若者のための労働法政策

　去る３月１７日に勤労青少年福祉法等の一部を改正する法律案が国会に提出されました。法律のタイトルは「青少年の雇用の促進等に関する法律」となり、公共職業安定所における求人の不受理など全面的に新たな規定が盛り込まれ、事実上全部改正に等しいものになっています。以下では「青少年雇用促進法」と呼びますが、意外なことに、雇用政策分野では若者を対象にした初めての法律になります。高齢者や障害者など、特定の人々を対象にした雇用法制はいろいろ存在しますが、若者のための法律はなかったのです。

　とはいえ、今回新規立法ではなく勤労青少年福祉法の改正という形をとったことからも分かるように、雇用政策以外の広い意味での労働政策としては、若者向けの法律は（ほとんど忘れられていたとは言いながら）ちゃんと存在していました。そして、労働法の歴史を過去に遡れば、むしろ（女子と並んで）年少者こそが労働保護立法の主たる対象であった時代が見えてきます。

　今回は、労働法の草創期に重要な位置を占めていながら、その後周辺的な位置に追いやられ、ほとんど認識すらされないようになった若者たちが、近年再び政策課題として浮かび上がってきて、ついにそれなりの中身のある法律の主人公に復帰するまでの歴史を、振り返ってみたいと思います。

　１９１１年に成立し、１９１６年に施行された工場法においては、女子とともに年少者を保護職工として、種々の就業制限規定が設けられました。まず、年少者の使用禁止として、工場法施行の際１０歳以上の者を引き続き就業させる場合を除き、１２歳未満の者を工場で就業させることを禁止し、ただ軽易な業務については行政官庁が就業に関する条件を付して１０歳以上の者の就業を許可することができるものとしました（第２条）。また、尋常小学校の教科を修了していない学齢児童を雇傭する場合は、工業主は就学に必要な事項を定め、地方長官の認可を受けるべきこととされました（工場法施行令第２６条）。

　次に就業時間規制として、１５歳未満の者については、１日１２時間を超える就業を禁止する（第３条）とともに、午後１０時から午前４時までの就業（深夜業）を禁止しました（第４条）。ただ、使用者側の反対のため、法施行後１５年の長きにわたって就業時間制限は１日１４時間とされるとともに、交替制による場合及び特定の業務については深夜業制限も適用されないこととされました。ただ、法施行１５年後からは、１４歳未満の者についてはこれらの業務についても深夜業を禁止することとされました。

　休日については、１５歳未満の者に対して毎月少なくとも２回、交替制等により深夜業をさせる場合には毎月少なくとも４回の休日を設けることを求めるとともに、休憩については、１日の就業時間が６時間を超えるときは３０分、１０時間を超えるときは１時間の休憩時間を就業時間中に設けることとしています（第７条）。

　労働安全衛生関係では、１５歳未満の者については、運転中の機械や動力伝導装置の危険な部分の掃除、注油、検査又は修繕をさせたり、運転中の機械や動力伝導装置に調帯、調索の取り付けや取り外しをさせるなどの危険な業務に就かせることを禁止する（第９条）とともに、毒薬、劇薬その他有害料品又は爆発性、発火性若しくは引火性の料品を取り扱う業務、著しく塵埃、粉末を飛散したり有毒ガスを発散する場所の業務その他衛生上有害な業務に就かせることも禁止しました（第１０条）。前者は女子と共通ですが、後者は年少者のみの禁止規定です。

　幼年労働者の排除については工場法及び鉱夫労役扶助規則にすでに規定がありましたが、第１回ＩＬＯ総会で採択された「工業に使用し得る児童の最低年齢を定むる条約」（第５号）を批准する必要に迫られ、政府は１９２２年１２月に工業労働者最低年齢法案を議会に提出し、翌１９２３年３月成立しました。

　これにより、従来１５人以上の工場及び鉱業法適用の鉱山に限られていた労働者の最低年齢の規定は、一切の工場、一切の鉱区の外、砂鉱業、石切業、土木建築業、運輸業等にも及ぶこととなりました。また、最低年齢もそれまでの原則１２歳、工場の軽易な業務は１０歳という低水準から、一挙に１４歳を以て最低年齢とし、１２歳以上であって尋常小学校の教科を修了した者、及び１２歳以上であって現に就業している者についてのみ例外を認めることとしました。

　一方、１９２８年の鉱夫労役扶助規則改正により、原則として１６歳未満の者の坑内労働が禁止され、主として薄層を採掘する石炭坑についてのみ鉱山監督局長の許可を条件に例外を認めました。ところが、実施が迫って一部中小炭坑の鉱業権者から坑内労働禁止がそのまま実施されれば経営不可能に陥り休山のやむなきに至る旨の陳情があり、結局省令で主として残炭を採掘する炭坑についても年少者の坑内労働禁止の特例を認めることとなりました。

