『季刊労働法』２４３号

「労働法の立法学」３４回

「雇用助成金の半世紀」

　

はじめに

　

　去る６月に閣議決定された『日本再興戦略-JAPAN is BACK-』では、「雇用制度改革・人材力の強化」という節の冒頭に「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換(失業なき労働移動の実現)」が掲げられ、次のような文章が書かれています。

「リーマンショック以降の急激な雇用情勢の悪化に対応するために拡大した雇用維持型の政策を改め、個人が円滑に転職等を行い、能力を発揮し、経済成長の担い手として活躍できるよう、能力開発支援を含めた労働移動支援型の政策に大胆に転換する。」

　日本の労働法政策の歴史に詳しい人であればあるほど、この文章を読んで、何とも言えないデジャビュ(既視感)を禁じ得ないのではないでしょうか。ここには、二重の意味でのデジャビュがあります。一つはこの連載で何回も繰り返してきたように、１９５０年代後半から１９７０年代前半までの「労働移動支援型」の時代の雇用政策の(半世紀前がフラッシュバックする）デジャビュであり、もう一つはその後１９７０年代後半から１９９０年代前半までの企業主義の時代、再興戦略の言い方を使えば「行き過ぎた雇用維持型」の時代からの脱却が試みられた１９９０年代後半から２０００年代前半の時期、まさに「失業なき労働移動」がスローガンとして大々的に掲げられた時代の（どちらかというと近過去の）デジャビュです。

　前者のデジャビュが雇用労働政策全体の方向性に関わる大きな舵取りの問題であるのに対して、後者のミニデジャビュはリーマンショックによる一時的な方向転換からの復帰ということができますが、現時点の政策だけを追いかけていると、そういう歴史的な経緯が必ずしも見えてこないのかもしれません。

　今回は、雇用助成金という断面から見えてくる外部労働市場政策と内部労働市場政策のらせん状の展開を簡単に見ていこうと思います。

　

１　職業転換給付金の時代

　

　さて、日本のさまざまな労働法規の中で、雇用助成金の名前が法律上に明記されているのはたった一つしかないのですが、それはなんだかおわかりでしょうか。「雇用調整助成金」と答えたくなるでしょうが、残念ながら違います。雇用調整助成金をはじめとする雇用保険事業によって行われている助成金は、法律上は「こういう趣旨の助成をする」という規定があるだけで、助成金の名前そのものは出てきません。雇用調整助成金も、雇用保険法第６２条第１項第１号に「景気の変動、産業構造の変化その他の経済上の理由により事業活動の縮小を余儀なくされた場合において、労働者を休業させる事業主その他労働者の雇用の安定を図るために必要な措置を講ずる事業主に対して、必要な助成及び援助を行うこと」とあるだけです。具体的な支給要件や支給額などはすべて、省令（雇用保険法施行規則）に規定されています。雇用調整助成金なら同規則第１０２条の３に助成金の名称とともに詳しい要件効果が書かれています。しかし、国会で制定する法律には助成金の名前は出てこないのです。

　では、唯一国会制定法上に助成金の名前が出てくるのは何か。正解は職業転換給付金です。規定されているのは雇用対策法です。同法では、わざわざ「第４章　職業転換給付金」として大々的にこの助成金を打ち出しているのです。でも、そんな助成金聞いたことないぞ、と感じる方も多いと思われます。確かにこの助成金、非常に長い間ほとんど注目もされないままひっそりと日陰の人生を送り続けてきたのです。しかし、創設された当時は時代の寵児でした。なにしろ外部労働市場志向の近代主義の時代のまっさなか、１９６６年に制定されているのです。

　職業転換給付金は「労働者がその有する能力に適合する職業に就くことを容易にし、及び促進するため」に支給され、具体的には「求職者の求職活動の促進とその生活の安定とを図るための給付金」「求職者の知識及び技能の習得を容易にするための給付金」「広範囲の地域にわたる求職活動に要する費用に充てるための給付金」「就職または知識若しくは技能の習得をするための移転に要する費用に充てるための給付金」「求職者を作業環境に適応させるため訓練を行うことを促進するための給付金」「前各号に掲げる給付金以外の給付金であって政令で定めるもの」が法律上に明示されています(雇用対策法第１８条。制定時は第１３条)。

