　日本の外国人労働政策は長らくフロントドア型ではなくサイドドア型であった。本音では人手不足を補うために外国人労働力を導入したいのに、建前上はそうではなく、労働者ではなく身分として在留を認める日系人が、入国後は労働者として自由に働けるという仕組みと、労働者ではなく学生のような立場である研修生として在留を認め、実際には労働者と同じ作業をさせるという仕組みが、1989年の出入国管理及び難民認定法（以下「入管法」）改正で設けられた。前者はほぼそのまま維持されたが、後者は後述のような経緯で少しずつ労働者性を認め、労働者として在留を認める方向にシフトしてきた。本稿は主としてこの後者の流れを概観し、その中で2024年の入管法及び「外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律」（以下「技能実習法」）の改正（以下「2024年改正」）により導入された育成就労制度を位置づけたい。なお、本稿は大部分が拙著『外国人労働政策』^*1の内容の要約であり、具体的な典拠等は全て同書を参照されたい。

　日本の外国人労働政策がフロントドア型ではなくサイドドア型であるというのは、外国人労働問題の研究者が異口同音に発する評語であるが、なぜそうなったのかという点について説得的な論考は見当たらない。外国人労働者を入れたがらない保守派の政治家におもんぱかったとか、外国人を労働者でないことにして働かせた方が搾取しやすいからわざとそういう悪辣な仕組みにしたと思っている人もいるようだが、1989年入管法改正の政治過程を緻密に見ていくと、そういう単純な話ではなかったことが分かる。

　日本で初めて公的に提起された外国人労働者導入政策は、1988年3月に労働省の外国人労働者問題研究会^*2の報告書が提唱した雇用許可制であった。これは、外国人個人に労働許可ないし労働ビザを出すのではなく、外国人を雇用する事業主に雇用許可を出すという構想であった。報告書自体では曖昧な書き方にしているが、当時の労働省は、5万人の外国人を全国500の公共職業安定所に100人ずつ割り振るというイメージを持っていたらしい。しかしこの案は最終段階で盛り込まれたもので、途中段階では中間技術者に労働ビザ(仮称)を発給するという構想であった。この、労働者を直接対象とする政策ではなく使用者を対象とする政策を労働省が選択したことが、その後の日本の外国人労働政策の迷走を準備した。

　入管法を所管する法務省はこの案に猛烈に反発し、当時の入管局担当審議官（米澤慶治）が批判文書を発表した。その中で「雇用主側が在日韓国・朝鮮人の雇用に消極的になり、就職差別を助長する」という点については、在日本大韓民国居留民団(民団)も同制度の断念を要請するに至り、労働省は事実上撤回に追い込まれた。ある研究者によれば、これは法務省が労働省の案を葬り去るために、法務省が利用しうるあらゆる「資源」を動員した結果である。その意味で、これは霞が関の縄張り争いの典型的一事例であった。

　しかしそれだけではなく、この事例は日本型雇用慣行を高く評価し、それに沿った政策を志向する当時の労働政策イデオロギー（企業主義）の失敗例でもあった。すなわち当時の労働官僚は、政策手段として労働者個人への給付よりは使用者への助成を選好する思想に著しく傾いており、それに基づいて（途中段階の労働ビザ構想ではなく）雇用許可制を提起したと考えられる。実は、1950年代半ばから1970年代半ばまでのほぼ高度経済成長期に対応する時代には、日本政府の雇用政策は労働力の流動化と同一労働同一賃金を掲げ、職種と職業能力に基づく近代的な労働市場の形成を目指していた。当時の政策手段は専ら労働者本人への給付やサービスの形をとった。労働法政策論ではこれを近代主義の時代と呼ぶ。ところが、石油危機後の1970年代半ばから1990年代半ばまでの時代には、企業内での雇用維持を至上命題とし、企業内における人材育成や生活安定を企業への助成金を通じて促進することに政策の主眼が置かれた。労働法政策論でいう企業主義の時代である。こうした日本型雇用システムへの無条件の礼賛思想が政策担当者を覆っていた時代の最中に外国人労働問題が噴出したのである。

　企業を通じてこそ労働者を保護すべきというこの時代精神は、それに先立つ時代にはそれなりに意識されていた使用者と労働者の本質的利害対立には鈍感であった。しかし、外国人労働問題は、この企業主義労働政策の盲点を見事に撃ち抜いたのである。雇用許可制とは、労働者ではなく使用者のみが許可を受けている仕組みであり、労働者の就労は使用者が受けている許可の反射的利益に過ぎない。当該外国人自身が許可を与えられていない立場の下で、使用者から「言うことを聞かなければ雇用許可を返上する」と言われれば、およそいかなる発言も困難になるであろう。しかし、民団の抗議を受けるまで、労働省はそこに気がつかなかったようである。