　なお戦時下の１９４０年には、工場事業場技能者養成令に基づく技能者養成の場合には、１週２回以内を通じて８時間を限度として１６歳未満の年少者の坑内労働の特例を認めました。１９４３年にはこの制限もなくなり、１６歳未満の男子について坑内労働を認めました。

　上記最低年齢法と同じ１９２３年３月に工場法が改正され、対象が１０人以上の工場となり、保護職工たる年少者の範囲が１６歳未満の者に１歳分拡大されました。ただし３年の猶予期間が付いています。就業時間の上限については、それまでの１２時間を１時間短縮して１１時間としました。また、就業が禁止される深夜業の範囲をこれまでの午後１０時から午前４時までから１時間延ばして午後１０時から午前５時までとし、交替制の場合の深夜業禁止適用除外規定を削除し（これも３年の猶予期間付き）、特定業務の深夜業も例外なく禁止しました。また、従来は避くべからざる事由により臨時必要ある時は行政官庁の許可を受けて就業時間を延長し、深夜業を行わせ、休日を廃止することができましたが、年少者についてはこれをできなくしました。

　まず、最低年齢については、１９３７年に採択されたＩＬＯの新たな工業最低年齢条約（第５９号）が最低年齢を１５歳としたことや、当時草案中であった新教育制度の６・３制を考慮して、「満１５歳に満たない児童は、労働者として使用してはならない」と規定しました。ただし例外として、非工業的事業における児童の健康及び福祉に有害でなく、かつその労働が軽易なものについては、行政官庁の許可を受けて、満１２歳以上の児童を、その者の就学時間外に使用することができることとされました。なお、映画の制作又は演劇の事業については、企業経営の必要性と児童労働保護の必要性を勘案すると必ずしも全面的に禁止すべきではないとして、満１２歳に満たない児童でも行政官庁の許可を受けて使用することができることとしています（第５６条）。

　労働時間については、工場法時代と異なり、成人男子についても１日８時間１週４８時間労働制となったため、１５歳以上１８歳未満の年少者については同じ水準とされました。ただし、成人男子に認められた４週間単位の変形労働時間制、労使協定による時間外・休日労働及び非工業的事業の特例は適用除外とされ、結果的に非常災害時、官公吏の時間外労働及び第１次産業の適用除外のほかは極めて厳格な８時間制となりました。ただし、年少者特有の変形労働時間制として、週４８時間の範囲内で、１日の労働時間を４時間以内に短縮すれば他の日の労働時間を１０時間まで延長できることとしました。一方、最低年齢未満の年少者（非工業的事業の軽易な労働）については、修学時間を通算して１日７時間、週４２時間とされました（第６０条）。１日６時間（土曜日は４時間）修学すると考えると、実質的には１日１時間労働、土曜日は３時間労働ということになります。ただし、学校の休日にまとめればフルに就労可能です。

　深夜業については、対象を満１８歳未満に引き上げるとともに、満１６歳以上の男子については交替制の場合に深夜業を認める等若干の変更を行っただけで、基本的に工場法の規定を受け継いでいます。ただし、最低年齢以下の児童が非工業的事業における軽易な労働に従事する場合は深夜業の開始時間を２時間繰り上げて午後８時から午前５時までとしました。この例外のさらに例外が映画演劇に従事する子役で、午後１０時まで労働可能とされています（第６２条）。

　安全衛生関係では、工場法を受け継いで、危険業務及び有害業務の就業制限を１８歳未満の年少者に適用するとともに、重量物の運搬業務が加えられました（第６３条）。これについては立法過程で、危険業務に関する就業制限が熟練の機会を奪うとの指摘があり、施行規則で発破係員など一定の業務が解除されました。また、鉱夫労役扶助規則を受け継いで１８歳未満の者の坑内労働を禁止しましたが、今度は例外を認めませんでした（第６４条）。

　労働基準法は、工場法等を受け継ぐ労働条件規制のほかに、年少者に係る労働契約を規制する規定を設けました。すなわち、親権を濫用して子供を収入の資源として工場に質入れするが如き慣習を防止するために、「親権者又は後見人は、未成年者に代わって労働契約を締結してはならない」（第５８条第１項）と定めました。この点について立法当時、ドイツ民法に倣って労働契約を締結した場合に当該労働関係に関しては成年者と同一の法律行為を独立して行う能力を有することとすることも考えられるとしつつ、それでは正当な親権の行使による保護まで排除することになり、かえって労働保護に欠けるとして、こういう規定としたそうです^*1。そして、親権者、後見人又は行政官庁に、労働契約が未成年者に不利であると認める場合に、将来に向かって解除する権限を与えました（同第２項）。こちらは現在から見ると、ややパターナリズムが強すぎる感もあります。

　また、多数の年少者を寄宿舎に収容して賃金を本人に払わず、本人には少額の小遣いのみを与え、賃金の大部分は強制貯蓄によって留保し、親元に送金するという弊害をなくすため、使用者に対する強制貯金の禁止や賃金直接払いの規定だけでなく、親権者や後見人の賃金代理受領を禁止しました（第５９条）。