　本連載で繰り返し述べてきたように、この時期の雇用政策はどこを切っても「近代的労働市場の形成」「職種と職業能力に基づく労働市場」というフレーズが飛び出してきます。職業転換給付金も、まさにそういう時代の空気の中で期待に満ちて産み出されたものであったのでしょう。とりわけ、この時代の空気をよく示しているのは、広域求職活動費、移転資金、帰省旅費、労働者住宅確保奨励金といった、労働者の地理的移動を促進援助するための助成金です。この点については、その後地域雇用開発政策にシフトした後にはデジャビュすら一度もないまま今日に至っているだけに、一層その感を強くします。

　１９６９年には本制度が拡充され、技術革新の進展、産業の再編成等に伴い、職業を転換しようとする３５歳以上の求職者に支給対象者が拡大されました。しかし、まもなく時代精神は大きく転換します。１９７３年の石油危機とともに雇用政策は雇用維持型に大きく舵が切られました。しかし、皮肉なことにその大転換は政策手段たる雇用保険法の上にのみ規定され、雇用に関する基本法という触れ込みであったはずの雇用対策法は手つかずのまま放擲されました。雇用政策の主流が雇用調整助成金に埋め尽くされていた１９８０年代においても、法律上に名前が出てくる助成金は（雇用政策の脇役として細々と使われ続けていた）職業転換給付金だけだったのです。

　

２　雇用調整給付金の成立

　

　「労働移動支援型」から「雇用維持型」への大転換は、少なくとも法律条文の上では大変目立たない形で行われました。１９７４年末に成立した雇用保険法の第６２条第１項第４号に根拠規定が設けられたのが始まりです。当時は雇用調整給付金という名前でした。現在と号番号が違うのは、このときには雇用改善事業の一つと位置づけられていたからです。条文の文章も、現在とは若干異なっていました。どう違うかわかりますか？

「国は事業主に対して、景気の変動、国際経済事情の急激な変化その他の経済上の理由により事業活動の縮小を余儀なくされた場合における失業を予防するために必要な助成及び援助を行うこと」です。現行法の「産業構造の変化」や「雇用の安定」という言葉は後で追加されたものです。

　ちなみに、雇用保険事業は出発点では雇用改善事業、能力開発事業、雇用福祉事業の３事業で、雇用安定事業というのはありませんでした。というか、後に雇用安定事業に含まれる雇用調整給付金は、定年延長奨励金や地域雇用促進給付金と一緒にして雇用構造の改善のための給付金と位置づけられていたのです。

　この大したことのなさそうな給付金が日本の雇用政策の方向を１８０度変えるきっかけは、国会における政治的駆け引きにありました。それまでの失業保険法を雇用保険法に全面改正しようという法案は（失業給付の切り下げをめぐって）国会で与野党対決法案になり、一旦審議未了の廃案になったのですが、ちょうどそのときに石油危機が日本経済に襲いかかり、労働者を解雇せざるを得ない企業が続出する中で、反対していた社会党の支持基盤の総評や中立労連から、その助成を早く実施してくれという要望が噴出し、ついに成立に至ったのです。

　この制度が創設されたときの解説書（遠藤政夫『雇用保険の理論』日刊労働通信社、１９７５年）に沿いながら、その趣旨を見ていきましょう。

「わが国においては、不況により操業短縮などを余儀なくされた場合の雇用調整は、余剰労働力を直ちに解雇することなくできるだけ企業内に温存する傾向が強いが、同時に不況が長期化した場合企業経営上休業手当を支払う余裕がなく人員整理に至るケースの多発も懸念される。殊に昭和五十年代は、四十年代の高度成長から安定成長への転換が迫られており、産業構造も知識集約化へ大きく変化しようとしているときにあり、こうした心配も強い。そして一旦解雇された場合はわが国特有の雇用慣行から、離職前の労働条件を維持しつつ再就職することは極めて困難な場合が多い。このような状況にかんがみるとき、この際終身雇用慣行を活用しつつ操短時の企業の賃金負担の軽減措置を講じ、もって失業の防止と雇用の安定を図ることが雇用対策上有効に機能することとなろう。こうして雇用調整援助措置として具体的に創設されたのが雇用調整給付金制度である。」

　ここに「この際終身雇用慣行を活用しつつ」という一句が出てくることを見ても、雇用政策思想が転換しつつあることが窺われますが、とはいえそれまでの欧米型労働市場志向の流れもまだまだ強い時代であったことを反映してか、この制度自体を欧米諸国における制度に倣ったものとして描き出そうという傾向も見られます。