　一方、労働省攻勢を何とか撃退した法務省側は、財界から強く要求される外国人労働力の導入策を、「労働に従事することを目的として在留する」のではない形で行う方向を模索する。外国人を正面から労働者として受け入れるという制度設計では、労働省が再び介入を図る危険性があるからだ。実は、法務省は1987年の段階では、内部で門戸開放の提言をまとめていたようだが、それは封印された。その代わりに1989年入管法改正は、血の論理に基づく日系人（在留資格は「定住者」）と「研修」といういわゆるサイドドアを設けた。

　この研修が、今回2024年改正で導入された育成就労の出発点であるが、この時点では留学、就学と並ぶ完全な非就労在留資格として位置づけられ、収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動を行ってはならないと規定された。実際には「実務研修」と称して労働そのものに従事するにもかかわらず、労働者ではないとされ、低額の研修手当は賃金ではないとされた。当時の入管局担当官による1989年改正法の解説書^*3には、「実務研修に従事する活動は就労活動と類似するものであるので、実務研修を含む研修を受ける活動が就労活動とは異なるものであることを明確にし、事実上就労活動となることのないようにするため、外国人が実務研修を含む研修を受ける場合については、実務研修を含まない研修を受ける場合には課されない加重的な要件が定められた」（111頁）と書かれている。具体的にその告示の規定を見ると、職員に対する研修生の割合等、労働法上の労働者性判断基準とは何ら関係ない要件を並べ立てて、労働の実態を有する研修を労働に非ずと強弁していることが窺える。端的に言えば、当時の法務省にとっては、研修生の労働者性を否定することが至上命題であった。

　これに対して労働省は、この「研修」を入口にして再度外国人労働政策への参入を試みた。その背景にあったのも日本型雇用イデオロギーである。当時の労働政策は企業内教育訓練万能主義に走り、とりわけ公的訓練基準に沿った認定訓練よりも、仕事をしながらやり方を覚えていくオン・ザ・ジョブ・トレーニング（OJT)を礼賛していた。

　雇用政策と同様に教育訓練政策においても、1950年代半ばから1970年代半ばまでの近代主義の時代には、企業内で教育訓練をする場合であっても、公的職業訓練施設とほぼ同内容のカリキュラムに基づいて、現場作業からは切り離されたオフ・ザ・ジョブ・トレーニング（OffJT)の形で行われるべきとされていた。これが認定職業訓練であり、多くの企業内で行われていた見よう見まねのOJTは前近代的で改革されるべき悪弊であった。法務省の純粋研修主義はこの時代精神が生き残ったものと見ることもできる。ところが、1970年代半ばから1990年代半ばまでの企業主義の時代になると、企業が自らの雇用する労働者に対して自らが適切と考える教育訓練を施すことが最善であり、それまでの厳格な法定職業訓練主義は否定された。さらに1980年代半ばになると、その中でもとりわけ命じられた仕事をこなしていくことで技能を身につけていくOJTこそが、戦後日本の経済発展を支えた人材育成の基本であると礼賛されるようになった。この考え方が最高潮に達しつつあった時代が、まさに研修をめぐる法政策が労働省と法務省の間で再燃した時代でもあったのである。このOJT万能思想からすると、法務省が非就労在留資格と位置づける研修こそが、まさに労働者のOJTそのものであり、労働政策の対象となるべきものであった。

　こうして入管法改正直後から数年間、現に働く研修生の労働者性をあくまで否定しようとする法務省と、肯定する方向での制度改正を目指す労働省の間で綱引きが繰り返され、詳細な経緯は省略するが、臨時行政改革推進審議会（以下「行革審」）の答申を経て遂に妥協が成立し、1993年に研修・（ナカポツ）技能実習制度が創設された。これはしかし、同じ職場で同じ作業をしていながら、2年間ないし3年間のうち、前半の3分の1は労働者性のない研修生であり、後半の3分の2は労働者性のある技能実習生であるという無原則的な結合体であった。しかも法務省はこれに極めて不満であり、技能実習は入管法上の在留資格ではなく特定活動に過ぎないとされ、そもそもその法的根拠は省令以下の大臣告示でしかなかった。当時の法務官僚による入管法の解説書^*4を見ても、技能実習をできるだけ矮小化したいという思いが透けて見える。局長名で技能実習制度の解説書^*5を刊行した労働省との温度差は明確である。ちなみに同書には、「わが国民間企業における技能者養成は、雇用関係のもとで実際に仕事を行いながら技能を習得するという方法が中心であり、これがわが国の高い技術水準を支えて」おり、「このような技能者養成の手法については、外国人に対する研修においても積極的に取り入れることが必要」（78頁～79頁）と書かれている。

