『季刊労働法』251号「労働法の立法学」41回
「雇用仲介事業の法政策」
今年９月１１日に労働者派遣法の改正案が成立し、労働力需給調整システムに係る法政策は一段落しましたが、その陰に隠れて余り注目を集めていませんが、職業紹介事業を始めとする雇用仲介事業の在り方に関する検討が進められてきています。もともと、労働市場ビジネスに対する規制は、職業紹介事業や労働者募集に対する規制が中心でしたが、労働者派遣法制定以後はそちらが関心を集め、議論の中心となってきました。
しかし、労働者派遣の法政策は労働力需給調整システムとしての論点だけではなく、パートタイム労働者や有期契約労働者と並ぶ非正規労働者の処遇問題としての性格もあり、とりわけ近年はそれがかなり強調されるに至っています。去る通常国会で野党から派遣法改正案に対する対案として「労働者の職務に応じた待遇の確保等のための施策の推進に関する法律案」（いわゆる「同一労働同一賃金法案」）が提出され、修正の上成立に至ったことにもそれが反映しています。今後は派遣労働問題は主として非正規労働問題の一環として、均等処遇や雇用の安定化が論じられることが多くなると思われます。
一方で、労働力需給調整システムという観点からは、２０１５年３月から厚生労働省で「雇用仲介事業等の在り方に関する検討会」が開催されており、今後何らかの法整備につながっていく可能性があります。今回は、この分野の歴史を改めて振り返りながら、労働力需給調整システムの今後の姿を展望してみたいと思います。
１ 戦前期民間職業紹介事業等の規制
(1) 職業紹介事業の発生
日本で職業紹介が事業として始められたのは江戸時代に入ってからで、その始祖は大和慶安だと伝えられています。４代将軍家綱の頃、江戸の木挽町で医師をしていた慶安は、医業をやめ、二人の浪人を使って職業紹介事業を始めました。大都会になった江戸には、武家屋敷や町方などで労働力需要が生まれる一方、農村で食えない次男三男や娘たち、主家がつぶれて失業した浪人など求職者が集まり、職業紹介事業は時流に乗ってヒットし、これを真似る業者が続出しました。これら職業紹介事業は一般には肝煎、口入屋、桂庵等と呼ばれましたが、公的には人宿又は請宿と称していました。人宿の主な収入は、口入料、口銭、世話料といった紹介手数料（賃金の１０～１５％）と、奉公人の父兄が雇主に提出する奉公人請状に連帯保証人として印判を押す判賃（通常１分（１両の４分の１））です。
西欧では、既に１１世紀に職業紹介事業が発生していますが、その対象は僕婢や下級商業使用人であり、１７世紀には規制がおこなわれるようになりました。
(2) 営利職業紹介事業の取締り
明治以後においてもこれら民間の職業紹介事業は存続し、依然として徒弟、女中、下男、小僧等の奉公人制度の残存している方面への口入れを主とし、このほか人夫供給を業とした人入れ稼業や、芸娼妓、酌婦のような人身売買の仲介をしていました。近代日本の労働市場法政策はまずこれら営利職業紹介に伴う弊害を防止するための取締りから始まったのです。
１８７２年、東京府は雇人請宿規則を制定し、これをモデルに他の府県も次第に取締規則を制定するようになりました。これは、請宿業者は保証人を付して願い出、免許鑑札を受けるものでなければ営業を禁じ、手数料を給金の５％に制限し、被紹介者に対する一般的責任を負わしめ、被紹介者が雇傭期間中に解雇された場合は請宿業者にその前借金等を弁償させるというものです。翌１８７３年、業者に組合を組織させ、取締及び年行事を置き、自治的取締りを行わせました。１８７７年に同規則が改正され、請宿世話料は給金の１０％とし、雇主及び雇人から５％ずつ徴収することを認めました。また、請宿主に雇人の身元を調査する職務を負わせました。
その後、１８９１年には雇人請宿規則は雇人口入営業取締規則と改称されています。また、１９０５年には芸娼妓口入営業取締規則により芸娼妓の営利紹介事業が公認されました。ただし、他の口入業との兼業は禁止されました。
一方、明治に入って新しく生まれたのが労働者募集人です。繊維工場の女工や炭鉱の坑夫などに労働者を勧誘し、必要な人員を確保して報酬を受ける者ですが、貧困や無知につけ込んで手段を選ばぬ活動が広がり、誘拐同様の手段を用いて前借金により人身売買と異ならないような結果に陥れたり、賃金や前借金をピンハネして中間搾取を行うなど、その弊害が著しくなりました。そこで、１８８１年の山口県職工募集取締規則を始めとして、工場所在地以外での募集を警察への届出とし、募集人の守るべき義務を定める取締りが行われました。
ちなみに農商務省がまとめた『職工事情』には、当時の募集人の所業が次のように書かれています(岩波文庫版上巻p84-86)。
･･･各地方の紹介人は職工となるべき相当の婦女につき勧誘をなすなり。この勧誘をなすについて職工生活の快楽をのみ説明し、毫もその疾苦の状に及ばざるを常とす。たとえば労働時間には一定の制限ありて、それ以上は各自自由なる生活をなすを得ること、毎週一日の休業日あり、その日には芝居見世物の観覧をなすを得ること、寄宿舎の食物は極めて美味にしてしかも無料なること、またその受くる処の賃金は地方郡村にて労働をなすに比し数倍なること、各種の賞与救済の制具わって、その額もまた少なきにあらざること、学校および病院の設備あること、契約年期中は勿論、入場即日たりといえども意に満たざることあらば何時にても帰郷するを得ること、都会見物の好機会たること等、甘言至らざるなきがために、地方細民の婦女はこれがために心を動かされ、この勧誘に応じ試みに入場することとなる。紹介人は職工一名につき工場より大概一円内外の手数料を得るのみならず、場合によっては特別の賞与を受くることを思わば、この種の甘言欺瞞も強ち無理ならざることを知るべし。･･･
この募集法によって傭い入れたる工女が工場に入って工場生活をなすや、各種の事情は全く予期する処の如くならず、その疾苦堪ゆべからざるものあるに及んで、始めて紹介人の欺瞞を覚り、これを以て工場主に訴うるもこれを顧みず、紹介人に迫らんとするも、彼ら已に郷里に帰れり。親戚の頼るべき者なく故旧の与に語るべき者もなし。断然意を決して工場を辞し去らんとするも、旅費の出処なく、また会社はその逃亡を防ぐため諸般の手段を講ぜり。たとえば入場後数か月間は休日といえども外出を許さず、賃金支払日の前日位に外出せしめ、またはやむをえず外出せしむる場合には付添人を付し、また賃金支払後数日間は特に寄宿舎の周囲に見張人を巡廻せしむるの類なり。ここにおいてか意志の弱き者は涙を呑んで契約期間は工場にとどまることとなり、やや強硬なる者は逃亡を企つるに至るなり。逃亡の方法は多くは休日外出のまま逃亡するものなれど、中には夜間牆壁を越え脱走する者あり。しかれどもこれらは見張人のため捉えられ懲罰を受くる者多し。工女逃亡の報、常に新聞紙上に絶えざるは主としてこの事情に基づくなり。これを要するに、紹介人の行為より生ずる弊害はこれを軽々に看過すべからず。
(3) 職業紹介法の制定
第一次世界大戦終了後ＩＬＯが発足し、１９１９年の第１回会議において失業に関する条約（第２号）と同勧告（第１号）が採択されました。第２号条約は加盟国に公の無料の職業紹介所の制度を設けるべきことを求め、第１号勧告は有料・営利の職業紹介所の設立禁止を勧告しています。これは日本の労働市場法政策に大きな影響を与えました。
１９２１年１月、床次内相は社会事業調査会に職業紹介法案要綱を諮問し、その答申を受け、政府は職業紹介法案を帝国議会に提出し、同年４月に成立しました。この法律により、職業紹介事業は国の事務と位置づけられた上で、市町村が職業紹介所を設置することとし、それ以外の者による無料職業紹介所を許可制としましたが、ここではそれらについては省略し、営利職業紹介事業の規制について見ていきます。
職業紹介法第１４条は、「有料又ハ営利ヲ目的トスル職業紹介事業ニ関シテハ別ニ命令ヲ以テ定ム」としていましたが、日本の現状から直ちに全面禁止を行うことは困難であるため、１９２５年１２月、営利職業紹介事業取締規則(内務省令第３０号)が制定されました。これにより、それまで取締りが府県令に委ねられ、規制が区々であったものが全国的に統一されました。同規則により、営利職業紹介事業は地方長官の許可制とされ、貸金業等の兼業の禁止(第３条)、職業紹介所の名称使用の禁止(第５条)、さらに求職者の意思に反して紹介すること、濫りに被傭中の者を勧誘して紹介すること等の禁止(第８条)など厳重な取締りが行われました。このため、紹介業者は１９２６年末に９７１２人だったのが１９３４年には２５４１人に激減し、これら業者による就職者数も６２万人から５２万人に減少しています。
これに併せて、労働者募集についても１９２４年１２月、労働者募集取締令(内務省令第３６号)を制定し、取締りを強化しました*1。同令は募集従事者を地方長官の許可制とし、募集に関し事実を隠蔽し誇大虚偽の言辞を弄しその他不正の手段を用いること、応募を強要すること、応募する女子に風俗を紊す虞ある行為をすること、応募者に遊興を勧誘すること、応募者の外出、通信、面接を妨げその他応募者の自由を拘束し、過酷な取扱いをすること、応募者の所持品の保管を求め、その返還を拒むこと、応募者やその保護者から名義を問わず金銭財物を受けること等を禁止しました(第１２条)。この規定を見ると、逆に当時の募集人がどういうことをやっていたかがよくわかります。
(4) 民間職業紹介事業の原則禁止*2
１９３８年４月の新職業紹介法により、職業紹介所は国営化されました。これは満州事変や日中戦争が勃発し、軍需産業等への労務要員を充足する必要性が急速に高まったことが理由ですが、これとともに民間の職業紹介事業の原則禁止にも踏み込みました。同法第２条は、「何人ト雖モ職業紹介事業ヲ行フコトヲ得ズ」と規定しています。ただし、附則第２１条で「本法施行ノ際現ニ行政官庁ノ許可ヲ受ケ有料又ハ営利ヲ目的トスル職業紹介事業ヲ行フ者ハ命令ノ定ムル所ニ依リ引続キ其ノ事業ヲ行フコトヲ得」とされ、この場合の取締規則として営利職業紹介事業規則(厚生省令第１７号)が制定されました。経過措置なので新規の許可はありません。１９２５年規則に比べ、禁止事項が多くなっています。なお、旧法第５条による無料職業紹介所も経過措置として認められています。
