　日本の産業に建設業が占める割合は結構大きいのですが、労働研究では建設業分野がまとまった形で論じられることはありませんでした。ここでは、建設労働をめぐる様々な法政策を一望しながら歴史的変遷を中心に概観した私の一昨年の論文1をベースに、いくつかのテーマ・論点を加えて述べていきたいと思います。

　日本の労働法の始まりは1911年の工場法とされています。これは工場の職工（ブルーカラー）のみを対象として扶助責任を規定するものでした。1922年健康保険法は、業務上災害にも適用されるものでしたが、建設業は適用対象外でした（任意包括適用は可）。

　その後1925年、ILO17号条約が採択され、土木建築業への適用が課題となり、1931年に労災扶助法と労災扶助責任保険法の成立に至ります。後者は扶助責任を履行した事業主にその損害を補てんするという、「外国に全くその例を見ない珍無類な保険制度」（北岡寿逸）ではありましたが、ともかく労災補償から日本の建設労働政策は始まったと言えます。その中には、重層請負の場合に元請負人を事業主と見なす規定（労災扶助法第3条）や保険料を請負金額×保険料率で算出（労災扶助責任法第6条）など、戦後に受け継がれるものもありました。

　労災扶助法には工場法同様の安全衛生規定があり、それに基づく様々な規則が制定されました。また1942年には官公営土木工事で請負人・下請負人が賃金不払いを起こした場合、入札に参加させないとする通達が出されます。

　一方、労働市場政策についてですが、1925年に失業多発都市で冬期の失業救済事業（公営土木事業）が実施され、1929年には通年化して全国で実施されるようになりました（失業応急事業）。そして1938年に労務供給事業（その相当部分が土木建築人夫）を許可制にする職業紹介法の改正がされます。それまで労務供給請負は有料職業紹介なのか否かについて議論となっていましたが、規制を強化する流れがつくられ、戦後の職業安定法による労働者供給の全面禁止につながります。また戦時下では1942年の労務報国会結成による組織化も行われました。

　戦後GHQの占領政策では労働運動の民主化が重点課題とされ、健全な労働組合の育成と非民主的な労働慣行の廃絶が目指されるなか、1947年の職業安定法で、労働者供給事業はほぼ全面禁止となりました（労働組合のみ許可）。GHQ担当官である労働課のコレットは、人夫供給業や口入稼業のような「封建制度が生んだ最も非民主的な制度を改正し労働者を鉄か石炭のように勝手に売買取引することを日本からなく」すのだと述べています。

　これは契約が請負であっても4要件を満たさなければ労供事業とみなして禁止、また4要件を満たしても故意に偽装されたものなら禁止で労供を受けるのも禁止という、厳しい規制となりました。これに基づく現場視察と違反事実の摘発は「コレット旋風」（「熊谷組40年史」）として恐れられたそうです。

　そして供給労働者は供給先で直用化するよう指導されました。またGHQの労使関係担当のエーミス課長は土建労働者の組織化を要請、労供事業を行う労働組合の設立を後押ししましたが、その動きは鈍く消えていきました。

　この労供事業の全面禁止には業界の反発が大きく、1949年に全国建設業協会が「職安法改正に関する意見書」を提出しています。そして行政内部からも締め付けが厳しすぎると、1950年に行政管理庁から「労働者供給事業禁止規定に関する行政監察」が出されます。

　そして占領終了後の揺り戻しの中、1952年に職安法施行規則第4条が改正され、「専門的な企画、技術」を「企画若しくは専門的な技術若しくは専門的な経験」に改め、膨大な認定基準も全て廃止されました。そして同年の通達は、直用労働者を解雇してその作業が請負で業者に発注されたとしても「その請負作業が合法的に認められる以上、職業安定機関として何ら干渉すべき筋合いではない」としました。これにより戦前の労務下請はかなりの程度復活します。

　失業対策事業としては、戦後復興と失業者吸収のため、1946年にGHQが公共事業実施を指令し、1949年の緊急失業対策法では職安による日々紹介が規定されました。しかし1971年に入り口を停止した後、1995年に廃止されます。

　そして職業訓練ですが、1958年の職業訓練法で、市町村、公益法人、労働組合等の非営利法人が認可を受けて行う職業訓練は「公共職業訓練」とみなすと規定されました。これは自ら技能者養成所を持つ土建総連（全建総連の前身）の運動で、国会修正で入ったものです。

　これらが戦後の労働市場政策とすれば、ここからは労働条件政策となります。1947年に制定された労働基準法の労働時間規制は、全ての業界に適用されることになりましたが、これに建設業界は不満を持ちます。雨天に稼働できない建設業では週休制は迷惑、請負賃金制のため時間外割増が難しいなどからですが、例外規定は設けられませんでした。唯一建設業界の主張で盛り込まれたのは戦前の労災扶助法を引き継ぐ第87条でした。

