ＩＬＯ条約が日本の労働・雇用法制に与えた影響

　三者構成原則が国際的に確立されたのは、いうまでもなく第一次大戦後にベルサイユ宮殿で開かれたパリ平和会議においてであった。戦争を引き起こした大きな原因として労働問題が取り上げられ、一般的な国際連盟に加えて、労働条件を国際的に規制するＩＬＯが設置された。そして、労働問題の性質から、政府代表だけではなく、労働組合と使用者団体の代表もＩＬＯの会議に出席して物事を決めるというルールが確立された。

　すでに国内的に労使団体が確立され、労使自治によって労働問題を解決していくという仕組みが生成しつつあった欧州諸国と異なり、当時の日本は三者構成原則を消化できるような状況にはなかった。政府内で労働問題を所管していた農商務省の幹部は、労働組合など悪党か謀反人のように考えていたらしい。当時鈴木文治が友愛会を作っていたが、これは日本の労働者を代表するものではないと考え、工場鉱山の代表者と協議して、当時鳥羽造船所にいた技師の桝本卯平をワシントンで開かれた第１回のＩＬＯ総会に送り込んだのである。これは総会の資格審査で手ひどい非難を受けた。第２回総会は海員に関するものであったため逓信省に一任し、逓信省は海員団体と協議して代表を選出したが、第３回総会では日本の労働者代表(松本圭一)が総会で自らの資格の否認を求めるという事態になった。第４回総会では農商務省はこの問題を外務省に押しつけるに至った。当時若手工場監督官であった河合栄治郎は、この問題をめぐって上層部と対立し、朝日新聞に「官を辞するに当たって」を発表して農商務省を辞職した。

　結局、農商務省は労働問題に熱意がないことを暴露し、内務省に労働問題を統一的に管轄する社会局を設置することとなった。社会局は労働組合のみを選定に参加させ、第６回総会の労働者代表として総同盟の鈴木文治を送り出した。春秋の筆法をもってすれば、日本に独立の労働行政機関をもたらしたのはＩＬＯの三者構成原則であったといえよう

　とはいえ戦前の日本では労働組合法もなく、三者構成の法的基盤は確立されていなかった。これが確立するのは戦後改革における労働立法によってである。終戦直後に労働組合法等の制定のために設けられた労務法制審議委員会は、官庁10名、学識経験者7名、事業主6名、労働者5名、議員6名という変則的な形であったが、労使がほぼ対等に政策決定に参加したという点で三者構成の出発点と言いうる。この委員会が事実上策定した労働組合法に、公労使からなる労働委員会が規定され、斡旋、調停、仲裁のほか、労働事情の調査や労働条件改善についての建議もその権限に含まれていた。政労使ではなく、公労使三者構成の原点である。

　当時の労働委員会が有していた諮問機関的性格を受け継いだのが、労働基準法に規定された同じく公労使三者構成の労働基準委員会、職業安定法に規定された職業安定委員会であり、諮問に応ずるほか建議をすることができるとされた。これらは後にいずれも「審議会」に改称された。労働政策各分野への三者構成原則の拡大である。これが特に有用であったのは、占領終了に伴い政府の政令諮問委員会が労働基準法の大幅な規制緩和を求めた際、労働省が原案なしに白紙で中央労働基準審議会に諮問を行い、かなり穏当な答申を得て、小規模改正にとどめたことであろう。

　以後、労働省は公労使三者構成原則を前面に打ち出すことにより、労使以外の外部(労働省以外の政府当局を含む)からの圧力を忌避しながら、労使のバランスをとって政策を決定していくというスタイルが定着した。そして、新たな行政分野の登場に伴って、最低賃金審議会など様々な三者構成審議会が設置されていった。このうち、障害者雇用審議会や家内労働審議会は、特定の社会集団や職業集団の代表を参加させる仕組みが組み込まれている。

