　ここでは、これまでの日本の雇用・労働政策の基軸がどのように移り変わってきたかを略述するが、その前にその前提として、産業革命以後のマクロ社会史の見取り図を描いておきたい。大まかにいえば、自己調整的市場を中核とし、これをネーション国家が支える１９世紀システムがイギリスに始まってヨーロッパ、アメリカ、日本に広がっていったが、労働問題を中心とする社会問題への対応として、いわゆる戦間期に２０世紀システムへの「大転換」が起こり、集団的労使関係システムによる労働条件の規制と国家による最低条件の確保、ケインジアン政策に基づく完全雇用政策、国民を対象とする社会保障制度が確立されていった。ワイマール・ドイツの「社会国家」、フランスの人民戦線内閣、アメリカのニュー・ディールなどがその例だが、日本でもほぼ同時期に２０世紀システムへの移行が行われた(後述)。

　戦中戦後の混乱期を経て、１９５０年代以降先進国に２０世紀システムが確立した。ケインジアン政策により高度経済成長を享受し、労働者の生活水準は格段に上昇した。ところが１９７０年代以降、システムが機能不全に陥り、新自由主義イデオロギーが鼓吹されるようになった。労働組合は不当な賃上げ要求で経済を悪化させる存在であり、ケインジアン政策はインフレを恒常化してスタグフレーションをもたらし、福祉国家は働かない惰民を作るだけとされた。１９８０年代にはこれが英米両国で政権を獲得した。

　欧州諸国はこれに抵抗していたが、１９９０年代以降、これとは異なる政策理念でシステム改革に踏み出した。大まかにいえば、ケインジアン政策による完全雇用ではなく、「福祉から就労へ」の福祉改革による全員就業を目指し、労使関係を労働条件をめぐって対立する構図から企業経営に労働者が参加する構図に転換していこうとするものである。

　今日の先進諸国ではこの新自由主義と新社民主義の間でのシステム選択が最大の課題であるが、実際はかなり収斂してきている。ＯＥＣＤは新自由主義的色彩が強かったが、２０００年前後にはＥＵの影響を受けてかなり軌道を修正した。一方、２００３年頃からＥＵがかなり新自由主義的な方向にシフトしてきている（次回詳述)。　

　日本はイギリスに１００年遅れて産業化が始まり、ようやく１９１１年に１９世紀的労働立法である工場法が成立した(施行は１９１６年)。しかし、１９２２年に設置された内務省社会局の官僚たちは、主としてワイマール共和国の立法を日本に導入する形で２０世紀システムへの移行を試みた。その主眼は労働組合法の制定であったが、２回にわたって議会を通らず失敗した。職業紹介法制定や工場法改正は行われたが、総じて官僚機構の中の非主流派が社会問題に関心を寄せる知識人や穏健派組合と連携して進歩的な法案を出しては現実の壁に押し返されるという時代であった。

　労働政策が主流化するのは、皮肉にも１９３０年代以降の国家主義運動の広がりの中であった。１９３８年職業紹介所が国営化され、１９３９年３年間の技能者養成が義務づけられ、１９３７年成人男子にも就業時間規制(残業含め１２時間)を導入し、１９３８年安全衛生管理体制(安全管理者、安全委員、工場医)を確立し(産業医が復活するのは１９７２年安衛法)、１９４２年健康診断を義務づけられ、１９４０年最低賃金が導入され（最低賃金法は１９５９年）、１９４１年労働者年金が設けられた。労働者代表制は労働組合という形ではなく、産業報国会(労使懇談会)という形で実現した。これはホワイトカラーとブルーカラー双方を含む企業別組織であり、戦後の企業別組合の基盤となった。

　１９世紀的な体制の中で実現できなかった「進歩的」な政策が、軍国主義の下で続々と実現されていったのであり、アメリカのニューデールやフランスの人民戦線とまさに同時代的な課題を達成するものであった。歴史学は戦後改革からすべてが始まったと描きたがるが、日本の２０世紀システムは１９３０年代に始まるのである。ただし、それは欧米諸国に比べてかなりの変異－強い内部労働市場への志向を持つものであった。