　戦後初期に注目を浴びた年少者関係の問題は人身売買事件です。戦災孤児の身売り事件の発覚から端を発し、特に東北農村の子女が農業、炭鉱や接客婦に売買されるという実態が明らかになり、徹底した監督が行われました。また、靴磨きをはじめとした街頭労働を行う年少者が多く出現したのもこの頃です。

　労働基準法とは別に、１９４７年１２月に制定された児童福祉法は、満１８歳未満の者を児童と定義した上で、不具奇形の児童を公衆の観覧に供すること、児童にこじきをさせ又は児童を利用してこじきをすること、児童に淫行をさせること等を禁止し、満１５歳未満の児童については、これに加えて公衆の娯楽を目的として軽業又は曲馬をさせること、道路等で歌謡、遊芸その他の演技を業務としてさせること、酒席に侍する行為を業務としてさせることを禁止しました。さらに１９５２年の改正で、深夜道路等で物品の販売や役務の提供をさせること、その目的でカフェー・キャバレー等に立ち入らせることも禁止されました。

　この頃の年少労働行政の成果として、１９５０年代に地域別に取りまとめられた『年少者の不当雇用慣行実態調査報告』があります。そのうち『九州編』からいくつかの事例を紹介しておきましょう。かつてこういう時代があったということも忘れられていますが、格差や貧困が再び問題となり、とりわけ子供の貧困や『女子高生の裏社会』（仁藤夢乃）が話題となる今日、改めて読み直されてもいいのではないでしょうか。

６人の姉たちは皆料理飲食店に勤めた経験のある者ばかりであり、無知無能な両親、特に母親は生活困難のために子どもを犠牲にしてその日を送ることを何ら社会悪として観ずることなく、母親としての愛情に欠けている。W子は中学２年の時料亭に行き暫くして連れ帰られ、学校へ出たが途中で止めている。・・・

彼女が料亭に出るようになったのは掲記の通り長女H子及びその夫の強制によるものである。長女H子は現在第２回の刑に服役中であるが、第１回の刑を終えて帰った際、W子に家の加勢をせよとだまし県内某地方に売り、４万円の前借りは母に渡さずH子夫婦が着服している。

７人兄弟の長女であるE子は家計を助けることが子のつとめと思い働くことにしたと就業の動機を語っている。親元の家族は父母兄弟の９人で父は造船所職工だが給料の遅欠配で月収平均２０００円、長兄は会社員で５０００円、母は日傭い日給１５０円とあわせて１万円前後が総収入であるが、家計困難はE子をかかる業婦としての途へ追いやり、更に父（４６歳）が雇主に借金をなしE子の前借りが嵩むということになっている。

このような状態のもとにあって、Y子は１３歳の折、父より親のためと思っていってくれと勧められ、父はまた周旋人の口車に乗り、遙々と青森へ売られていった。無知という前に自分の娘を私物視する観念がいかに根強くこれらの階層の中に残っているかを多くの事例は示している。

　さて、話しは高度成長も既に終わり、年少労働者の問題がほとんど社会問題として意識されなくなって久しい１９８０年代に飛びます。周知の通り、１９８５年の労働基準法改正で法定労働時間が週４８時間から４０時間に段階的に短縮されていきますが、これに伴い、１５歳未満の年少者の労働時間は修学時間を通算して１日７時間、１週４０時間（しばらくは経過措置で４２時間）とされました。改正前の規定は１日７時間×週６日＝４２時間でしたが、これを１日７時間×週５日＝３５時間とはしなかったわけです。これは、当時まだ学校の週５日制が全く導入されていなかったこともありますが、その後１９９２年に月１回、１９９５年に月２回、そして２００２年から完全週５日制となっていることを考えれば、修学時間が減った分だけ実労働時間が増えたことになります。もっとも、１日の上限はあるので、学校の休日に就労可能な時間が増えたということです。このことの評価は難しい面はありますが、あまり意識されていないように思われます。

　なお、この時の改正で導入された新たな変形労働時間制やフレックスタイム制は年少者には適用されないこととされました。ただし、年少者特有の変形制は上限を法定労働時間（段階的に４０時間）として維持されました。また、休日増による時短のため１日８時間を超えない変形制が導入されました。

　逆に、裁量労働制は法文上適用除外とはされていません。この時の施行通達（基発第１号）では「みなし労働時間制に関する規定は、法第４章の労働時間に関する規定の範囲に係るものであり、第６章の年少者及び第６章の２の女子の労働時間に関する規定については適用されない」と言っていますが、その根拠は示されていません。章が異なっても労働時間に変わりはありませんし、そもそもみなし労働時間制は時間計算の特例という位置づけで、時間計算の規定（第３８条）自体は当然年少者にも適用があるのですから、みなし制だけ適用除外という解釈は取り得ないはずです。とはいえ、適用されるとなると、時間外・休日労働の厳格な制限を事実上免れることになってしまいます。