一方この改正法は「労務供給事業ヲ行ハントスル者又ハ労務者ヲ雇傭スル為労務者ノ募集ヲ行ハントスル者ニシテ命令ノ定ムルモノハ地方長官ノ許可ヲ受クベシ」(第８条)と、初めて労務供給事業を規制対象とし、これに基づき労務供給事業規則(厚生省令第１８号)が制定されました。１９３８年の省令では常時３０人以上供給する事業が対象でしたが、１９４０年改正で常時１０人以上供給する事業となり、１９４１年改正で全ての労務供給業者に適用されるに至りました。これが戦後労働者供給事業の全面禁止につながり、やがて労働者派遣事業としての法認につながっていきます。同規則公布後の１９３９年１０月の供給業者数は２４６１、所属労務者数は約１２万人で、主な職種は人夫、雑役、仲仕、派出婦等でした。
同じ第８条は募集従事者ではなく募集そのものを許可制にし、これに基づき労務者募集規則(厚生省令第１９号)が制定されています。ただしこの時は単に広告により募集し就業場においてのみ募集の取扱いをなすとき等は許可を要しないとしたため、求人広告が濫用されたので、１９４０年改正で全ての募集に適用されることとされました。
２ 戦後職業安定法体制
(1) 職業安定法の制定*3
戦後、当初職業紹介法の改正を意図していた政府当局は、憲法の改正に伴う新事態に対応するため、新たな構想の下に法律案の準備を進め、１９４７年８月職業安定法案を第１回国会に提出し、これは同年１１月に職業安定法として成立しました。
有料職業紹介事業を原則禁止とする考え方はさらに徹底され、「何人も、有料で又は営利を目的として職業紹介事業を行ってはならない。但し、美術、音楽、演芸その他特別の技術を必要とする者の職業に従事する者の職業を斡旋することを目的とする職業紹介事業について、労働大臣の許可を受けて行う場合は、この限りでない」（第３２条第１項）と、職種をごく限られたものに限定しました。１９３８年職業紹介法が民間職業紹介事業の原則禁止を規定したときには、附則で法施行の際現に許可を受けて事業を行っている者は当分の間行えるとしたため実態は余り変わりませんでしたが、今回は当初指定された１１職種以外は現実に禁止されたのです。なお、無料職業紹介事業は原則禁止ではありませんが、全て許可制とされました。
さらに、１９３８年職業紹介法で許可制が導入された労務者の募集と労務供給事業については、労働者の募集と労働者供給事業と呼び替えられ、特に後者については極めて厳格な禁止規定が導入されました。ある意味では戦後職業安定法の最大の特徴は労働者供給事業のほぼ全面的な禁止にあると言うこともできます。ただし、これについては労働者派遣事業の歴史になるので、ここではこれ以上踏み込みません。
このように、１９４７年職業安定法は有料職業紹介事業や特に労働者供給事業をほぼ全面的に禁止するという極めて社会民主主義的な色彩の強い法政策でしたが、この背景にはＧＨＱの強い指導とともに、１９３３年に採択されたＩＬＯの有料職業紹介所に関する条約（第３４号）及び有料職業紹介所に関する勧告（第４２号）があります。同条約は、条約の効力発効後３年以内に有料職業紹介所を廃止することを求め、例外として特別の状態の下に行われる職業に従事する種類の労働者について関係労使団体への諮問の上で許可されることを認めています。同条約は余りにも厳格な内容のため批准する国が少なく、日本も批准していませんでしたが、法政策としては大きな影響を与えていると言えます。
法制定直後の１９４９年、ＩＬＯは新たな有料職業紹介所に関する条約（第９６号）を採択しました。これは規制の厳格な第２部とより緩やかな第３部からなり、加盟国はいずれかを選択できるという仕組みになっています。第２部は営利職業紹介所の廃止を定め、ただし公共職業安定組織が確立するまで暫定的に存続させるが厳しい規制のもとに置くというものであり、第３部は廃止方針は含まず、厳しい規制のもとに置くというものです。日本は１９５６年にこれを批准しましたが、その際第３部を選択批准しています。
しかしながら、これは現実に存在する有料職業紹介事業を廃止できないという配慮からであって、法政策思想としてはほとんど完全に第２部の考え方に立っていました。実際、後の１９６０年に出された労働省のコンメンタールにおいても、「しかしながらこの法律の原則とするところは有料の職業紹介を禁止するところにある。労働大臣の許可を得て行うことができる有料の職業紹介事業は例外的に認められるものであって、むしろ公共職業安定所の整備、拡充を行うことにより有料の職業紹介事業は漸進的に廃止してゆくことこそ望ましいのである」と明確に述べています*4。もっとも、この一節は１９７０年の改訂版では削除されています。
制定当時の職業安定法では、有料職業紹介を実費職業紹介と営利職業紹介に分けていました。実費とは、施設を提供し、又は奉仕を行ったことによって直接消費された費用をいい、通信費や消耗品代は含まれますが、当該業務に従事した職員の給料、当該事業の運営資金、設備費等は含まれません。これに対し営利とは、必ずしも継続反復して利益の獲得を図らなくとも、また現実に利益を獲得しなくても、財産上の利益の獲得を目的としさえすれば、営利の目的になります。事業者が当該事業の採算がとれる額を徴収すれば営利に該当します。ただし、原則禁止でごく少数の職種のみ認めるという枠組みに違いはありません。手数料の額が異なるほかは、営利の場合は補償金に充てるための保証金を供託しなければならないことくらいです。
(2) 戦後初期の有料職業紹介事業の規制緩和
有料職業紹介事業が認められる対象職種は、当初１９４７年１２月の職業安定法施行規則では、美術家、音楽家、演芸家、科学者、医師、歯科医師、獣医師、薬剤師、弁護士、弁理士、計理士（＝後の公認会計士）だけでした。これらはいかにもその技術に精通していなければ職業紹介を行うことが困難であり、公共職業安定所の手に負えそうもないものです。
ところが、１９４８年２月の省令改正で、助産婦と看護婦が追加されています。これは戦前は労務供給事業として許可を受けて営業していたもので、労働者供給事業がほぼ全面禁止になり、しかも請負４要件を満たす形をとることは不可能であるため、病院等からの要望を受けて、有料職業紹介事業という形で許可することにしたものです。同年９月に発出された通達（職発第１０９４号）には、この間の事情が次のように書かれています*5。
最近の事業許可申請の状況を見るに、従来の「看護婦会」制度による看護婦の派出行為が職業安定法により禁止され、その対策として会員制等により形式のみを改変して、実質は有料営利と変わりのない無料職業紹介事業の許可を申請したり、或いは「看護婦会」の理事者が首唱して所属看護婦に労働組合を結成させ、労働組合の行う無料の労働者供給事業に変貌して、その理事者達は組合専従者の如き形式により組合運営の主導権を把握し、実質的には従来の「看護婦会」制度存続を図ろうとする許可申請の傾向が強いが、このように形式的に無料に偽装して行う行為はこれを避け、堂々と有料営利職業紹介事業としての監督を受けて経営することが強く要望せられるのである。
労働省としては以上の趣旨に鑑み、且つさる８月２０日開催せられた第１回中央職業安定委員会において討議された次第もあり、公共職業安定所において看護婦の職業紹介事業を円滑に且つ完全に実施し得ない場合であって、有料営利職業紹介の許可申請があるときは積極的にその許可を行い、事業の適正な運営を図って利用者に不便を与えないことが現在の状況としては最も妥当であるので、今後はこの方針に基づいて許可手続を進めていく意向であるから了承せられたい。
なお現在看護婦会等が看護婦の就労斡旋を行っているものについては看護婦に対してボス的な支配力を振るわず、公共に奉仕的にその斡旋を行っている場合に限って、追って指示するまでは現在のままの状態を継続せしめよう特にご配慮を煩わしたい。
この後、１９４９年に保健婦、理容師、調理士、マネキン、美術モデル、１９５１年に家政婦、１９５２年に配膳人（ウェイター・ウェイトレス）といった具合に対象職種が追加されていきます。大部分は常時職業紹介所に登録しておいて、求人があればその都度臨時的に病院、家庭や事業所に紹介され、作業を行うという形のもので、実態は限りなく労働者供給事業に近いものでした。このうち、１９５１年の家政婦の職種指定について解説した当時の広報誌*6の記事を見ておきましょう。
看護婦並びに家政婦の職業紹介は職業紹介法に基づく「労務供給事業規則」で規制されていた。昭和２３年３月、職業安定法の施行に伴い、労働者供給事業として労働組合が労働大臣の許可を得て行う場合の外一切禁止されることとなり、看護婦については職業安定法第３２条にいう「技術を必要とする職業」として同法施行規則第２４条に掲げる職業中に含まれたので、新に職業安定法に基づく有料職業紹介事業として許された。家政婦だけは今日まで取り残され、名古屋、甲府等における労働組合の行う労働者供給事業があった外、すべて公共職業安定所の紹介に依存してきた。･･･しかしながらこの公共職業安定所の実績を見るに、･･･無理な形式紹介方式でその矛盾を糊塗しており、これがやがて世評の的となる恐れを生ずるに至ったのである。･･･
･･･家政婦についても、この職業の特性として雇用主と起居を共にするので、家政婦個々人の信用が最大要件で、経歴、性格、技倆、習癖、知能、言語等について必要条件を充たす者でなければならず、･･･職業安定法施行規則第２４条第１項第８号の労働大臣が定める職業とし、弊害のないものに私営紹介事業を許可することとした。･･･しかして、ここにいう家政婦とは、従来家政婦、派出婦、派遣婦、付添婦等と呼ばれていた家事雑役、患者の雑事世話の仕事に臨時的に雇用される婦人労働者をいうのであって、会社、工場、商店、官署等の雑役、小使及び女中は含まないものである。
･･･看護婦と称して免許のないものを紹介し、あるいは家政婦の職業について許可された者が女中を紹介する等不正な紹介･･･と認める者は直ちに許可を取消し、悪質の違法に対しては告発する。