「景気の停滞などの経済変動の際には、一時に大量の失業者が発生するなど労働者に与える影響が極めて大きいだけに、経済変動に伴う雇用変動が労働者に及ぼす影響をできる限り防止することが肝要である。このため、各国ともこれをできるだけ少なくするよう各種の雇用調整措置が講ぜられている。

　不況に伴う雇用調整として用いられる方法は、各国の慣行により多少の差があるものの、解雇、レイ・オフ（一時解雇）、一時休業（操業短縮）、ワークシェアリング、残業時間の短縮、労働者の採用の中止などである。解雇やレイ・オフによって雇用調整が行われる場合には、労働者は直ちに失業する。一時休業や残業時間の短縮の場合には労働者と使用者との雇用関係はそのまま継続するが、労働者は所得の低下を余儀なくされる。･･･

　こうした雇用調整に伴う影響をできる限り防止するための対策として、･･･西ドイツには操短手当制度があり、イギリスには剰員整理手当制度、アメリカには補足的失業手当制度が発達している。また、イタリヤ、フランスにも操業短縮に伴う手当制度がある。

･･･このため、各国の雇用政策は、従来の失業救済的事後処理的なものから、より積極的に失業の発生を未然に防止するものへと転換している。」

　雇用調整給付金も、こうした先進諸国の流れに乗ったものなのだと、主張しているわけです。同書は特に、西ドイツの操業短縮労働手当について詳しく解説しています。これは１９６９年の雇用促進法に基づくものであり、事業所が一時的に休業する場合に、その労働者に対して事業主を通じて手当を支給することにより、事業主の経費負担を軽減し、労働者の失業の防止と生活の安定を図ろうとするものです。確かに、創設時の雇用調整給付金は、ドイツ型操短手当の日本版という性格がかなり濃厚でした。

　創設時の雇用調整給付金はかなりシンプルな造りでした。労働大臣が原則として６か月の期間を定めて指定する業種（中分類、小分類、細分類）に属する事業を行う事業主で、労使協定に基づき休業を実施したものについて、休業労働者に支払った休業手当の３分の２（中小企業の場合）または２分の１（大企業の場合）が支給されます。

　指定業種は、法施行当初の１９７５年１月に３９業種（細分類２３８業種）で始まり、同年８月に１５８業種（細分類２９１業種）とピークに達し、その後徐々に減少していきました。

　

３　雇用安定事業と雇用安定資金制度

　

　雇用保険法自体は上述のように政策当局としては意図せざる政策転換という面が強かったのですが、この転換の方向を明示的に法制化したのが１９７７年５月の雇用保険法改正です。この間に策定された経済計画と雇用対策基本計画が、その政策思想を明確に唱いあげています。すなわち、１９７６年５月に閣議決定された「昭和５０年代前期経済計画」は、「経済変動に際して失業の防止を重点に雇用の安定を図る。このため、配置転換・出向、一時休業、生産調整期間中の教育・訓練等企業の雇用調整方法の多様化等新しい局面に対応しつつ雇用安定対策の整備を図る」「産業構造の変化や企業体質の強化等に伴い円滑な労働移動に対する要請が強まるので、事業転換や構造改善に当たっては、雇用の安定に配慮しつつ労働者の職業転換を推進する」と雇用安定政策を正面切って打ち出しています。また同年６月に閣議決定された第３次雇用対策基本計画も同様の方針を打ち出した上で、「こうした雇用調整に関する施策の実施については・・・好況期に一定の資金を積み立て不況期に雇用安定のための経費として機動的・集中的に支出しうる基金的な制度の確立について検討を進める」と、その財政面での制度化を打ち出しました。

　これを受けて、１９７７年の雇用保険法改正では、雇用保険法の目的に初めて「失業の予防」という言葉を明記するとともに、雇用改善事業から雇用調整給付金を取り出してきて雇用安定事業として独立させました。給付対象となる企業行動も、休業だけではなく教育訓練や出向にまで広げられました。そして雇用安定事業に必要な財源として労働保険特別会計の雇用勘定に雇用安定資金を設置したのです。

