働くことが得になる社会へ－非正規労働者の処遇改善に向けて

　最近、ようやく日本でも働くことが得になるようにすること（メイク・ワーク・ペイ）が労働社会政策の中心概念として取り上げられるようになってきた。宮本太郎北海道大学教授の近著『生活保障』（岩波新書）は、過去１０年以上にわたる西欧諸国の政策経験を踏まえ、受け身のベーシックインカム型になりつつある生活保障政策を、能動的なアクティベーション型に転換するべきだと主張している。

　先進国共通のシンクタンクであるOECDは昨年からアクティベーションに関する各国レビューを開始しており、今年初めには筆者もインタビューを受けた。以下は、そのときにOECD調査団に対して述べたことの概要である。冒頭で述べているように、この問題を考える上で日本と欧米における文脈の違いを的確に認識することが最も重要であると思われる。

　日本における具体的な「アクティベーション」政策について論ずる前に、欧米においてアクティベーションが提起されるに至った社会的文脈と日本の文脈は異なることを述べる必要がある。

　欧米におけるアクティベーションとは、失業給付や公的扶助が寛大でありすぎるため、就労可能な者が「失業の罠」や「福祉の罠」に陥ってしまい、結果的に非生産的な公的支出が増大することに対する対策である。すなわち、給付のような消極的労働市場措置よりも、職業訓練などの積極的労働市場措置に支出を振り向けることにより、これらの者が非就業から就業に復帰することを促進しようとするものである。アクティベーション政策により社会全体の就業率が向上すれば、税金や社会保険料の支払い等により積極的労働市場措置に要したコストも回収することができる。

　もちろん、欧州でも就業率の向上だけが追求されているわけではなく、「モア・アンド・ベター・ジョブ」という形で、仕事の質の向上も追求されているが、あくまでも主力は就業化にある。むしろ、就業化が進む中で、「低賃金の罠」にも関心が向けられるようになってきたといえる。

　これに対して、日本は従前から失業給付や公的扶助が制度的ないし運用上きわめて厳格であり、「失業の罠」や「福祉の罠」はきわめて限定的にしか存在してこなかった。雇用保険の失業給付は、制度設計上、そのカバレッジがきわめて限定的に設計されている（多くの非正規労働者が対象から除外されている）上、給付水準は中程度であるが、給付期間が（欧州諸国と比較すると）きわめて短期間である。若年者の場合３か月、中高年でも１年間に達しない。さらに、多くの欧州諸国に存在する無拠出制の失業手当制度がまったく存在しない。このため、短期間の失業給付の受給が終わると、労働行政機構からの給付は全くなく、職業紹介サービスを受けることができるだけである。

　一方、日本の公的扶助制度は、法律の規定上は無差別平等を唱い、就労可能な者も排除しないこととされているが、戦後長い期間にわたって、事実上就労可能な者（特に男性）は福祉事務所の窓口で受給を拒否されるという取扱いを受けてきた。そのため、ごく最近になるまで、日本における公的扶助の受給者の９割以上は、高齢者、障害者、傷病者、シングルマザーであり、そもそも「アクティベート」すべき人々とは見なされてこなかった。

　これらのため、日本においては、欧米におけると同じ意味において「アクティベート」されるべき人々はあまり存在してこなかったというべきであろう。もちろん、短い失業給付といえども、早期に就職できるにもかかわらず最後まで受給しようとする者は多いし、公的扶助の世界にも（時々マスコミで取り上げられるように）働けるのに福祉に依存する者がある程度存在するが、前者は早晩受給が終了すれば否応なく就職せざるを得ないのだし、後者は欧米と比較すればネグリジブルであろう。

　では、日本の労働者は既にアクティベートされているから問題がないかというと、まったく逆であり、「失業の罠」や「福祉の罠」に安住できないが故に否応なく就業せざるを得ない彼らの多くは、非正規労働者として就職せざるを得ず、「低賃金の罠」に陥っている。つまり、適切にではなく、不適切にアクティベートされてしまっていることが、日本の労働市場の問題である。これに対して、ある種の人々はセーフティネットの拡充と称して、失業給付や公的扶助をより寛大にすることを主張しているが、それは欧米が脱出しようとしてきた旧来の姿に向かうことでしかなく、適切な政策とはいえない。