家政婦と女中がどう違うのかよくわからないところもありますが、いずれにしてもこういう形で有料職業紹介事業の規制緩和が進められたのがこの時期です。
本来ならば、労働者供給事業の全面禁止政策を緩和し、これら特定の職種については堂々と有料の労働者供給事業を許可制で認めるという法政策をとることの方がふさわしかったと考えられますが、初期にはまだ占領下で労働者供給事業の規制緩和などタブーであったことが、後には既に看護婦等でこのスタイルが確立してしまっていたことが、この臨時派遣型職業紹介事業というやや奇形的な存在を作り出した原因と言えましょう。これは実質的意味における労働者供給事業を有料職業紹介事業という形式にくるんだものであって、有料職業紹介事業そのものの規制緩和とは評価し難いように思われます。
ちなみにトリビア的知識ですが、これより先１９４７年３月に成立し、同年９月に施行された労働基準法の対象事業のうち「その他命令で定める事業又は事務所」として同法施行規則第１条に規定されたものには「派出婦会、速記士会、筆耕者会その他派出の事業」というのがありました。職業安定法上は派出婦会は労働者供給事業として違法だったはずですが、労働基準行政と職業安定行政のこの不整合は上記１９５１年の職種追加によって解消するまで存在し続けていました。その後も、労基則上の「派出婦会」という表現は生き続け、１９９８年に法第８条が各号列記でなくなって、ようやくこの規定も削除されました。
１９５０年代の有料職業紹介事業については、『職業研究』という雑誌にその実情が描かれています。例えば、同誌１９５３年８月号には、モデル（上野職安）、マネキン・芸能人(神田橋職安)、派出婦(池袋職安)、看護婦(飯田橋職安)についていろいろと興味深い記述がありますし、１９５６年８月号と１９５８年７月号では神奈川・兵庫両県の職安課、１９６２年１１月号でも神奈川県職安課と飯田橋、池袋両職安が実情を報告しています。そのうち、派出婦についての報告から興味深い一節を引いておきます。
･･･病人の付添で相当な重患の求人者のもとに働く家政婦は、時によると朝は早く夜は遅くまで夜通しその世話のために腰を下ろして食事をする暇もないほどで、睡眠不足も加わって健康を害して休養を執り寝込んでしまう者も出てくることがある。家政婦が就労してみて一番辛いことは睡眠不足と紹介先での周囲の者の無理解と病院等において看護有資格者より蔑視されることなどを挙げている。うれしいことは就労を終えて紹介所の宿舎に帰り、十分に睡眠も採られ足腰も存分に伸ばすことが出来ること、帰るとほっとした気易さから冗談の一つも出ようというもので、紹介所の宿舎は鬱屈した気持ちの吐き場所でもあり、また憩いの場所ともなっている。
こうした臨時派遣型有料職業紹介事業のビジネスモデルは今日まで維持されていますが、近年その在り方に疑問を呈される事案が生じてきています。
３ 人材紹介型ビジネスモデルの展開と規制緩和
(1) 経営管理者と科学技術者
このように、臨時派遣型有料職業紹介事業が特別な職種についてのみ細々と認められていたことを除けば、民間労働力需給調整システムに関する法制度はほとんど変化がないまま推移してきました。つまり、有料職業紹介事業や労働者供給事業は原則禁止という仕組みが維持され続けたのです。もっとも、後の規制緩和から振り返ってみると、１９６４年に経営管理者を対象職種に追加するとともに、それまでの科学者を科学技術者に拡大したことが一つのエポックと考えられます。これによって、それまでの特殊な職業に限られた事業から、一般のホワイトカラー労働者の一部をも対象としうる事業になったからです。もっともその運用は極めて限定的なものにとどまっていました。
この２職種について、当時の通達（昭和３９年１２月１７日職発第１０１１号）では、次のように限定的に解釈しています。
「法人、団体等における経営のための管理的職務を行う者」とは、経営組織を有する法人、団体等において、開発、生産、営業、財務、人事等に関する計画、組織、指揮、統制、調整をもっぱら行うことを職務とする者であって、科学的な高度の専門知識に基づいて、これらの業務を行う方法に熟達している者をいう。従って、一般的に課長以上の職にある者、例えば役員、部長、課長のほか、企画室長、統制室長、社長付調査役、副部長等がこれに該当する。
「科学技術者（科学研究者を含む。）」とは、科学的、専門的知識と手段を応用し、生産に関する企画、指導、管理、調査研究等も行うことを職務とする者並びに、研究施設において、自然科学に関する試験、研究、検定、分析、鑑定、調査、試験研究又は人文科学に関する調査研究についての企画、調整、普及など専門的、科学的な業務を行うことを職務とする者であって、学校教育法の規定による大学（短大を除く。）の課程を終了し、又はこれと同等以上の専門的知識を持ち、その後３年以上の経験を有する者をいう。従って、本社における技術スタッフ、現場における技術指導者、生産管理者、研究施設における研究員等がこれに該当し、現場における職長、組長、研究施設における研究補助員等は含まれない。
ところで不思議なことに、この省令改正については政策決定にかかわる記録がほとんど見当たりません。『職業安定広報』にも『職業研究』にも一行も出てこないのです。労働省が毎年出していた『労働行政要覧』昭和３９年版に、次のような記述があるだけです。
･･･前記職業のうち、法人・団体等における経営のための管理的職務を行う者、科学技術者(科学研究者を含む)及び通訳案内者の３職種については、近年におけるこれらの高度マンパワーに対する需要の増大に対処し、その開発と有効活用を図るため、その追加について中央職業安定審議会に諮問し、慎重審議の結果、同審議会の答申を経て３９年１２月１７日付け、施行規則の一部を改正する省令（１２月１７日労働省令第２６号）により追加されたものである。
しかし、ある企業のホームページの「歴史・沿革」というコーナーに、その秘密を暗黙裡に語っているらしき記述があります。それは１９６６年にこれら職種について事業許可を取得した株式会社ケンブリッジ・リサーチ研究所です。それによると、社名の由来は、
ケンブリッジ・リサーチ研究所は1962年に創業し、半世紀を超える歴史があります。 創業当時、1950年代後半の日本は、企業のトップ層が米国式経営を学ぶ為に視察メンバーとして渡米し、戦後の経済復興期にある日本に米国の経営手法を取り入れようとしました。その頃、当社の創業者である今井正明（現名誉会長）は、アメリカ国務省の国際協力局職員（通訳員）として採用され、日本から視察に訪れる経営トップ層の案内役を務めました。1957年から5年間、フォード、IBM、エッソなどの企業や政府機関及びさまざまな工場延べ500箇所以上を案内して廻りました。帰国後、マサチューセッツ州ケンブリッジにある経営コンサルティング会社「CAMBRIDGE RESEARCH INSTITUTE」と業務提携し、企業の国際活動に関するコンサルティングをメイン業務とした同名の研究所を東京の千駄ヶ谷でスタートさせたことが当社の原点です。
そして「ケンブリッジ・リサーチ研究所が歩んだ歴史は、そのまま日本の人材紹介の歴といっても過言ではありません」と自信に満ちた見出しの下で、
1950年代の高度経済成長期に見られた転職は一部のスペシャリスト中心のものでした。しかし、その後、経済の国際化時代を迎え、企業は海外との競争に打ち勝つために、グローバルな人材を戦力として積極的にスカウトし活用するようになります。それと共に雇用形態も終身雇用・年功序列から人材の自由化、グローバル化に対応する時代が到来しました。このような背景のもとに、日本でも新しいタイプの人材紹介機関が要望されるようになり、テンポラリー的な紹介とは全く異なる経営管理層や科学技術者などホワイトカラーの職業紹介が民間でも出来るように職業安定法が改正されることになりました。当時、ケンブリッジ・リサーチ研究所は、外資・内資企業への経営コンサルティングの業務を通じ、人材自由化の流れと法令の改正を早くから感じとり、企業経営コンサルティングだけではなく人材紹介という新しいサービスの準備を行い、行政官庁への働きかけを行いました。1966年に職業安定法が改正され、労働大臣の許可により首都圏で最初の認可企業としてケンブリッジ・リサーチ研究所はその歴史を歩み出すことになります。
と記されています。
「１９６６年に職業安定法が改正」云々というのはもちろん１９６４年末の省令改正のことで、本当に法律改正をしていたのであればこんなに記録が残らないことはあり得ませんが、逆にこの記述の中に、この省令改正を行わせた主体の姿がくっきりと浮かび上がって見えることも確かです。経営管理者、科学技術者と並んでなぜか通訳案内者が含まれていることも、同社を創業した今井氏が米政府の通訳であったことから納得できます。日本におけるホワイトカラー人材紹介の歴史は、アメリカという横からの入力で始まったと言えそうです。
(2) さまざまな検討
有料職業紹介事業の規制緩和が国政の重要課題として打ち出されてくるのは１９９０年代半ば以降ですが、それまでも労働行政においてはその見直しに向けた議論が間歇的に行われていました。ただし、それは基本的には１９６０年代半ばにやはりアメリカから入ってきて瞬く間に普及していった労働者派遣事業というビジネスモデルを、いかにして職業安定法上の労働者供給事業の全面禁止との関係で決着をつけるかという大問題の付随的な問題としてでした。
１９７８年１０月に設置された労働力需給システム研究会*7が、１９８０年４月に出した「今後の労働力需給システムのあり方について」は、労働者派遣法の制定に連なる出発点として有名ですが、同報告は労働者派遣事業以外にも幾つか言及しています。そのうち有料職業紹介事業に関しては、①許可対象職業が労働力需給の実情に適合していないので洗い直すこと、②営利紹介事業と実費紹介事業を統合し、適正な手数料により運営される有料紹介事業に一本化することなどが指摘されました。