　しかしここではまず、雇用安定事業の目的がそれまでの景気変動への対応から産業構造の変化への対応にまで拡大された点に注目しておきたいと思います。新たな雇用安定事業は「景気の変動その他の経済上の理由により事業活動の縮小を余儀なくされた場合」に休業や教育訓練を行う事業主への助成である景気変動等雇用調整事業と、「産業構造の変化その他の経済上の理由により事業の転換又は事業規模の縮小を余儀なくされた場合」に教育訓練又は休業を行う事業主への助成である事業転換等雇用調整事業の二つからなります。具体的にはそれぞれに、景気変動等雇用調整事業としては、雇用調整給付金、訓練調整給付金、訓練調整費助成金及び高年齢者雇用安定給付金が、事業転換等雇用調整事業としては、事業転換等訓練給付金、事業転換等休業給付金、事業転換等訓練費助成金及び事業転換等出向給付金が設けられました。

　一言でいえば、景気の変動すなわち短期的な景気循環に伴う雇用調整に対する対策だけではなく、中長期的な産業構造転換をも対象に含めたことになります。前者は上述のように欧州諸国でもその例が見られますが、後者は産業構造転換に対応する教育訓練という本来的に政府の雇用政策自体の役割と考えられてきたことを、企業内部の雇用維持措置の一環として行わせようとするものとして、日本独自の政策方向に大きく足を踏み出したものと言えるでしょう。その政策思想を、遠藤政夫『完全雇用政策の理論と実践』（労務行政研究所、１９７６年）はこう明確に語っています。

「産業構造の変化に対する失業防止措置というのは何か。一時休業であろうか。否、一時休業はあくまでも短期の対策であって、いまここでしばらくを頑張っていればやがて景気もよくなるという場合にはじめて意味のあるものである。産業構造の変化によって、衰退するとみられている産業については、したがって一時休業による救済を考えるのは意味がない。となると、衰退産業の雇用については失業の防止を図る途はないように見えるが、企業側なり事業主側なりを見ると、ある事業がうまくいかなくなると、他の事業に乗り換えるということがしばしば見られる。その時にその従業員も切り替えた事業の方に移してもらえば、従業員は失業しないで済む。そのためには何が必要か。従来の仕事がなくなり別の新しい仕事に就くということになると、その職務内容、従って必要な知識、技能が変わる可能性が高く、従業員が新しい職務をこなしていけるように教育訓練をすることが必要になる。つまり、産業構造の変化に際しての衰退産業からの失業の発生を防ぐのは、事業転換であり、教育訓練である。」

　ここに高らかに謳われた新たな雇用政策思想の背後にあるのは、いうまでもなく職務の特定が希薄で、使用者の命令によってさまざまな職務に従事することを当然と考える日本独自の雇用契約の発想です。職務限定型の雇用システムを有する欧米では、やりたくてもそう簡単にやれない政策です。もっとも因果関係としては、こうした雇用政策思想に基づく企業内部の教育訓練を通じた雇用維持施策が、社会全体に職務無限定型の意識を強化していったという側面もあるのかも知れません。

　雇用安定資金については、むしろ景気変動に対する対応という面が強いと言えます。雇用安定事業は景気変動による波動性が非常に大きく、雇用調整給付金を始めこれに要する経費は、不況期には相当多額に支出される一方、好況期にはほとんど支出されないという性格を持っているため、雇用安定事業に必要な財源は、平常時に段階的に積み立てておき、必要に応じて機動的かつ集中的に使用できる仕組みを設けようという狙いです。このため、労働保険特別会計の雇用勘定に「雇用安定資金」が設けられました。

なお、１９８０年には２つの雇用調整事業が再び１つにまとめられ、給付金も雇用調整給付金と出向給付金の２つとなりました。さらに、１９８１年４月に雇用にかかる給付金等の整備充実を図るための関係法律の整備に関する法律によって雇用保険法等の関係法を改正し、雇用関係給付金が大幅に整理統合されました。これにより、雇用調整関係の給付金はすべて雇用調整助成金に統合されました。これ以後は現在に至るまで、雇用調整助成金という名称が使われ続けています。

　

４　特定不況業種に係る法律の推移

　

　上で述べた産業構造の転換に伴う雇用対策を立法化したのが、１９７７年１１月の「特定不況業種離職者臨時措置法」です。これは雇用政策立法としてやや異例で、関係業種の事業者団体や労働組合が政府や与野党に強力に働きかけを行い、議員立法という形で制定されたものです。

　特定不況業種とは、「わが国における経済基調の変化、国際経済環境の変化、長期にわたる不況などの経済的事情により、その製品又は役務の供給能力が著しく過剰となっており、かつ、その状態が長期にわたり継続することが見込まれ、このため、法令に基づく行為又は国の施策に基づき、事業規模の縮小等がなされ、これに伴い、相当数の離職者の発生が見込まれる業種」です。