　したがって、日本における労働市場政策の主たる課題は、低賃金の非正規労働者として不適切にアクティベートされてしまっている人々を、そのアクティベートされている状態を維持しながら、正規労働者として適切にアクティベートされた状態に持って行くことにある。

　日本では、２０００年頃から欧州における社会的包摂の議論が紹介され、政府においても検討が始まった。しかし、その第一歩として取り上げられたのは、公的扶助受給者に対するものではなく、シングルマザーに対するアクティベーションとそれに伴う児童扶養手当の削減という政策であった。

　日本では、諸外国に比較して、シングルマザーの就業率が極めて高く、一貫して８０％を超えている。しかしながら、家庭責任を抱えた彼女らは長時間労働を要求される正規労働者として就労することは困難であり、その多くは低賃金の非正規労働者として就労している。このため、日本のシングルマザーの貧困率は極めて高く、しかも非就労のシングルマザーよりも就労しているシングルマザーの方が貧困であるという逆転現象が起こっている。

　このような中で、（あえて公的扶助に頼らない）低賃金のシングルマザーの所得補填機能を果たしてきたのが月額５万円弱の児童扶養手当制度（子供が１８歳まで支給）であり、欧米の文脈で云えば、むしろアクティベーションに伴う就労インセンティブとして導入される在職給付的な意味を持つものであったといえる。

　ところが、２００２年の法改正は、欧米のアクティベーション政策をこの児童扶養手当制度に適用し、所得保障という消極的政策から就労による自立をめざす積極的政策への転換を図った。就労を拒否した場合の支給停止が規定されるとともに、児童扶養手当の受給期間が５年を超えると減額されることとなり、一方、シングルマザーに対する様々な就業支援策が講じられた。しかし、上述のように既に日本のシングルマザーの大部分は就労しており、しかもその生活状況から低賃金の非正規就労に陥っているのであって、このようなアクティベーション政策は的が外れていたと云うべきである。

　これに対して、公的扶助受給者に対するアクティベーション政策は２００５年度から始まった。これは、２００３年から２００４年にかけて、社会保障審議会の専門調査会で研究者が審議した報告書に基づくものである。この報告書は、それまでのアクティベートできないような人々ばかりを受け入れて、アクティベート可能な人々を事実上拒否する扱いから、「利用しやすく自立しやすい」制度へ移行することを提言した。

　これに基づき、厚生労働省は２００５年度から、公的扶助受給者と上記児童扶養手当を受給するシングルマザーを対象とする就労支援事業を開始した。これは、公的扶助を担当する市町村（または都道府県）レベルの福祉事務所と、国の機関である公共職安とが、就労支援チームを作り、マンツーマンの就職支援やトライアル雇用、職業訓練の受講あっせんなどを行うというもので、組織の壁を越えた取り組みとして画期的である。

　これは、政府の経済政策の中でも重要事項として位置づけられるようになり、２００７年の「成長力底上げ戦略」の中の「就労支援戦略」の柱として位置づけられている。また、厚労省の「福祉から雇用へ推進５カ年計画」では、この事業における対象者の就職率を６０％に引き上げるという目標を示している。２００６年度のデータでは、対象者１０，５８６人に対して、就職者５，５３５人で、就職率５２．５％となっている。

　もっとも、日本の公的扶助受給者総数１００万世帯を考えれば、これはごく一部に過ぎない。ごく一部に過ぎないのは、これまで就労支援事業の対象になりにくい人々ばかりが公的扶助を受給していたからであり、この事業の対象者となって成功例となっているのは、比較的最近受給するようになった就労可能な人々である。このため、近年、日本の公的扶助制度を就労可能な者に対する有期の制度と、就労不可能な者に対する制度に分割すべきであるとの見解が示されるに至っている（市長会と知事会、経済財政諮問会議の労働市場改革専門調査会）。前者は、いわば失業給付マーク２とも云うべきものになり、雇用保険の失業給付が終了したり、それが受給できない者に対して、アクティベーションを前提として無拠出の給付を行う制度となろう。