　１９９８年の改正に向けては、１９９５年４月に年少者労働問題研究会^*1の報告が出されています。同報告は、高校進学率が高水準を維持する中で、中学卒業による正社員ではなく、学業と並行してのアルバイトなどの雇用形態が多く見られるようになり、また意識の変化等により、アルバイトなどにおいては、娯楽費を稼ぐことなどが労働の中心的な目的となってきていること等の現状認識に立ち、年少労働者の労働条件に係る法制度のあり方についての検討を行いました。内容的には多くの部分について現行規定の維持を適当としていますが、最低年齢については、義務教育期間中であっても満１５歳になると保護が受けられないこととなる点については検討すべきとしています。また、４時間－１０時間の変形制についても、就業規則で各日の労働時間を特定することを要する成年労働者の変形労働時間制よりも規制が緩やかであり、年少労働者の保護の面からは不合理な制度として廃止する方向で検討すべきとしています。

　結果的に、最低年齢については、１５歳に達する日以後の最初の３月３１日まで児童を使用してはならないこととするとともに、非工業的事業の軽易な労働を許可しうる最低年齢を１２歳から１歳引き上げて１３歳としました。一方、上記報告で廃止が求められていた４時間－１０時間の変形制は維持されています。

　経済復興が進むとともに、労働行政としても年少労働者保護から広く勤労青少年対策としての取組みが発展していき、１９５７年以降各地に勤労青少年ホームの設置を進めるとともに、産業カウンセリング制度の導入を進めていきました。

　１９６０年代には高度成長によって初任給の上昇等労働条件の改善が見られる一方、学歴構成が大きく変化し、高卒就職者のブルーカラー化が進んだため、意識構造面に種々の問題を生じさせました。特に勤労青少年の離転職傾向が高まり、技能習得の機会を逸したり、職業生活設計を立てられなくなったりして社会的問題となりました。

　こういう中で、１９６８年８月、婦人少年問題審議会は「今後における勤労青少年対策に関する建議」を行い、勤労青少年に対する施策は、学生に対する教育援助、企業に対する経済援助に比べて立ち後れているとし、職業人としての成長を促進するための施策等を求めました。また、１９７０年２月には１０都道府県議会議長会議から、勤労青少年対策の総合的な推進を図るため、勤労青少年福祉法を制定するよう求められました。

　これらを受けて、労働省婦人少年局は勤労青少年福祉法の策定にかかり、同年３月国会に提出され、同年５月に成立しました。本法は「すべて勤労青少年は、心身の成長過程において勤労に従事するものであり、かつ、特に将来の産業及び社会をになう者であることにかんがみ、充実した職業生活を営むとともに、有為な職業人としてすこやかに生育するよう配慮される」とともに、「勤労に従事するものとしての自覚を持ち、みずからすすんで有為な職業人として生育するよう努め」るものとされました。また、事業主や国、地方公共団体の福祉増進の責務を規定しています。

　内容的には、勤労青少年が法定職業訓練又は定時制、通信制の高校教育を受ける場合に、必要な時間を確保することができるような配慮をするよう事業主が努めるというのが法律事項らしきもので、あとは基本方針の制定、職業指導と職業訓練、勤労青少年福祉推進者の選任、勤労青少年ホームの設置といった規定が並んでいるだけです。

　この勤労青少年対策の所管が、その後労働省内を転々とすることになります。制定時は婦人少年局年少労働課でしたが、１９８４年の組織再編で労働基準局賃金福祉部勤労青少年室となり、１９８８年には労政局勤労者福祉部勤労青少年室となり、２００１年の厚生労働省統合で職業能力開発局育成支援課のキャリア形成支援室となったのです。

　ちなみに審議会の方は、婦人少年問題審議会年少労働部会がそのまま勤労青少年部会になり、途中女性少年問題審議会となってもそのまま続いてきましたが、２００１年に審議会も統合されると、所管に合わせて労働政策審議会職業能力開発分科会勤労青少年部会となりました。そして２００５年に部会名が勤労青少年部会から若年労働者部会に変わりました。後述の若年者雇用対策が大きな政策課題となり、前年に職業安定局に若年者雇用対策室が設置されたことを反映した改名だったようです。

　戦前における少年職業指導は、第一次大戦後の不況の中で年少者で職を求める者が増加したことを受けて始まりました。当時はまだまだ新規学卒一括採用の慣習などほとんど確立していなかった時代です。この頃、年少者が職業を選択する場合には多くが目前の賃金の高い日雇、雑役などの不安定な職業に就職するため、やがて転職し失業者となる場合が少なくなかったので、自己の性能、体質に応じた将来性ある職業を選び、将来失業の機会を少なくし、求人先に適材をあっせんすることを目的として、年少者に対する職業紹介事業が始められたのです。