その後１９８４年１１月の中央職業安定審議会労働者派遣事業等小委員会*8の報告を経て、労働者派遣法の附則で職業安定法が改正されました。これにより、実費職業紹介と営利職業紹介が有料職業紹介に統合されるとともに、許可制について、期間満了ごとに新規許可を受ける方式から許可の有効期間を更新する方式に改める等の規制緩和が行われました。なお、この時、兼業規制について、中央職業安定審議会の建議では「真に求職者保護の観点から必要と思われる営業（例えば風俗営業、質屋、いわゆるサラ金）に限定すること」とされながら、業所管官庁との関係でそのままとされたという経緯があります。
またこの時、労働省サイドが就職情報誌への規制を試み、業界の強い反発で諦めるという裏事情があったようです。業界側が設置した職業安定法研究会*9の報告書の内容を、そのメンバーであった弁護士の岩出誠氏が紹介していますが*10、結局当初意図していた就職情報誌業への職業安定法の適用は諦め、代わりに募集広告適正化の努力義務を設けるにとどまりました。
次の動きは、１９８７年１０月に設置され、１９９０年６月に報告書を取りまとめた民間労働力需給制度研究会*11です。この報告書は、人材スカウト（ヘッドハンティング）業、アウトプレースメント（再就職援助）業等の新たな民間労働力需給システムに対応することが必要とし、特に人材スカウト業については特定労働者募集受託事業として制度化すべきことを提言していました。具体的には、対象職業を限定し、許可制度の下で、手数料を承認制とするという案です。
なお、民営職業紹介事業についても、許可対象職業に事務的分野の専門職種、文化･スポーツ活動の指導者、大学や研究機関の研究者などを追加すること、一律に規制されている手数料の見直し、規制の再検討などが提起されています。また、急速に発達してきた求人情報提供事業についても、不適正な募集広告による被害やトラブルが生じてきているとして、労働者募集広告事業者に対する広告内容の適正化のための指導、業界団体等による自主規制による広告内容の適正化の促進、被害を受けた労働者に対する対応等、一定の対応の必要性を唱えました。
しかしその後の中央職業安定審議会民間労働力需給制度小委員会*12では労使間で意見がまとまらず、１９９２年９月の中間報告では後述の国外にわたる職業紹介を除いていくつもの項目について検討が必要と書かれているだけです。そのうち有料職業紹介事業については、関係団体からのヒアリング結果として「経営管理者に関して、中間管理職や比較的若い層に対する需要が増加しており、専門職（スタッフ職）にまで許可対象職業を拡大すべきである」といった要望が示されています。また募集広告については、労働組合が倫理綱領･掲載基準の法制化を要求する一方、関係団体からは自主規制で成果が上がっているととの意見が示されています。なおこの時、労働側弁護士は求人情報誌被害の実態を訴え、情報誌規制の必要性を強調していました*13。
これらは結局この段階では法政策として措置されることはありませんでしたが、国外にわたる労働力需給調整に関する制度を整備すべきとの提言については、１９９２年１０月から国外にわたる労働力需給調整制度研究会*14が設置され、１９９３年２月に報告書が取りまとめられ、これに基づき、同年３月に職業安定法施行規則の改正が行われ、国外にわたる有料職業紹介事業の指定職業を経営管理者、科学技術者及び通訳の３職種に限定し、許可申請手続き等を定めました*15。もっとも、この職種限定は１９９９年改正で無意味となり、削除されています。
ちなみに、上述の人材スカウト業については、後に最高裁はこれが職業紹介事業に含まれるという判決を下しています（東京エグゼクティブサーチ事件（１９９４年４月２２日））。
(3) １９９７年の擬似的ネガティブリスト化
１９９０年代半ばの日本は、１９８０年代から引き続いて政治の中心課題であった行政改革が、次第に規制緩和へとシフトしていく時代でした。その主たる舞台は、第３次行革審の後を受けて１９９４年１２月に設置され、１９９８年１月に行政改革推進本部規制緩和委員会へと引き継いだ行政改革委員会*16です。政治的には村山内閣から橋本内閣といういわゆる自社さ連立政権でした。そして５人の委員の中には労働組合から後藤森重氏が参加していましたし、その下の規制緩和小委員会*17には野口敞也氏が入っていたことも記憶にとどめられる必要があります。
行政改革委員会は３次にわたって総理に意見を出しています。有料職業紹介にかかわる部分を順次見ていきましょう。まず、１９９５年１２月の第１次意見「光り輝く国をめざして」です。同意見は、「社会的規制といわれてもそれを鵜呑みにすることなく」、「その規制の目的とコストや便益を見極めて国民全体の立場から議論すべき」とし、「真に必要な社会的規制は、それ自体を目的とする法規制によって行われるのが本来の姿であり、競争抑制や需給調整あるいは行政の恣意的介入などによって行われるべきではない」とした上で、「雇用･労働」の節で有料職業紹介事業と労働者派遣事業の規制緩和を求めました。そこでは、「産業構造の転換が大きな課題となっており、また、労働者の意識やニーズは多様化し、職業も高度化、多様化している現状に於いて、国が専ら職業の紹介を行うという考え方では、状況には対応できなくなっている。これまでの、労働力の需給調整は原則として国が行い、民間には厳しい規制の下に、一部例外的に認めるというシステムから、民間の創造性、柔軟性、多様性を大幅に活用するシステムに、抜本的な転換を行うことが必要である」と大原則を述べた上で、次のような転換を求めました。
･･･このような制限及び取扱い職業の逐次追加方式では、職業が高度化･多様化する中で、常に状況への後追いとなってしまい、求職者と求人者を結びつけるルートを狭める結果となっている。
したがって、有料職業紹介事業については、民間が取り扱うことができる職業を大幅に拡大することを前提に早急に検討すべきである。その際、職業全般を視野に置き、労働者保護に配慮しつつ、民間が扱うことが適切な職業と不適切な職業を区分する基準を明確化し、民間が扱うことが不適切な職業を列挙することにより、それ以外は、民間が扱えることとすべきである。
また、有料職業紹介事業を開始するに当たっての許可制については、明確かつ簡潔で、裁量の余地の極めて少ない制度に改善すべきである。
さらに、有料職業紹介事業者が、求人企業から徴収する紹介手数料については、自由に設定できることとし、その手数料を承認すること等により、求人企業の要請に柔軟に対応できるようにすべきである。
このように、ポジティブリスト方式からネガティブリスト方式への転換を求める意見は、翌１９９６年３月に閣議決定された規制緩和推進計画の改定に盛り込まれました。
･･･有料職業紹介事業について、平成７年１２月１４日の行政改革委員会における取扱職業の大幅拡大、労働者保護に配慮しつつ、不適切な職業以外は扱えることとする等の意見を尊重し、取扱職業の範囲及び紹介手数料等、そのあり方を検討する。
これを受けて、労働省は中央職業安定審議会民間労働力需給制度小委員会*18で審議を行い、同年１２月に事実上のネガティブリスト化を行う内容の建議が出されました。内容は多岐にわたっており、まず許可要件について、取扱量見込み、代表者及び紹介責任者の資格･経験等の要件を廃止・緩和するなどとしています。次に手数料について、マッチング等基本的サービスの紹介手数料は従前通り上限規制としつつ、個別依頼によるコンサルティング、カウンセリング等は労働大臣の承認制とし、部分的に自由設定方式としています。問題のネガティブリスト化については、まことに技巧的な表現となっています。
取扱職業の範囲は、次に掲げる職業以外の職業とすることが適当である。
①事務的職業（学校教育法第１条に規定する学校（大学のうち大学院に係る部分を除く。）又は専修学校を新規に卒業して１年を経過しない者が行うこととなる職業に限る。）
②販売の職業（学校教育法第１条に規定する学校（大学のうち大学院に係る部分を除く。）又は専修学校を新規に卒業して１年を経過しない者が行うこととなる職業に限る。）
③サービスの職業（家政婦、理容師、美容師、着物着付師、クリーニング技術者、調理師、バーテンダー、配膳人、モデル及びマネキンの職業を除く。）
④保安の職業
⑤農林漁業の職業
⑥運輸･通信の職業(観光バスガイドの職業を除く。)
⑦技能工、採掘･製造･建設の職業及び労務の職業（生菓子製造技術者の職業を除く。）
柱書きに「次に掲げる職業以外」とあるのでネガティブリスト化していますが、各号を見ると職業分類表の大分類の大部分が載っていて、③以降のブルーカラー職種では従前の取扱職業だけが括弧書きでポジティブリスト的にくくり出されているので、あまり変わっていない印象も与えます。しかし、重要なのは①と②のホワイトカラー職種で、括弧書きは要するに新規学校卒業者に限定しているだけですから、逆に言えば中途採用のホワイトカラーはすべて対象になるということになるわけです。実際に規制緩和サイドが求めているのはホワイトカラー職種の自由化であることを前提に、それを技巧的に表現したのでしょう。それにしても、新規学卒という労働者の属性以外の何者でもないものを他の職種と並べて「職業」と表現している点に、日本的な職業意識の希薄さがにじみ出ていると評することもできるかも知れません。その他、公正な職業紹介を確保するためにガイドラインを策定することなども盛り込まれました。
これに基づき、１９９７年２月に省令が改正されました。これもまた技巧的です。そもそも職業安定法は前述の通り法律上は原則禁止であって、例外的に極めて厳格なポジティブリスト方式で認める仕組みです。それをそのままにして、「美術、音楽、演芸その他特別の技術を必要とする職業」の中身を、省令で上記ネガティブリストにしてしまったのですから、少なくとも法制的には無理を重ねたやり方と言えるでしょう。とはいえ、正面から職業安定法を改正するなどということになれば、反対論も多いし*19、時間もかかるので、手っ取り早くできる省令改正で済ませたというわけです。