　これは、必ずしも日本社会がもともと集団主義的であったとかイエ志向であったからではなく、システム形成期の環境の違いが反映したものである。『職工事情』が語るように、明治期の日本の労働者は欧米よりも移動性向が高かった。第一次大戦後、大企業は労働組合を排除して工場委員会を設置したが、これは同時期のアメリカ大企業の行動と同様であった。内務省社会局が繰り返し提案した労働組合法案は、産業別又は職業別組合を想定しており、企業別組合は想定していなかった。彼らはワイマール型の産業別組合と企業別労働者代表制の並立制を考えていたようである。しかし、それは失敗した。そして、国家総動員体制下で労働者代表制を構築しようとすれば、産業報国会という形をとらざるを得なかった。戦前の組合組織率が最大で６％に過ぎなかったこともあり、多くの労働者にとってこれが初めての労働組織の経験となったのであり、これがその後の経路に大きな影響を与えた。

　ちなみに、アメリカもヨーロッパより若干遅れて１９３０年代にニューディールという形でシステム移行を行うが（ワグナー法、公正労働基準法、社会保障法）、その際ＡＦＬの主張を容れて(かなり広く行われていた)企業内労働者代表制を会社組合として禁止する法政策をとったことが、その後の経路を決定した。

　しかし、いったん形成されたシステムは頑強な生命力を持つ。戦後アメリカの占領下で戦時立法は廃止され、新たな労働立法が行われたにもかかわらず、雇用・労働システムの基軸は１９３０年代に形成された仕組みが大枠で維持された。企業別組合自体がそうであるが、賃金制度にそれが顕著である。戦時中の賃金統制は、地域別、産業別、男女別、年齢階層別に賃金を定めたため、年齢に基づく年功賃金が強制された。また毎年１回昇給内規により昇給することや各種手当、月給制の導入などが求められた。戦後の労働運動は、これらを受け継ぎ、年齢と扶養家族数に基づくいわゆる電産型賃金体系を確立した。当時ＧＨＱや世界労連は年功制を痛烈に批判していたが、それをむしろ強化する方向で闘った。労働基準法案に同一価値労働同一賃金条項が盛り込まれたときに、それでは生活賃金と矛盾するとして男女同一賃金に変えさせたのも労働側委員であった。

　こうした日本型２０世紀システムの内部労働市場への強い変異を批判的にとらえ、欧米型モデルへのシフトを唱道したのは政府と使用者側であった。当時、それは「近代的」という言葉で呼ばれた。１９５０年代から１９７０年代初めまでがこの時期に属する。

　当時の日経連は、同一労働同一賃金原則に基づき職務給に移行すべきとの論陣を張っていた。政府も１９６０年の国民所得倍増計画で、終身雇用制と年功賃金制を解消し、同一労働同一賃金原則に基づき労働力を流動化し、労働組合も産業別化すると展望していた。１９６７年に政府がＩＬＯ１００号条約を批准したときも、その趣旨を答弁している。

　この時期の雇用・労働政策は、内部労働市場の閉鎖性を打破し、外部労働市場中心のシステムを確立することに焦点が置かれていた。１９５８年職業訓練法はその嚆矢である。それまで徒弟制を引き継ぐ技能者養成と失業対策としての職業補導に分かれていたものを「職業訓練」という新たな用語のもとに合体し、技能検定制度によって社会的な基準が設定される技能というものを、企業の内部と外部を貫く新たな労働市場の原理として提起した。企業横断的職種別労働市場が形成されることを目指したのである。

　これを雇用政策のキャッチフレーズとして打ち出したのが１９６５年雇用審議会答申であり、「近代的労働市場の形成」「職業能力、職種を中心とした労働市場」が唱道された。これに基づいて制定されたのが１９６６年雇用対策法である。同法に基づく第１次雇用対策基本計画は、今後１０年以内に能力と職種を中心に求人求職が結びつく体制が確立し、このために必要な技能程度別、職種別の雇用情報が求人・求職者に提供されている状態を達成することを目標とした。このため、計画期間中に、能力と職種を中心とする雇用賃金慣行の確立を広く国民に訴え、促進するとしている。

　職種別労働市場の理念をそのまま法政策に投影したのが中高年齢者雇用率制度であり、中高年齢者の適職として選定された職種ごとに雇用率を設定し、雇入れの要請を行うという仕組みが設けられた。しかし、現実の雇用管理が職種別に行われていないのに、職種別雇用率を強制しても実効性はない。同制度はその後１９７６年に企業全体の高齢者雇用率制度(外部労働市場志向だが職種志向ではない)に変わり、１９８６年には廃止され、内部労働市場政策たる定年規制に取って代わられた。