　日本で従来からアクティベーション政策がとられてきた分野が障害者雇用政策である。その主たる政策手法は、クォータ制による雇用促進であり、とりわけ障害者雇用率の低い企業から納付金を徴収し、これを障害者雇用企業に配分する使用者へのインセンティブ措置が中心であった。それとともに、公共職安においては障害者のための部門が設けられ、マンツーマンの濃厚な就職援助が行われてきた。また、職業訓練においても障害者のための特別措置が執られてきた。

　しかしながら、これはあくまでも労働市場に出てきている障害者に対する政策であり、労働市場の外側にいる障害者に対する福祉政策とは、必ずしも整合的であったとはいえない。福祉政策においては、授産施設や小規模作業所などの非雇用型の就労施設が作られ、一定の補助を受けてきているが、労働者ではないことから、工賃などの就労条件はきわめて低い水準にとどまっている（平均月額１５，０００円程度）。これも、違う形のアクティベーションであり、障害者雇用政策と一体として行われるべきであろう。

　上記「成長力底上げ戦略」や「福祉から雇用へ推進５カ年計画」では、工賃倍増５カ年計画が提起され、進められている。福祉政策からの取り組みとして重要であるが、私見では、これら授産施設や作業所で就労する障害者の労働者性についても再検討し、障害者に対する最低賃金の緩和等と一体的に議論すべきではないかと考えている。

　アクティベートされるべき者の大部分が既にアクティベートされているという日本の特殊性を考えると、問題はむしろ不適切にアクティベートされている非正規労働者の「低賃金の罠」にある。

　なぜ、日本においてこのような状況が出現したのかを図式的に説明する。高度成長以前にも、臨時工問題が存在し、不安定雇用かつ低賃金就労として社会問題であった。ところが高度成長期に成人男子労働力は大部分正規労働者として雇用されるにいたり、臨時工問題は社会問題として意識されなくなった。実際には不安定雇用かつ低賃金就労の労働者は存在したが、彼らの大部分はパートタイムで就労する家庭の主婦や大学・高校等の学生であって、その低賃金は彼らの夫や親の高賃金によって補填されることが前提であり、社会問題として意識されなかった。

　この労働市場構造が維持されたまま、１９９０年代半ば以降、高校や大学を卒業しても正規労働者として就職できない若者が大量に発生し、欧州のような無拠出の失業手当が存在しない日本では、彼らはそれまでの学生時代のパートタイム就労を継続することにより労働市場に（不適切な形で）とどまった。これがフリーター現象である。この世代は、正規労働者として就職できないまま、既に３０代半ばに達しつつあり、正規労働者と非正規労働者の賃金体系の違いのため、その賃金格差は拡大する一方である。

　また、非正規労働者は正規労働者が享受する雇用の安定性を有していないため、離職と入職を繰り返す傾向にあり、就労していても企業内教育訓練からも排除されることが多く、技能の向上により正規労働者に昇進する見込みは少ない。

　さらに、日本の雇用保険制度のカバレッジが狭く、一定期間以上雇用の見込みがない非正規労働者はそもそもカバーされないため、彼らは離職しても「福祉の罠」に安住することができず、「低賃金の罠」を繰り返すことになる。

　もとより、不適切であっても既にアクティベートされている者に対して不用意な形で給付を行うことでイナクティビティに陥らせることは適当ではない。課題は、彼らのアクティベートされている状態を維持しながら、正規労働者として適切にアクティベートされている状態に移行させることである。

