自営業者の社会的保護

　近年、個人請負やフリーランスといわれる労働者に類似した自営業者が注目を集めている。厚生労働省は、2017年10月から「雇用類似の働き方に関する検討会」を開催し、2018年3月に報告書をまとめた。この報告書は2018年4月に労働政策審議会労働政策基本部会に報告され、同年9月に部会報告「進化する時代の中で、進化する働き方のために」がまとめられ、翌10月に「雇用類似の働き方に係る論点整理等に関する検討会」が設置され、検討が進んでいる。一方、2020年始めから世界的に急速に蔓延しパンデミックとなった新型コロナウイルス感染症への緊急対策が続々と打ち出される中で、雇用労働者と比べた自営業者への様々な保障の手薄さがクローズアップされ、急遽子どもの通う学校の休校に伴う「小学校休業等対応支援金」が自営業者向けに設けられたが、その1日当たり4100円という額が雇用労働者の1日当たり8330円（上限）と比較して低すぎるではないかという批判（現在はそれぞれ7500円、15000円となっている。）がされたことも記憶に新しい。

　今日この問題がホットなテーマとなっているのは、いうまでもなく第4次産業革命ともいわれる急激な情報通信技術の発展により、これまで雇用契約の下で遂行されてきたさまざまな業務が、プラットフォーム経済、ギグ経済、クラウド労働等々の名称の下、法形式としては個人請負等の自営業として行われる傾向が世界的に高まってきたからである。産業革命以来の200年間、先進諸国は中長期的に継続する雇用契約を前提として、労働者保護法制や社会保障制度を構築してきた。これが逆転し、雇用契約が収縮していくとすれば、自営業として働く人々をどのように保護すべきなのか？というのが、今日世界共通に問われている問題である。

　しかしこの問題を考える際には、雇用契約の外延に関わる問題は決して新しいものではなく、近代産業社会成立以前からある古い問題であることを認識する必要がある。そもそも、他人に労務を提供しその報酬を受け取るという契約には、その他人の指揮命令を受けて業務を遂行する雇用契約と、指揮命令を受けずに自らの裁量で業務を遂行する請負契約（ないし準委任契約）があるが、産業革命以前の職人たちの労働は基本的に請負契約であった。つまり、作業方法は職人たち自身の中に内部化されており、依頼者がいちいち指揮命令するようなことはなかったのである。雇用契約の典型分野は、執事や女中といった家庭内の家事労働者であった。ところが、産業革命によって工業分野の労働も在り方が大きく変わり、それまでの独立性の高い職人労働から工場全体の作業の中の一部を割り当てられて遂行するものになっていった。「トレードからジョブへ」とも言われるこの転換により、労働者とは作業内容を使用者から指示され、その通りに遂行するだけの弱者と位置付けられるようになり、それゆえに特別に保護されるべき存在であるとみなされるようになった。労働時間や安全衛生を始めとする労働法規制や、傷病、老衰等に対するセーフティネットとしての社会保障制度は、そうした「自営業者は弱者ではないが、労働者は弱者である」という発想を基盤にして過去100年以上にわたって構築されてきたのである。

　ところが、現実社会の状況は決して最初からそのようにきれいに区分できるものではなかった。むしろ、法形式的には自営業者でありながら、社会経済的状況は雇用される労働者よりも厳しい人々が相当程度存在していたのである。その代表が、一般には「内職」と呼ばれる家内労働者たちであった。近代的大資本経営ではどうしても不向きな生産工程は、下請仕事として家内工業に生産工程の一部が下請され、それが各家庭に委託され、内職者の手仕事によって分散生産されたのである。家内労働者は多くの場合家計補助的労働力であることから労働条件は低く、日本の経済構造の底辺をなしてきた。そこで、1970年に家内労働法が制定され、業務ごとに最低工賃が設定されるほか、委託打切りの予告、工賃の支払い義務、安全衛生などが規定されている。ただし、家内労働法はその適用を「物品の製造、加工」に限っているため、産業構造の転換の中で、家内労働者の数は1970年の181万人から2017年の11万人弱へと大きく減少してきた。

　労働者であることに着目した保護法制や社会保障制度が確立してくると、労働者と自営業者の境界領域に存在するさまざまな就業形態の者が、法形式上は自営業者であるが故に受けられない保護を求めて、自らの「労働者性」を主張するケースが増加してくる。1985年の労働基準法研究会報告「労働基準法の『労働者』の判断基準について」は、労働者性の判断基準を、指揮監督下の労働という労務提供の形態および賃金支払という報酬の労務に対する対償性に求めており、労働基準監督の現場ではこれが用いられている。

