『雇用維持型』から『労働移動支援型』への転換というデジャビュ

　去る６月に閣議決定された『日本再興戦略-JAPAN is BACK-』では、「雇用制度改革・人材力の強化」という節の冒頭に「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換(失業なき労働移動の実現)」が掲げられ、次のような文章が書かれています。

「リーマンショック以降の急激な雇用情勢の悪化に対応するために拡大した雇用維持型の政策を改め、個人が円滑に転職等を行い、能力を発揮し、経済成長の担い手として活躍できるよう、能力開発支援を含めた労働移動支援型の政策に大胆に転換する。」

　ここには、二重の意味での「先祖返り」が見られます。一つはこの連載で何回も繰り返してきたように、１９５０年代後半から１９７０年代前半までの「労働移動支援型」の時代への雇用政策の先祖返りという意味であり、もう一つはその後１９７０年代後半から１９９０年代前半までの企業主義の時代、再興戦略の言い方を使えば「行き過ぎた雇用維持型」の時代からの脱却が試みられた１９９０年代後半から２０００年代前半の時期、まさに「失業なき労働移動」がスローガンとして大々的に掲げられた時代へのややスコープの短い先祖返りという意味です。

　前者の「先祖返り」が雇用労働政策全体の方向性に関わる大きな舵取りの問題であるのに対して、後者のミニ「先祖返り」はリーマンショックによる一時的な方向転換からの復帰ということができますが、現時点の政策だけを追いかけていると、そういう歴史的な経緯が必ずしも見えてこないのかもしれません。

　さて、日本のさまざまな労働法規の中で、雇用助成金の名前が法律上に明記されているのはたった一つしかないのですが、それはなんだかおわかりでしょうか。「雇用調整助成金」と答えたくなるでしょうが、残念ながら違います。雇用調整助成金をはじめとする雇用保険事業によって行われている助成金は、法律上は「こういう趣旨の助成をする」という規定があるだけで、助成金の名前そのものは出てきません。雇用調整助成金も、雇用保険法第６２条第１項第１号に「景気の変動、産業構造の変化その他の経済上の理由により事業活動の縮小を余儀なくされた場合において、労働者を休業させる事業主その他労働者の雇用の安定を図るために必要な措置を講ずる事業主に対して、必要な助成及び援助を行うこと」とあるだけです。具体的な支給要件や支給額などはすべて、省令（雇用保険法施行規則）に規定されています。雇用調整助成金なら同規則第１０２条の３に助成金の名称とともに詳しい要件効果が書かれています。しかし、国会で制定する法律には助成金の名前は出てこないのです。

　では、唯一国会制定法上に助成金の名前が出てくるのは何か。正解は職業転換給付金です。規定されているのは雇用対策法です。同法では、わざわざ「第４章　職業転換給付金」として大々的にこの助成金を打ち出しているのです。でも、そんな助成金聞いたことないぞ、と感じる方も多いと思われます。確かにこの助成金、非常に長い間ほとんど注目もされないままひっそりと日陰の人生を送り続けてきたのです。しかし、創設された当時は時代の寵児でした。なにしろ外部労働市場志向の近代主義の時代のまっさなか、１９６６年に制定されているのです。

　職業転換給付金は「労働者がその有する能力に適合する職業に就くことを容易にし、及び促進するため」に支給され、具体的には「求職者の求職活動の促進とその生活の安定とを図るための給付金」「求職者の知識及び技能の習得を容易にするための給付金」「広範囲の地域にわたる求職活動に要する費用に充てるための給付金」「就職または知識若しくは技能の習得をするための移転に要する費用に充てるための給付金」「求職者を作業環境に適応させるため訓練を行うことを促進するための給付金」「前各号に掲げる給付金以外の給付金であって政令で定めるもの」が法律上に明示されています(雇用対策法第１８条。制定時は第１３条)。

　第１４号で述べたように、この時期の雇用政策はどこを切っても「近代的労働市場の形成」「職種と職業能力に基づく労働市場」というフレーズが飛び出してきます。職業転換給付金も、まさにそういう時代の空気の中で期待に満ちて産み出されたものであったのでしょう。しかし、１０年もしないうちに時代精神は大きく転換します。１９７３年の石油危機とともに雇用政策は雇用維持型に大きく舵が切られました。しかし、皮肉なことにその大転換は政策手段たる雇用保険法の上にのみ規定され、雇用に関する基本法という触れ込みであったはずの雇用対策法は手つかずのまま放擲されました。雇用政策の主流が雇用調整助成金に埋め尽くされていた１９８０年代においても、法律上に名前が出てくる助成金は（ほとんど使われなくなった）職業転換給付金だけだったのです。

