『時の法令』1996年6月30日号
「女性政策の決定プロセス−育児休業指令を中心に−」
  欧州連合日本政府代表部一等書記官 濱口桂一郎
 男女平等政策はEEC設立当初からローマ条約にうたわれていたものであり、特に1970年代以降、諸分野における男女平等を確保しようとする指令が次々と策定され、また、欧州司法裁判所でも多くの画期的な判例が出されるなど、EU法の中でも最も注目すべき分野の一つとなっている。
 本章では、EC/EUにおける社会関係の立法プロセスをマーストリヒト以前と以後について概観したうえで、後者の典型としてこの6月にようやく誕生した育児休業指令の今日に至る流れを追ってみたい。
 
マーストリヒト以前の社会立法
 
 EC/EUにおける立法機関−各国の議会に当たるもの−は閣僚理事会である。社会問題に関しては、各加盟国の労働社会担当相が集まって議論をし、規則や指令を採択する。いわゆる「ルクセンブルクの妥協」以来全会一致が慣行となっていたため、一刻でも反対すれば採択できない。1986年の「単一欧州議定書」で安全衛生分野については特定多数決(英独仏伊が各10票、スペインが8票というように各国ごとに与えられた票数により評決する仕組み)で採択できるようになったが、他の分野ではイギリス一国が拒否権を行使すれば他の国がみな賛成しても成立しないという状況だった。
 女性政策の分野でいえば、男女同一賃金や雇用における均等待遇などの指令はすでに70年代に採択されていたが、80年代になって出された育児休業や挙証責任の転換、パート労働者の保護といった指令案は軒並みイギリスの反対で店晒しにされてきていた。
 いうまでもなく、社会政策、特に労働条件にかかわる分野は各国政府にとって政治イデオロギーの基本にかかわる問題であり、80年代以降サッチャー英首相のネオ・リベラリズム路線とミッテラン仏大統領やドロールEC委員長のソーシャル・ヨーロッパ路線が真っ向からぶつかった分野である。この対立に一応の決着をつけたのが、1991年末のマーストリヒト欧州理事会(各国首脳が集まる最高意思決定機関)だった。
 
マーストリヒト以後の社会立法
 
 ECのEUへの深化を目指すマーストリヒト条約の策定をめぐっては、男女平等や労働時間、労使関係といった社会条項を条約本文に盛り込もうとするEC委員会や大陸諸国に対し英保守党政権が激しく抵抗し、結局、最終段階で、イギリスを除く11か国が社会政策に関する議定書及びこれに附属する合意を作成し、条約から切り離すことで妥協が成立した。これをいわばイギリスが社会政策に関してはEUを抜け出したものととらえて、「オプト・アウト」と称している。
 これによって、EUは社会政策に関しては二本建ての立法手続きを有することになった。第1は、条約本文に基づくイギリスを含む12か国(現在は15か国)による手続きであり、第2は、上記議定書に基づく11か国(現在は14か国)による手続きである。後者はこれまでの安全衛生だけでなく、労働条件、労働者の情報・協議・参加。男女平等、就職困難者の援助についても閣僚理事会の特定多数決事項とした。特に注目すべきなのは、社会政策分野の立法手続きとして、労働組合と使用者団体という「ソーシャル・パートナー」への二段階の協議を明確に規定したことであり、さらにこの協議の過程で労使の間で合意=協約が成立すれば、それを理事会決定によりEU法として各国を拘束する道を開いたことである。
 もちろん、この立法手続きにイギリスは参加しない。そして成立したEU法はイギリスには適用されない。文字通り「オプト・アウト」しているわけである。
 マーストリヒト条約が発効した1993年、欧州委員会はまず新立法方式の第1弾として欧州企業の労働者への情報提供・協議義務について労使団体に協議した。これについては労使の合意が成立せず、結局、欧州委員会が欧州労使協議会指令案を作成し、イギリスの参加しない労働社会省理事会で採択され、今年の9月から施行されることになっている。
 これに続く第2弾が本章で取り上げる育児休業であり、さらに性差別事件における挙証責任の転換、パートタイム労働者の労働条件と続いている。
 
