派遣労働の有為転変

　民間職業紹介や労働者派遣といった労働市場ビジネスは、先進産業社会におけるその位置づけが、かつて20世紀前半に放任から規制・禁止へと一旦大きく転換しながら、世紀後半には再び緩和・自由化へと大きく方向転換された分野です。さらに日本では近年、緩和、再規制、再緩和と、政策方向が目まぐるしく変わってきています。今回は、とかく目先の議論になりがちなこの分野についてその紆余曲折をたどっていきましょう。

　もともと労働市場ビジネスの規制・禁止はILOの政策でした。第一次世界大戦終了後1919年の第１回会議で採択された第1号勧告は有料・営利の職業紹介所の設立禁止を求め、これを受けて日本でも1921年に職業紹介法を制定し、営利職業紹介事業を地方長官の許可制にするとともに厳重な取締りを行い、紹介業者は激減したそうです。

　この段階では労務供給事業は規制の外でしたが、1938年の職業紹介法改正により労務供給事業も地方長官の許可制になり、供給業者が従業者を使用するつど警察に届け出るよう義務づけました。これが現在の派遣規制の出発点になります。労務供給事業とは労務者を工場、事業場に供給する事業で、古くから人入れ稼業、人夫請負業と言われ、ピンハネ等多くの弊害がありました。主な職種は人夫、仲仕、職夫、土工、大工左官、雑役、派出婦、看護婦、付添婦、運転手、店員、料理人等で、戦後有料職業紹介事業になったものも含まれています。

　戦時体制下の日本では、1938年の国家総動員法に基づき、勤労動員政策が展開されましたが、その一環として、14歳から59歳までの重要産業で働く男子を労務供給契約によって使用することを禁止したり、国民学校修了者は供給業者の所属労働者にできないとするなど、労務供給事業への規制を強化しています。なお1942年には、産業報国会に倣って供給業者と業者に所属する労働者を構成員とする労務報国会が全国に設立されました。例の従軍慰安婦問題で虚偽証言をしたといわれる吉田清治氏が戦時中属していたということで有名になりましたが、もちろん慰安婦狩りなどは業務に含まれていません。

　1947年に制定された職業安定法は、有料職業紹介事業の対象職種をごく限られたものにするとともに、労働者供給事業については極めて厳格な禁止規定を導入しました。戦後職業安定法の最大の特徴は労働者供給事業のほぼ全面的な禁止にあると言えます。この背景にあったのは、ＧＨＱの労働ボス排除政策です。日本の民主化を掲げたＧＨＱの占領政策では、労働の民主化が重点課題の一つであり、健全な労働組合の育成と非民主的な労働慣行の廃絶がその主たる柱となっていました。中間搾取や強制労働の恐れのある制度、とりわけ封建的な身分関係を前提とする労働者供給事業が、労働の民主化を阻むものとして目の敵にされたのです。

　法律で「何人も、第45条に規定する場合（＝労働組合が許可を受けた場合）を除くの外、労働者供給事業を行ってはならない」（第44条）と規定しただけでは足らず、たとえ契約が請負の形式であっても労働力を主体とする作業は労働者供給事業として禁止せよとGHQの厳命が出て、その指示メモの通りに省令を改正し、たとえ契約が請負契約であってもいわゆる４要件を全て満たさない限り労働者供給事業と見なして禁止するというところまで行きました。このとき膨大な解釈通達や産業別認定基準が出されましたが、それらもすべてＧＨＱの事前承認が必要とされました。建設、港湾運送、陸上運送などの業界では、コレット旋風といって恐れられたといわれます。1950年には、４要件全てに該当する場合であっても、それが故意に偽装されたものであって、事業の真の目的が労働者供給にあるときは禁止を免れないという規定まで付け加えられています。

　このように規制・禁止政策の極限にまで行き着いた法政策は、占領終了後、少しずつ緩和の方向に動き出します。まず真っ先に行われたのは、請負４要件の緩和でした。講和条約発効の直前の1952年、規則第４条を改正して「専門的な経験」を要件に追加し、それまでの産業別認定基準はすべて廃止しました。この後建設業などで労務下請と呼ばれる業態が一般化していったのは、この政策のお陰と言えます。

　一方有料職業紹介事業についても、占領下からすこしずつ対象職種の拡大という形での緩和が進んでいきましたが、これはむしろ本来的な有料職業紹介事業を認めるためというよりも、労働者供給事業の全面禁止によってそれまでの事業運営が不可能になった職業団体に対する救済策と言えます。まず1948年の省令改正で対象職種に助産婦と看護婦が追加されていますが、これは戦前は労務供給事業として許可を受けて営業していたもので、労働者供給事業がほぼ全面禁止になり、しかも請負４要件を満たす形をとることは不可能であるため、病院からの要望を受けて、有料職業紹介事業という形で許可することにしたのです。この後、調理士、マネキン、美術モデル、家政婦、配膳人といった具合に対象職種が追加されていきますが、大部分は常時職業紹介所に登録しておいて、求人があればその都度臨時的に病院、家庭や事業所に紹介されて作業を行い、賃金は紹介所から支払われるという形のもので、実態は限りなく労働者供給事業に近かったのです。

