　本来の失業給付は、社会保険制度と雇用政策手段という二つの性格を併せ有する。社会保険制度としては、これは労働者の失業による所得の喪失を保険事故と捉え、再就職するまでのその所得の補償を行うことが制度の目的となる。これに対し、雇用政策手段としては、完全雇用という政策目標を実現するために、失業者ができるだけ速やかに再就職できるよう援助することが制度の目的となる。この両者の機能を一体的に担うものとして設けられているのが雇用保険制度の中核に位置する求職者給付であって、失業者が求職活動をする間の生活の安定を確保し、これを通じて求職活動を奨励しようとするものである。

　しかしながら、雇用保険制度の両性格は必ずしも常に整合的であるとは限らない。特に大きな問題となるのは、その生活保障のためのセーフティネットとしての性格がかえって再就職促進機能を阻害するモラルハザードとして逆機能しているのではないかという論点である。雇用保険制度における保険事故たる「失業」には、労働の意思と能力という主観的要件が含まれ、客観的に判断しにくいところから、モラルハザードの危険性が高く、これを防止するために制度設計上の工夫が必要となってくる。

　雇用保険制度をめぐる論点のうちで、失業者の生活保障のためのセーフティネットとしての十分性の問題は、歴史的に最も重要であっただけでなく、近年やや減少傾向にあるとはいえなお３００万人を超える完全失業者を抱える今日の状況下においてもなお緊要な課題である。ただし、この問題は再就職促進機能とのトレードオフが生じる可能性があり、その場合モラルハザードとしての逆機能を果たすことになることから、常に再就職促進という政策目標に照らしてどの程度が必要十分であるかという検証が不可欠となる。

　まず給付水準については、求職者給付の基本手当日額は離職前賃金の60～80％であったが、２００３年改正により給付率が50～80％とされ、基本手当日額の高い層について再就職時賃金の実勢を考慮して引き下げられた。

　これは、日本的雇用慣行においては、内部労働市場では年功的に賃金が上昇していくが、一旦外部労働市場に出ると再就職時賃金は遙かに低い賃金水準となってしまうため、賃金に対する給付の置き換え比率が高くなりすぎ、就職意欲を阻害する危険性があるからである。ただし、外部労働市場から見れば高すぎる給付であっても、内部労働市場における本人の職業経歴からすれば適切な給付水準であるとすれば、それをむやみに引き下げることはかえってセーフティネット機能を損なうおそれもある。

　ただ、いずれ再就職しなければならないことを前提とするならば、外部労働市場から見て高すぎる給付水準を維持し続けることは困難である。離職直後は離職直前の生活を保障する観点から高い水準としつつ、その後は逓減していく案も提唱されている。いずれにせよ、セーフティネット機能をできる限り維持しつつ、モラルハザードを防止できるような制度設計が求められる。

　給付期間については、日本の雇用保険制度は被保険者期間、年齢、離職理由等によりさまざまに規定され、複雑なものとなっている。これは季節労働者による濫給の弊害に対処するため１９５５年に被保険者期間が、年齢による就職の難易度に対応するため１９７４年に年齢が、そして「真に必要ある者に重点化する」ということで２０００年に離職理由が給付期間決定要件として導入されてきたものである。ただ、いずれにせよ、日本の雇用保険制度は所定給付日数が90日～330日と比較的短く設定されており、一部高齢者層を除けば給付期間によるモラルハザード効果はそれほど高くないと思われる。

　これに対し、欧州諸国の失業保険制度はただでさえ給付期間が３年～５年と長い上に、拠出制社会保険制度としての失業保険の外側に一般財源による失業扶助制度を有しており、長期失業を誘発する制度的要因が組み込まれているとも言える。１９９２年から始まったOECDの雇用戦略は、受給要件の厳格化や「メイク・ワーク・ペイ」（給付を受けるよりも働く方が得になるようにすること）を求めた。

　逆に日本の場合、労働市場の状況が給付日数を超えた長期失業者を大量に生み出すようになっても、制度のセーフティネットが及ばないという事態を招いている。とりわけ、完全失業者のうち収入なしがもっとも多く、受給は既に終了したが受給終了後も引き続き求職している者や受給資格を満たしていない者が多数を占めるという実態（総務省『就業希望状況調査』）を考えると、給付期間の延長や給付対象のカバレッジの拡大などが重要な論点として浮かび上がってくる。

　これら長期失業者や受給資格なき失業者に対して、モラルハザードを回避しつついかにセーフティネットを及ぼしていくかが、今日雇用保険制度が直面する最大の課題である。ここで従来の欧州諸国を見習って失業給付の所定給付日数を単純に延長したり、あるいは国庫負担による失業扶助制度を野放図に導入するという政策対応をとるならば、欧州諸国が脱却しようとしている長期失業の罠に陥ってしまう危険性がある。その意味で、近年の欧州諸国の動きの中で見習うべきは、イギリスのニューディール政策やドイツの労働市場改革のように、失業保険や失業扶助あるいは一般の公的扶助の受給者についても、その再就職や就労の促進を図ろうとする政策であろう。