　1970年代以降、政策決定過程の前段階に労使を除いた学識経験者による研究会を置き、労使の議論のたたき台を作るというやり方が一般化した。労働時間、男女均等、労働者派遣、高齢者雇用など、緻密な制度設計が必要な立法過程において、この方式は有用であった。

　1990年代には再び規制緩和の波が高まった。労働省以外の政府機関が打ち出した規制緩和路線を実行するための審議会と見なされれば、三者構成の地位は低下することになる。この時期に問題となった派遣労働と裁量労働制は、いずれも早くから労働行政内部で検討されてきた問題であり、必ずしも規制緩和サイドの要求によるものとばかりはいえないが、結論に期限が切られて集約されたこともあり、労働側がかなりの不満を残し、国会提出後に野党へのロビイングによる修正を勝ち取るという形で対抗を試みた。

　こうした三者構成原則の変容は2003年改正でも見られたが、逆に規制緩和サイドによる外からの入力を三者構成ゆえに修正するというメカニズムも働いた。すなわち、立法による解雇規制の緩和というアジェンダ設定に対して使用者側は極めてリラクタントな姿勢を示し、解雇立法に消極的な使用者側と規制の強化を求める労働側の間で現行の解雇権濫用法理をそのまま法文化するという妥協が成立した。当時、日経連の奥田会長は「クビを切るなら腹を切れ」と発言していた。これは三者構成原則のもう一つの機能、すなわち労使が一致することについて一定の正統性を付与し、外部からのイデオロギー的批判に対して防護壁になりうるという面を示している。

　この「正統性」を崩すべく、近年労使のうち特に労働組合側の代表性を問題視する議論が提起されてきている。組織率が2割に満たない現状で、労働組合に労働者を代表する資格があるのか、特に組織が進んでいない非正規労働者の利益を代表していないのではないかという批判である。規制緩和サイドからは、さらに進んで労使という利害当事者が審議を行う政策決定方式自体に対する批判すら提起されてきている。この批判にどう答えるかが、今日労働政策決定に関わる政労使に課せられた課題であろう。

　近年派遣労働問題がかまびすしいが、日本の派遣労働あるいはより広く労働市場規制のあり方は、ＩＬＯの条約・勧告に示された道を若干のずれを伴いながら、忠実に歩んできたといってよいように思われる。それは、かつて放任から規制・禁止へといったん大きく転換しながら、その後再び緩和・自由化へと大きく方向転換されたのである。

　１９１９年の第１回ＩＬＯ総会において、失業に関する条約(第２号)と同勧告(第１号)が採択された。第２号条約は加盟国に公の無料の職業紹介所の制度を設けるべきことを求め、第１号勧告は有料・営利の職業紹介所の設立禁止を勧告している。これを受けて１９２１年職業紹介法が制定され、市町村に職業紹介所を設置した。翌１９２２年には第２号条約を批准している。１９２５年には営利職業紹介事業取締規則により営利紹介事業は許可制となり、厳重な取り締まりを行った。

　１９３３年に採択された有料職業紹介所に関する条約(第３４号)は、発効後３年以内に有料職業紹介所を廃止することを求めていた。日本はこれを批准はしなかったが、１９３８年の職業紹介法改正により、職業紹介所を国営化するとともに、「何人と雖も職業紹介事業を行ふことを得ず」と原則禁止を唱い、附則で現に許可を受けている者についてのみ当分の間行うことができることとされた。また、労務供給事業が許可制の下におかれた。

　戦後占領下でさらに禁止・規制路線は進んだ。１９４７年の職業安定法は、有料職業紹介事業をごく一部の職業を除いて禁止するとともに、労働者供給事業は労働組合が行うものを除いて全面的に禁止した。国内では労働市場サービスを規制していなかったアメリカが、占領下の日本には厳格な規制路線を強制したことが興味深い。１９４９年には新たな有料職業紹介所に関する条約(第９６号)が採択され、全面禁止と厳しい規制の選択制とした。日本は厳しい規制を選んで１９５６年にこれを批准したが、法思想は全面禁止に近かったといえる。これは欧州諸国と共通している。