　興味深い点として、第１次雇対計画は臨時工、社外工等の不安定雇用問題に１項目割き、今後１０年以内に不安定雇用がかなり減っているとともに、常用労働者に比べて賃金等の処遇で差別がなく、その就職経路が正常化している状態の達成を目標としている。この視点は、当時の労働行政がもっぱら外部労働市場から雇用問題を考えていたから自然にとられたのであろう。１９７０年代以降、こういう視点は希薄化していく。

　労働側は、口先では「同一労働同一賃金の立場から格差をなくす」などといいながら、「職務給は中高年の賃金を引き下げるから断固反対」であった。もっとも、労働側なりに企業の枠を超えた賃金決定への試みとして春闘が行われた。

　こういう動きを見ると、日本でも職務給が一般化し、同一労働同一賃金原則が確立する方向に動いていっても不思議でなかったように見えるが、事態はまったく逆の方向に進んだ。職務給を唱道していた日経連が、１９６９年の「能力主義管理」で「我々の先達の確立した年功制を高く評価する」と明言し、企業に対する忠誠心、帰属心を培養するという長所を維持しつつ、画一的人事管理を改め、全従業員を職務遂行能力によって序列化した職能資格制度を導入すべきことを提示したのである。この背景には、企業の人事労務担当者にとって日経連のいう職務給が使いにくいこと、特に高度成長下で大規模な配転を遂行する際に、労働側が労働条件の維持を要求し、これに応えなければ配転が困難になるという事態が多発したことがある。属人給は配転や合理化をスムーズに進めるために不可欠であったのであり、高邁な理念でこれを否定することはできなかった。このさらに背景にあったのが、企業レベルの労使協議を唱道する生産性運動であり、その源流が終戦直後の経済同友会にあることを考えると、これを経営サイドの思想転換と見ることができる。

　この時期には、労働経済学においても最新の理論として内部労働市場論が紹介され、理屈なき反発であった労働側の反職務給論に経済学的説明を与えた。いまや、同一労働同一賃金原則などは古くさいものになってしまったのである。

　最後に取り残された政府が身を翻すきっかけとなったのが１９７３年の石油ショックであった。１９７４年雇用保険法が導入した雇用調整給付金は、経営状況が厳しい中でも失業を出さずに雇用を維持することを政策目標とするという意味で、まさに内部労働市場志向政策のシンボルである。同制度のもとになったドイツでは、これは解雇規制立法と組み合わされたものであったが、日本ではその代わりに判例法理として整理解雇法理が形成され、両者相俟って社会全体としての失業予防政策が形成された。この政策は１９７６年の第３次雇対計画以来、１９９５年の第８次雇対計画で「失業なき労働移動」が打ち出されるまで、ずっと日本の雇用政策の中心であり続けた。

　もっとも、この政策転換は雇用対策法には書き込まれず(従って、同法は雇対計画の根拠法に過ぎなくなった）、１９７７年特定不況業種離職者臨時措置法に、事業主の責務として「失業の予防に努めること」が明記された。同法は「再就職援助計画」を規定していたが、１９８８年改正でこれが「雇用維持等計画」に変えられた。

　職業訓練法も、１９７８年改正で企業内教育訓練を強調する方向に舵が切られた。１９６９年職業訓練法は、企業内訓練をあくまでも職種と能力を中心とする近代的労働市場形成のための公共職業訓練の一環であり、そこで修得されるべきものは社会的通用性のある技能であって、企業特殊的技能ではないという立場から、これを「職業訓練の認定」と呼んでいたのであるが、この時期には企業内の熟練形成を重視する労働経済学の新潮流を反映する形で、別に終身雇用を前提とする企業特殊的訓練を促進するための助成(生涯職業訓練促進助成金)が政策の中心となった。さらに１９８５年の職業能力開発促進法への改正で、オンザジョブトレーニングも企業内能力開発として位置づけた。