さて行政改革委員会は、１９９６年１２月の第２次意見「創意で作る新たな日本」では裁量労働制など労働時間規制や労働契約期間の規制緩和を求めていましたが、１９９７年１２月の最終意見では今までの意見の実施状況をまとめています。その中で有料職業紹介については、省令改正について一定の評価をしつつも、次のようにさらなる規制緩和を求めました。
･･･しかし、取扱職業の表記が一般には馴染みの薄い職業分類を用いていることから、十分理解されない場合がある。また、運輸・通信の職業等については取扱職業の拡大が実施されておらず、職業分類の大分類レベルでネガティブリストに掲げる（但し、従来からの取扱職業は除く）という形式になっている。このため、運輸・通信の職業等は、今後就業人口の増加や職業の多様化が期待できる職業領域であるにもかかわらず、「取扱職業の逐次追加方式では職業の高度化・多様化の中で後追いとなる」という、第１次意見で指摘した弊害を引きずることになるという問題点がある。従って、これらの分野における更なる取扱職業の拡大の実施と、民間が取り扱うことが不適切な職業を列挙するネガティブリスト方式の徹底を実施すべきである。
また、民間が取り扱うことが不適切な職業を区分する基準については、「不当・違法な職業紹介、差別的な職業紹介が生ずる恐れがある職業を除く」という基準が示されたが、必ずしも明確になっているとはいえない。より客観的、具体的な基準の明示を実施すべきである。その上で、その後の状況の変化に応じ、取り扱いが不適切でなくなった職業についてはネガティブリストから外すことを継続的に実施すべきである。
事業開始に当たっての許可制については、委員会意見が尊重され、本年４月よりマニュアルの整備や若干の手続、提出書類の簡素化が実施され改善が行われたが、なお不十分であり、今後とも、改善を継続すべきである。具体例として、許可の有効期間を挙げる。有効期間が１年間というのは余りにも短い。規制の根拠であったＩＬＯ第９６号条約の改正も決定していることでもあり、手続の簡素化の観点から有効期間を延長すべきである。また、許可の要件を明確かつ簡潔で裁量の余地の極めて少ない制度として徹底すべきである。更に、将来的には、許可制を届出制に変更することを検討すべきである。
事業者が求人企業から徴収する紹介手数料の自由化という委員会意見に対しては、依頼を受けて実施する相談、助言、あっ旋等の業務を対象とする第２種紹介手数料が本年４月に新設され、事業者が届け出、承認を受けることで自由に設定できるという措置が実施された。しかし、求職と求人の内容を照合する業務については第１種紹介手数料の対象とされ、上限規制が継続している。第１種紹介手数料についても事業者が届け出、承認を受けることで自由に設定できるように検討すべきである。
これは同月「経済構造の変革と創造のための行動計画」として閣議決定されました。しかし、この時には既にＩＬＯで第１８１号条約が採択され、国内的な規制緩和の流れだけではなく、国際的なうねりも大きく変わろうとしつつあったのです。
４ ＩＬＯ条約と１９９９年改正職業安定法
(1) ＩＬＯの方向転換と第１８１号条約
１９９９年は労働者派遣事業、有料職業紹介事業いずれについても、原則禁止のポジティブリスト方式から原則自由のネガティブリスト方式に転換した大変革の年となりましたが、その背景にあるのは、国際的にはこれまで民間労働力需給調整システムに対して敵視政策を貫いてきたＩＬＯがその姿勢を大きく転換して新たな条約と勧告を採択したこと、国内的には行政改革の流れから規制緩和推進政策が一躍国政の主役に躍り出たことが挙げられます。
まず、ＩＬＯの方向転換についてみていきましょう。今まで述べてきたように、ＩＬＯはその創立当初の第２号勧告において有料職業紹介所の設立禁止を求めて以来、１９３３年の第３４号条約で発効後３年以内の禁止を求め、１９４９年の第９６号条約では廃止主義の第２部と規制主義の第３部の選択制としました。ところが、ＩＬＯ条約に基づいて有料職業紹介事業の禁止法制を採っていたＥＣ諸国において、各国に優越する権限を有する欧州司法裁判所が、これら法制をＥＣ条約に定めるサービス提供の自由に違反するとして無効との判決を下し、各国は法改正を行うとともに批准したＩＬＯ条約を破棄し始めたのです。その経緯を拙著*20から引用しておきましょう。
ドイツの旧雇用促進法は職業紹介の連邦雇用庁による独占を定め、民営職業紹介事業は特別な場合に連邦雇用庁の委託を受けて例外的に許可されていた。本件は採用コンサルタント会社が紹介した者を採用しなかった企業が法律違反による契約無効を理由として報酬支払いを拒否した事案であるが、第１審は当該契約が旧雇用促進法違反のため無効として請求を棄却、控訴審は欧州司法裁判所に対し、職業紹介の国家独占が上記ローマ条約の規定に違反しないかの判断を求めて付託した。
１９９１年４月２３日、欧州司法裁判所は、ドイツ連邦雇用庁が条約にいう「企業」に当たり、その無料職業紹介事業も企業活動であると判断した上で、このような機関に事業の独占を委ねている加盟国は、当該機関が条約第８６条に違反せざるを得ない状況を創り出す限り、条約第９０条に違反すると判示した。そして、これは特に、①独占が管理職の職業紹介まで及ぶか、②公共機関が職業紹介サービスを求める市場の需要を充足できないか、③採用コンサルタント会社の活動が本規定によって不可能になるか、④問題の職業紹介活動が他の加盟国の国民又は領域に拡大できる、ような場合には特に当てはまるとした。･･･
この判決を受けて、ドイツ政府は雇用促進法を改正し、民営職業紹介事業の自由化を行った。
なお、１９９７年１２月１１日には、同じように民間職業紹介事業を禁止しているイタリアの法律についても、ローマ条約第９０条違反とする判決を下しており、職業紹介事業の国家独占の否定はＥＵ法として確立されたと言えよう。
この外にも、人材スカウト業、アウトプレースメント業など様々な労働市場サービス業が発展してきて、第９６号条約は時代遅れとなり、見直しが不可避となってきたのです。
こういう中で、ＩＬＯは１９９４年、労働市場の機能における民間職業紹介所の役割を一般討議の議題とし、第９６号条約の改正方針を決定しました。そして、１９９７年６月のＩＬＯ総会で新たに民間職業仲介事業所に関する条約（第１８１号）及び民間職業仲介事業所に関する勧告（第１８８号）が採択されました*21。新条約は職業紹介事業、労働者派遣事業及びその他の求職関連サービスを全て対象とし、その目的は「民間職業仲介事業所の運営を認め及びそのサービスを利用する労働者を保護すること」（第２条第３項）におかれています。これまでの事業そのものの禁止・規制主義は明確に廃棄され、その代わりに均等待遇、個人情報の保護、労働者への無料原則その他の保護措置が詳細に定められました。労働市場サービスについては、事業活動の禁止といった経済的規制から労働者保護といった社会的規制に転換するというのが国際的方向性となったわけです。これまで第９６号条約を批准し、その考え方に基づく法政策をとってきた日本も、これにより第１８１号条約の考え方に立脚した新たな法政策を要請されることになったわけです。
(2) １９９９年職業安定法改正への動き
上記省令改正が行われた１９９７年２月、労働省は雇用法制研究会*22を設置し、今後の労働市場法制の基本的な理念と枠組みについて検討を行うこととしました。同研究会は１９９８年１０月に「今後の労働市場法制の在り方について」と題する報告書を取りまとめました。同報告書は「今後においては、企業外における労働力需給調整の仕組みの在り方がこれまで以上に重要となるので、労働力需給両面からの多様なニーズに応え、その結合を仲介する労働力需給調整期間の機能の強化が特に重要な課題となる」と、内部労働市場から外部労働市場への大きな流れの中に労働市場法制を位置づけ、その見直しの方向性として、差別禁止や個人情報保護などの共通に適用されるルールの維持強化、参入のルールとしては事前規制中心から事後規制中心への移行、ルールの履行確保や違反行為に対する措置などを提言しています。
正確に言えば、「事後規制型システムを、労働市場を機能させるための中心的な規制システムとして位置づけつつ、必要最小限度において事前規制型システムを併用していくことが適当」という考え方であり、具体的には次のような制度設計を示しています。
･･･許可制による参入制限は、事業者の資格要件や欠格事由、労働者保護等の観点から取り扱うことができない職業の範囲（ネガティブリスト）を定める等の方式によって必要最小限の範囲にとどめ、許可等の要件及び手続の明確性･透明性の確保、事業者の過度な負担の軽減等の観点からより合理的な制度ととしていく必要がある。また、当該業界における商品やサービスの需給関係を判断し、その供給が多すぎると考える時には新規の参入を規制するいわゆる需給調整的な参入規制は行わない･･･。
この報告を受けて、労働省は１９９８年１２月から中央職業安定審議会民間労働力需給制度小委員会*23で検討を行い、翌１９９９年３月「職業紹介事業等に関する法制度の整備について」と題する建議がまとめられました。建議は、公共及び民間の職業紹介事業に共通するルールとして個人情報の保護、労働条件の明示等を示すとともに、有料職業紹介事業については弊害が明らかに予想される事業を除き許可制で認めることとし、手数料制度も見直すなど、職業安定法上の民間労働力需給調整システム全般にわたる見直しを行い、さらに公共職業安定機関の強化にも言及するものとなっていました。
有料職業紹介事業のネガティブリストがここで初めて明示されました。
この場合に、建設業務の職業については、労働者との間で支配従属関係が実質的に存在し、労働者供給と明確に区分し得ない形で職業紹介が行われるおそれが強い現状から取扱職業から除くことが適当である。また、港湾労働法に基づく特別の労働力需給調整システムが設けられている港湾運送業務の職業についても、除くことが適当である。
なお、これらの職業以外の職業であっても、今後、当該職業をめぐる労働関係等の実態や職業紹介の弊害の発生状況等に照らし、必要なものは適時除いていくものとすることが必要である。また、一旦除いた職業について有料職業紹介事業を行うことによる弊害が生じることがないと認められる場合には、除外を解除することが適当である。