　その後、日本や欧州にアメリカから派遣事業が進出し、その段階的な法認が進んでいく。欧州では労働市場サービスの禁止がＥＣ条約に定めるサービス提供の自由に違反するという判決が出され、全面禁止を選択した諸国は条約を破棄し始めた。日本でも１９８５年に労働者派遣法が制定された。こういった趨勢の中でＩＬＯは条約の見直しを決意し、１９９７年のＩＬＯ総会で民間職業仲介事業所に関する条約(第１８１号)を採択した。これまでの事業への禁止・規制主義は明確に廃棄され、その代わりに労働者保護措置が詳細に定められた。ちなみに、筆者はこの総会に政府代表顧問として出席し、同条約の採択に至る審議の場に居合わせることができた。

　日本も１９９９年の改正で、有料職業紹介事業及び派遣事業を原則自由化し、１８１号条約を批准した。近年この改正を非難し、それまでのポジティブリスト方式に戻るべきとの議論を展開する向きもあるが、世界の流れに即していない議論である。課題は派遣労働者の保護を適切に実現することにある。

　第１回ＩＬＯ総会で採択された夜間における婦人使用に関する条約(第４号)は、工業的企業の婦人について、夜１０時から朝５時に至る時間を含む継続１１時間の労働を禁止し、その後も１９３４年の第４１号条約、１９４８年の第８９号条約と女性保護はＩＬＯ基準の中核の一つであった。日本でも１９１１年の工場法が女子に１日１２時間を超える就業を禁止するとともに深夜業を禁止し、これは戦後１９４７年制定の労働基準法でも時間外労働の上限(１日２時間、１週間６時間、１年１５０時間)を設定するとともに深夜業を禁止した。危険有害業務や構内作業などの制限も、この時代の法政策を特徴付けている。

　一方、男女平等政策の嚆矢は１９４４年のフィラデルフィア宣言に見られるが、条約の形をとったのは１９５１年の同一価値の労働に対して男女労働者に同一の報酬に関する条約(第１００号)であった。さらに１９５８年には雇用及び職業についての差別待遇に関する条約(第１１１号)が採択され、性別以外の差別も撤廃の対象となった。日本の労働基準法にも男女同一賃金の規定が設けられたが、当時生活給を追求していた労働組合の意向もあり、同一労働同一賃金原則は盛り込まれなかった。また、均等待遇規定から性別は外された。その後１９６７年に日本政府は第１００号条約を批准し、その際年功賃金が職務給に変わっていくという見通しを述べていたが、７０年代以降政策方向は内部労働市場志向に変わっていった。

　日本の男女平等法制の原動力となったのは１９６７年の婦人差別撤廃宣言から１９７９年の女子差別撤廃条約に至る国際連合の動きであり、様々ないきさつを経て１９８５年の男女雇用機会均等法(努力義務)、１９９７年の改正法(法的義務)と段階的に確立していったが、その際の特徴として指摘しておくべき点が二つある。一つは、男女平等政策が内部労働市場政策の文脈で進められたため、同一労働同一賃金原則を棚上げにする形で、男女の雇用管理上のコースの平等として追求されたことである。

　もう一つは女性保護規定の処理方法である。欧州でもＩＬＯ条約に基づく女性の夜業禁止がＥＵの男女均等指令に違反するという判決が出されるなど見直しが進められたが、ＩＬＯは１９９０年の夜業に関する条約(第１７１号)で、男女労働者共通の保護措置を規定する方向に向かった。日本では、女性保護規定の撤廃に代わる男女共通規制は抵抗が大きかった。１９９７年改正で育児・介護を行う労働者の深夜業免除請求権、２００１年改正で時間外労働の制限請求権という形になったが、後述のように労働時間規制自体は男女共通に青天井になってしまったのである。