　そして同じ1947年に労災保険法が出来ましたが、これはGHQの指導で事業主の責任保険ではなく労働者保険として制定されました。重層請負の場合元請負人のみを使用者とみなしましたが、保険料は賃金総額×保険料率としたところ過少申告がまん延したため、1950年の規則改正で請負金額を基準とする戦前方式に戻されました。メリット制については1951年の導入後、災害多発の建設業界の猛反発で一度適用除外されます。55年に再び適用されましたが、かなり低めに設定されました。

　それから労災の適用対象ですが、制定時の土木建築業の強制適用事業は「常時労働者を使用するもの及び使用労働者延人員300人以上」で、それ以外は任意でした。全面適用になるのは1965年改正です。また土木建築業の一人親方にかかわる擬制適用は、1947年制定当時から規定され、1965年改正で特別加入というかたちで明確化されました。このテーマでは、1996年の労働基準法研究会労働者性検討専門部会報告で建設業手間請け従事者についての判断基準が示されたこともご紹介しておきます。

　失業保険は1947年法制定時には建設業に適用されず、1949年改正で適用対象になります。またその改正で日雇労働者失業保険制度が創設されました。日雇労働者への適用は技術的に難しいということで、戦前から議論されながら見送られてきたのですが、白手帳方式によるアブレ手当というかたちで実現します。これは今日も続いていますが、印紙を貼るというやり方がネットの時代にそぐわなくなっています。

　また季節労働者ですが、半年労働して半年失業給付を受ける、いわゆるデカンショ保険が批判され、1955年改正で給付日数段階化と短期被保険者の一律90日への削減が行われました。そして1970年改正で建設業等季節型受給者の多い事業主に特別保険料の創設、1974年の雇用保険法では建設業に特別保険料率（0.1％上乗せ）、季節的受給者に特例一時金という仕組みになりました。

　1922年健康保険法は建設業に適用がなかったこと（任意包括適用）、1947年に業務上災害が労災保険に移行したところまでお話しした続きです。本来は国民健康保険に入る法人代表者について、1949年通達で健康保険に加入が可能となりましたが、そのため業務上災害の給付が受けられなくなりました。これは長らく問題となっていましたが、5人未満法人代表者の業務上災害に健康保険を適用するとした2003年通達と2013年法改正で決着しました。

　そして健康保険の適用についてです。1953年改正で5人以上ですが土木建築業がようやく強制適用になり、また同年制定の日雇労働者健康保険法により一人親方の擬制適用が拡大します。しかし1957年に国民健康保険法が成立すると厚生省は擬制適用廃止を目指し、1970年に擬制適用を廃止して建設国保組合がつくられることになりました。

　災害発生後に給付するのが労災保険ですが、それを未然に防ぐものが災害防止あるいは労働安全衛生です。もともとそれは労働基準法に規定があって、1972年労働安全衛生法として独立するのですけれど、その前、高度成長期の1964年に労働災害防止団体法ができます。それで建設業では建設業労働災害防止協会（建災防）という団体が設立されるのですが、同法には元請事業主に下請労働者の安全管理について一定の責任を負わせる特別規定も盛り込まれました。

　そして1972年労働基準法と労働災害防止団体法のなかの労働安全衛生規定をまとめて労働安全衛生法がつくられ、建設業と造船業で重層請負の「特定元方事業主」は「統括安全衛生責任者」を選任し、請負人・請負労働者を指導・指示する旨が規定されました。労働基準法研究会という、一般的にそこから審議会を経て法案にしていく重要な労働関係の有識者会議があるのですけれど、面白いのは、その第1回報告がこの労働安全衛生に関するもので、それを読むと重層請負関係で元請は「指揮・監督」していると堂々と書いてあるのです。恐らく基準局レベルではそれで通用していたのでしょうけれど、上の労働省レベルになると、元請が請負なのに下請労働者を「指揮・監督」という文言は問題だろうということで、「指導」「指示」に書き換えられたという経緯がありました。

そして1980年改正で下請混在作業現場における元方安全衛生管理者の専任が、1992年改正で中小建設現場における店社安全衛生管理者の専任が規定されることとなります。余談ですが建設業と造船業は一括りになるケースが多く、それは普通の製造業であれば下請の製造工程は親会社と別の場所で行われるのですけれど、建設業と造船業は親会社元請と同じ現場での製造工程となる共通性があるからだと思われます。