　この研修・技能実習制度が1993年から2009年までの17年間にわたって継続し、その間に労働ではないことにされてしまった研修部分において矛盾を露呈し、労働者に非ずという虚構が累次の裁判で指弾されるに至った。これに対応して、政府部内でまず制度の見直しを主張したのは、行革審の規制緩和小委員会を受け継いで内閣府に設けられた規制改革関係の会議であった。次いで厚生労働省の研修・技能実習制度研究会が、実務研修と技能実習を統合して最初から雇用関係の下で労働法を適用することを主張した。経済産業省の研究会は労働者性を否定したがったが、経済財政諮問会議の労働市場改革専門調査会^*6は積極論を展開し、これらを受けて遂に法務省も2009年の入管法改正で、研修は座学に限り、技能実習を入管法上の就労型在留資格として位置づけるに至った。もっとも、これまで入管法上に規定がなかった団体監理型を明記することで、労働力需給調整のブローカー任せを公認したという面もある。

　その後もなお技能実習制度をめぐってはアメリカ国務省の人身売買に関する年次報告書など各方面から問題点の指摘が相次ぎ、一方、産業競争力会議から技能実習の拡大が求められた。その中で、法務省と厚生労働省が共管する形で、2016年に技能実習法が制定され、ガバナンスの強化や実習生の保護が図られた。こうして、労働者性の全面否定から始まった研修制度は、労働者としての保護を前面に打ち出す技能実習制度に到達した。しかしながら、それはなお本音としての外国人労働力確保ではなく、人材育成を通じた国際貢献のための制度という建前を残していた。

　以上のようなサイドドアの後ろ向きから前向きへのシフトと並行して、1990年代末からフロントドアからの外国人労働者受入れの議論が繰り返し行われ、遂に2018年の入管法改正により、明確に人手不足業界対策としての「特定技能」という在留資格が設けられた。これは、経済界や与党政治家の要望を受けて、官邸主導で行われた政策転換であり、労働省が雇用許可制を唱える前に検討していた労働ビザ構想が異なる形で実現したものということもできる。

　今回2024年改正で導入された育成就労とは、一言で言えばこの特定技能の前段階の3年間（いわば特定技能０号）として技能実習を位置づけ直したものである。これにより、技能実習法も「外国人の育成就労の適正な実施及び育成就労外国人の保護に関する法律」(以下「育成就労法」）に衣替えし、その人材育成は日本の産業界の人材確保のためのものと明記された（育成就労法1条）。旧法にあった「技能実習は、労働力の需給の調整の手段として行われてはならない」と（技能実習法3条2項）いう空疎な建前も削除された。

　とはいえ、その制定過程は必ずしもなめらかではなく、とりわけ転籍制限をめぐってせめぎ合いが見られた。上述のように、徐々に労働者性が認められてきたとはいえ、技能実習生は何よりもまず「学ぶ者」であるとされ、それゆえ師匠たる使用者との関係は単なる労務提供関係ではなく、勝手に師匠を変えることは原則としてできないとされていたからである。この建前は、とりわけ賃金水準の低い地方の使用者にとって、技能実習生が高賃金の大都市圏に逃げ出すのを引き留める上で重要な装置であった。完全な労働者である特定技能の場合は、同業種内であれば自由に転籍が可能であり、現に転籍する者が多い。これを育成就労においてどこまで制限するかが問題となったのである。結果として、原則として3年間のうち最初の1年間、8分野については2年間という転籍制限がかかることになった。これは理屈ではなく、政治的な妥協の産物である。

　なお、地方の受入れ機関への配慮施策として、育成就労外国人の受入れ人数枠について、法務省・厚生労働省告示により、地方を大都市圏よりも優遇するとともに、転籍者受入れ可能割合も緩和している。この問題の本質が地方と大都市圏の賃金格差による需給アンバランスであることを雄弁に物語っている。ちなみに、自民党の有志議員による最低賃金全国一元化の主張も、主として外国人労働者の大都市圏集中に対する対策として打ち出されたものである。

　育成就労制度はいくつかの点で技能実習制度よりも労働者保護規制を強化している。すなわち、育成就労外国人と育成就労実施者の間の雇用関係の成立のあっせんや育成就労が適正に実施されているかどうか監理を行うなどの役割を担う監理支援機関を許可制とし、許可基準は厳格化した。また、送出国との二国間取決め（MOC）の作成や送出機関に支払う手数料が不当に高額にならない仕組みの導入など、送出しの適正性を確保する規定を設けている。もっとも後述のように、これ自体にも問題を孕んでいる。