　労働時間規制は日本の法制がなかなかＩＬＯ基準をクリアできない分野である。そもそも第１回総会で採択された工業的業種における労働時間を１日８時間週４８時間に制限する条約(第１号)が、時間外労働の上限が存在しないために未だに批准できない。その後ＩＬＯが採択した労働時間、休日、年次有給休暇に関する全ての条約も批准できていない。これは日本の労働法制の特徴というべきであろう。

　戦前の工場法の労働時間制限は女子年少者のみで、しかも１日１２時間という水準であった。戦後の労働基準法は一気に１日８時間週４８時間を規定したが、３６協定による青天井の時間外労働を認めた。その後、労働時間短縮の流れの中で時間外労働の上限設定の議論は行われたが、日本的雇用慣行を重視する考え方から常に否定的な結論となった。男女平等も、男女共通に時間外労働が青天井になるという結果となった。過重労働問題が大きな問題となってきている今日、そろそろ法政策の方向性を再検討してもよいのではなかろうか。

　通常ＩＬＯ条約の日本への影響といえば、第８７号、第９８号条約をはじめとする集団的労使関係分野であろうが、これはＩＬＯ協会の歴史そのものでもあるし、他の執筆者の方々が様々な思い出を書かれるであろうから、ここでは世間的にあまり注目されないが、日本の労働法政策に示唆を与えるようないくつかの分野を指摘しておきたい。

　１９４９年の公契約における労働条項条約(第９４号)は、公的機関が発注する契約について、法律上の最低基準ではなく、一定水準の適正な賃金・労働条件を義務づけるもので、近年のリビング・ウェイジ運動との関連でも注目されつつある。日本にはまったく対応する法制は存在しないが、かつて１９５０年には労働省内で、公契約に労働大臣が定める一般職種別賃金を下回らない旨の条項を含むべしとする法案が作成されたことがある。

　１９７１年の企業における労働者代表に与えられる保護及び便宜に関する条約(第１３５号)は、労働組合代表と企業内で選挙された従業員代表の双方について、企業による適切な便宜供与を求めている。日本は企業別組合であるため従業員代表制への関心が低かったが、組合組織率の低迷の中で労働者の利益代表システムとしての従業員代表制の議論を展開していくべきではないかと思われる。

　１９７４年の有給教育休暇条約(第１４０号)は、就労中の労働者に教育訓練を受ける権利を保障しようとするものである。日本では１９７４年の雇用保険法に基づき有給教育訓練休暇の助成金が設けられたが、その後の能力開発行政がもっぱら企業内教育訓練なかんづくＯＪＴによる企業特殊的技能の修得に焦点を当ててきたため、やや脇に追いやられてきた感がある。自己啓発援助として１９９８年に導入された教育訓練給付が、暇のある労働者にしか使えないため、真の職業能力開発につながっていないことも踏まえ、改めて有給教育休暇制度を法政策として検討してみる値打ちはあろう。

　１９８２年の使用者の発意による雇用の終了に関する条約(第１５８号)は、労働者の能力や行為に関する妥当な理由、又は企業・事業所・施設の運営上の必要に基づく妥当な理由がない限り解雇することができないとしている。国際労働基準は明確にアメリカ型の解雇自由原則を否定しているのであり、日本の解雇権濫用法理もその流れにあるものとして認識されるべきであろう。併せて注目しておくべきは、有期雇用契約は原則として適用外としながらも、それを本条約に基づく保護を回避することを目的として利用されないよう適当な保障を講じよという規定である。有期契約の反復更新については、労働契約法の議論の際にも論点となったが先送りになっている。

　１９９６年の在宅労働条約(第１７７号)は、従来型の家内労働と在宅ワークの双方を対象にしている。日本は１９７０年に家内労働法を制定したが、対象が「物品の製造、加工」に限定されているため対象者が激減し、増加の一途をたどっている情報通信機器を用いた在宅ワークが規制から免れている。再検討の余地があろう。　