　「労働移動支援型」から「雇用維持型」への大転換は、少なくとも法律条文の上では大変目立たない形で行われました。１９７４年末に成立した雇用保険法の第６２条第１項第４号に上述の根拠規定が設けられたのが始まりです。当時は雇用調整給付金という名前でした。現在と号番号が違うのは、このときには雇用改善事業の一つと位置づけられていたからです。ちなみに、雇用保険事業は出発点では雇用改善事業、能力開発事業、雇用福祉事業の３事業で、雇用安定事業というのはありませんでした。というか、後に雇用安定事業に含まれる雇用調整給付金は、定年延長奨励金や地域雇用促進給付金と一緒にして雇用構造の改善のための給付金と位置づけられていたのです。

　この大したことのなさそうな給付金が日本の雇用政策の方向を１８０度変えるきっかけは、国会における政治的駆け引きにありました。それまでの失業保険法を雇用保険法に全面改正しようという法案は（失業給付の切り下げをめぐって）国会で与野党対決法案になり、一旦審議未了の廃案になったのですが、ちょうどそのときに石油危機が日本経済に襲いかかり、労働者を解雇せざるを得ない企業が続出する中で、反対していた社会党の支持基盤の総評や中立労連から、その助成を早く実施してくれという要望が噴出し、ついに成立に至ったのです。

　その意味で、この転換は政策当局としては意図せざる政策転換という面が強かったのですが、一旦世の中の空気が雇用維持型に傾くと、政策のすべてがドミノゲームのように雇用維持型に変わっていきます。１９６０年代の経済計画や雇用計画がこれまで本連載で見てきたように外部労働市場の流動化志向であるのに対し、石油危機を通り過ぎた１９７７年の経済計画や雇用計画は、「経済変動に際して失業の防止を重点に雇用の安定を図る」と述べていました。この年の雇用保険法改正で雇用調整給付金が雇用改善事業から独立して雇用安定事業となったのも、その地位をほかの雇用助成金より一格上に位置づける気持ちの表れだったのかもしれません。ちなみに、後に１９８９年に両者がもう一度統合して雇用安定事業となっていますが、もともと「雇用構造の改善」が目的だった諸助成金が「雇用安定」という看板のもとに位置づけられてしまうのも、原点から考えれば変な感じがします。それだけ１９８０年代は「雇用安定」がすべての時代だったということでしょうか。

　１９７７年の特定不況業種離職者臨時措置法は、事業主の責務として「失業の予防に努めること」を明記しつつも、その作成する計画は「再就職援助計画」でしたが、１９８８年の改正（既に名前も「特定不況業種関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法」に変わっていました）ではこれが「雇用維持等計画」に改称されており、とにかく雇用安定、雇用維持がほとんど唯一の政策目標となっていたかのようです。

　このような「行き過ぎた雇用維持型」の政策が転換し始めたのは実は１９９０年代の前半でした。１９９２年７月の第７次雇用対策基本計画は、「産業間、職業間の労働移動の活発化が見込まれる中で、失業という形を経ないで労働者がよりよい雇用機会につけるよう･･･施策を講ずる」と述べています。さらに１９９５年１２月の第８次雇用対策基本計画では、雇用対策の基本的事項のトップに「雇用の創出と失業なき労働移動の実現」が置かれています。「失業なき労働移動」というのは、ほぼ２０年前のこの時期に打ち出されたスローガンだったのです。デジャビュを感じるはずですね。

　この政策方向を法律上に明示したのは、１９９５年７月の特定不況業種関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法の改正です。法律や計画の名前はまだそのままで「失業の予防」とか「雇用維持」と言っていますが、そのために支給される助成金の名前が、えもいわれぬダブルバインド感あふれる名称となっているのです。曰く、「労働移動雇用安定助成金」。「労働移動」という外部労働市場志向な単語と「雇用安定」という内部労働市場政策そのものの単語をくっつけた、まさに政策の過渡期を絵に描いたような名前です。

　これは、出向や再就職あっせんによって失業を経ずに労働者の送り出しを行う事業主や労働者を受け入れる事業主に支給されるものです。純粋の雇用維持政策とはもはや言えませんが、とはいえ出向先や再就職先で「雇用安定」を図るという意味では、労働移動雇用安定助成金という名前は矛盾しているわけではありません。ちなみにこの助成金の支給要件は雇用保険法施行規則ではなく、支給業務を担当する雇用促進事業団（現在の高齢・障害・求職者雇用支援機構）の業務方法書に規定されていました。やや継子扱いのような感じです。