　本来ならば、労働者供給事業の全面禁止政策を緩和し、これら特定の職種については許可制で認めるという法政策をとる方がふさわしかったはずですが、初期にはまだ占領下で労働者供給事業の規制緩和などタブーであったことが、後には既に看護婦等でこのスタイルが確立してしまっていたことが、この臨時派遣型職業紹介事業というやや苦し紛れの存在を作り出した原因と言えましょう。

　その後規制緩和を進める要因になったのは、人材派遣業といわれる業態の成長です。皮肉なことに、日本に労働者供給事業の禁止を押しつけた米国からやって来た派遣会社が、その規制緩和をもたらす役回りとなります。1966年に設立されたマンパワー・ジャパン社に対し労働省は実態調査を行いますが、肝心の派遣労働者が働く機会を得られて喜んでいるという状況で、摘発できないまま時が経っていきました。やがて1978年に行政管理庁が規制の見直しを勧告し、それを受けて労働省も新たな政策を検討し始めました。

　労働省の検討も右往左往しました。1980年の研究会報告ではドイツに倣って常用型派遣のみを認める考え方でしたが、実際の派遣会社は登録型が主体であったため、1984年には専門的な知識、技術、経験を必要とする分野に限定するといういわゆるポジティブリスト方式を打ち出しました。この当時の日本社会が、男性正社員の終身雇用慣行を重視する内部労働市場型政策に著しく傾いていたことが、この法政策の背景にあります。日本型雇用システムを揺るがす常用代替こそが唯一懸念すべき「悪」であり、専門業務であれば常用代替しないというのです。

　こうして1985年に制定された労働者派遣法は、世界に類例のない業務限定というやり方で施行されました。しかし、施行前には平気で「一般事務」等と称していたものが、「ファイリング」だの「事務用機器操作」という名の専門業務であるという建前で認められたことは、日本の派遣法に建前と本音の二重構造を植えつけることになったと言ってもよいでしょう。日本型雇用システムでは男性正社員とは別扱いであった女性正社員の常用代替は、当時の政労使にとっては特段懸念すべき「悪」ではなかったということのようです。この虚構は、施行後四半世紀を経て、いわゆる長妻プランという形で露呈することになります。

　さてこの時期、これまで労働市場サービス事業に対して敵視政策を貫いてきたILOがその姿勢を大きく転換していました。戦後アメリカで労働者派遣事業が発達し、日本と同様ヨーロッパ諸国にも進出して成長を遂げていく中で、これがILO条約の規制・禁止する有料職業紹介事業に該当するかどうかが問題となったのです。ILO条約に基づいて有料職業紹介事業の禁止法制を採っていたEC諸国では、各国に優越する権限を有する欧州司法裁判所が、これら法制をEC条約に定めるサービス提供の自由に違反するとして無効との判決を下し、各国は法改正を行うとともに批准したILO条約を破棄し始めました。また労働市場では、労働者派遣事業のほかにも、人材スカウト業、アウトプレースメント業など様々な労働市場サービス業が発展してきて、第96号条約は時代遅れとなり、見直しが不可避となっていました。

　こういう中で、1997年のILO総会で新たに民間職業仲介事業所に関する条約（第181号）が採択され、これまでの事業そのものの禁止・規制主義は明確に廃棄され、その代わりに均等待遇、個人情報の保護、労働者への無料原則その他の保護措置が詳細に定められました。ちなみに、筆者はこの総会に日本政府代表顧問として出席していました。これにより日本も、第181号条約の考え方に立脚した新たな法政策を要請されることになったのです。

　以上のような規制緩和の流れの中で、1999年と2003年に労働者派遣法が改正され、対象業務がポジティブリスト方式からネガティブリスト方式に変わっていきました。･･･ということになっています。しかし、よく見れば、派遣は悪いものだから禁止だけれど特定の専門業務だけは認めるという制定時の建前はそのままで、それ以外の業務も一時的であれば認めるというのをくっつけただけの論理構造になっています。いわば、木造平屋建てのポジティブリスト方式の上に、鉄筋コンクリートでネガティブリスト方式の２階を作ったようなものです。

　このため、専門26業務であれば常用代替のおそれがないから期間の上限なくいつまでも派遣できるけれども、それ以外の一般業務であれば常用代替のおそれがあるからはじめは1年、その後は3年という期限がつくという、外国には説明不可能な仕組みが作られました。

　その後日本の派遣法政策は政治状況を反映して右往左往していきます。まず2000年代半ばの自公政権末期、格差問題が大きな社会的関心となり、派遣労働者はその典型として注目を集めるようになりました。とりわけ、日雇派遣労働者がネットカフェ等に寝泊まりしている実情が報道され、このため格差是正のために派遣労働規制が強く主張されていきます。2008年には秋葉原で派遣労働者による大量殺傷事件が起こったことから、労働者派遣制度が格差社会の元凶として政治的に大きく取り上げられるようになりました。