　高齢者対策も雇用率という外部労働市場政策から定年延長という内部労働市場政策に軸足を移していった。１９７３年に雇用対策法に宣言的規定が設けられるとともに、定年延長奨励金が設けられた。そして、紆余曲折を経て、１９８６年に雇用率制度が廃止され、６０歳定年の努力義務が設けられた。これは１９９４年に義務化されたが、一方で６５歳までの継続雇用制度の努力義務が設けられ、これが２００４年に義務化された。

　賃金制度自体は法規制の対象ではないが、年功賃金を前提とする法制はそれを促進する効果を持つ。１９７４年雇用保険法は年齢に基づいて給付日数を定めたし、１９８６年の改正労災保険法は年功カーブを前提とする給付額設定を導入した。

　興味深いのは定年延長指導に伴う賃金制度改革である。もはやかつてのような近代的労働市場形成のためではなく、雇用を維持するためにその障害となる年功的昇給を一定年齢以上ではストップするというロジックになっている。この指導を受けて５５歳定年を６０歳に延長するとともに５５歳以降の賃金を引き下げた事例(第四銀行事件)は、もっぱら労働条件の不利益変更という観点からのみ論じられ、そもそも年功賃金制を同一労働同一賃金原則から規範的に評価するといった観点は見られない。

　この時期に世界共通の課題として１９８５年に男女雇用機会均等法(努力義務)が導入されたが、外部労働市場の同一労働同一賃金原則ではなく、企業内で女性労働者を男性労働者と平等に終身雇用慣行の中に組み込んでいく雇用管理政策という形をとった。いわば「コースの平等」であり、企業側は当初これに実質的に男女別である「コース別雇用管理」で対応したが、１９９７年に義務化される前後から雇用形態別雇用管理に移行した。

　この時期は政策関心がもっぱら内部労働市場の正規労働者に向けられたため、非正規労働者への関心は希薄化した。１９７０年の婦少局通達は「パートタイマーは労働時間以外の点においては、フルタイムの労働者となんら異なるものではないことを広く周知徹底する」と述べていたが、１９８４年の労基法研究会報告は「パートタイム労働者の労働市場が通常の労働者のそれとは別に形成され、そこでの労働力の需給関係により労働条件が決定されている」のだから「行政的に介入するのは適当ではない」と述べている。この時期にはパートタイム労働者には有期労働者も含まれ、その反対は「通常の労働者」であった。

　労働時間短縮もこの時期の労働法政策の中心課題であったが、「時間外・休日労働の弾力的運用が我が国の労使慣行の下で雇用維持の機能を果たしている」ことを理由に、時間外労働の上限設定は政策アジェンダに載せられることはなく、もっぱら法定労働時間の短縮と年休付与日数の増加という形で進められた。

　労使関係法制は(公共関係を除き)変化はなかったが、民間部門では労使協議制が深まった。石油ショック後の雇用調整過程では、労使協議は雇用調整給付金の支給要件でもあるし、整理解雇法理における正当化要件でもあった。

　日本で内部労働市場志向の政策がとられていた時期は、世界的には新自由主義政策をとるアングロサクソン諸国と従来の福祉国家路線を守旧するヨーロッパ諸国が対立していた時代であるが、日本はいずれよりもパフォーマンスのすぐれたシステムとして自らを誇っていた。ところが、１９９０年代になってバブルが崩壊すると、日本型システムを全否定し、アングロサクソン型市場経済を唯一のモデルとする論調が一世を風靡するようになった。

　しかしながら、この背景には８０年代に全盛を極めた企業中心社会の在り方に対する国民の違和感－個人主義的反発があった。かつては政府、経営側主導の外部労働市場志向政策が労働者の反発から撤回されたが、政府、経営側が内部労働市場志向政策に傾きすぎることは、逆に労働者の側の違和感を醸成したのである。この個人主義的反発を市場原理主義が掬い上げる形で規制緩和政策が進められることになる。

　８０年代には体制批判勢力の中だけで使われていた「企業中心社会」とか「会社人間」という言葉が、９０年代初め頃には経営者の発言や政府の公式文書にも否定的な意味合いで用いられるようになった。一部評論家による「社畜」などという罵言もあった。１９９２年の生活大国５カ年計画(宮沢内閣)は、個人の尊重や生活者の重視を掲げている。もっともそこでの「個人の尊重」とは労働時間短縮により企業活動の成果を個人に還元することを意味していたが、１９９３年の平岩レポート(細川内閣)は「経済的規制は原則自由・例外規制、社会的規制も不断に見直す」という原則を打ち出した。１９９５年の「構造改革のための経済社会計画」（村山内閣）では構造改革の必要性が説かれ、「自己責任の下、自由な個人・企業の創造力が十分に発揮できるようにすること」、「市場メカニズムが十分働くよう、規制緩和を進めること」が唱道された。