　退職金は払わなければならないものと法律で規定されている訳ではありません。1936年に退職積立金及退職手当法ができたことはありましたが、戦時中になぜか厚生年金に吸収されています。戦後は大企業で一般化しましたが、中小企業でも退職金をつくりやすくしようと、1959年に中小企業退職金共済法ができました。しかし現場・事業所を転々とする建設現場労働者は適用除外とされ、1961年全国建設業協会が適用拡大を要望、1964年改正で特定業種退職金共済組合が追加されました。これは同業種で多数の事業所を移動する労働者を通算する業界退職金制度として、建設業では建退共が設立されました。その後1998年にこれらが統合されるかたちで勤労者退職金共済機構が設立されます。

　占領下の1949年に建設業法がつくられ、一括下請禁止などが規定されます。その後の1971年改正では、建設業許可制や請負契約適正化等とともに、特定建設業者（元請）は下請負人が労働法令に違反しないよう指導し、その是正に努める、さらに下請の賃金支払遅滞に対し元請が立替払いすることを勧告といった労働法令に関わる規定が、若干ながら盛り込まれるようになりました。さらに賃金支払遅滞には、1976年に賃金支払確保法が成立し、労災保険を原資と立替払いする制度が出来ています。

　現在、建設業を対象とした労働法は、わずかに建設雇用改善法にとどまります。しかし1960年代から70年代の時期に、その内容以上に雇用関係の近代化を目指す政労使それぞれの動きがありました。今述べた1971年建設業法改正もそれに関わるものと言えますが、ここでそうした構想をいくつか見ていきたいと思います。

　1975年雇用審議会意見書は、日本の建設業の重層下請関係を「労務供給的性格を有する」とし、雇用関係の明確化、就労経路の正常化などを提起しています。また経営側の日本建設業団体連合会は1970年に「日建連プール化構想」を打ち出します。専属度の高い業者は常用化を促進し、流用労働力は建設労働力センターを設置して職種別にプール化するというかなり大胆なものでしたが、中小建設業者から大手独占化構想との批判を浴びて頓挫します。労働側の案としては1961年全建総連の建設労働法要綱試案があり、建設労働者の登録制、建設労働者手帳の交付、手帳なき労働者の雇入れ禁止等がうたわれています。この延長線上に、事業主の届出制と手帳方式による雇用関係の明確化、未払い賃金債務に対する元請負人の責任といった内容の、1975年日本社会党の建設労働法案も位置づけられると思います。

　このような構想はあったのですが、労働省は、建設業者からの納付金によって建設業雇用改善事業団を運営するなどの建設労働対策（案）を取りまとめます。しかし建設分野に労働省が事業団をつくるなど認められないとする建設省が反発して、結果的に雇用促進事業団の業務とし、費用は雇用保険の保険料率0.1％分とすることで決着しました。そして1976年に建設雇用改善法が成立するのですが、雇用関係に大きなインパクトを与えるものではなく、雇用管理責任者の選任、募集時の届出、雇入れ時の文書交付、重層下請の場合の書類備え付けといった内容となりました。同法に基づく建設雇用改善助成金には、2018年のトライアル雇用助成金、人材確保等支援助成金及び人材開発支援助成金に至るまで様々なものがあります。

先ほど、1947年職業安定法で労働者供給事業は労働組合が実施するものを除いて全面禁止とは言いながら、1952年省令改正以後、建設業では実態として規制がほとんど無くなっていたと述べました。1975年雇用審議会意見書にあるように、「労務供給的性格を有する」重層請負関係でずっと動いてきたのです。しかし1985年労働者派遣法では、「その業務の実施の適正を確保するためには業として行う労働者派遣により派遣労働者に従事させることができるようにすることが適当でないと認められる業務」として建設業務・港湾運送業務が挙げられました。

　コレット氏が「封建制度が生んだ最も非民主的な制度」とした戦前の人夫供給業や口入稼業としてなされていたものの相当の部分が、戦後GHQの厳しい取り締まりにも関わらず程なくして復活した建設業務をとらえて、ネガティブリストに入れたというのは皮肉なことだと思います。まさに「労務供給的性格を有する」重層請負関係で動いているから労働者派遣法で触らないことにしたと、かなり捩じれた関係にあるということです。他方で労災補償や労働安全衛生関係は、まさに元請が指導・指示するという前提で法規制が設けられています。

　このような捩じれを、きれいに捩じり返してしまったのが港湾関係だと思います。労働者派遣法では港湾関係業務は派遣をしてはいけないとされています。一方で、港湾労働法という法律があって、1988年と2000年の改正で特別の労働者派遣システムが導入されています。1988年改正では港湾労働者をプールして、そこから労働者を派遣するようにし、2000年改正では港湾業者が直接雇っている常用の港湾労働者を、同じ港湾業者間でのみ派遣できるとしました。