　まず１９２０年に大阪市に少年職業相談所が設立され、翌１９２１年に東京中央職業紹介所に性能診断相談所が設けられました。１９２２年には文部省で小学校を対象とする職業指導講習会が催され、さらに１９２５年には大阪、東京で教職員と職業紹介所との協議会が開催、さらに東京府職業紹介所内に東京府少年職業相談所が開所されました。

　こうした流れの中で、同年７月には社会局第二部長及び文部省普通学務局長連名で「少年職業紹介ニ関スル件依命通牒」(社発第２７５号)が出され、これに基づいて中央職業紹介事務局長は「少年職業紹介ニ関スル施設要領」を各地方職業紹介事務局長宛通知して、職業紹介所と連絡すべき小学校を指定し、これにより全国の職業紹介所と小学校が連絡提携して少年の職業指導及び紹介を開始しました。次いで１９２６年には「少年求人求職者取扱並就職後ノ指導保護ニ関スル要領」により、少年求人者については、その経営状態、作業の危険度、労働条件等についての調査に万全を期するとともに、少年の就職後もその指導に適宜の措置を講ずべきことを指示しています。

　さらに、１９２７年には中央職業紹介委員会の答申「少年職業紹介事業改善施設要綱」に基づき、内務次官より各府県知事宛「少年職業紹介事業施設ニ関スル件」(発社第１１６号)により、なるべく少年のための専門職業紹介機関を設置すること、補助諮問機関として職業委員を設置することを勧奨しました。その後文部省は「児童生徒ノ個性尊重及職業指導ニ関スル件」という訓令を発し、職業選択に適切な指導を求めました。

　１９３８年４月の国家総動員法制定以後、国営職業紹介所は職業紹介よりも労務統制、労務動員が主たる業務となっていきました。まず技術者及び基幹職工の不足に対応するため、同年８月の学校卒業者使用制限令は、厚生大臣の指定する学校（大学の工学部、工業専門学校及び工業学校等）の学卒者の使用を厚生大臣の認可制としました。１９４０年には労働者不足が著しくなるとともに青少年労働者の需要が激増してきたので、一般青少年の不急産業への雇入れを規制し、配置の適正を図るため、同年２月青少年雇入制限令が制定され、１２歳～３０歳未満の男子と１２歳～２０歳未満の女子の雇入れを認可制としました。商業等「不急産業」とされた業界には大きな影響があったようです。この他にもさまざまな勤労動員法令が制定され、労働市場は厳しく規制された時代です。

　太平洋戦争勃発直前の１９４１年１１月には、国民勤労報国協力令が制定され、学徒も緊急産業部門の臨時要員として労務動員に協力するに至りました。そして一般労働力の不足が顕著となるに及んで、１９４３年１月閣議決定の「生産増強勤労緊急対策要綱」において「学生生徒ノ勤労報国隊組織ニ付テハ特ニ之ガ拡充強化ヲ図ルコト」が挙げられ、次いで６月には「学徒戦時動員体制確立要綱」が決定され、学徒動員を国民動員の一環として行うこととなりました。

　１９４４年になると一般労働力給源はほとんど絶無となったので、学徒動員はその量及び質においてますます重要となりました。１月の「緊急学徒勤労動員方策要綱」では学徒勤労動員期間は１年におおむね４か月とされ、２月の「決戦非常措置要綱」では中等学校程度以上の学生生徒はすべて１年常時出動できる体制におくこととされました。同年４月には文部省に学徒動員本部が設置されています。

　さらに同年８月には学徒勤労令が制定され、翌１９４５年２月には国内学校の授業停止を決定し、学徒動員は全面化したのです。終戦直前の７月には文部省に学徒動員局が設置されています。１９４４年以降の労務動員計画においては、常時要員の充足はほとんど学徒動員によっており、終戦時にの動員学徒数は約１９３万人に達していました。

　１９４７年１１月に成立した職業安定法は、年少者の職業指導、職業紹介に関する規定をいくつも設けました。すなわち、公共職業安定所は、新たに職業に就こうとする者に対し職業指導を行うこと（第２２条）、適性検査を行うこと（第２３条）、学校を卒業する者に対し、学校の行う職業指導に協力すること（第２４条）などです。

　１９４９年５月の改正によって、学生、生徒及び学校卒業者の職業紹介の制度がかなり変わりました。それまでは学校の無料職業紹介事業もすべて許可制となっていたのですが、この時に学生、生徒及び学校卒業者について行う場合には届出制に改められました（第３３条の２）。これに併せて新たに「学生若しくは生徒又は学校卒業者の職業紹介」の節を設け、公共職業安定所と学校の間の協力体制を強化する（第２５条の２）とともに、学校の同意を得て、又はその要請により、学校長に公共職業安定所の業務の一部を分担させることができることとしました（第２５条の３）。

　これにより卒業期のおおむね６か月前（１０月１日）からその翌年の５月まで、学校と協力して職業相談を開始し、求人を受理して１月中旬より就職斡旋を行いました。１９５２年からは一般の求職票とは別に新規学校卒業者用の職業相談票を用いています。