　そして、１９９９年の「経済社会のあるべき姿と経済新生の政策方針」（小渕内閣）では、「自立した『個』を基盤とした経済社会」、「多様多角的な繋がりのある複属社会」というスローガンを掲げ、「日本式経営の一部である長期継続雇用や年功賃金体系を従来どおりに保つこともできないし、それを前提とした「会社人間」が大部分を占める社会構造も維持できない」とか、「各個人はそれぞれの個性を発揮し、好みに応じてすべてを選択する権利を持つ。従って、ここでの行為は原則として上下に結ばれた「縦」の関係ではなく、個人相互も企業も政府も平等な「横」の関係となる」といった姿が描かれた。労働契約とは支配従属関係である以上、完全に平等な「横」の関係ということはあり得ないはずであるが、堺屋大臣のややＳＦ的理念が前面に出た感がある。しかし、この頃まではこういう言説が進歩的なものとしてプラスに受け止められていたことは事実である。

　その一つの理由としては、労働者の利害の個別化が進んでいたにもかかわらずそれへの対応が遅れ、とりわけ性別や年齢による差別といった人権法的課題への労働関係者の反応が鈍かったことが指摘できる。同指針では「性別にとらわれない社会」「年齢にとらわれない社会」「職業生活と家庭生活が両立しうる社会」といった目標が設定された。８０年代の企業中心主義の印象があまりにも強かったため、内部労働市場志向の雇用保障と個人の幸福追求とは矛盾するという印象を与えたといえよう。この思想は今日の「労働ビッグバン」にまで脈々と受け継がれている。

　こうした個人志向の言説と相伴って、明確に市場志向の言説も拡大してきた。１９９５年の「規制緩和の推進に関する意見」は「社会的規制といわれてもそれを鵜呑みにすることなく、その規制の目的とコストや便益を見極めて国民全体の立場から議論すべき」と述べ、１９９８年の規制緩和推進３カ年計画は「いわゆる事前規制型の行政から事後チェック型の行政に転換していく」ことを掲げた。２０００年以降は、経済財政諮問会議が「構造改革」を旗印に掲げ、その下で規制改革会議があらゆる分野にわたって規制緩和を要求していくことになる。

　こういう全体社会の流れを背景にして、雇用・労働政策もそれまでの内部労働市場志向政策から徐々に個人志向の政策にシフトしていく。早くも１９９１年の第５次職業能力開発基本計画は企業内職業能力開発に次ぐ政策目標として労働者の自己啓発を掲げ、１９９７年の法改正で自己啓発支援措置が明記され、１９９８年に教育訓練給付が設けられ、２００１年改正ではキャリア形成支援が前面に出た。

　一般雇用政策においても、１９９５年の第８次雇対計画は「失業なき労働移動」を掲げた。同年の特定不況業種関係労働者雇用安定法改正は、出向や再就職斡旋によって失業を経ずに労働者の送り出しを行う事業主、労働者の受け入れを行う事業主に、労働移動雇用安定助成金を支給した。これは雇用維持から再就職支援への転換点にあたる。２００１年には雇用維持等計画を規定する同法が廃止され、代わって雇用対策法に再就職援助計画が規定された。助成金も労働移動支援助成金となった。雇用調整助成金も個別事業所に対する特例的な助成に変化し、重要性が下落した。

　高齢者対策は今日まで内部労働市場政策と外部労働市場政策がせめぎ合っている分野である。一方で年齢差別禁止政策が浮上し、２００１年に雇対法第７条の努力義務規定として実現する一方で、継続雇用政策も２００４年の義務化に至るまで追求された。どちらかというと、年齢制限指針が１０項目に及ぶ例外規定を設けたように、内部労働市場への配慮が優越している。