　この法律でまず何よりも注目されるのは、事業主の責務として「失業の予防」を明確に謳ったことです。第３条では、「特定不況業種事業主は、その雇用する労働者について、配置転換、教育訓練･･･その他の必要な措置を講ずることにより、失業の予防に努めるとともに、･･･」と述べ、これを受けて第４条では、「国は、特定不況業種に係る事業規模の縮小等に伴う労働者の失業を予防するため、事業主に対する必要な援助の措置を講ずるよう努めるとともに･･･」と規定しています。具体的には、第２章（失業の予防）の唯一の条文である第５条で、再就職援助計画について公共職業安定所長の認定を受けた特定不況業種事業主に対して、上記雇用安定事業を行うことになります。

　なお、翌１９７８年１０月には、構造不況業種が集積している地域では地域経済全体が沈滞し、雇用問題が深刻化しているという認識から、特定不況地域離職者臨時措置法も制定されています。

　上記２法が期限切れになる１９８３年６月の直前、５月に成立した特定不況業種・特定不況地域関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法は、単に２法を合体延長しただけではなく、考え方に大きな転換を示しています。すなわち、それ以前は離職者法であって、なお外部労働市場に施策の焦点がありましたが、新法は雇用安定法であって、事業主による失業予防対策に重点が移っています。

　同法の解説書（『不況業種・地域雇用安定法早わかり』労務行政研究所、１９８３年）によると、これは、「日本的雇用慣行のもとでは、いったん離職して失業した場合には再就職が容易でないにもかかわらず、中長期的に雇用減が避けられない構造不況業種における失業予防策が必ずしも十分でなく、過剰労働者が結局失業者として多量に労働市場に排出されていた」という問題意識に基づくものです。

　その後、１９８７年３月に地域雇用開発促進法が成立するとともに、特定不況地域は特定雇用開発地域としてそちらに吸収され、法律名は特定不況業種関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法となりました。

　こちらは１９８８年４月に廃止期限を延長するとともに、特定不況業種以外であっても事業規模の縮小にともない相当数の労働者が離職を余儀なくされるおそれがある事業所を、個別に特例事業所として指定することとしました。それとともに、この改正で注目すべきは、特定不況業種事業主の作成する計画の名称を、それまでの再就職援助等計画を雇用維持等計画に改めるとともに、特例事業所の事業主の作成する計画を失業の予防のための措置に関する計画としたことです。

　いまや法律の名称から始まって、「雇用の安定」「雇用の維持」が政策の最大目標となっていることがわかります。この時期が、日本の雇用政策の歴史において、企業主義的な内部労働市場指向型の発想が最高潮に達していた時代であると言ってよいでしょう。

　

５　失業なき労働移動促進政策

　

　こうした雇用維持型政策の方向性を転換する新たな政策方向が打ち出されたのは、１９９５年１２月の第８次雇用対策基本計画でした。ここでは、雇用対策の基本的事項のトップに「雇用の創出と失業なき労働移動の実現」が設定されたのです。このころの労働行政のスタンスを示すものとして、１９９４年６月に雇用政策研究会が取りまとめた「中期雇用ビジョン」や、１９９５年３月に日本的雇用制度研究会の中間報告として公表された「日本的雇用制度の現状と展望」があります。これらでは、長期雇用システムが、雇用の安定と企業内人材育成といった面で労使双方に大きなメリットを持ち、失業の社会的コストを低めることに貢献してきたことを評価しつつ、年功的処遇制度の修正やシステムの外の労働者層への対応が必要であり、また自発的な労働移動ニーズの高まりに対応した労働市場の整備や、やむなく必要になる労働力移転ができるだけ失業を経ることなく行われるような対策を求めています。

　このころの政策思想を征矢紀臣『経済社会の変革期における雇用対策』（労務行政研究所、１９９７年）に従って見ていきましょう。まず、景気循環等による一時的な雇用需要の減少に対しては、今まで通りできる限り企業内での雇用維持を図ることに変わりありません。問題は、生産拠点の海外移転、製品輸入の拡大など、短期的な景気循環に関わりなく進展していく産業構造の変化に対する対応です。

　第１は、需要の減少に直面している企業自身が新分野等に事業活動をシフトし、労働者に対し必要な教育訓練を施しつつ､企業内の配置転換等により労働者をシフトしていくというこれまでのやり方です。これは、雇用の安定という点では望ましいのですが、グローバル化や情報技術革新の進む中で、大企業でもこういう対応は難しくなっているという認識を示しています。