　１９５０年代後半から高度経済成長が始まり、労働力不足は若年労働者、特に新規学校卒業者に対する求人難の形で表面化しました。大都市周辺の産業地帯では学卒者への求人が激増し、地元に好条件の就職先の少なかった東北や九州から多数の新卒者が団体臨時列車に乗って集団就職しました。１９６０年代には求人者間の競争が激烈になり、安定所をめぐる贈収賄事件にまで発展したこともあります。

　１９６０年代後半になると進学率が上昇し、中卒者は激減し、主力は高卒者に移行しました。中学校については職安法第２５条の３に基づき安定所が学校の協力を得て職業紹介を行いますが、高校については同法第３３条の２に基づき学校が主体性をもって行うものが圧倒的に多く、安定所と新規学卒者とのかかわりが大きく変化しました。

　１９７０年代になると大学・短大への進学率の上昇に伴い、大学・短大卒業生の就職問題が次第に注目を集め、いわゆる青田買いが問題となりました。このため、労働省と日経連、大学側の間で採用選考開始期日の設定に関する申し合わせ（いわゆる就職協定）が行われるようになりました。これは法的拘束力を持たない紳士協定であり、必ずしも実効があがらず、１９８２年には労働省が手を引きました。

　一方、景気後退期には大学・短大卒業者の採用が減り、就職難が生じたことから、１９７６年以降各地に学生職業センターが設置されました。１９９９年には東京六本木に学生職業総合支援センターが開設されています。

　文部科学省と厚生労働者が共同で設置した高卒者の職業生活の移行に関する調査研究会^*1は、２００２年３月報告書をとりまとめました。そこでは、「可能な限り多くの生徒に均しく希望する事業所や職種に応募することができるようにする上で、指定校制、一人一社制、校内選考といった慣行が一定の役割を果たしてきた」としつつ、「高校生の就職を取り巻く環境が大きく変化する中、これらの慣行がもたらす弊害も出てきている」との認識を示し、特に職業選択の自由という観点から見て、原則として一度に１社にしか応募できないため、学校の指導の下、応募先企業を絞り込むことになり、ややもすると生徒の希望や適性にあった職業・就職先、あるいは生徒自身が納得した職業・就職先を選定する視点が軽視され、生徒の成績や出欠状況のみを重視した選考になっているのではないかと指摘し、適性のあった生徒を紹介できていないというミスマッチを生み出している可能性があると指摘しています。また、不況により求人の絶対数が減少している中、現行の仕組みの下では就職を希望していても応募することすらできないという生徒も見られるようになってきていることも指摘しています。

　このような問題の改善を図るため、生徒の意思等に基づく選択・決定を一層重視するとともに、採用選考機会を拡充するという視点が大切であるとしています。具体的には各高校における求人の一層の共有化を推進するとともに、一次募集の時点から複数応募・推薦を可能にする、あるいは一次募集までは１社のみの応募・推薦とするが、それ以降（例えば、１０月１日以降）は複数応募・推薦を可能にするといった選択肢を提示しています。

　また、新たな雇用形態・雇用経路へ柔軟に対応していくことで、高校生が応募可能な求人先を広げていくことも大切であるとし、具体的には民間資源の活用（民間職業紹介や紹介予定派遣の活用モデルの提案）や学校における新規高卒者に対する有期雇用への条件付き職業紹介の検討を提起しています。

　上記高卒者の職業生活の移行に関する調査研究会報告を受けて、２００２年度から未就職卒業者就職緊急支援事業が始まりましたが、これが日本における若年者雇用対策の出発点になります。その中で、若年失業者を短期の試用雇用として受け入れる企業に助成金を支給する若年者トライアル雇用事業が開始されました。

　若年者雇用問題が政府の課題として取り上げられたのは、２００３年４月に文部科学省、厚生労働省、経済産業省及び内閣府からなる若者自立・挑戦戦略会議が設置され、同年６月に「若者自立・挑戦プラン」が取りまとめられたときです。ここでは、「職業探索期間の長期化や就業に至る経路の複線化に対応して、これまでの卒業即雇用という仕組みだけでなく、各個人の能力、適性に応じ、試行錯誤を経つつも、職業的自立を可能とする仕組みが必要」と述べ、インターンシップや日本版デュアル・システムの導入、若年者のためのワンストップサービスセンター(ジョブカフェ)の設置などが示されました。

　日本版デュアル・システムは厚生労働省版と文部科学省版の二つがあり、前者は教育訓練機関における座学と企業における実習とを組み合わせた人材育成システムですが、後者は専門高校において１年間に２０日程度の企業実習を行うというものでした。これらについては、本連載第１０回「デュアルシステムと人材養成の法政策」（『季刊労働法』第２１３号）で詳しく論じています。