　まず、ややトリビアルに見えるかもしれないが、技能実習制度が職種単位であったのが、特定技能に引っ張られて育成就労も業種単位になったことの問題である。そもそも人手不足というのは、労働市場においてある職種の求人数に対して求職数が過少であることであり、職種単位の概念のはずである。たとえば対象業種である工業製品製造業で人手不足なのは現場の生産労働者であって、事務職員ではなかろう。また、育成就労の目標として技能検定に合格することを明記し（育成就労法9条1項2号）、具体的には技能検定3級合格を要求していること（育成就労法施行規則13条1項1号）は、技能検定制度が職種単位の制度であることを考えれば本来職種単位で運用されるはずである。特定技能が業種単位になったのは、官邸主導で業所管官庁を動員する形で立法が進められたからであろうが、人手不足という理由づけと複数の職種を含む業種を単位にすることの論理的矛盾を指摘する声は聞かれなかったようである。もっともその背景には、とりわけホワイトカラー分野における職務無限定の日本型正社員システムのゆえに、政策立案者たちには欧米のような職種概念が稀薄であり、職業アイデンティティを業種で代替してしまう傾向があったのかもしれない。

　次に、外国人労働者保護のための労働法規制がパッチワーク的に分散し、統一されていないことである。育成就労法は技能実習法を受け継いで人権擁護的な規定を多く盛り込む一方で、入管法は特定技能に限って「特定技能雇用契約」という概念を創出し、その労働条件確保のための規定を省令に並べている。ところが技術・人文知識・国際業務（技人国）をはじめとする他の様々な在留資格による外国人労働者については、そのような特別の労働法規定は存在しない。かつて雇用許可制に失敗した労働省は外国人労働者法案を提起し、日本経団連も2004年に外国人雇用法の制定を求めていたが、なお実現に至っていない。現在の平成14年厚生労働省告示第276号「外国人労働者の雇用管理の改善等に関して事業主が適切に対処するための指針」をベースに、包括的な外国人労働者法制を検討していく必要があるのではなかろうか。

　最後に、外国人労働者の労働力需給調整がブローカー任せになってしまっていることの問題である。国内労働者であれば、職業安定法に基づき許可を得た有料職業紹介事業者のみが雇用の仲介をすることができ、かつ原則として手数料は使用者からしか徴収することができない。ところが外国人労働者の場合、仲介の時点では労働者が国外に居住しているからということで、その国の仲介業者に膨大な額の手数料を払っている実態がある。

　2024年改正では、育成就労実施者（育成就労外国人を雇用する者）が作成する育成就労計画の認定基準として、外国の送出機関からの取次ぎを受けた外国人に係るものである場合は、当該外国人が送出機関に支払った費用の額が、育成就労外国人の保護の観点から適正なものとして主務省令で定める基準に適合していることを挙げ（育成就労法9条1項11号）、これを受けた省令では「育成就労計画に記載された報酬の月額に２を乗じて得た額を超えないこと」とされている（育成就労法施行規則21条）。これはもちろん、現在の無規制状態を少しでも改善しようとするものではあるが、職業安定法の原則を逸脱しているものであることに変わりはない^*7。国内の管理支援機構には、旧管理団体と同様に、職業安定法が適用されることを前提に特例規定が設けられている（育成就労法27条）が、外国の送出機関に対しては非適用を前提に、育成就労計画の認定基準を通じた間接規制が試みられているにとどまる。

　かかる事態を生み出してきた原因は、そもそもの出発点が労働者性を全面否定された研修生であったことにある。現場で労働者と同様に働く者であるにもかかわらず、法律上労働者ではないことにされた以上、そのあっせんは留学生のあっせんと何ら変わるものではなく、その払う手数料が職業安定法上問題となり得るものであるという認識自体が生じる可能性は乏しかった。研修・技能実習制度になった後も、前半3分の1が労働者性なき研修生である以上、あっせんの段階ではやはり問題となり得なかった。その意味では、2009年入管法改正で研修を切り離し、技能実習を入管法上の就労型在留資格として位置づけた時に、何らかの対応が必要だったはずである。実を言うと、このとき厚生労働省の研修・技能実習制度研究会最終報告書（2008年6月20日）は、ブローカー対策や実習生の需給調整の在り方にも踏み込み、あっせん行為を公的機関が一元的に管理する方法も一案として提起しながら、現実的な方策としてはあっせん行為は従来通り民間に委ねつつ、これを適正にコントロールする方途を探ることが適当としていた。この問題はなお完全に解決されているわけではない。