　第２は、需要の減少に直面している企業から需要の増加が見込まれる企業に労働者をシフトしていくことです。これまでの企業内の配置転換やせいぜい系列子会社への出向という手段にとどまらず、転籍、再就職といった形態も含めた産業間・企業間の労働移動が増加しているという認識に基づき、それをできるだけ失業を経ずに円滑に実施する必要があるという考え方を示しているのです。

　この政策方向を法制的に明示したのは、１９９５年７月の特定不況業種関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法の改正です。ここでは、雇用の回復が見込めず、労働移動等による雇用調整を余儀なくされている特定雇用調整業種において、出向や再就職斡旋によって失業を経ずに労働者の送り出しを行う事業主、労働者を受け入れる事業主に対して、労働移動雇用安定助成金等を支給することとされ、出向という部分で重なりつつも、雇用維持を求める雇用調整助成金とは別の政策方向が示されました。もっとも、これら助成金も法律上は雇用維持等計画に基づいて支給されるのですから、失業なき労働移動といえども雇用安定政策の枠内に位置づけられていることに変わりはないとも言えます。ちなみにこの助成金の支給要件は雇用保険法施行規則ではなく、支給業務を担当する雇用促進事業団（現在の高齢・障害・求職者雇用支援機構）の業務方法書に規定されていました。やや継子扱いのような感じです。

　興味深いのは、この改正のもとになった中央職業安定審議会雇用対策基本問題小委員会の報告に、「「労働移動雇用安定対策」は、構造的要因で雇用の減少を余儀なくされる業種において、企業外への労働移動が避けられない場合が増加することに対応するための施策であり、長期雇用システムを否定して「労働力の流動化」を進めるためのものではないこと」という言い訳めいた一節があることです。日本型雇用システムを否定しようというのではないけれど、現実に流動化が進んでいく以上、それをより苦痛の少ない形で進めていくしかないではないか、という声がその裏側に聞こえてきそうな表現ではあります。

　

６　労働移動支援へ

　

　こうした雇用維持から労働移動への政策の再転換を、法律思想の上で明確に宣言したのが、２００１年４月の雇用対策法改正でした。皮肉なことに、雇用保険法の制定以来長らく雇用政策の基本法の地位を失っていた雇用対策法が、ここに来て新たな雇用政策思想を宣言する巡り合わせになったのです。

　この改正のもとになった中央職業安定審議会雇用対策基本問題小委員会の報告の文章を追ってみましょう。冒頭のところで、「いわゆる終身雇用慣行が緩やかに変化し、年功序列型賃金体系等企業の人事管理システムの変化が見られるとともに、若年層を中心に一社に長期継続的に雇用されることにこだわらない傾向も見いだされる」と、自発的な労働移動の傾向をかなり肯定的に描いている点がまず注目されます。

　施策の基本としては、「景気変動等に対応した安定した雇用の維持・確保対策は引き続き重要な課題である」と述べつつ、「経済・産業構造が転換する中で、労働者が安心して働き続けられる社会を構築するためには、企業内での雇用の安定のみならず、企業間移動があった場合の職業生活の安定を図るという観点から、必要な施策を展開することが求められる」と、１９９５年当時のような言い訳なしに、労働移動支援策を打ち出しています。

　ただし、新たな注文として、「その際、労働移動支援については、これが安易な解雇を促進することのないよう配慮を尽くすとともに、趣旨に沿った適切な運用が図られるようにすることが必要」と述べていて、この後労働契約法政策において大きな論点となっていく解雇規制のあり方に対して釘を刺している点が注目されます。

　さて、この雇用対策法改正は特定不況業種関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法の廃止に伴うものとされています。これまでは特定不況業種という枠組で雇用安定政策や労働移動促進策を講じてきましたが、これからは業種を問わず労働移動の増加が見込まれるので、業種の枠組みを超えて対策を講じていく必要があるというわけです。これに伴って、「雇用維持等計画」という名前が再び「再就職援助計画」となりました。