　２００６年３月に当時の安倍官房長官のもとに設置された再チャレンジ推進会議が、同年６月に「中間報告」を発表し、その中で、「新卒一括採用システムの見直し」を打ち出し、具体的には「フリーターやボランティアの経験を企業の採用評価に反映させる仕組みを整備するとともに、学歴等にとらわれない人物本位の採用を目指し、第２新卒、フリーター等新卒者以外にも広く門戸を拡げた複線型採用の導入や採用年齢の引き上げについて、法的整備等の取組･･･を進める」ことを提案しました。

　これを受けて、労政審（職業安定分科会雇用対策基本問題部会^*1）は、２００６年９月から人口減少下における雇用対策について検討を開始しましたが、その大きな柱の一つが若年者雇用対策でした。当初事務局から示されたたたき台に、既に「若者の能力、経験の正当な評価及び採用機会の拡大を事業主の努力義務として規定するとともに国が指針を策定するという案が示されていましたが、概ねその方向で審議が進み、同年１２月の建議「人口減少下における雇用対策について」では、次のように述べています。

　基本的な考え方として、若者は将来のわが国の経済社会を担う者であり、フリーター等の状況が継続する場合には、若者本人の職業能力の蓄積がなされず、中長期的にも競争力や生産性の低下など産業経済基盤に影響を与えるとともに、社会保障システムの脆弱化、少子化の進展等の社会問題を惹起しかねない、と危機感を露わにしています。そして、年齢が高くなるにつれ、正社員としての雇用機会が少なくなる傾向がある中で、いわゆる年長フリーター(２５歳以上)の雇用を促進するため、企業における募集・採用の在り方についても見直しを進めることが重要だとしています。

　具体的には、現行雇用対策法における再就職の援助、募集・採用時の年齢制限の緩和についての事業主の努力義務に、若者の能力を正当に評価するための募集方法の改善、採用後の実践的な職業訓練の実施その他の雇用管理の改善を図ることにより、雇用機会の確保を図ることを加えるとともに、国は事業主が適切に対処するために必要な指針(大臣告示)を策定することが適当としています。

　その後法案が国会に提出され、２００７年６月に成立しました。この改正により、雇用対策法第７条として、「事業主は、青少年が将来の産業及び社会を担う者であることにかんがみ、その有する能力を正当に評価するための募集及び採用の方法の改善その他の雇用管理の改善並びに実践的な職業能力の開発及び向上を図るために必要な措置を講ずることにより、その雇用機会の確保等が図られるように努めなければならない」という、いささか茫漠たる努力義務が規定されました。雇用政策としては「若年者」という用語を使いながら、法律の規定になると「青少年」になってしまうというのは、この時からだったのです。

②意欲や能力を有する青少年に応募の機会を広く提供する観点から、学校等の卒業者についても、学校等の新規卒業予定者の採用枠に応募できるような募集条件を設定すること。また、学校等の新規卒業予定者等を募集するに当たっては、できる限り年齢の上限を設けないようにするとともに、上限を設ける場合には、青少年が広く応募することができるよう検討すること、

③学校等の新規卒業予定者等の採用時期については、春季の一括採用が雇用慣行として定着しているところであるが、何らかの理由により当該時期を逸した青少年に対しても応募の機会を提供する観点から、通年採用や秋季採用の導入等を積極的に検討すること、

④職業経験が少ないこと等により、青少年を雇入れの当初から正社員として採用することが困難な場合には、若年者トライアル雇用等の積極的な活用により、当該青少年の適性や能力等についての理解を深めることを通じて、青少年に安定した職業に就く機会を提供すること。なお、青少年の募集に当たっては、企業の求める人材像や採用選考に当たって重視する点等を明示し、いわゆるフリーター等についても、その有する適性や能力等を正当に評価するとともに、応募時点における職業経験のみならず、ボランティア活動の実績等を考慮するなど、その将来性も含めて長期的な視点に立って判断することが望ましい、

　また、事業主が定着促進のために講ずべき措置として、青少年が、採用後の職場の実態と入社前の情報に格差を感じることのないよう、業務内容、勤務条件、職場で求められる能力・資質、キャリア形成等についての情報を明示すること、意欲や能力を有する青少年に安定した雇用機会を提供するため、期間を定めて雇用されていること等により不安定な雇用状態にある青少年が希望した場合に、正社員への登用の可能性が与えられるような仕組みを検討することを示し、さらに実践的な職業能力の開発及び向上に係る措置を求めています。

　日本学術会議は文部科学省の依頼を受けて大学教育の分野別質保証のあり方検討委員会を設けて審議してきましたが、その中に大学と職業との接続検討分科会^*1を設け、大学教育の職業的意義の向上、新しい接続のあり方に加えて、当面とるべき対策として就職活動のあり方の見直しを議論しました。その報告書は２０１０年７月に公表されましたが、その中で、企業の採用における「新卒」要件の緩和を取り上げ、具体的には「卒業後最低３年間は、若年既卒者に対しても新卒一括採用の門戸が開かれること」を当面達成すべき目標として提示しました。