　このため、２００６年から日本型デュアルシステムと呼ばれる実践型人材養成システムが開始された。これは、教育訓練機関におけるＯｆｆＪＴと企業におけるＯＪＴを組み合わせた制度である。さらに２００７年の「成長力底上げ戦略」では、人材能力戦略の柱として、「ジョブ・カード」制度の導入を提起した。これは、就労と就学を組み合わせたプログラムの履修者にその内容を記載するジョブ・カードを交付し、求職活動に役立てようとするものである

　一方、（主婦や学生が主であった頃にはあまり意識されなかった）非正規労働者の正規労働者との賃金格差への問題意識も、２０００年代に入ってから注目を集めるようになり、２００７年のパート労働法改正により、一部差別禁止や均衡処遇に関する規定が導入された。

　もちろん、賃金・労働条件の格差の是正も重要な課題であるが、日本においては、労働者としての教育訓練の大部分が企業内部におけるＯＪＴを通じて行われることから、非正規労働者がそこから排除されていることが大きな問題である。従って、彼らの正規化を促進する観点からも、正規と非正規の間の教育訓練格差の是正が重要な課題である。

　欧州においては高齢者のアクティベーションも重要であるが、これは高齢者が本来の年金支給開始年齢よりも前に早期退職年金や障害年金等を受給することにより「早期引退の罠」に陥ってきたことが原因である。この点についても日本の状況は対照的であり、労働者の就労意欲は高く、逆に企業側の雇用意欲が乏しかった。そのため、高齢者雇用政策は、もっぱら企業の雇用意欲を喚起するため、さまざまな助成金を支給することに向けられてきた。

　企業が高齢者雇用意欲に乏しいのは、その生産性に比して賃金水準が高いと見なされているからであり、その背景には日本で一般的な年功賃金制がある。このため、６５歳まで継続雇用する場合でも、６０歳でいったん契約を終了し、その後はより低賃金の契約となる場合が多い。現在、その差額の相当部分を雇用保険制度からの給付で補填しており、ある意味でアクティベーションに伴う在職給付としての性格を有している。

　日本では、高齢者の就業率は高いが、女性の就業率は低く、特に正規労働者としての就業率は低い。これは、女性が主として家庭責任を担っている状況において、日本の正規労働者の長時間労働慣行と家庭責任が両立しにくいことが原因である。

　もちろん、日本も育児休業その他の法制度は整備されており、男女労働者は育児休業等を取得する権利を有しているが、現実にはほとんど女性のみが取得している。さらに、男性労働者のかなりの部分が法定労働時間をかなり超える長時間労働（２５～４４歳の男性の２割以上が週６０時間以上労働）をしているため、その妻である女性労働者は正規労働者として就労することが困難である。結果的に、女性労働者の相当部分は労働市場から退出するか非正規就労となり、育児休業等の権利からも排除されることとなっている。

　近年、日本においてもワーク・ライフ・バランスが叫ばれ、労働時間の短縮が訴えられているが、法制的には時間外割増率の一部引き上げが行われた程度で、長時間労働に対する上限設定といった動きは見られない。

　なお、シングルマザーもまさに家庭責任を担う女性労働者であり、しかも大部分は労働市場から退出することなく就労しているが、正規労働者としての就労が困難であるため、低賃金の非正規労働者となっている場合が多い。この場合、児童扶養手当が一種の在職給付として機能している。

　日本において、まさにイナクティブな人々のアクティベーションが問題になったのが、ＮＥＥＴと呼ばれる若者である。これは、フリーターのように不適切な形で労働市場に参加しているのではなく、まったく労働市場から自らを隔離してしまった者である。厚生労働省の推計では約６０万人。欧州のような手厚い失業手当や福祉給付が存在しないにもかかわらず、日本にＮＥＥＴが存在しうるのは、正規労働者の年功賃金制の下で、ある年齢層までは無業の子供を扶養することが可能であるためであるが、もとより親の就業にも終わりがくる以上、持続可能ではない。

　公的な給付を受けていない人々であるため、給付と引き替えのアクティベーションといったワークフェア的政策は取れないので、あくまでも自発的な参加に基づき、合宿による集団生活で就労への意欲を喚起する若者自立塾といった政策がとられているにとどまる。