　近年、「働き方改革」の一環として、「雇用類似の働き方」に対する政策対応が試みられている。経済産業省や公正取引委員会も乗り出してきているが、「はじめに」でみた厚生労働省の一連の検討が今後の立法等につながっていく可能性が高い。論点整理検討会では、雇用類似就業者を「発注者から仕事の委託を受け、主として個人で役務を提供し、その対償として報酬を得る者」と定義して試算したところ、その人数は全体で約228万人であり、うち本業とする者約169万人、副業とする者約59万人である。このうち、主に一般の消費者を直接の取引先とする者を除き、主に事業者を直接の相手とする者だけで見ると約170万人、うち本業が約130万人、副業が約40万人となる。

　以下、同検討会が2019年6月に取りまとめた「中間整理」から、雇用類似の働き方に関する保護等の在り方について論じているところを見ていこう。基本的な考え方として、客観的に労働者性が認められず自営業者であるが、労働者と類似した働き方をする者について、①労働者性を拡張して保護を及ぼす方法、②自営業者のうち保護が必要な対象者を、労働者と自営業者との中間的な概念として定義し、労働関係法令の一部を適用する方法、③労働者性を広げるのではなく、自営業者のうち一定の保護が必要な人に、保護の内容を考慮して別途必要な措置を講じる方法の3つを示している。このうち①は判断基準の抜本的見直しを伴うので困難として、当面は自営業者のうち、「発注者から委託を受け、主として個人で役務を提供し、その対象として報酬を得る者」を中心に③の方向で検討するとしている。

　まず募集関係については、雇用類似の仕事を行う者の募集の際のその条件の明示を促す方策を検討すべきとし、契約の締結・変更関係については、委託する際、就業条件を変更する際に、委託者から雇用類似就業者への就業条件の明示を促す方策を検討すべきとしている。さらに契約の終了関係については、例えば委託者に対し事前に予告を求めること、契約の解除や打切りの事由に一定の制限を設けることが検討されている。

　報酬の支払確保については、報酬を一定期日までに支払うことを促す方策を検討すべきとし、報酬額については、最低賃金や最低工賃を参考とした最低報酬の設定の要否が議論されている。その他の報酬水準の適正化のための方策として、報酬額の設定理由について委託者から雇用類似就業者への説明を促すことが提起されている。

　安全衛生については、家内労働法を参考にして、雇用類似就業者に対する危害を発生させる可能性のある設備や物品等を譲渡等する場合に危険防止のための措置を定めるなど、一定の措置を促す方策が検討されている。就業時間については、すべての雇用類似就業者に一律の就業時間の制限を設けることは必ずしも雇用類似就業者の利益にならないと否定的である。損害賠償額の予定は、労働者であれば労基法16条で禁止されているが、雇用類似就業者についても賠償の予定があり得ることを前提とした上で、その額に一定の制限を加えること等が検討されている。

　一方、冒頭述べたように、新型コロナウイルス感染症への緊急対策が続々と打ち出される中で、雇用労働者と比べた自営業者への様々な保障の手薄さがクローズアップされてきている。現時点で明確に自営業者向けに政策化されたものは1日当たり7500円の「小学校休業等対応支援金」くらいであるが、子どもの通う学校の休校に伴う休業において雇用労働者と類似の保護を与えるのであれば、その業務自体が行われなくなることに伴う休業についても雇用労働者と類似の保護があってもいいのではないかという議論が出てくるであろう。

　雇用労働者の場合、新型コロナによる休業に対しては、使用者の休業手当を補填する雇用調整助成金に加えて、今回新たな直接休業給付が設けられた。また、不幸にして解雇や雇止めにあった場合には雇用保険の失業給付が支給され、新型コロナに伴う延長給付もされる。これに対して、自営業者の場合、そもそも休業と失業の間に明確な区分も付けがたいが、いずれにしても給付の対象とはならない。

　これに対し、経済産業省所管の持続化給付金は、新型コロナウイルス感染症の影響により売上が前年同月比で50％以上減少している事業者に対し、法人は200万円、個人事業者は100万円支給するものであり、後者は自営業者に対する一種の休業手当と見ることもできる。ところが、自営業者は確定申告の際、事業所得ではなく給与所得ないし雑所得として申告することが多く、そのためにこの給付金がもらえないと問題になった。2020年5月になって梶山経済産業大臣が、事業収入を給与所得や雑所得に計上している自営業者も対象に含める旨記者会見で述べたが、労働者性に関する判断基準が労働社会政策と租税政策で食い違っていることが思わぬ形で露呈したと言える。この問題は、今回は事業者として持続化給付金の対象になるかという形で現れたが、裏返して言えば、税務署から見て事業者ではなく労働者と判断されるような就業形態の者が、労働法や社会保障の適用上労働者ではないとされているために、雇用労働者向けの様々な保障から排除されていることの問題点でもある。

