　昨年来、労働法における規範的立法過程論ともいうべき分野が議論の焦点となりつつある。筆者の２００７年労働政策研究会議報告^*1や日本学術会議立法学シンポジウム報告^*2を嚆矢として、花見・山口・濱口の鼎談^*3や神林・大内の研究ノート^*4など、ホットな議論が始まったところである。

　最初に問題を提起したのは、２００７年５月に内閣府の規制改革会議労働タスクフォースが公表した「脱格差と活力をもたらす労働市場へ－労働法制の抜本的見直しを」と題する意見書であった。福井秀夫氏が中心となって執筆した同文書は、内容的にも解雇規制、派遣労働、最低賃金など労働法のほとんど全領域にわたって徹底した規制緩和を唱道するものであったが、特に注目すべきは労働政策の立案の在り方に対して本質的な疑義を提起した点である。引用しよう。

「現在の労働政策審議会は、政策決定の要の審議会であるにもかかわらず意見分布の固定化という弊害を持っている。労使代表は、決定権限を持たずに、その背後にある組織のメッセンジャーであることもないわけではなく、その場合には、同審議会の機能は、団体交渉にも及ばない。しかも、主として正社員を中心に組織化された労働組合の意見が、必ずしも、フリーター、派遣労働者等非正規労働者の再チャレンジの観点に立っている訳ではない。特定の利害関係は特定の行動をもたらすことに照らすと、使用者側委員、労働側委員といった利害団体の代表が調整を行う現行の政策決定の在り方を改め、利害当事者から広く、意見を聞きつつも、フェアな政策決定機関にその政策決定を委ねるべきである。」

　労働立法といえども立法である限り、憲法第４１条に従い、「国権の最高機関であり、国の唯一の立法機関である」国会が制定する。内閣は「議案を国会に提出」(第７２条)することができる。行政府が法律案をどのように策定すべきかを一般的に定めた法令は存在しないが、厚生労働省設置法第９条は「厚生労働大臣の諮問に応じて労働政策に関する重要事項を調査審議すること」等を労働政策審議会の所掌事務と定めている。同審議会が他の多くの審議会と異なるのは、「委員は、労働者を代表する者、使用者を代表する者及び公益を代表する者のうちから、厚生労働大臣が各同数を任命する」(労働政策審議会令第３条)と、公労使三者構成原則を明記している点である。

　これは２００１年の行政機構改革以降の姿であるが、それ以前は労働基準法、職業安定法等各分野ごとの法律に、労働基準審議会、職業安定審議会等の審議会が規定され、そのすべてについて公労使三者構成原則が明記されていた。そして、労働立法はすべて三者構成審議会の審議を経て内閣提出法案となるという仕組みが継続されてきた。

　労働政策について政労使三者協議体制を要求しているのは国際労働機構（ＩＬＯ）である。ＩＬＯ憲章第３条は、条約や勧告を採択する総会の各国代表を政府２名、労使各１名と定めている。またＩＬＯ第１４４号条約は、国際労働基準の実施措置について政府、労使の代表者間での三者協議を要求し、ＩＬＯ第１５０号条約は、労働行政制度の定義の中に労使団体との協議や参加の制度を含めている。日本の制度はこれを審議会という枠組みの中で実施しているものと言える。

　日本の政策決定過程への三者構成原則の導入は、敗戦後占領下で急速に進んだ。１９４５年１０月に設置された労務法制審議委員会は、官庁１０名、学識者７名、事業主６名、労働者５名、議員６名という変則的な形であったが、労使がほぼ対等に立法過程に参加したという点で三者構成の出発点といいうる。労働基準法や職業安定法にも同じく公労使三者構成の労働基準委員会、職業安定委員会が設けられ、この仕組みが労働政策各分野に拡大した（後に「審議会」に改称）。以後、労働省は公労使三者構成原則を前面に打ち出すことにより、労使以外の外部（労働省以外の政府当局を含む）からの圧力を回避しながら、労使のバランスをとって政策を決定していくというスタイルが定着した。

　１９９０年代には規制緩和の波が高まり、労働省は既に閣議決定された規制緩和路線を実行する形となった。いかに労働省の審議会で三者構成が確保されていても、審議を始める前にすでに外堀は埋まっているというということになると、労働側の不満は残る。このため、派遣労働と裁量労働制については、国会提出後に労働側が野党へのロビイングによって修正を勝ち取るという形で対抗を試みた。