　こうした中で、当時与党の自由民主党と公明党のプロジェクトチームが、日雇派遣を原則禁止とするなどの提言を打ち出し、政府の研究会もそれに引きずられて規制強化の報告を出し、それが2008年10月に改正法案として国会に提出されます。日雇い派遣禁止以外にもいくつもの規制強化が盛り込まれていました。ところが、この時には既にリーマン・ショックの影響が日本にも及び始め、自動車産業をはじめとして多くの製造業で派遣労働者や期間労働者など非正規労働者の急激な削減が始まっていました。とりわけ、契約を突然打ち切られた派遣労働者たちが、派遣会社の寮を追い出されて住むところを失うという状況が露わになり、労働者派遣制度に対する世論の風当たりがさらに一層強くなったのです。この中で、2008年末から2009年始にかけて日比谷公園内に「年越し派遣村」が設立され、宿泊用テントや生活物資の支給、炊き出し、労働・生活相談などが行われました。

　この事態を受けて、当時の舛添要一厚労相は年明け早々の記者会見で製造業派遣を禁止することを示唆するなど、さらなる労働者派遣法の規制強化に向けた動きが加速し始めました。政府提出の改正案は国会審議がされないままの状態でした。

　一方、当時の野党の対案は難航しました。社民党が強く主張する登録型派遣や製造業派遣の原則禁止に民主党が難色を示していたからです。結局社民党の線に沿って、製造業派遣・登録型派遣の原則禁止を謳う３野党法案が国会に提出されました。

　2009年8月の総選挙で民主党が大勝を収め、9月に民主党・社会民主党・国民新党の３党連立による鳩山内閣が成立すると、３野党法案をベースにした派遣法改正に向けた動きが進み始めました。2010年4月には改正法案が国会に提出されています。

　ところがここから事態は再びふらつき始めます。鳩山政権が米軍普天間基地移設問題で揺らぐ中、社会民主党が政権を離脱し、6月には鳩山首相が辞任するに至り、結局継続審議となりました。さらに7月の参院選で民主党が惨敗し、衆参ねじれ国会となったことから、原案通りの可決は困難となり、事実上の塩漬け状態となったのです。

　さて、2010年改正法案の提出に先立つ2月、当時の長妻厚労相が突然「専門２６業務派遣適正化プラン」の実施を発表し、都道府県労働局において指導監督を行うこととしました。これは、とりわけファイリングや事務用機器操作といった｢専門業務｣を名目として実際には一般事務に派遣されている事案を摘発しようとするものですが、そもそも派遣法制定時には、「事務処理」として専門業務と論じられていたものが、法制定後の政令作成時に｢ファイリング｣や｢事務用機器操作｣とされたものであり、法制定後の四半世紀にわたって事実上容認され続けてきたものであることを考えると、大きな問題をはらむものでした。派遣業界側は、これにより派遣先が契約終了したケースが多く発生していると主張しています。ここには、｢専門業務｣という建前で事務処理派遣を広範に認めてきた派遣法の運用の矛盾が露呈しているともいえるでしょう。

　2010年改正案は1年半に亘って国会で塩漬け常態となっていましたが、民主党と野党の自民党、公明党の３党の間で、登録型派遣や製造業派遣の原則禁止規定を削除することで大筋合意し、2012年3月にようやく成立に至りました。この時に、登録型派遣・製造業派遣・特定派遣事業の在り方や、いわゆる専門２６業務に該当するかどうかによって派遣期間の取り扱いが大きく変わる現行制度の在り方について、検討・議論を開始すべきとの附帯決議が付けられ、これを受けて同年10月から厚労省の研究会で検討が始まっています。既に民主党政権の末期でした。同年12月には安倍首相の下に自公政権が発足しています。

　こうして派遣労働政策は再び規制緩和に舵を切り替えることになりますが、今回の特徴は、四半世紀前の常用代替防止論が言葉の上ではなお維持されているとはいえ、世界に類のない業務限定方式に対して初めて否定的な姿勢が示されたことです。この論点については、筆者も様々なメディアで繰り返し論じてきたこともあり、感慨深いものがあります。

　2013年8月の報告書では、これまで日本の派遣法の基本哲学であった(派遣先の常用労働者が派遣労働者に代替されるという意味での）常用代替の防止とそれに基づく２６業務という区分を全面的に見直し、代わって「常時雇用される」を「期間の定めのない」と再整理することで、無期雇用派遣については期間制限を廃止し、有期雇用派遣については派遣労働者自身の雇用安定の観点から、「役務」に着目するのではなく「人」に着目して期間制限をかけることを提起しています。2014年3月に国会に提出された改正案は、提出時のミスもあり、審議されないまま同年6月廃案となったものの、秋の臨時国会に再度提出されましたが、消費増税問題を巡って衆院解散となったため、結局、審議未了で廃案となりました。