　興味深いのは、この改正のもとになった中央職業安定審議会雇用対策基本問題小委員会の報告に、「「労働移動雇用安定対策」は、構造的要因で雇用の減少を余儀なくされる業種において、企業外への労働移動が避けられない場合が増加することに対応するための施策であり、長期雇用システムを否定して「労働力の流動化」を進めるためのものではないこと」という言い訳めいた一節があることです。

　こうした雇用維持から労働移動への政策の再転換を、法律思想の上で明確に宣言したのが、２００１年４月の雇用対策法改正でした。皮肉なことに、雇用保険法の制定以来長らく雇用政策の基本法の地位を失っていた雇用対策法が、ここに来て新たな雇用政策思想を宣言する巡り合わせになったのです。

　形としては、この改正は特定不況業種関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法の廃止に伴うものとされています。これまでは特定不況業種という枠組で雇用安定政策や労働移動促進策を講じてきましたが、これからは業種を問わず労働移動の増加が見込まれるので、業種の枠組みを超えて対策を講じていく必要があるというわけです。これに伴って、「雇用維持等計画」という名前が再び「再就職援助計画」となりました。

　ここには二重の意味で政策の転換が刻されています。一般雇用対策が何よりも雇用の安定を志向しているときには、雇用問題自体が特定の業種とか特定の地域といった部分的な形で認識されます。本来守られているべき雇用の安定が危うくなっている特定の分野に対していかなる対策を講ずべきかという形で問題が設定され、危うくなっている雇用の安定を守る方向での援助を講ずることが雇用対策となります。それに対して、一般雇用対策がもはや雇用維持にこだわらず、むしろ自発的な労働移動によって産業構造の変化に対応していくことが望ましいと考えられるならば、どの分野であれ、労働力の需給調整がうまくいかず、意に反する失業が発生することが問題として認識され、円滑な労働移動を促進する方向で政策を講ずることがまさに雇用対策となるのです。

　その意味で、２００１年改正は１９７４年雇用保険法以来の日本の雇用政策の方向を、特定業種に着目した雇用安定政策から一般的な労働移動促進政策に転換させることとなったと言っていいでしょう。

　この法改正と同時に、政策実現のための助成金の名称も労働移動雇用安定助成金という双頭の怪物のような名前から労働移動支援助成金に純化されました。「雇用安定」という言葉は消えたのです。内容も、再就職援助計画の対象労働者に求職活動のための休暇を付与するとか、職業紹介事業者に対象労働者の再就職支援を委託する（アウトプレースメント）といったことに対する助成に変わっており、雇用安定政策の色彩は払拭されています。

　このとき雇用保険法の雇用安定事業に第２号が追加され、「離職を余儀なくされる労働者に対して･･･労働者の再就職を促進するために必要な措置を講ずる事業主」への助成が明記されました。まだ第１号に雇用調整助成金の根拠規定がありますが、継子扱いから堂々たる弟の地位に出世したわけです。一方、長らく総領息子の地位を享受してきた兄の雇用調整助成金の方は、業種に基づくものではなく、個別事業所ごとに、急激な事業活動の縮小を余儀なくされた場合の一時的な雇用調整への助成として生き残りましたが、その重要性は明らかに下落したと言えます。

　雇用調整助成金はずっと存在し続けてきたので「復活」という言葉は厳密には適当ではありませんが、２００８年にリーマンショックの影響で日本経済が不況に陥り、雇用情勢が急激に悪化して以後の雇用調整助成金の支給対象者や支給金額の激増ぶりは、「復活」という言葉がふさわしいほどのものでした。

　２００８年度から２０１３年度途中までの毎月の計画届受理状況と支給決定状況を厚生労働省の直近の発表資料から見ると、２００９年の初めに計画届が急増し、それを追いかけるように２００９年度初めから支給額がぐんぐんと増加していっている様子がわかります。

　政府の施策も、雇用調整助成金の要件をかなり緩和することによってこれを促進しました。これは２００８年１１月に連合が政府に雇用調整助成金の要件緩和や非正規労働者への拡大を要請したことを受けて、翌１２月の「生活防衛のための緊急対策」で、生産量減少要件を最近６か月に前年同期比１０％以上減少から最近３か月にその直前３か月比５％減少に緩和するとともに、雇用量不増加要件を廃止し、また６か月未満の短期労働者や（この時点では雇用保険の対象とならなかった）短時間労働者も対象に含めることとしたのです。

　さらに２００９年４月の政府・与党会議、経済対策閣僚会議合同会議がとりまとめた「経済危機対策」は、解雇等を行わない場合の助成率の上乗せ、残業を大幅に削減して解雇等を行わない場合の助成対象への追加に加え、大企業に対する教育訓練費の引上げ、１年間の支給限度日数(２００日)の撤廃等を打ち出し、これらは第一次補正予算成立後の同年６月に実施されました。