手数料制度についても、基本サービスの上限制とその他のサービスの承認制という２年前の枠組みをさらに改めることを示しています。
･･･基本的なサービスを専ら提供する事業と、基本的なサービス及びそれ以外のサービスを併せて提供する事業等を念頭に置いた２種類の制度とし、事業者が選択できることとすることが適当である。
この場合に、前者については現行と同様に上限付きの手数料制度とし、後者については手数料を労働大臣に届け出た上で当該手数料の内容が適当でない場合に労働大臣が変更命令を行うことを内容とする手数料制度とすることが適当である。
この時に大きな難問となったのは求職者からの手数料問題です。ＩＬＯ第１８１号条約が「民間職業仲介事業所は、労働者からいかなる手数料又は経費についてもその全部又は一部を直接又は間接に徴収してはならない。」と規定し、例外的に「関係する労働者の利益のために、・・・特定の種類の労働者及び民間職業仲介事業所が提供する特定の種類のサービスについて例外を認めることができる」としていたからです（第７条）。これは条約の審議過程で労働側がもっとも力を入れたところです。
求職者からの手数料の徴収を原則として禁止した上で、関係労働者の利益の確保を図る観点から、家政婦、マネキン、配ぜん人、モデル、芸能家等一定の職業については例外的に求職者から手数料を徴収できることとすることが適当である。
この場合に、家政婦、マネキン、配ぜん人については、これまでの職業紹介事業の運営の実情を踏まえ、激変回避のための経過的措置として、円滑な求人確保や職業紹介を維持し、求職者の就業機会を確保するためには、関係者の理解協力を得て条件整備ができるまでの間現行の手数料制度を維持することが適当と考えられる分野である。
また、モデル、芸能家等は、求職者によっては、その特別の能力等を最大限発揮し、できるだけ高水準の対価を得られる雇用機会を確保するためには自ら手数料を負担することが効果的な場合もあると考えられる分野である。
さて労働省での検討が進む間の１９９８年１月、行政改革委員会に代わって行政改革推進本部規制緩和委員会*24が設置され、さらに規制緩和に向けて拍車がかかっていきます（１９９９年４月に規制改革委員会に名称変更）。同委員会で雇用･労働問題を主に担当した委員は八代尚宏氏であり、参与は小嶌典明氏でした。１９９８年１２月に同委員会が出した「規制緩和についての第１次見解」では、「民間の創造性、柔軟性を大幅に活用しうる雇用システムへの転換が求められている」として、有料職業紹介事業について取扱職業の範囲の拡大のほか、許可の有効期間の延長、許可要件の見直し、手数料規制の見直し等を求めるとともに、無料職業紹介事業や労働者募集に関する規制についても見直しを求め、これらは翌１９９９年３月閣議決定の規制緩和推進３カ年計画に盛り込まれました。なお、本来通商産業政策を所管するはずの通商産業省まで悪のりして、１９９８年６月に同省の産業労働問題研究会が出した雇用システム検討ワーキンググループ報告書において、職業紹介事業等のさらなる自由化を唱えています。
(4) １９９９年改正職業安定法
労働省は上記建議に基づき職業安定法の改正案を作成し、中央職業安定審議会への諮問答申を経て、同３月国会に提出しました。同法案は既に国会に提出されていた労働者派遣法改正案と一括審議され、同年６月成立に至りました。労働側は国会論戦のポイントを労働者派遣法の修正に絞っており、国会審議では職業安定法改正それ自体は余り大きな論点にはなりませんでした。ＩＬＯ第１８１号条約が明確に方向性を転換していたことや、労働者からの手数料の原則禁止が盛り込まれたことであまり問題性はないと考えられていたのでしょうか。
１９９９年改正職業安定法は、法律上対象職業を明確にネガティブリスト化し、有料職業紹介事業は本来禁止されるべき例外ではなく、公共職業安定機関とともに労働力需給調整機能を果たすべき主体として位置づけています。ネガティブリスト職業は法律上に規定する港湾運送業務と建設業務だけであり、省令で何も追加されておらず、すっきりした形となっています。ただし、不適格な業者の参入を排除するために、許可制が維持されています。
また、それまで厳しく規制されていた求人者からの手数料については届出制により大幅に自由化する一方、求職者からの手数料徴収は原則として禁止されました。ここで手数料について今までの経緯を簡単にまとめておきましょう。それまでは受付手数料と紹介手数料があり、制定時には受付手数料は求人者、求職者のそれぞれから１件ごとに何円と定められ、紹介手数料は求人者、求職者の双方又は一方から１ヶ月の賃金の１０％と決められていました。１９６５年から紹介手数料は求人者のみから徴収できることになり、求職者から徴収できるのは登録手数料のみとなりました。なお、紹介手数料は当初の１ヶ月分から６ヶ月分まで次第に延長されてきていました。
ところが、上記のように１ＬＯ第１８１号条約は求職者への手数料についてこれよりも厳格な規制を要求していました。そこで、この点については１９９９年改正でも規制の強化が行われ、法律上「有料職業紹介事業者は、・・・求職者からは手数料を徴収してはならない。但し、手数料を求職者から徴収することが当該求職者の利益のために必要であると認められるとき・・・は、手数料を徴収することができる」（第３２条の３第２項）と規定し、これを受けて省令では、芸能家とモデルについてのみ６ヶ月間の賃金の１０．５％を徴収できることとされました。
ところが、従来からの受付手数料の慣行をすぐに廃止することができなかったため、省令の附則で当分の間の激変緩和措置が規定され、芸能家、家政婦、配膳人、調理師、モデル、マネキンからの求職受付手数料が残されました。とはいえ１回６７０円で月３回分までとささやかなものです。これら戦後早い時期に追加された職種は、いずれも実質的意味における労働者供給事業を有料職業紹介事業という形式にくるんだものであることが、こうした苦しい対応をせざるを得ない根源的な理由です。
さて、１９９９年改正職業安定法では、公共職業安定機関、職業紹介事業、その他の労働力需給調整システム全てに共通するルールとして差別的取扱の禁止、個人情報の保護、労働条件等の明示を明確に規定しました。これについては、１９９９年１１月に「職業紹介事業者、労働者の募集を行う者、募集受託者、労働者供給事業者等が均等待遇、労働条件等の明示、求職者等の個人情報の取り扱い、職業紹介事業者の責務、募集内容の的確な表示等に関して適切に対処するための指針」を大臣告示として公表しています。このうち、個人情報の保護関係では、職業紹介事業者等が求職者等の人種、民族、社会的身分、門地、本籍、出生地その他社会的差別の原因となる恐れのある事項や、思想・信条、労働組合への加入状況といった個人情報を原則として収集してはならないことなどを定めており、労働人権法政策として重要な一歩となっています。
(5) 手数料問題の推移
１９９９年改正後も、規制改革委員会は有料職業紹介事業のさらなる規制緩和を求めました。もっとも、有料職業紹介事業への規制自体は大きく緩和されてしまっているので、議論はどちらかというと枝葉末節の細かな点をほじくるようなものになっていきます。その中で目立ったのは、ＩＬＯ第１８１号条約が原則禁止している求職者からの手数料徴収の拡大というあまり筋の良くないものでした。
まず２０００年７月の論点公開で、「現在認められている例外は･･･狭すぎるとの感を免れない」として「手数料の徴収に係る規制を緩和すべきではないか」と提起し、同年１２月の「見解」では「求職者からの手数料徴収が認められる範囲については、これを拡大する方向で検討を行うべきである」と述べています。
２００１年４月に内閣府の総合規制改革会議に受け継がれると、清家篤氏が委員に加わったこともあって年齢差別禁止への規制強化も労働関係の論点に付け加わった点は変わりましたが、有料職業紹介事業の手数料問題については従前の路線をそのまま引き継ぎました。具体的には同年７月の「中間取りまとめ」では、
雇用のミスマッチ解消を促進するためには、有料職業紹介事業に関し、求職者からも一定の枠組みの下で手数料を徴収できるようにするべきである（現在は芸能家・モデルからの徴収のみ認められている）。特に、いわゆるヘッドハンティングの対象となるような例えば一定以上の収入を得られる経営管理者層・プロフェッショナル等の求職者から徴収する手数料についてはその規制の撤廃について早急に検討を開始し年度内に結論を得るべきである。【平成１３年度中】
また、求人企業から徴収する手数料については、現行の上限に係る指導等の廃止について早急に検討を開始し年度内に結論を得るべきである。【平成１３年度中】
と踏み出し、同年１２月の第１次答申では、重点６分野の一つとして、
求職者からの手数料徴収の禁止は、我が国が批准するＩＬＯ第１８１号条約にも定められた原則であり、一面で労働者保護に資するものではあるが、無料原則を貫くことは良質な求職者向けのサービス提供を妨げる面もある。多様な求職者のニーズに合致した職業紹介サービスを事業者が幅広く提供できるよう、求職者からの手数料徴収をＩＬＯ第１８１号条約と職業安定法（昭和２２年法律第１４１号）に定める例外の範囲内（求職者の利益となる場合には例外を認める）において可能な限り認める方向で、年明け早々に省令改正を行うべきである。具体的には、既に手数料徴収を認められているモデル、芸能家に加え、特に、いわゆるヘッドハンティングの対象となるような求職者、例えば一定以上の収入を得られる経営管理者層・プロフェッショナル等の求職者から徴収する手数料についてはその規制を撤廃すべきである。
と、「年明け早々」という時期まで指定して詰め寄りました。また、企業からの手数料についても、
求人企業から徴収する手数料は、求人企業と紹介会社との間で締結される企業間契約の問題であり、労働者保護の観点からその上限を規制すべき積極的理由はないとの意見もあり、求人企業から徴収する手数料の上限に係る現行の大臣基準の廃止も含め検討し、年明け早々に措置すべきである。