　逆に規制緩和サイドによる外からの入力を三者構成ゆえに修正するというメカニズムも機能している。２００３年労働基準法改正においては、立法による解雇規制の緩和というアジェンダ設定に対して、労働組合側だけでなく使用者側も慎重な姿勢を示し、解雇権濫用法理をそのまま法文化するという結論に至った。当時、日経連の奥田会長は「クビを切るなら腹を切れ」と発言していた。これは、三者構成原則の重要な機能、すなわち労使が一致することについて一定の正統性を付与し、外部からのイデオロギー的批判に対して防護壁になり得るという面を示している。

　日本の場合、政府が事務局として黒子になり、学識者を表に立てるというやや特殊な形をとっているが、基本思想は国際基準たる政労使三者構成原則に基づいている。労働立法における国際基準となっている三者構成原則とは、憲法上立法の主体であるべき政府と、その実質的内容を決定すべき労使二者を組み合わせて政労使三者としたものである。労使二者はいずれも利害が相対立する包括的集団であるがゆえに、その間の交渉によって双方を規制する規範を設定する能力があり、それを基盤として立法としての効力を付与することが三者構成原則の本質なのである。

　これを明快に示しているのが、労働協約の一般的拘束力制度と最低賃金の三者構成的決定制度であろう。労使はその交渉により自発的に労働協約を締結し、その成員について一定の賃金額未満では雇用しないという規範を設定することができる。これは二者構成の労使自治である。しかし、労使団体がすべての使用者や労働者をカバーしていない場合、アウトサイダーがこれに反する行動をとる可能性がある。それを防止するために、国がこの労働協約に一般的拘束力を付与し、他の使用者や労働者に強制することがある。労働組合が産業別に組織されている西欧諸国では一般的に見られる。

　その代わりに日本では、三者構成の最低賃金審議会において事実上労使交渉により最低賃金額を設定し、これを国の法令として使用者や労働者に強制するという仕組みがある。この両者は、実体的には労使の賃金交渉と政府の公権力行使の組み合わせである。中味を決めるのは労使という自律的利害対立集団であり、そこで成立した妥協に法的強制力を付与するのが政府の役割となる。

　これは賃金に限られない。西欧のいくつかの国では、労働法規制自体を労使自治の結果たる労働協約という形で実施している。もっとも極端な例がデンマークであり、１８９９年の有名な９月妥協に基づいて、他国では議会制定法で定めているような労働法制はほとんどすべて労使ナショナルセンター間の労働協約によって定めている。その特徴は、政府による一般的拘束力制度すら否定して労使二者構成原則を維持しようとしている点にある。もっとも、ＥＵ指令を国内法化する場合には、（欧州委員会による欧州司法裁判所への提訴の脅しに屈して）政府による補完的立法を受け入れた。

　これに対してベルギーでは、労働立法に当たっては、労使ナショナルセンター間で締結した労働協約に対し、勅令により一般的拘束力を付与するという仕組みによって、デンマークの難点を回避している。興味深いのはその締結過程であり、政府に設置された労使二者構成プラス有識者の議長からなる全国労働審議会において労働協約を締結することとされているのである。政府の審議会において労使が労働協約を締結するというやり方であり、三者構成原則と二者構成自治の中間形態ということができる。

　オランダになると、公労使三者構成の経済社会審議会が社会経済政策に関して必ず諮問を受けることとされており、日本型三者構成原則に近い。オーストリアの場合、憲法に基づき、原則としてすべての労働者が加入する労働会議所という制度があり、政府の立法提案に対して意見を述べるとともに、自ら立法提案を行う。これは労働者の団体自治を公法人化することにより、立法過程に組み込んだものと言えよう。

　こういった仕組みは、コーポラティズムの傾向の強い小国に多く見られるが、もとより英仏独等の大国においても、労働立法過程においては労働組合や使用者団体への協議が繰り返し行われており、ＩＬＯの三者構成原則は規範として確立している。