　ここには二重の意味で政策の転換が刻されています。一般雇用対策が何よりも雇用の安定を志向しているときには、雇用問題自体が特定の業種とか特定の地域といった部分的な形で認識されます。本来守られているべき雇用の安定が危うくなっている特定の分野に対していかなる対策を講ずべきかという形で問題が設定され、危うくなっている雇用の安定を守る方向での援助を講ずることが雇用対策となります。それに対して、一般雇用対策がもはや雇用維持にこだわらず、むしろ自発的な労働移動によって産業構造の変化に対応していくことが望ましいと考えられるならば、どの分野であれ、労働力の需給調整がうまくいかず、意に反する失業が発生することが問題として認識され、円滑な労働移動を促進する方向で政策を講ずることがまさに雇用対策となるのです。

　その意味で、２００１年改正は１９７４年雇用保険法以来の日本の雇用政策の方向を、特定業種に着目した雇用安定政策から一般的な労働移動促進政策に転換させることとなったと言っていいでしょう。

　この法改正と同時に、政策実現のための助成金の名称も労働移動雇用安定助成金という奇妙な名前から労働移動支援助成金に純化されました。「雇用安定」という言葉は消えたのです。内容も、再就職援助計画の対象労働者に求職活動のための休暇を付与するとか、職業紹介事業者に対象労働者の再就職支援を委託する（アウトプレースメント）といったことに対する助成に変わっており、雇用安定政策の色彩は払拭されています。

　このとき雇用保険法の雇用安定事業に第２号が追加され、「離職を余儀なくされる労働者に対して･･･労働者の再就職を促進するために必要な措置を講ずる事業主」への助成が明記されました。まだ第１号に雇用調整助成金の根拠規定がありますが、継子扱いから堂々たる弟の地位に出世したわけです。一方、長らく総領息子の地位を享受してきた兄の雇用調整助成金の方は、業種に基づくものではなく、個別事業所ごとに、急激な事業活動の縮小を余儀なくされた場合の一時的な雇用調整への助成として生き残りましたが、その重要性は明らかに下落したと言えます。

　

７　雇用調整助成金の復活

　

　雇用調整助成金はずっと存在し続けてきたので「復活」という言葉は厳密には適当ではありませんが、２００８年にリーマンショックの影響で日本経済が不況に陥り、雇用情勢が急激に悪化して以後の雇用調整助成金の支給対象者や支給金額の激増ぶりは、「復活」という言葉がふさわしいほどのものでした。

　２００８年度から２０１３年度途中までの毎月の計画届受理状況と支給決定状況を厚生労働省の直近の発表資料から見ると、２００９年の初めに計画届が急増し、それを追いかけるように２００９年度初めから支給額がぐんぐんと増加していっている様子がわかります。

　政府の施策も、雇用調整助成金の要件をかなり緩和することによってこれを促進しました。これは２００８年１１月に連合が政府に雇用調整助成金の要件緩和や非正規労働者への拡大を要請したことを受けて、翌１２月の「生活防衛のための緊急対策」で、生産量減少要件を最近６か月に前年同期比１０％以上減少から最近３か月にその直前３か月比５％減少に緩和するとともに、雇用量不増加要件を廃止し、また６か月未満の短期労働者や（この時点では雇用保険の対象とならなかった）短時間労働者も対象に含めることとしたのです。

　さらに２００９年４月の政府・与党会議、経済対策閣僚会議合同会議がとりまとめた「経済危機対策」は、解雇等を行わない場合の助成率の上乗せ、残業を大幅に削減して解雇等を行わない場合の助成対象への追加に加え、大企業に対する教育訓練費の引上げ、１年間の支給限度日数(２００日)の撤廃等を打ち出し、これらは第一次補正予算成立後の同年６月に実施されました。

　２０１０年１０月の円高・デフレ対応のための緊急総合経済対策では、急激な円高の影響により、生産量の回復が遅れている事業主の雇用維持を支援するため、直近３か月の生産量が３年前の同時期比１５％以上減少などさらなる要件緩和が行われ、２０１１年１０月には確認期間を直近１か月に緩和しました。

　２０１２年２月に出されたＪＩＬＰＴの『雇用調整助成金による雇用維持機能の量的効果に関する一考察』(梅澤眞一執筆)では、雇用調整助成金がどの程度まで失業の発生を防いだのかを実証的に推定していますが、それによると、雇用調整助成金の量的な雇用維持・確保効果として、鉱工業では９０万人から１２０万人前後、全産業（非農林漁業）では１５０万人前後と推定しています。まさに、「雇用維持」の時代の復活と言えるでしょう。