　これを受ける形で、２０１０年１１月に青少年の雇用機会の確保等に関して事業主が適切に対処するための指針が改正されました。これにより、青少年の募集及び採用にあたり、学校等の卒業時期にとらわれることなく人物本位による正当な評価が行われるよう、①事業主は、学校等の新規卒業予定者の採用枠について、学校等の卒業者が学校等の卒業後少なくとも３年間は応募できるようにすべきものとし、②事業主は、青少年がジョブ・カード制度を活用して職業能力の開発及び向上を図る場合には、安定した職業に就く機会を提供すべきものとしています。

　２０１１年１２月に策定された｢日本再生の基本戦略」において、若者雇用戦略を策定することとされたことから、官邸に設置された三者構成の雇用戦略対話では、若者雇用のワーキンググループを設けて議論を行い、同年６月に若者雇用戦略をまとめました。

　そこでは、雇用のミスマッチ解消のために「学校とハローワークの完全連結」を打ち出すとともに、この種の文書としては初めてですが、若者が働き続けられる職場環境の実現が項目として挙げられています。その背景には、若者の働く場における過重労働や労働法違反の問題がブラック企業として論じられるようになってきたことがあります。

　２０１５年の青少年雇用促進法制定の動きのもとは公明党です。公明党の雇用・労働問題対策本部と青年委員会は、２０１４年５月田村厚労相に「若者が生き生きと働ける社会」の実現に向けた提言を申し入れ、「若者の雇用の促進に関する法律」（仮称）を制定するよう提唱しました。その中には既に、若者の企業選択に資する情報開示の強化といった項目が含まれています。

　これを受けて、同年６月に閣議決定された「日本再興戦略改訂２０１４」において、「就職準備段階から、就職活動段階、就職後のキャリア形成に至るまでの若者雇用対策が社会全体で推進されるよう」「法的整備が必要なものについては、次期通常国会への法案提出を目指す」とされました。

　これを受けて同年９月より労政審職業安定分科会雇用対策基本問題部会^*1で、若年者雇用対策について審議が始まり、翌２０１５年１月に報告をとりまとめて大臣に建議を行いました。同年２月の諮問答申を経て、同年３月に法案が国会に提出されましたが、それは１９７０年の勤労青少年福祉法を改正して「青少年の雇用の促進等に関する法律案」にするという形でした。勤労婦人福祉法の一部改正で男女雇用機会均等法を作ったようなものですが、旧来の規定はほとんど削除され、それに代わって新たな規定が盛り込まれていますので事実上全面改正です。以下、建議に示されている省令事項も含めて記述します。

　法律事項として重要なのは「青少年雇用情報の提供」です。新規学卒者の募集に対する応募者や応募の検討を行っている新卒者が求めた場合には、過去３年間の離職者数や平均勤続年数、男女別採用数、育児休業、有休、所定外労働時間の実績等の項目を、事業主が選択して情報提供を行うこととしています。応募者や応募検討者以外に対しては努力義務であり、また職安等に求人を出す場合には、職安等にこれら情報を提供することになります。

　また「公共職業安定所での求人不受理」も重要で、すべての求人を受理しなければならない現行職業安定法の例外として、新規学卒者の求人に限って、残業代不払いなど労働法違反を繰り返す（具体的には１年間に２回以上是正指導を受けたなどの）悪質な求人者からの求人申し込みを、一定期間（法違反を重ねないことを確認する期間として、具体的には６ヶ月間）受理しないことができるという特例を設けることにしています。

　以上のような規制的な手法とともに、促進的な手法として「認定制度の創設」があります。予算措置としての「若者応援宣言企業」事業を法律上の認定制度に引き上げるものですが、３年前就職者の離職率３０％以下等、認定基準をかなり厳格なものにする予定です。

の提供、職業生活における自立を支援するための施設（地域若者サポートステーション）の整備等も規定されています。さらに、職業安定法の改正により、職安や学校が行う職業指導・職業紹介の対象に学校中退者が明記されました。

　今回の法案の中でとりわけ注目すべきは、「労働に関する法令に関する知識の付与」の規定が設けられたことです。条文としては「国は、学校と協力して、その学生又は生徒に対し、職業生活において必要な労働に関する法令に関する知識を付与するように努めなければならない」という国の努力義務規定に過ぎませんが、この「国」には文部科学省も含まれますので、学校教育の中で労働法教育がなされるべきことが宣言されたことになります。

　本連載第３７回「労働教育の形成、消滅、復活」（『季刊労働法』第２４７号）で取り上げたばかりですが、そこでも述べたとおり、厚生労働省の「今後の労働関係法制度をめぐる教育の在り方に関する研究会」が２００９年２月に報告書を出し、その後民間からも日本労働弁護団が２０１３年１０月に「ワークルール教育推進法の制定を求める意見書」を出すなど、気運が高まってきていたことが背景にあるのでしょう。