　近年日本においても生活保護受給者は増加しているが、２００２年度末に被保護者１２９万人、保護率１０パーミルに止まっており、多くの長期失業者が雇用保険制度と生活保護制度のはざまで無収入状態に陥っていることを考えると、生活保護制度についても労働法政策上に明確に位置づけ、失業給付受給終了後の失業者に対する所得保障として積極的に活用するとともに、従来からの生活保護受給者も含めて、その就労促進を制度の中核的要素として組み込んでいくことが考えられる。

　これは雇用保険制度の元来からの最重要機能であるが、制度のモラルハザードに注目が集まるにつれて、「メイク・ワーク・ペイ」という標語は、近年先進国の雇用政策で共通に大きく取り上げられてきている。これには、失業給付そのものを就職へのインセンティブが働くような形に（つまり余り手厚すぎないように）設計するというものから、就職へのインセンティブとして奨励的な給付制度を設けるもの、さらには就職後の賃金助成に至るまでさまざまな形態がある。

　２００３年改正ではそれまでの再就職手当を再編し、常用就職以外の形態で就業した場合についても就業促進手当を支給することとした。これは就業形態の多様化への対応と言える一方、不安定雇用を促進する結果となるとの批判もあり、評価の難しいところである。ただ、欧米でも新たな雇用創出の相当部分が非典型労働形態であるのが実態であり、こういった働き方を魅力あるものにしていくというのがあるべき雇用政策の方向であろう。

　また、この機能を十全に発揮させるためには、再就職意欲を給付の前提条件とするなどの受給要件の厳格化が必要であり、このためには職業紹介機能と雇用保険給付機能の密接な連携が重要となる。かつては先進国共通に両者の機能を分離する方向に走ったが、近年再び各国共通にその連携が課題となってきている。日本では公共職業安定所の中で両機能が行われてきているが、例えば就職拒否による給付制限が毎年ゼロに等しいなど、必ずしも十分に機能していないのではないかと見られる面もあった。２００３年改正では受給者に誠実に求職活動を行う努力義務を課すとともに、それに先立って２００２年秋から失業認定の厳格化が行われている。これも先進国共通の政策方向である。

　雇用保険は使用者と労働者が拠出する保険料によって運営されている拠出制社会保険制度である。従って、失業者が急増して雇用保険財政が急激に悪化した場合、その財政的持続可能性を維持するために保険料を引き上げたり、給付を絞り込んだり、国庫負担を拡大するといった対応が必要となる。実際、１９９４年度以降毎年度赤字が続き、特に１９９８年度から２０００年度にかけて３年連続で１兆円前後の赤字を記録し、積立金残高が底を尽きかけるに至っていたことが、保険料率を原則1.6％に引き上げるとともに、早期再就職支援基金という形で一般財源から国庫負担を導入した２００３年改正の直接の動因である。また、政策的給付も大幅に絞り込まれた。

　家族構造の変化や就業形態の多様化など、近年の社会変化は社会保険制度全般に渉って大きな見直しを要求している。この論点は特に年金制度において活発に議論されているが、雇用保険制度においても、特に制度のカバレッジや給付の格差といった問題において、パートタイム労働者や派遣労働者等の非典型労働者の問題が指摘されてきた。雇用保険制度は既に１９８９年以来パートタイム労働者（週労働時間２０時間以上）を適用対象としてきたが、２００３年改正においては、それまで所定給付日数において３０日の格差を付けていた通常労働者とパートタイム労働者の給付内容を一本化した。一方登録型派遣労働者については１年以上の継続雇用見込みという要件があり（これ自体はモラルハザードとの関係で合理的な面があるが）、労働者派遣法による派遣期間の上限規制（１年～３年）のために雇用保険への加入が事実上困難となっている。

　労使拠出による失業等給付の一部としての政策的給付は、１９９４年に高年齢雇用継続給付、育児休業給付が、１９９８年に教育訓練給付、介護休業給付が導入された。導入の際には、これらが「職業生活の円滑な継続を困難にする要因」で「失業に準ずる」ものであるとの理屈付けがされたが、拠出制社会保険制度としての観点からは「失業していないのに金を出すのはおかしいではないか」として批判の対象となりやすい。保険制度としての持続可能性が危ぶまれる状況になるとなおさらである。２００３年改正では高年齢者雇用継続給付の支給要件（賃金低下率15％超から25％超へ）及び支給率(25％から15％へ)が大幅に見直され、教育訓練給付の支給率(80％から40％へ）及び上限額（30万円から20万円へ）が大幅に切り下げられた。

　これは１９７４年の雇用保険法によって導入され、雇用安定事業、能力開発事業及び雇用福祉事業からなるが、使用者負担のみの保険料（欧米の雇用税に相当）により、主として使用者への助成金等の財源として用いられてきた。

　このうち歴史的に特に重要なものは雇用安定事業の雇用調整助成金（創設時は雇用調整給付金）であり、日本の雇用政策を外部労働市場志向の政策から失業予防と企業内の雇用維持を最優先とする内部労働市場政策へ大きく転換させたものである。