　こういった欧州各国の仕組みはＥＵにおける立法システムにも反映されている。それも、ＥＣ設立条約という憲法的規範のレベルで、労使団体の関与やイニシアティブが規定されており、いわばコーポラティズムが立法における民主制の現れとして明確に位置づけられている点が特徴である。この規定は、１９９１年のマーストリヒト条約によりイギリスを除く加盟国間の社会政策議定書として成立し、ブレア政権の成立とともに、１９９７年のアムステルダム条約によりＥＣ設立条約本体に組み込まれた。

　条約第１３８条は「社会政策分野における提案を提出する前に、欧州委員会は、ＥＣ行動の可能な方向に関して労使と協議する」（第２項）、「この協議の後、欧州委員会がＥＣの行動を有益と考える場合には、欧州委員会は検討中の提案の内容に関して労使と協議する。この場合、労使は欧州委員会に対し、意見又は必要に応じて勧告を行う」（同第３項）と規定している。これだけなら普通の三者構成原則であるが、協議を受けた労使団体の側が自分たちの間で団体交渉を行い、ＥＵレベルの労働協約を締結したいと考えれば、行政側の動きはストップして、立法過程は労使団体に移る。条文上はやや込み入っていて、「このような協議において、労使は欧州委員会に第１３９条に規定する手続を行う希望を通知することができる」（同第４項）、「労働がそう望むならば、ＥＣレベルの労使間の対話は、労働協約を含む契約関係になることができる」（第１３９条第１項）、「ＥＣレベルで締結された労働協約は、労使及び加盟国の手続及び慣行に従い、又は第１３７条に含まれる事項については、締結当事者の共同要請により、欧州委員会の提案に基づく閣僚理事会決定によって実施される」（同第２項）となっている。

　この規定の法的性格は複雑である。前段は集団的労使関係法の想定する自律的労働協約としての実施である。これに対して後段は、労働法学的に素直に読めば、ＥＵ労使間の労働協約に一般的拘束力を与える行政行為と見ることができる。しかし閣僚理事会決定とはそれ自体法規範の定立でもあり、そうするとこれはＥＵ機関による法規範定立行為の前段階にその内容を決定する立法準備行為として労働協約の締結を定めたものとも解せられる。同規定の施行について定めた欧州委員会の通達によれば、閣僚理事会決定は労働協約の規定を拘束力あるものにすることに限定され、欧州委員会にも閣僚理事会にも労働協約の文言を修正する権限はない。

　本規定の意義について欧州司法裁判所が判示した事例として、１９９８年の欧州中小企業協会対閣僚理事会事件判決（Ｔ－１３５／９６）がある。これはＥＵレベル労使団体が締結した育児休業協約を理事会が指令として採択したことに対し、交渉から排除された中小企業団体がその無効を訴えた事案である。判決によれば、一般的には立法手続への欧州議会の参加が民主的正統性を基礎づける。ところが本手続においては欧州議会の参加がないので、民主制原則たる人々の参加が他の仕方で、本件では労使の代表を通じて確保される。それゆえ、両機関は締約者が真に代表性を有するかを検証する義務を有する。本判決は、立法過程における労使団体の参加を直接選挙による欧州議会の参加に代替する民主制原則の現れと明確に位置づけた点が注目に値する。

　この考え方を明文化したのが、２００４年に加盟国政府間で合意されたＥＵ憲法条約であった。同条約は、欧州議会がＥＵ市民を代表する旨の代表民主制の原則（Ⅰ－４６条）と並べて、代表的団体や市民社会を通じた参加民主制の原則（Ⅰ－４７条）を明記し、その代表例として労使団体と自律的労使対話に関する規定（Ⅰ－４８条）を設けた。「労使団体の自律性を尊重しつつ、その間の対話を促進する」というこの規定は、憲法条約制定過程において労使が共同してその挿入に努めたものである。憲法制定コンヴェンションの社会的ヨーロッパ作業部会に労使共同で提出された原案では、これが「経済及び社会のガヴァナンスにおける労使団体の関与を認識し促進する」とより明確に表現されていた。興味深いのは、この規定の挿入に熱心だったのは、欧州労連よりもむしろ欧州経団連だったことである。もっとも、憲法条約はフランスとオランダの国民投票で否決され、再交渉されたリスボン条約もアイルランドの国民投票で否決された。