　支給額のピークは２００９年度の半ばで、その後は経済状況の回復もあって徐々に減少傾向が見られます。こうした状況を背景に、２０１２年８月から、生産量要件を最近３か月に前年同期比１０％以上減少とするとともに、支給限度日数を１年１００日とするなど要件の厳格化が行われています。２０１３年にはさらに、後述の雇用調整助成金の縮小という新たな政策目的に沿った形で、立て続けに支給要件や支給日数、クーリング期間の厳格化などが行われています。

　それにしても、１９７０年代に石油危機によって日本の雇用政策が雇用維持型に大きく舵が切られた歴史のややスケールの小さなデジャビュとして、２００８年のリーマンショックによる雇用維持型へのシフトが起こったと評することができるかもしれません。

　それを象徴しているのが２０１０年１０月に民主党政権の目玉として行われた｢事業仕分け」でしょう。ここでは、若者の就職・訓練のためのジョブ・カード制度や、倒産などによる未払い賃金の立て替え払い事業など、労働者にとって切実な政策が軒並み不要として仕分けられましたが、雇用調整助成金だけは断固として維持されました。評価結果に曰く：「雇用勘定に関し、雇用調整助成金以外の必要性の低い雇用保険二事業は、特別会計の事業としては行わない。労災保険の社会復帰促進等事業については原則廃止」。雇用調整助成金以外の雇用労働政策は必要性が低いというこの発想に、「雇用維持型」の刻印が強く感じられます。

　

８　そして再び「労働移動支援型」へ

　

　歴史が繰り返すとき、二度目が必ず喜劇になるわけではないのでしょうが、それにしても今回の『日本再興戦略-JAPAN is BACK-』に「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換(失業なき労働移動の実現)」というフレーズが出てくるのを見ると、何とも言えないデジャビュ感を禁じ得ないのは筆者だけではないのではないでしょうか。

　ただ、歴史は常にらせん状に展開していくという台詞もあります。同じように「労働移動支援型」といっても、誰が誰に何をすることが助成の対象なのか、という点に着目すると、その間の時代の推移が浮かび上がってくるという面もあります。

　日本再興戦略で「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換」の最初に挙がっているのは「労働移動支援助成金の抜本的拡充」です。「雇用調整助成金（2012 年度実績額約1,134 億円）から労働移動支援助成金（2012 年度実績額2.4 億円）に大胆に資金をシフトさせることにより、2015 年度までに予算規模を逆転させる」として、具体的には、

- 対象企業を中小企業だけでなく大企業に拡大する。

- 送り出し企業が民間人材ビジネスの訓練を活用した場合の助成措置を創設する。

- 支給時期を支援委託時と再就職実現時の２段階にする。

- 受入れ企業の行う訓練（OJT を含む）への助成措置を創設する。

- キャリアチェンジを伴う労働移動を成功させるためのキャリアコンサルティング技法の開発等を推進する。

といった項目が示されていますが、このうち特に注目されるのは民間人材ビジネスを活用する送り出し企業への助成措置でしょう。そのすぐ後ろに「民間人材ビジネスの活用によるマッチング機能の強化」という項があることも踏まえると、今回の｢労働移動支援型｣の最大の特徴は、政策手段として公的機関(ハローワーク)よりもむしろ民間人材ビジネスに重点を置いている点にありそうです。

　かつて１９６０年代の労働移動支援政策が（民間人材ビジネスがほとんど禁止されていた時代であったこともあり)もっぱら公的機関による需給調整に主力を置いていたのに対し、極めて対照的です。この点で言うと、１９９０年代の「失業なき労働移動」政策は、産業雇用安定センターという公益法人を主な需給調整の装置として構想されていたという点で、両者の中間的な位置にあったと言えましょうか。もっとも、今回の｢日本再興戦略｣でも産業雇用センターの機能強化が一項目挙がっており、「出向・移籍による失業なき労働移動を支援するため、キャリアコンサルティングの実施、個人の課題に応じた支援メニューの策定、民間の訓練機関を活用した講習・訓練の実施等、産業雇用安定センターのあっせん機能を大幅に強化する」とされています。

　デジャビュはデジャビュでも、少しずつ中身がらせん状にシフトして行きながら、「労働移動支援型」が繰り返しデジャビュするというのが、雇用助成金という断面から見えてくる「先祖返り」の姿なのかもしれません。

　

表１　職業転換給付金の支給状況

（出所：『失業対策年鑑』各年版）

　

　

表２　雇用調整給付金・雇用調整助成金の支給状況

(厚生労働省職業安定局による)