育児休業指令案の立法プロセス
 
(1) マーストリヒト以前の指令案とその運命
 
 前章でEC/EUの男女均等推進行動計画を分析したが、その第1次計画(1982-1985)において、EC委員会は育児休業と家庭責任による休業についてECガイドラインを設けるとともに、これを促進するための法的手段の草案を作ることとされていた。これを受けて1983年11月22日、EC委員会は「育児休業と家庭責任による休業に関する理事会指令案」(COM(83)686)を提案した。
@原始指令案の内容
 この指令案で「育児休業」とは、産後休業の終了後、父親母親を問わず、また公務員やパートタイム労働者も含め賃金労働者に与えられる 一定期間の休業をいい、「家庭責任による休業」とは急を要する家庭の事情を理由として家庭責任を有する労働者に与えられる短期間の休業をいう(1条)。
 育児休業についてはは幼児が2歳(障害児の場合は5歳)になるまでの間、労働者の請求に基づき少なくとも3カ月間取得できる。男女労働者各1人につき3か月であるから、1人の子供について父親と母親がそれぞれ取得すれば、計6か月ということになる。請求者と使用者の合意によってパートタイム休業(1日数時間ずつ一定期間継続して休業する)の形を取ることも認められる。育児休業期間は労働社会保険の適用上は産前産後休業期間と同様に扱われ、休業終了後は同一又は同等の仕事に戻ることが確保されなければならない。育児休業期間中は社会保障制度を含む公的資金から育児休業手当を受ける(4条〜7条)。
 家庭責任による休業については、配偶者の病気、近親者の死亡、子どもの結婚、子どもの病気又は子供の世話に当たる者の病気といった急を要する家庭の事情を理由として1年につき最小限の日数の休業が与えられる。この日数は各加盟国の定めるところによる。賃金や労働社会保険の適用については有給休暇と同様に扱う(8条)。
A修正案
 その後、欧州議会(名前から受ける印象とは異なり、立法機関ではない。マーストリヒト条約でかなり権限が拡大したが、基本的には諮問機関である。)で1984年3月30日修正意見が採択され、これを受けてEC委員会は11月15に修正案(COM(84)631)を提案した。これは、育児休業は産後休業と連続しなくても良いこと、育児休業理由に養子を取ることも含めること、両親が同時に育児休業を取ることはできないこと等若干の修正である。
B理事会におけるデッドロック
 労働社会相理事会での審議は1985年6月13日に初めて行われたが、イギリスが基本的反対を表明したほか、オランダもなお検討を続ける必要があるとして留保し、引き続き常駐代表者会議で検討していくこととなった。イギリスは、そもそもこの問題はECが措置を講ずべき領域ではない、父親にまで育児休業を与えるのは企業にとって負担である、被用者を失業者よりもさらに優遇することになる等の理由を挙げて強硬に反対した。オランダの留保は育児休業手当に関するものである。
 常駐代表者会議では、(a)育児休業のみに限り、家族的責任により休業は除外する。(b)両親が二人とも働いている場合に限定する。(c)公務員には適用しない。(d)休業期間は最高4カ月とする。(e)小規模企業には適用しない。といった修正を検討したが、12月5日の労働社会相理事会では、オランダが留保を取り下げたものの、イギリスはこの指令案が雇用、とりわけ中小企業における雇用創出に悪影響を及ぼすとしてあくまでも反対を固持し、理事会で合意に至る見通しがないのであれば、今後議題として取り上げても意味がないとまで述べた。
C店晒し
 その後、8年間この指令案は店晒しのまま推移した。その間、1986年には第2次男女機会均等推進行動計画が作られ、その中の「家庭責任と職業責任の分担」という節で加盟国に早急にこの指令案を採択するように促した。1989年には法的効力のない政治宣言として「社会憲章」が採択され、その中で「男女が職業と家庭責任を両立できるような手段を発展させるべきである」と唱われた。さらに、1992年3月31日の労働社会相理事会では、より広い文脈の中で、「児童の養育に関する勧告」(92/241/EEC)が採択された。これは法的拘束力のない勧告という形式ではあるが、両親が働いているか訓練中の場合の児童養育サービスの提供、特別の休業制度、労働環境の条件整備等を求めたものである。
D理事会における議論再開
 マーストリヒト条約施行後の1993年11月23日、労働社会相理事会は8年ぶりに再び育児休業指令案を議題に取り上げた。明らかになったのは、依然としてイギリス以外の国はおおむね合意しているのも関わらず、イギリスのみが「母親にのみ育児休業を認めるのならば受け入れるが、さもなければダメだ」と反対しているということであった。
 翌1994年9月22日の労働社会相理事会でもう一度議論が行われたが、イギリスは「高失業が問題となっている現在、父親にまで3カ月もの育児休業を与えるのは極度に破壊的だ」と譲らず、遂に理事会としてはイギリスが強く反対している以上、本指令案は採択が不可能であるとの認識に至った。
 そこで、労働社会問題担当のフリン欧州委員は、マーストリヒト条約付属社会政策協定に基づき、イギリスを除外した立法手続を開始する旨を宣言し、理事会はこれを確認した。
 新たな立法プロセスが開始したのである。
 