　２０１０年１０月の円高・デフレ対応のための緊急総合経済対策では、急激な円高の影響により、生産量の回復が遅れている事業主の雇用維持を支援するため、直近３か月の生産量が３年前の同時期比１５％以上減少などさらなる要件緩和が行われ、２０１１年１０月には確認期間を直近１か月に緩和しました。

　２０１２年２月に出されたＪＩＬＰＴの『雇用調整助成金による雇用維持機能の量的効果に関する一考察』(梅澤眞一執筆)では、雇用調整助成金がどの程度まで失業の発生を防いだのかを実証的に推定していますが、それによると、雇用調整助成金の量的な雇用維持・確保効果として、鉱工業では９０万人から１２０万人前後、全産業（非農林漁業）では１５０万人前後と推定しています。まさに、「雇用維持」の時代の復活と言えるでしょう。

　支給額のピークは２００９年度の半ばで、その後は経済状況の回復もあって徐々に減少傾向が見られます。こうした状況を背景に、２０１２年８月から、生産量要件を最近３か月に前年同期比１０％以上減少とするとともに、支給限度日数を１年１００日とするなど要件の厳格化が行われています。

　それにしても、１９７０年代に石油危機によって日本の雇用政策が雇用維持型に大きく舵が切られた歴史のややスケールの小さなデジャビュとして、２００８年のリーマンショックによる雇用維持型へのシフトが起こったと評することができるかもしれません。

　それを象徴しているのが２０１０年１０月に民主党政権の目玉として行われた｢事業仕分け」でしょう。ここでは、若者の就職・訓練のためのジョブ・カード制度や、倒産などによる未払い賃金の立て替え払い事業など、労働者にとって切実な政策が軒並み不要として仕分けられましたが、雇用調整助成金だけは断固として維持されました。評価結果に曰く：「雇用勘定に関し、雇用調整助成金以外の必要性の低い雇用保険二事業は、特別会計の事業としては行わない。労災保険の社会復帰促進等事業については原則廃止」。雇用調整助成金以外の雇用労働政策は必要性が低いというこの発想に、「雇用維持型」の刻印が強く感じられます。

　歴史が繰り返すとき、二度目が必ず喜劇になるわけではないのでしょうが、それにしても今回の『日本再興戦略-JAPAN is BACK-』に「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換(失業なき労働移動の実現)」というフレーズが出てくるのを見ると、何とも言えないデジャビュ感を禁じ得ないのは筆者だけではないのではないでしょうか。

　ただ、歴史は常にらせん状に展開していくという台詞もあります。同じように「労働移動支援型」といっても、誰が誰に何をすることが助成の対象なのか、という点に着目すると、その間の時代の推移が浮かび上がってくるという面もあります。

　日本再興戦略で「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換」の最初に挙がっているのは「労働移動支援助成金の抜本的拡充」です。「雇用調整助成金（2012 年度実績額約1,134 億円）から労働移動支援助成金（2012 年度実績額2.4 億円）に大胆に資金をシフトさせることにより、2015 年度までに予算規模を逆転させる」として、具体的には、

といった項目が示されていますが、このうち特に注目されるのは民間人材ビジネスを活用する送り出し企業への助成措置でしょう。そのすぐ後ろに「民間人材ビジネスの活用によるマッチング機能の強化」という項があることも踏まえると、今回の｢労働移動支援型｣の最大の特徴は、政策手段として公的機関(ハローワーク)よりもむしろ民間人材ビジネスに重点を置いている点にありそうです。

　かつて１９６０年代の労働移動支援政策が（民間人材ビジネスがほとんど禁止されていた時代であったこともあり)もっぱら公的機関による需給調整に主力を置いていたのに対し、極めて対照的です。この点で言うと、１９９０年代の「失業なき労働移動」政策は、産業雇用安定センターという公益法人を主な需給調整の装置として構想されていたという点で、両者の中間的な位置にあったと言えましょうか。もっとも、今回の｢日本再興戦略｣でも産業雇用センターの機能強化が一項目挙がっており、「出向・移籍による失業なき労働移動を支援するため、キャリアコンサルティングの実施、個人の課題に応じた支援メニューの策定、民間の訓練機関を活用した講習・訓練の実施等、産業雇用安定センターのあっせん機能を大幅に強化する」とされています。

　デジャビュはデジャビュでも、少しずつ中身がらせん状にシフトして行きながら、「労働移動支援型」が繰り返しデジャビュするというのが、雇用助成金という断面から見えてくる「先祖返り」の姿なのでしょう。