　労働条件政策では、有期労働の拡大や裁量労働制が働き方の多様化という個人主義的正当化によって推進されたが、それが非正規雇用の拡大や過重労働につながるとする労働側の反発にあった。もっとも、実際の労働関係での大きな変化は賃金制度における成果主義賃金の拡大であろう。企業はもはや潜在能力ではなく成果に表れた顕在能力にのみ報酬を払うという思想である。裁量労働制やいわゆるホワイトカラーエグゼンプションを求める声の背景にはこれがある。成果主義は評価をめぐる紛争を呼び起こす。

　こうして、この時期には労使関係の個別化が注目され、一方で手続法として２００１年に個別労使関係紛争解決促進法、２００４年には労働審判法が成立するなど、紛争解決システムが整備されていくとともに、他方で実体法としての労働契約法制の必要性が議論されるようになり、２００７年には法案として国会に提出されるまでに至った。これは、内部労働市場内部での雇用保障を担保にした紛争の抑止効果が弱まってきたことを示している。

　こういう大きな流れの中で、労働組合の存在感はミクロ的にもマクロ的にも縮小してきた。ミクロ的には、労働者の個人的利害に適切に対応しきれないという面もあるが、最大の問題は非正規労働者や管理職といったある意味でもっとも組合の助けを必要とする人々が加入できない仕組みになってしまっている点であろう。マクロ的には、労働行政の三者構成審議会を超えたレベルで政策決定が進んでいく中で、実質的影響力を振るえなくなってきている点である。

　この時期はまた、内部労働市場における雇用保障と引き替えに軽視されてきた職業生活と家庭生活の両立が法政策として樹立された時期である。１９９１年の育児休業法制定以来、累次にわたって改正されてきたが、それはいわば枠組み作りにとどまり、雇用保障と引き替えの時間外労働や配転等との関係をどう整理すべきかは未だ明確ではない。こういった拘束を受けない働き方がパートタイムを始めとする非正規労働であることから、この問題は非正規労働者の均等待遇問題としても現れる。

　これに対して、規制緩和を唱道する経済学者と反主流的立場にある労働運動家が揃って同一労働同一賃金原則に基づく職務給への移行を処方箋として提示していることは興味深い。内部労働市場志向の制度を解体し、もっぱら外部労働市場志向の仕組みに作り替えることが、正規労働者と非正規労働者の格差を究極的になくすことになるという議論である。しかし、同一労働同一賃金原則に基づく職務給社会でも、格差の小さい北欧社会もあれば格差の大きいアメリカ社会もある。システムの違いと格差の存否とは区別すべきである。

　そもそも、労働契約の本質からしてすべてをスポット市場に委ねること（万人の山谷化）はあり得ない。近年のＥＵ労働政策は内部労働市場の調整機能を重視し、企業レベルの労使協議によってさまざまな問題を解決しようとする志向が強まっており、企業を超えた職務給原則から離れていく可能性もある。特定のシステムへの移行を先験的に優先させない方が望ましい。

　近年ヨーロッパで論じられているデンマーク型フレクシキュリティでは、雇用保障の緩和と手厚い失業補償と積極的労働市場政策の組み合わせを「ゴールデン・トライアングル」と呼んでいるが、これがモラル・ハザードを産み出さないためには、社会全体（少なくとも労働市場全体）のコミュニティ感覚が不可欠であるように思われる。デンマークでこれを支えているのは、ナショナルレベルの労使合意で労働ルールをすべて決めて運営していくという仕組みであり、小国でかつ組織率が極めて高いことがその背景にある。

　日本のような大国では、企業を超えたある程度のまとまり（企業グループや地域的な団体）の中で同様のメカニズムを動かすことが可能であるかどうかを検討する余地があるのではなかろうか。「失業なき労働移動」という９０年代半ばの政策標語は、改めて再検討の余地があろう。

　また、労働活動の本質的集団性からして、いかに労働者が個人主義化しても、ルール設定の集団性が消えることはない。従って、何らかの形の労働者代表システムの必要性がなくなることもない。むしろ、近年のＥＵに見られるように公的な労働規制に代えて規制を労使自治に委ねていく方向が望ましい。問題は現在の労働組合との関係をどう整理するかであるが、大きくいえば、①労働組合とは別に公的な代表システムを義務づける、②労働組合自体を公的な代表システムと位置づける（ない場合は①）、の二つになる。企業別組合を前提とすれば②の選択肢をとらざるを得ないが、その場合現行不当労働行為制度に修正（「支配介入」の削除）が必要となろう。　　　