(2) 新たな立法プロセス
 
@ ソーシャル・パートナーへの協議
 明けて1995年2月22日、欧州委員会は欧州レベルの労使団体に対し、家庭生活と職業生活の調和のためにEUレベルでなんらかの方策が採られるべきかについて、第1次協議を開始した。第1次協議とは措置の基本的方向についての労使の見解を聴取するもので、回答期限は6週間とされた。
 17の労使団体から寄せられた回答は基本的に肯定的であり、特に基本原則を定めるに当たっては労使が積極的な役割を担い、その実施についても労働協約を通じて行いたいとの意見が示された。
 これを受けて、6月21日、欧州委員会は第2次協議を開始した。第2次協議とは措置の具体的な内容について案を示しての協議である。協議のために作られた欧州委員会の文書は次の4つの原則を挙げている。
(a) 育児休業は労働者の権利である。
(b) 休業期間は今後検討されるが、少なくとも3カ月とする。
(c) 休業の態様にはある程度のフレクシビリティが必要である。
(d) 社会保障の権利は維持されるべきである。
 これに対する回答期限は6カ月である。そして、もし労使が労働協約でいきたいと考えるのならば、締結期限は9カ月である。
A ソーシャル・パートナーの実像
 ここで、ソーシャル・パートナーと呼ばれる欧州レベルの労使団体について簡単に見ておこう。労働者側を代表するのは欧州労連(ETUC)である。もともと国際自由労連(ICFTU)の欧州組織として発足したが、その後キリスト教系労働組合(国際組織は国際労連(WCL))やイタリアの共産党系労働組合CGILも加わり、今では欧州の使用な労働組合で加わっていないのはフランスのCGTくらいになっている。最近は中東欧の労働組合も参加し始めている。現在の会長はフェアツェニッチェ、書記長はガバリオ。
 使用者側を代表するのは欧州産業連盟(UNICE)である。EECに対応する組織として作られたが、その後加盟国以外にもメンバーを拡大し、トルコなども含め、22か国の使用者団体の連合体となっている。現在の会長はペリゴ、事務局長はティスケヴィッチ。
 もう一つ、公共企業を代表する欧州公共企業体センター(CEEP)も欧州委員会からソーシャル・パートナーとして認知されている。
B欧州レベルの労使交渉
 さて、当初欧州委員会は委員会自身が枠組み指令案を提出するつもりでいたようだ。ところが、7月7日、3団体の事務局長たちは連名でフリン委員に対し、自分たちで交渉を開始するつもりなので、委員会のイニシアティブは控えてほしいという手紙を送った。そして、7月12日、第1回目の会合を持ち、年内に合意に到達するとの決意を表明した。
 ここからは交渉ごとであるので、いちいちの経過は明らかにされていないが、新聞報道や各団体の定期刊行物を追っていくと、7月5日、ETUCのガバリオ書記長は、有給で最低3カ月の休業を、単に育児だけでなく今後の高齢化社会を踏まえて高齢の被扶養者にも拡大したいとの意向を語っている。10月21日にはフィレンツェで欧州労使対話(ソーシャル・ダイアローグ)サミットが開かれ、席上、労使の意見の一致が近いうちに見込まれることが発表された。10月27日には、若干の問題点が残っていると語っている。
 そして、11月6日、3者は欧州レベルの労働協約の締結に合意し、その後、細部の詰めが行われ、12月14日、フリン欧州委員の立ち会いのもと、3団体の会長及び事務局長によって正式の調印が行われた。
C労働協約の内容