　ここでは特に、こうした休業／失業のリスクに対するセーフティネットとして、既存の失業給付を自営業者にも適用拡大できないかという論点を提起しておきたい。もちろん、雇用労働者ですら「失業」という保険事故には労働の意思と能力という主観的要素が含まれ、受給のモラルハザードを払拭しきれないことを考えると、そもそも雇用終了といった外形的要件すら欠き、単に注文が来なくなったというような事実上の「失業」をどう認定するのかという問題はある。現時点ではなお、日本において「自営業者に失業保険を！」といった主張は全くなされていない。

　しかし、ここ数年来の欧州連合（EU）では、自営業者に対する社会保障の適用問題が大きな課題となり、2019年11月8日には「労働者と自営業者の社会保障アクセス勧告」（COUNCIL RECOMMENDATION of 8 November 2019 on access to social protection for workers and the self-employed）が成立し、加盟国に対してすべての労働者と自営業者に十分な社会保障を確保するように求めている。具体的には、失業給付、疾病・治療給付、出産関係給付、障害給付、老齢・遺族給付、労災・職業病給付の6分野にわたって、「労働者及び自営業者、その一方から他方に移行する者や両方の地位を有する者」への適用を求めているのである。

　では、実際のEU加盟諸国では、どうなっているのだろうか。本勧告を提案する際に，欧州委員会から公表された資料群の中に、「欧州の非標準契約及び自営業として働く人々の社会保障へのアクセス」（Access to social protection for people working on non-standard contracts and as self-employed in Europe －A study of national policies）^*1と題する報告書がある。2017年の刊行であり、労働社会保険の全分野にわたって広く浅く叙述されているが、巻末の「社会保障への法的アクセス：自営業者」という表が、EU加盟諸国（＋α）における状況を端的にまとめている。その表から、失業給付と労災給付の状況だけを以下に書き抜いておこう。類別は、「全面適用」(full)、「部分適用」(partial)、「無し」(none)、「任意加入」(voluntary opt-in)の4種類である。もちろん各国の実際の制度はもっと複雑で、注釈をつければ膨大なものとなるはずであるが、ここではシンプルな描像だけを提示しておく。

　残念ながら、同報告書では実際に存在する自営業者向けの失業給付の詳細な制度設計はわからないが、大どころではない小国に結構自営業者向けの失業給付が存在することが窺われる。EUレベルで勧告という弱い形ながら一定の規範設定がされたことを考えると、今後こうした制度がどのように発展していくかは注目に値するし、現在そのような制度が存在しない諸国においても、今回の新型コロナウイルス感染症に対する政策対応の一環として、何らかの方策が打ち出されてくる可能性は結構あるのではなかろうか。

　現在の日本ではなお、自営業者の失業給付という議論はほぼ全く存在していないが、新型コロナウイルス感染症を契機に沸き起こったフリーランスを含む自営業者への休業補償を求める声を、理論的に突き詰めて考えていくと、昨年末に成立したばかりのEU勧告の方向性と重なり合う部分もあるように思われる。

　なお、最近の報道によると、韓国の文在寅大統領は2020年5月10日、就任3周年の記念演説において、全ての就業者を雇用保険の加入対象とする「全国民雇用保険」制度の導入に向けた基礎を築くと表明し、翌11日には李載甲雇用労働部長官が、雇用労働危機への対応タスクフォースにおいて、まずは特殊雇用職従事者やアーティストに対する雇用保険の適用を速やかに推進すると述べた。特殊雇用職とは労働契約ではなく委任契約や請負契約に基いて働く個人事業者で、学習誌が派遣する家庭教師やゴルフ場のキャディなどが該当する。同長官は「年内に関連法の改正を終え、特殊雇用職、プラットフォームワーカー、アーティストたちが来年から雇用保険の恩恵を受けられるようにしたい」と強調したという。

国名	失業給付	労災給付
オーストリア	任意加入	全面適用
ベルギー	無し	無し
ブルガリア	無し	無し
キプロス	無し	無し
チェコ	全面適用	全面適用
ドイツ	無し	任意加入
デンマーク	部分適用	任意加入
エストニア	部分適用	部分適用
ギリシャ	部分適用	部分適用
スペイン	任意加入	任意加入
フィンランド	部分適用	全面適用
フランス	無し	無し
クロアチア	全面適用	全面適用
ハンガリー	全面適用	全面適用
アイルランド	部分適用	無し
イタリア	無し	全面適用
ルクセンブルク	全面適用	全面適用
リトアニア	無し	無し
ラトビア	無し	無し
マルタ	無し	全面適用
オランダ	無し	任意加入
ポーランド	部分適用	全面適用
ポルトガル	全面適用	任意加入
ルーマニア	任意加入	任意加入
スウェーデン	部分適用	全面適用
スロベニア	全面適用	全面適用
スロバキア	全面適用	無し
イギリス	部分適用	無し
アイスランド	全面適用	全面適用
スイス	無し	無し
リヒテンシュタイン	無し	無し
マケドニア	無し	全面適用
ノルウェー	無し	無し
セルビア	全面適用	全面適用
トルコ	無し	全面適用