と攻勢をかけています。
これを受けて厚生労働省は、２００２年２月に省令及び告示を改正し(厚生労働省令第１２号)、厚生労働省告示第２６号）、年収１，２００万円以上の経営管理者及び科学技術者からも、６か月間の賃金の１０．５％を徴収できることとしました。
ところが総合規制改革会議はこれで収まらず、２００２年７月の「中間取りまとめ」では「新規事業への求職者が必ずしも高額の年収だけを求めるのではないこと等を考慮し、新規事業への求職者に限らず、例えば年収要件の大幅な引き下げ等により、対象者の拡大を図る」ことを求め、同年１２月の第２次答申でも「より労働市場のニーズに合致したものとするため、年収要件の大幅な引き下げ、職種の拡大により対象者の拡大を図る」ことを求めるなど攻勢を続けました。
結局、２００３年改正に向けた２００２年１２月の労政審建議において、「求職者からの手数料徴収については、現在、年収１，２００万円以上の科学技術者・経営管理者から例外として徴収可能となっているが、求職者の実状等を踏まえ、年収に係る要件を引き下げるとともに、経営管理者、科学技術者の範囲について、より労働市場のニーズを踏まえたものとすることが適当である。」とされ、これを受けて行われた同月の告示改正により、年収７００万円以上となりました。また、手数料徴収対象者として、熟練技能者が追加されました。熟練技能者とは「職業能力開発促進法第４４条第１項に規定する技能検定のうち特級若しくは１級の技能検定に合格した者が有する技能又はこれに相当する技能を有し、生産その他の事業活動において当該技能を活用した業務を行う者」と定義されています。
(6) ２００３年改正
２００３年の職業安定法改正は、同時に行われた労働者派遣法改正の付けたり的な性格で、あまり大きな改正点はありません。
総合規制改革会議は上述の累次の意見や答申において、さすがに有料職業紹介事業の許可制には口を出していませんが、学校以外の無料職業紹介事業を許可制から届出制にすることを強く主張し、平成１４年３月閣議決定の「規制改革推進３か年計画（改定）」では、「許可制を届出制に改め行為規制（事後規制）に徹することも視野に入れて検討を行い、可及的速やかに所要の法案を国会に提出する」とされました。
この点について、労働政策審議会職業安定分科会民間労働力需給制度部会*25の２００２年１２月の建議は、「有料、無料のいずれについても、不適格な業者の参入を排除することにより、事業運営の適格性を確保し、求職者の利益を保護する観点から、原則として許可制を維持することが必要」として、見直しは求められませんでした。審議会でも、問題のある事業所も多く見られること、使用者と対等の立場にない労働者を回復不能な被害から保護する必要があることから、許可制を維持すべきという意見が出される一方、悪質な業者に対しては、事業停止命令等の事後的な指導監督によって事業の適正性を確保すべきとの意見も出されています。現在では一定の要件に該当する営利企業も無料職業紹介事業を行えるようになっていますが、無料職業紹介事業の事業主体の大部分は社会福祉法人や公益法人、労働組合等であり、こういった団体について許可制を維持すべき積極的理由があるのかどうかについては議論があるところでしょう。
ただし、一般労働者派遣事業と同様、有料職業紹介事業、無料職業紹介事業のいずれについても、許可の単位を事業所単位から事業主単位にすることとしました。
また、届出制の範囲を若干拡大し、特別の法律に基づいて設立された団体（商工会議所、農協等）が、その構成員のために行う無料職業紹介事業については、届出制とし、また学校等の行う無料職業紹介事業の対象者を、学生・生徒・卒業者からこれに準じる者（委託訓練修了者等）に拡大することとしました。
なお２００３年改正では、１９４９年に設けられた兼業禁止規定が全部削除されました。これは１ＬＯ第４２号勧告に基づくとともに、戦前の営利職業紹介事業取締規則以来の規定でもあり、１９８５年に兼業を禁止する範囲を風俗営業やサラ金に限定することが検討されながら、業所管官庁との関係でそのままになっていたものです。これは国会審議において、特に貸金業及び風俗営業等について全面解禁に疑念が呈され、許可要件において対応することとされました。ややトリビア的ですが興味深い質疑がされていますので、国会の議事録から一部引用しておきましょう。２００３年５月１６日の衆議院厚生労働委員会です。
○阿部委員 社会民主党・市民連合の阿部知子です。
･･･職業安定法の三十三条の四というのがございまして、今回の法改正でこれの削除の問題が出てきております。･･･「料理店業、飲食店業、旅館業、古物商、質屋業、貸金業、両替業その他これらに類する営業を行う者は、職業紹介事業を行うことができない。」という法律が今回削除されます。大臣にお伺いいたしたいのですが、逆に、そもそもなぜこういう法律があったとお考えでありましょうか。この法律のあった意味は何でございましょうか。現在もありますが、そこは大臣のお考えをちょっとお聞かせいただきたいと思います。
○坂口国務大臣 私も、古着屋ですとか質屋の話まで十分に存じませんので、今初めて聞く話でございますから、満足にお答えができるかどうかわかりませんけれども、職業安定法三十三条の四でございますか、兼業の禁止規定というのがございまして、一九三三年に採択をされましたＩＬＯ勧告におきまして、「個人及企業にして、直接に又は仲介者を通じて飲食店、旅館、古着店、質店又は両替店の経営の如き業務より利益を得るものは、職業紹介に従事することを禁止せらるべし。」こういうことになっているわけでございます。これは、昨年のＩＬＯ総会におきまして撤回されたところでございますが、我が国の社会状況の変化も踏まえまして、今回、この兼業禁止規定というものを削除することにいたしました。職業紹介事業の許可基準におきましては、申請者が事業を適正に遂行することができる能力を担保するということがあるわけでありまして、そうしたことを中心にして、「不当に他人の精神、身体及び自由を拘束するおそれのない者であること。」というような要件が入れられている。そうしたことを考慮に入れて、今回この決定がなされたということではないかというふうに思います。
○阿部委員 私も、数ある法改正を一つ一つ勉強しながら、この法律はこういう意味でできていたのかということを改めて知るということが、国会に来て、当然、立法府ですから多いわけですが、この法律、先ほど、旅館業、飲食店業、古物商、質屋さん、金貸し業、両替業等が職業紹介事業を行うことができないということの理由といいますか意味づけは、東京高裁の昭和二十九年の九月十五日判決に書いてございまして、実はこれらの職種では、人身売買的事態の発生等、社会的、一般的弊害があることがあると。ですから、昔は、旅館で人身売買、売買春が行われたり、あるいは料理店もそのようなこともあったということにかんがみて、職業紹介事業を併設しない方がよろしかろう、それが社会的、一般的弊害があるおそれということで設けられた一項なんだと思うんです。私が先ほど申しましたように、労働市場とそれから経済動向は動くことがありますが、働くことということについての社会規範というものは、ある程度共通認識を持っていかないと非常に問題が多いということで、午前中、我が党の金子議員が、現時点において、特に金貸し業といいますかサラ金業者の方が、一方で職業紹介事業を併設されますと、ここにお金を貸した相手がいて、その方からお金を返していただくために、あなたにこの仕事を紹介しましょう、あなたはここで働いてください、そして私にお金を返してくださいという形で、その方の労働力を担保にとって仕事を紹介したという形態をとって、実はぐるぐる回すということも生じ得る。今、金子議員が例に引いたかどうかわかりませんが、サラ金でお金を借りると、目の玉を売れとか腎臓を売れとか、そういう脅迫まがいのことも実に起こっておりまして、私は、現下の社会情勢で、この金貸し業とそれから職業紹介業というのが並立する図を考えると、ちょっとぞっとするのであります。午前中にいただいた戸苅局長の御答弁では、ちょっと抽象的でどうするのかなと思ったけれども、この紹介業を許可する際に基準を厳しくするという御答弁でしたが、許可をする際に基準を厳しくするとは、例えば、一方でお金を貸しているような業者の方には、紹介業をその方が申請していらしたら、他と違うダブルスタンダードあるいは隠れたスタンダードを使うということなのか。何か、この基準を厳しくするとお答えになった中身について、今度は局長にお願いします。
○戸苅政府参考人 おっしゃるとおり、人身売買、中間搾取、強制労働というのが戦前に、職業安定法が制定される前に、今議論になっております飲食店、旅館、質屋、両替、そういったところでとかく行われていたということで、ＩＬＯの勧告もありということでやったところでありますが、時代も変化し、ＩＬＯの勧告も撤回されたということで、今回の法改正の一環として、兼業禁止規定を解除したということであります。ただ、正直言って、私個人的にも、貸金業を他の業種と同じような扱いでやって、本当に求職者の方の安全が確保できるのかというのは、かなり懸念をしていると言わざるを得ないわけでありまして、そういった意味で、一つは、許可する際に、許可基準として、これは所管の省庁あるいは都道府県知事の登録ということがありますので、まず、登録せずに貸金業をやっているような業者には許可を与えない。それからもう一つは、今おっしゃったように、恐らく、許可を与えるときの附帯的条件みたいなものを場合によったら検討できるんじゃないかとも思っていまして、今おっしゃったことも一つの検討材料になるかなと思います。確かに、貸金業の事業主が職業紹介をやって、それを回収のための手段にするというのも、一歩間違うと非常に危ない面もないわけでもないと思いますので、場合によったら許可の際の附帯要件として、労働者の安全が図られないというかそれが損なわれるような行為、例えば、金を貸している人に職業紹介し、それをピンはねは当然できないわけであります。基準法二十四条で直接払いになっていますから、そういうことはないとは思いますが、何か問題が起きそうなことがあるかどうか少し研究してみて、場合によったら附帯的な要件をつけた上で許可するとか、いずれにしても、求職者の方の安全が、保護がきちんと図れるような工夫は必ずしてまいりたい、こう考えております。