 労働協約の内容は基本的にはかつてのEC委員会提案の線に沿っている。特筆すべきは、労働者は男女を問わず、その子(又は養子)が8歳になるまで、少なくとも3カ月の育児休業をとれるとしたことである。父親と母親がそれぞれとれば、一人の子どもについて計6カ月間ということになる。また、パートタイム労働のほか、分割労働やフリータイム労働といった柔軟な労働形態による取得を選択できるようにした。中小企業に配慮した規定として、企業の緊急時には休業の付与を延期することができるようにしているほか、小規模企業の経営や組織の必要に応じた特別の調整も認められている。休業期間中の手当の支給に関する条項はない。
 家庭責任による休業についても、緊急の家庭的理由に夜不可抗力の場合のタイム・オフ制度を設けるように規定している。
D 欧州レベルの職業団体からの反発
 こうして労使3団体の間で協約が締結されるのを見て、いくつもの欧州レベルの職業団体から反発の声が挙がり始めた。ユーロコマース(欧州の商業流通業者団体)、UEAPME(欧州の中小企業者団体)、CEC(欧州の管理職団体)、ユーロカードル(欧州の管理職団体)といった団体が一斉に、自分たちが参加していない協議で決められたことに拘束されるいわれはないと主張している。特に、UEAPMEは各国政府に対し、本協定を受けいれないよう要求していくとまで語っている。
 UNICEは、Cにあるように、中小企業に配慮した規定を盛り込ませたことを強調し、欧州委員会の指令案で決められるよりも中小企業にとって有利になったのだと説得しようとしているが、ことが欧州レベルで誰に労使を代表する資格があるのかという問題につながるだけに、深刻な要素をはらんでおり、今後の労使への協議についても影を落としている。
E 欧州委員会による指令案の提出
 さて、3団体は、労働協約の締結に当たって、欧州委員会に対し、協定を閣僚理事会に提出し、イギリス以外の全EU加盟国において拘束力あるものとするよう決定するよう要請した。その際、協定の文言にいかなる変更が加えられても直ちに撤回するよう求めた。
 これを受けて、明けて1996年1月31日、欧州委員会はこの協約をEU法に転換するための理事会指令案を提案した。
 これが「指令案」という形になったことは、若干意外の感を抱かせた。というのは、マーストリヒト条約付属社会政策議定書の合意の文言は、「共同体レベルで締結された協約は・・・委員会からの提案に関する理事会決定により実施される」(4条2項)と述べており、これまでの規則、指令に加え、理事会決定による協約という拘束力ある第3のEU法形式が誕生するものと思われていたからである。
 欧州委員会は、今回のケースについては、協約内容が各国国内法により間接的に適用されることを意図していることから、理事会指令という法形式を採用することが適当と判断したと言っている。そういう面もあろうが、勘ぐれば、欧州レベルの職業団体から3団体の労働協約(にすぎないもの)をEUレベルで拘束力ある法として扱うことに反発が噴出していることに鑑みて、指令という文句のつけようがない安全な法形式に逃げたと見られないこともない。事実、UEAPMEは欧州委員会が指令案を提案したことに対し、「非民主的だ」と非難した。
F 理事会による採択
 3月29日、労働社会相理事会は、イギリスを外して、育児休業指令案についての「共通の立場」を採択した。そして、6月3日の理事会で本指令案を正式に採択した。原始指令案の提案から13年目にしてようやく成立したことになる。
 