　このＥＵ憲法条約の視座から改めて三者構成原則を考えてみると、それは議会民主制と並ぶもう一つの民主制原理を労働立法過程の中に持ち込むものと評価しうる。それは一般的には参加民主制であるが、労使団体を担い手とするものは産業民主制と呼ぶことができる。この言葉は、ウェッブ夫妻が１８９７年に著した有名な労働組合論の標題である。現在の日本ではほとんど死語と化しているが、かつて労使関係の世界では産業民主制とか産業立憲という言葉が頻繁に用いられていた。労使が対等の立場に立って労働に関わる物事を決定していくべきだという原理は、憲法が定める民主制や立憲主義という言葉で理解されていたのである。

　三者構成原則をこのように憲法レベルの民主制原理の現れと理解する立場から、冒頭の規制改革会議労働タスクフォースの意見書を改めて検討してみると、そこに無意識のうちに前提されているのは純粋な代表民主制原理、すなわち国民の代表たる議員は社会の中の特定の利害の代表者であってはならず、その一般利益のみを代表する者でなければならないという思考法であるように思われる。

　それに対してＥＵの現行条約や憲法条約には、社会の中に特定の利害関係が存在することを前提に、その利害調整を通じて政治的意思決定を行うべきという思考法が明確に示されている。歴史社会学的に見ると、ここには国家と個人のみからなる社会モデルに基づき一切の中間集団を否定する思考法と、中世に由来するコーポラティズムの伝統との対立が顔を出しているように思われる。レームブルッフの「西中欧における団体主義的交渉デモクラシー」^*7は、かつての神聖ローマ帝国の跡に成立した諸国に特徴的な民主制を、理念型としてのフランス革命の民主制モデルと対照的なものと位置づける。後者の典型が１７９１年のル・シャプリエ法であり、あらゆる職業における同業組合の結成を刑罰をもって禁止した。団結の禁止とは、個人たる市民が国家を形成し、その間にいかなる中間集団をも認めないという思想である。

　１９世紀から２０世紀にかけて、産業化に伴って、団結禁止にもかかわらず労働組合運動が伸張し、やがて団体交渉と労働協約によって労働条件を規律する仕組みが確立してくるが、これはあくまでも私的自治の世界内部における部分的な個人原理から集団原理への移行であり、「労使自治」であって、国家の意思決定は議会民主制の原理が主流であった。

　しかし、産業別レベルあるいは全国レベルで団体交渉が行われ、労働協約が締結される場合、その労働協約が定める労働条件は事実上国家がその制定法で定めるのと大差ないものとなってくる。とりわけ、国家権力による労働協約の一般的拘束力制度が確立してくると、この一般的拘束力を有する労働協約は、内容を労使が決めた国家制定法というに近くなる。建前は労使自治であっても、これは事実上国民代表たる議会の審議をすり抜けた立法を認めたに等しい。

　こうした在り方を正面から認め、むしろ国家機構の中に労使の代表を参加させて、その協議交渉に基づいて政策決定のある部分（主として労働社会政策、場合によっては経済政策）を行っていくのが、いわゆるコーポラティズムである。これが、中世的なギルドや身分制議会の伝統が革命によって断ち切られることなく段階的に現代的な利益組織に移行してきた神聖ローマ帝国系の諸国に強く見られるのは不思議ではない。コリン・クラウチ^*8は、中世の伝統と社会民主主義が結合して２０世紀のコーポラティズムを生み出したと説明する。

　最後に日本に戻って、産業民主制の現れである三者構成原則をＥＵのように憲法的規範のレベルで位置づけることが可能かどうか考えてみたい。その前提として、三者構成原則の基盤である二者構成労使自治原則を憲法上の原則として位置づけることが必要である。現在までの憲法学や労働法学は、この点についても必ずしも積極的とは言い難かったように思われる。

　憲法第２８条は「勤労者の団結する権利及び団体交渉その他団体交渉をする権利は、これを保障する」と、集団的労使関係の問題を労働者の人権保障という形で規定している。実際、この規定は第３章(国民の権利及び義務)に含まれ、第２５条(生存権)、第２６条(教育を受ける権利)、第２７条(勤労の権利義務)に続いて規定されているのであるから、これをもっぱら人権保障という観点で捉えるべきことに疑問の余地はないように見える。