労働者派遣法では派遣が適当ではない業種・業務とされながら、実態として派遣が行われているというのは建設業と同じです。しかし建設業はそのようなシステムがつくられていませんので、現在も重層請負が原則です。ただし局部的にですが、建設業に港湾運送業務型の派遣が導入されています。「建設業務労働者就業機会確保事業」で、2003年に長野県小谷村の構造改革特区提案に応じて、2005年に建設雇用改善法が改正されて実現したものです。文言上は派遣ではないのですが、地域の建設業団体が実施計画を作成して認定を受け、団体内部で建設業務労働者をお互いに送り出しできるという事実上の派遣システムです。

　次に労働時間規制です。先述のように、そもそも労働基準法上は建設労働の特例はありません、でした（なぜ過去形かは後述）。「熊谷組40年史」など建設業者の社史や日建連や全建などの業界団体の歴史的資料を読むと結構面白く、建設業にこのような制度はそぐわない等という不平不満が縷々書いてあったりするのですが、先にご紹介した例にもあるように労働時間規制はその最たるものの1つだと思います。

　1987年改正は、法定労働時間を48時間から40時間にすると規定しました。これは業種と事業規模でマトリックスをつくって、10年かけて段階的に短縮していくものでした。1988年度-1990年度は原則46時間で建設業は300人以下が48時間、1991-1992年度は原則44時間で建設業は300人以下が46時間、1993年度は原則44時間で建設業は100人以下が46時間、1994年度は原則40時間で建設業は300人以下は44時間、10人未満は46時間、1995年度-1996年度は原則40時間、建設業は300人以下は44時間とし、1997年度からは全て40時間となっています。これが法定労働時間です。

　いま労働基準法上の建設労働の特例はないと申しましたが、実は2018年に初めてできました。時間外労働に関する規定です。1947年労働基準法は、36協定を締結すれば無制限に時間外・休日労働を容認するものでした。その後1982年に時間外労働適正化指針が出たのですが法的拘束力がなく、さらに工作物の建設の事業は適用除外となりました。ILO条約に基づく勧告を受けるかたちで、自動車運転業務には別に休息・インターバルに関する一応の改善基準がありましたが、建設業にはそれもありませんでした。1998年改正で適正化指針の法的根拠が盛り込まれ限度基準とされるようになりましたが、これも法的拘束力がないものです。

　そして2016年から「働き方改革」ということで時間外労働の上限規制が焦点となるも、2017年3月の「働き方改革実行計画」では建設業については5年間猶予されました。5年後は一般則の適用となりますが、復旧・復興の場合は単月100時間未満、2-6か月平均80時間以内を適用しないこととし、その内容で2018年に労働基準法が改正されたということです。「働き方改革」ということでは、官邸に「建設業の働き方改革に関する協議会」と関係省庁連絡会議設置され、2017年8月に「適正な工期設定等のためのガイドライン」が策定されています。

　建設業に特別の賃金に関する規制はありませんが、最低賃金類似制度として公契約法あるいは条例があります。ILO条約にも定めがあり、欧米でも下からの運動として取り組まれてきたものです。日本ではまず1947年、GHQ指令で、国等に工事等役務を提供した者に支払う報酬の要素としての労務費を一般職種別賃金として告示しましたが、1950年に廃止されています。廃止の際に労働省は公契約法案を作成したのですが、建設業界や建設省から批判されて閣議決定に至りませんでした。

その後半世紀を経て全建総連など労働組合の運動が広がり、2000年代に入って各地の自治体で公契約条例が採択されるようになります（2009年千葉県野田市が嚆矢）。国では2009年民主党内部で「国等が発注する建設工事の適正な施工を確保するための公共工事作業従事者の適正な作業報酬等の確保に関する法律案」が検討されましたが、提出に至りませんでした。

　2018年一番大きな動きを見せ、最大の課題となっているのが外国人労働者の導入です。30年ほど遡ってみますと、バブル期の1989年に労働省主導で雇用許可制が提起されましたが、これは法務省の入国管理の権限を侵すものであったために潰れました。しかし財界の要望もあって、その流れから1991年に入管法が改正され、外国人労働者導入ではないという建前のもと、日系人の受け入れが在留資格制限なしで開始されました。

　一方、労働省の巻き返しから1993年に研修・技能実習制度が創設されます。これは「研修」は労働にあらずという法務省と、「技能実習」という名で労働者の導入と位置づけたい労働省との妥協の産物と言っていいと思います。最初の1/3は研修だから労働者扱いしない、残る2/3もまともな労働者扱いしないような仕組みとなった原因はここにあると思います。これが2009年入管法改正で労働者たる技能実習制度となり、2016年技能実習法では受け入れが5年間可能になりました。

　なお建設業だけは東京オリパラ対策として、2015年度から業界と国交省主導による外国人建設就労者受入事業がスタートしています。そしてこれを一般化して本格的な技能労働者の受入に舵を切るものが今般の入管法改正案です。これは2018年2月の経済財政諮問会議で急浮上して、秋の臨時国会で提出という展開になっています2。