現在進行形の協議
 
 最後に、家庭生活と職業生活の調和に続いて、現在欧州レベル労使団体への協議が行われている二つの女性関係の政策課題に触れておこう。
 
(1) 性差別事件における挙証責任の転換
 
 これは、男女同一賃金とか雇用における均等待遇といった実体的な法規定ではなく、こういった問題に係る性差別事件が具体的に裁判所に係ったときに、どういう裁判の仕方をすべきかという手続的な、しかしある意味では極めて重要な内容の規定である。
 差別されたと訴える女性(あるいは男性)にとって、賃金格差や差別的な取扱いの存在を立証するのは相当に困難であり、ときには不可能ですらある。そこで、性差別事件に限っては民事訴訟法の挙証責任の原則を転換し、
@原告は男女差別の存在について、一応の証拠(prima facie)を示せば足りる。
A被告はこれに対し反証を挙げて抗弁すべき立場に立つ。
B疑わしきは原告の利益に。
という扱いをしようというものである。
 これも育児休業指令案と同じような経緯をたどっている。1988年5月27日にEC委員会が指令案を提出、同年12月16,17日の労働社会相理事会で議論されたが、イギリの反対で棚上げになり、5年後の1993年11月23日、再度議論されてイギリス以外の国の間でほぼ合意が成立し、翌1994年9月22日にはイギリス1国が強硬に反対しているため採択不可能との結論に達した。
 そこで、欧州委員会は1995年7月5日、欧欧州レベルの労使団体への第1次協議を開始し、1996年2月7日には第2次協議に進んだ。
 労使双方とも労働協約になじまないとして協議に消極的なため、欧州委員会は自ら指令案を提出する予定といわれている。
 
(2) パートタイム労働者、、短期労働者、臨時労働者の労働条件
 
 これは労働市場においてパートタイム労働者等の非典型労働者に対して、通常労働者との均等取扱いを導入しようとするもので、雇用における間接的女性差別(女性であることを理由とする差別ではないが、女性が多いカテゴリーの労働者が差別されることによって結果的に女性に対する差別的取扱いが温存される)の主たる原因を解消する狙いがある。
 これも、1981年12月22日に自発的パートタイム労働に関する指令案(COM(81)775)が、1982年4月30日にテンポラリー労働に関する指令案(COM(82)155)が提出され、1982年12月17日と1984年4月3日にそれぞれの修正案が出されたが、イギリスの反対で理事会の議論が進まず、その後内容を大幅に組み替えて、1990年8月13日に特定の雇用関係の労働条件に関する指令案、競争の歪みに係わる特定の雇用関係に関する指令案、テンポラリー労働者の安全衛生改善促進措置に関する指令案(いずれもCOM(90)228)の3つの指令案が提出されたが、理事会での特定多数決が可能な安全衛生に関わる最後の指令案だけは1991年6月25,26日の労働社会相理事会で採択された(91/383/EEC)が、残りの2指令案は依然として引っかかっていた。
 その後、1994年12月6日の理事会で、議長国がより緩やかな修正案を提示したが、イギリスが「パートタイム労働者にフルタイム労働者と同等の権利を与えれば、企業はパートタイム労働者を解雇することになる』と主張して譲らず、フリン欧州委員はイギリスを除いた手続きを開始することを宣言した。そして、1995年9月27日、欧州委員会は欧州レベルの労使団体に対して第1次協議を開始し、1996年4月17日には第2次協議に進んだ。本件には労使とも積極的と伝えられ、仮に協議が進んで協約締結ということになれば、育児休業指令に続くEU労働協約法第2弾ということになる。