られず、政府部内で孤立化するに至った。一方、「労働ビッグバン」を掲げて経済財政諮問会議に設置された労働市場改革専門調査会は、ワーク・ライフ・バランスや非正規労働問題を取り上げるなど、時流に棹さす政策を提言しつつ、職務給や職種別労働市場の形成という近代主義の時代に掲げられた目標を提示している。

　今日の雇用問題の中心に位置するのが、雇用を保障された正規労働者は拘束が多く、過重労働に悩む一方で、非正規労働者は雇用が不安定で賃金が極めて低いという点、いわゆる労働力の二極化である。これに対して、労働ビッグバンを掲げる労働経済学者と反主流的立場にある労働運動家が揃って同一労働同一賃金原則に基づく職務給への移行を処方箋として提示していることは興味深い。内部労働市場志向の制度を解体し、もっぱら外部労働市場志向の仕組みに作り替えることが、正規労働者と非正規労働者の格差を究極的になくすことになるという議論である。

　ここには、市場主義からの転換の先にいかなるシステムを構想するかという、哲学的な問題が顔を覗かせている。時代区分で言えば、７０年代半ばから９０年代半ばまでの企業主義の時代に回帰すべきと考えるのか、その前の５０年代半ばから７０年代半ばまでの近代主義の時代の理想を追求すべきと考えるのか、という問題である。

　これは雇用政策だけでなく、社会保障政策や教育政策、住宅政策など国民生活に関わる広範な政策領域に影響を与える大きな社会的意思決定である。企業主義に立脚するのであれば、労働者の生活保障の相当部分は企業に依存することになり、国の社会保障制度は相対的に手薄になるが、近代主義を再建するのであれば、企業の責任は相対的に薄くなり、その分国の責任が重要になる。住宅政策でいえば、企業の社宅や持ち家援助制度に重きを置くのか、公的住宅の供給や公的な住宅手当の創設という方向に進むのかという問題である。

　企業中心社会への反発が過度な市場志向をもたらす原因でもあったことを考えれば、また労働者の利害の個別化や、差別問題への感覚の鋭敏化といった社会の流れは逆転するどころかますます進行するであろうと考えられることからすれば、単純な内部労働市場志向政策が適切であるとは思われない。一方、職務給や職種別労働市場の形成といった半世紀前の理想がなぜ現実化しなかったのかという問題に正面から取り組むことなく、漫然と外部労働市場中心の社会を掲げてみても、実現への道筋が見えてくるわけではない。

　この問題と密接に関わるのが、集団的労使関係システムの在り方をどのような方向に展望するのか、という問題である。単なる組織率の低下にとどまらず、非正規労働者や管理職といったある意味で集団的利益代表システムをもっとも切実に必要としている労働者層が労働組合から事実上排除されている現状に対して、企業内における包括的な利益代表システムと企業を超えた利益代表システムの両面から真剣に検討していくことが求められよう。

　近代主義の時代は労働力の広域移動政策が中心であった。１９５９年の炭鉱離職者臨時措置法により、職業安定法の居住地紹介原則の例外として広域職業紹介の規定が設けられたのがはじまりである。１９６０年の職業安定法改正によりこれが一般化され、労働大臣による広域職業紹介活動命令の規定が設けられた。１９６６年の雇用対策法では、国の施策として労働者の地域間の移動のために必要な措置が掲げられ、労働力流動化対策が中心に位置づけられた。

　上記炭鉱離職者臨時措置法により炭鉱離職者援護会が設置され、移住資金の支給を行うとともに、再就職のための労働者用宿舎の貸与などの事業を開始した。さらに１９６１年に雇用促進事業団が設置され、炭鉱離職者に限らず一般の移転就職者への移転資金の支給、移転就職者用宿舎の設置運営などを行うこととされた。これが雇用促進住宅として全国に設置されていくことになるが、まさに広域移動の活発化を前提とした政策であった。

　これに対して、近代主義の時代の末期から政策方向の転換が進んでいった。１９７１年の農村地域工業導入促進法は、出稼ぎが社会問題化し、農村地域の就業機会確保が課題になる中で、都市の過密解消をも目指して制定されたもので、農村地域に工業を導入して農業従事者を工業に就業させようという政策である。１９７２年には工業再配置促進法が制定されている。

　人を企業のあるところに動かすよりも企業を人のいるところに動そうという地域政策が明確な形をとったのは、１９７５年の雇用保険法によって設けられた地域雇用促進給付金である。これは労働大臣が指定する雇用機会不足地域において、製造業等の事業所の新増設を行い、これに伴って労働者を雇い入れた企業に一定額を給付するという仕組みである。人よりも企業を助成の対象にするという点に、企業主義の時代の刻印が浮かび上がっている。１９８２年にはさらに、市町村等の協力で雇用機会の開発を行う地域雇用開発推進事業が設けられた。これはいってみれば、地方自治体が行う地域開発施策に、雇用機会創出という観点から企業への一定の支援をしていく枠組みといえる。１９８７年には地域雇用開発等促進法が制定され、こういった政策が法的に確立された。その後、同法は何回か改正が繰り返されたが、人の移動ではなく企業の移動を目指すという政策理念は基本的に変わっていない。

　雇用政策としては１９９０年代になって広域移動政策に再び舵を切ったという事実は存在しない。しかしながら、この時期に遂行された労働市場規制の緩和政策により、事実上民間主導で労働者の広域移動が再現されるようになってきた。公共職業安定所と雇用促進事業団(後に雇用・能力開発機構)という公的サービスによるのではなく、偽装請負ともいわれる事実上の労働者派遣事業者によって、雇用機会の乏しい北東北や南九州のような地域で募集された労働者たちが、なお人手不足気味の関東や東海地方に移動させられ、請負会社や派遣会社の寮に収容されて、その地域の工場等で就労するという姿が一般化したのである。こうした民間主導の広域移動においては、労働者の待遇が必ずしも良好とはいえない場合が多く、特に近年の市場主義の見直しが進む時代風潮の中で、強い批判を受けるに至っている。

　しかしながら、悪辣な業者を非難することは当然としても、それだけで済むわけではない。社会経済の変化の中で地域政策の主軸が「国土の均衡ある発展」から首都圏一極集中に移行する中で、地域雇用政策が広域移動を無視し続けたことのツケがそういう形で現れてきたともいいうるのである。今日派遣切りされて路頭に迷っている労働者たちを急遽廃止予定だった雇用促進住宅に収容するという施策が講じられているが、地域政策と雇用政策の関わりをどう考え、どういう方向に進めていくべきなのか、改めて真剣に検討される必要があろう。　