　しかしながら、人権保障という観点のみで集団的労使関係法制が運営された結果、それが本来目指すべき産業民主制の精神とは次第にかけ離れたものになっていったように思われる。具体的には、まず第一に、護るべきは労働者が労働組合という結社に加入する権利である団結権であるとされたため、事業場労働者の圧倒的大部分を組織する労働組合も、たった一人や二人で頑張っている労働組合も、全く同等の権利を有することとされた。いわゆる複数組合平等主義である。

　この原因として、第二に団結権や団体交渉権が個別労働者レベルで捉えられたため、団体交渉によって締結される労働協約についても個別労働者の労働条件を団結した力によって決定するものと捉えられ、一つの労働社会の法規範を集合的に設定することを目的とした制度であるとは認識されてこなかったことが挙げられよう。すなわち、多数組合が締結した労働協約は当該多数組合の組合員のみに適用され、少数組合が締結した労働協約は当該少数組合の組合員のみに適用される。

　その結果、第三に集合的な規範設定の能力が労働協約から薄れ、労働組合加入を問わず一定の労働条件を設定するためには、労使自治に基づく労働協約ではなく、使用者が一方的に決定変更しうる就業規則を活用せざるを得ないという大変皮肉な事態をもたらした。ある労働社会に属するすべての労働者の労働条件を民主的に決定するメカニズムが否定され、意思決定への参加が特定の結社に属することとリンクされる一方、規範設定は専制的メカニズムに委ねられてしまったのである。

　第四に、労働組合自体の意思決定メカニズムの民主性自体が必ずしも担保されていない。労働組合の正統性が自発的な結社への参加に求められたため、内部の意思決定は全く私的自治の領域となり、組合員であると組合員でないとを問わず、その意見を意思決定過程に適切に反映させていくことは必ずしも求められなかった。とりわけ、管理職や非正規労働者といった非組合員の利益を擁護することは労働組合の任務ではないと考えられ、これら労働者の増大に伴い、労働組合の正統性も次第に失われて行くに至ったのである。

　このように人権保障のみに専念した日本的な集団的労使関係法解釈のあり方のもとでは、二者構成労使自治による規範設定自体を産業民主制の現れとして捉える視点は極めて希薄であった。従って、それを国家の規範設定権力と結びつけた三者構成原則が戦後日本社会で適切に位置づけられてこなかったことも不思議ではない。冒頭で紹介した規制改革会議労働タスクフォース意見書が、労働政策審議会に対して「労使代表は、決定権限を持たずに、その背後にある組織のメッセンジャー」であるとか、「非正規労働者の再チャレンジの観点に立っているわけではない」といった批判を投げつけるのは、まさにこのような人権保障型集団的労使関係観に立脚しているからであると言えよう。

　我々は、これまでの人権保障的解釈に代わる新たな第２８条の解釈を作り上げる必要がある。その際、大きな示唆を与えてくれる考え方として憲法学者松井茂記のプロセス的権利論がある。松井によれば、「憲法は政府のプロセスを樹立し、規律したもの」であって、「基本的人権は国民の政治参加のプロセスに不可欠な諸権利を保障しようとしたもの」である。憲法第２８条が規定する団結権や団体交渉権、団体行動権とは、まさに一定の労働社会における意思決定への参加のプロセスに不可欠の権利を保障しようとしたものではないのだろうか。それを「政府」や「政治」と呼ぶか否かは本質的な問題ではない。憲法学でいう「政治」には当てはまらないかも知れないが、現代政治学が対象とするガバナンスの現象であることには間違いがなかろう。

　もっとも、松井自身は団結権や団体交渉権を政治参加のプロセスとは関係のない「非プロセス的権利」というその他雑件ファイルに放り込んで済ませている。しかしここで重要なのは松井の分類ではなく、プロセス的権利という概念である。二者構成労使自治原則を、一定の労働社会におけるガバナンスのプロセスを樹立し、規律するものと捉えるならば、三者構成原則はそれをマクロな政治のプロセスに組み込んだものと捉えられよう。

　こうした新たな第２８条の解釈においては、労働組合は決して組合員のみの利害代表者であってはならず、管理職や非正規労働者といった非組合員の利害をも公正に代表する義務－公正代表義務が課せられる。それゆえに、その締結した労働協約は様々な広がりの労働社会に属するすべての労働者に適用される公共的性格を有する法規範となる。そしてその延長上において、国家レベルの労働立法における三者構成原則が導き出されることになる。