○阿部委員 我が国の金融の現状と申しますのは、銀行がうまく機能しない、そのかわり駅前はサラ金、やみ金ばかりと異様な国になっているわけですから、この一条、一項を、この三十三条の四を抜く前に、今戸苅さんがおっしゃったようなことも本当に真剣に検討していただきたいと思います。それくらい、働くということは、きちんと社会がその方の労働権を守っていくという覚悟がないと、現代はやれない時代だと私は思います。さらにもう一点つけ加えさせていただければ、今は一応許可制という形をとるものでも、将来、届け出制にだんだん規制緩和されていきますから、そうすると手もつけようもなくなりますから、一つ一つ慎重に臨んでいただきたいと思います。
４ シルバー人材センターに係る若干の動き
この後現在に至る１０年あまりは、労働者派遣制度のあり方をめぐって、規制緩和から規制強化へ、さらにまた規制緩和へと，法政策が目まぐるしく変転した時期です。その動向については、既にいくつかの論文で詳しく分析していますので、ここではすべて省略します。労働者派遣事業が専ら規制緩和派と規制強化派との激烈な論戦の矢面に立っていたこの時期、有料職業紹介事業は相対的にあまり動きのない時期を過ごしていました。その中で、あまり目立たない形ではありますが、有料職業紹介事業に関してある法改正がされています。それは高齢者の就業機会を提供するためのシルバー人材センターの業務としてでした。
もともとシルバー人材センターは雇用以外の請負等による就業機会を会員に提供する団体として始まり、やがて労働省が予算措置として補助を始め、１９８６年の高年齢者雇用安定法によって指定法人と位置づけられたものです。この時、法律上は、雇用によらない臨時的かつ短期的な就業の機会を確保、提供するとともに、臨時的かつ短期的な雇用について無料職業紹介事業を行うものとされました。
その後、２０００年改正では、それまでの「臨時的かつ短期的」な就業に加え、「その他の軽易な業務に係る」就業（おおむね週２０時間以内）が業務に含まれました。また、２００４年改正では、シルバー人材センターが届出により構成員のみを対象に登録型派遣事業を行うことができる旨の規定が設けられました。
さて、シルバー人材センターができたときには、日本の法人制度は営利法人と公益法人に分けられ、営利でも公益でもない中間法人は特別法がなければ設立できませんでしたが、２００６年に公益法人制度改革が行われ、それまでの公益法人は原則一般社団法人か一般財団法人となり、特に公益が認められるものだけが公益社団法人や公益財団法人となることとされました。もともとシルバー人材センターは、公益というよりも会員の共益を図るものであり、公益法人との位置づけにやや無理があったとも言えます。この改革に伴う改正で、シルバー人材センターは一般社団法人または一般財団法人から指定することと規定されました。
おそらくこれによって、「公益性」という縛りがなくなったことが背景にあるのでしょう。２００８年１１月に提出された労働者派遣法改正案において、シルバー人材センターが厚生労働大臣に届け出て、有料職業紹介事業を行うことができることとされました。この改正案は廃案となりましたが、２０１０年４月に民主党政権下で提出された同法改正案においても同じ規定が設けられており、その形で２０１２年３月に成立しました。規定ぶりは、シルバー人材センターによる「届出」を「許可」と見なして有料職業紹介事業に係る法令を適用することとされています。無料職業紹介事業については、職業安定法上原則許可制とはいえ、学校等、各種協同組合、地方公共団体など届出制の団体も多いですが、有料職業紹介事業について届出制としている例は他になく、規制の均衡という点でいささか問題を孕んでいます。
ちなみに、本年９月に成立した２０１５年改正労働者派遣法は、特定派遣事業の届出制をなくし、すべて許可制とするものですが、シルバー人材センターは引き続き唯一の届出制派遣事業として残されています。そして現在、臨時･短期･軽易という３要件を緩和することを想定した検討が進められています。シルバー人材センターは専ら高齢者対策という枠組みでのみ議論されてきたため、他の労働市場ビジネスとの均衡という観点からの議論はあまりきちんとされてこなかったきらいがありますが、突っ込むといろいろと論点が出てきそうです。
５ 雇用仲介事業の見直しへ
(1) 規制改革会議の動向
さて、自公政権の復活に伴い２０１３年１月に設置された規制改革会議*26は３月から雇用ワーキンググループ*27を設け、重点６分野の一つとして「職業紹介規制の抜本的緩和」も挙げられました。しかし、当初のその内容は、１０年前の議論をそのまま蒸し返すような新味のないものにとどまっていました。
求人者と求職者のマッチングを促進する観点から、有料職業紹介事業における年収要件の引下げ、「経営管理者」の限定の柔軟化等を行うべきではないか。また、ハローワークと民間人材ビジネスの補完関係の強化等を行うべきではないか。
ヒアリングでも小嶌典明氏が旧来の意見を述べただけで、重きは置かれていない印象でした。その後、雇用ワーキンググループの関心はもっぱら正社員改革(ジョブ型正社員)、労働者派遣事業、労働時間規制の三位一体改革、さらには雇用終了のあり方等に向けられ、有料職業紹介事業の見直しの議論が本格的に始まったのは２０１４年３月からになります。３月７日の第２１回雇用ＷＧに、専門委員の水町勇一郎氏が提示したペーパー「雇用仲介事業の法規制のあり方等についての論点整理」が出発点で、「職業紹介事業についても労働者派遣事業についても、悪質な業者の参入による人権侵害等の防止という目的に照らし必要かつ十分な規制とするという視点で規制の統一化(両者の規制の整理・統合)を図ることが考えられるのではないか」と提起しました。
４月１１日の資料「雇用仲介事業（有料職業紹介事業等）規制の見直しについて」では、「雇用仲介事業を原則禁止とした現行の法的な枠組み（労働基準法、職業安定法など）から、健全な就労マッチングサービスの発展を目的とした法体系への転換が必要ではないか」という視点から、「職業紹介、求人広告（情報提供）、委託募集、労働者派遣、請負など人材サービス事業を俯瞰し、全体として整合性のとれた制度となるよう見直すとともに、新たな事業モデル・サービス推進、マッチングサービスの迅速化に向けた見直しを行うことが重要ではないか」と提起しています。この資料にはかなり詳しい「改革の視点(例)」が付いています。
これに対し４月２４日に厚生労働省の富田需給調整事業課長が、「健全な就労マッチングサービスの発展という位置づけには賛同するが、求職者の保護等の視点を踏まえることが前提」と釘を刺しつつ、「現行法では、雇用仲介事業は原則禁止という位置づけにはなっていない」と、基本的な考え方に差がないことも強調しています。実際、この２０１４年４月から民間人材サービス推進室を設置して、その育成･支援に努めています。
同年６月閣議決定の規制改革実施計画では、
健全な就労マッチングサービスの発展の観点から、下記の事項を含め、職業紹介、求人広告、委託募集、労働者派遣等の有料職業紹介事業等に関する制度の整理・統一を含めた必要な見直しを行う。
①多様な求職・求人ニーズに対し業態の垣根を越えて迅速かつ柔軟にサービスを提供することを可能とする制度の在り方
②ＩＴ化等による新しい事業モデル・サービスに対応した制度の在り方
③その他有料職業紹介事業等をより適正かつ効率的に運営するための制度の在り方
【平成26 年度検討開始】
という事項が盛り込まれており、労働者派遣法が通ればすぐにでも厚労省サイドで議論を開始するつもりだったのでしょう。実際、９月の雇用ＷＧの検討事項の当面の進め方というペーパーでは、「厚生労働省の取組みをフォローアップしつつ、雇用ＷＧとして具体的な制度改革の在り方について優先的に検討を深める」と書かれています。ところが周知の事情で派遣法はなかなか成立に至らず、翌２０１５年９月まで持ち越しになってしまいます。
その間、雇用ＷＧでは、関係団体や個別企業、有識者、厚労省からのヒアリングが行われ、２０１５年１月には「雇用仲介事業の規制の再構築」に関する意見を公表しました。そこでは、改革の目的として「求職者･求人者のニーズが最大限に吸い上げられ、マッチングされる制度へ」が、改革の基本的考え方として「制定後６０年を経過した法制度の抜本的かつ包括的な再構築を」が掲げられ、民間雇用仲介事業の役割を積極的に捉えなおした法制度、時代の変化に即した柔軟で横断的なサービスを可能とする法制度、裁量行政を最小化し、明確な基準に基づいた統一的な監督指導が目指されています。
具体的な見直しの内容を見ていくと、まず就労マッチングルートの連携･協業の促進があります。そのため、職業紹介事業者間の連携･協業を阻害している「一事業者主義」（求人情報を持つ事業者と求職情報を持つ事業者が共同して職業紹介することの禁止）の撤廃を求めています。また委託募集の許可制の撤廃、職業紹介事業者に求職者を紹介するのに許可が要らないことの明確化も求めています。
次に時代の変化に即した制度の再構築として、とりわけインターネットを活用した求人･求職情報の提供について、利便性を向上させるために職業紹介の内容を再定義し、規制を明確化することを求めています。その他、事業所設置･責任者配置規制の見直し、求人･求職情報の管理業務に関する規制の簡素化等も求めています。
最後に縦割りサービス法制の垣根を解消するため、職業紹介と労働者派遣における求人･求職情報の一元管理を可能にすること、さらには職業紹介事業と他の雇用仲介事業との規制の整理･統一化も求めています。
(2) 厚生労働省における検討
これを受けて厚生労働省は、２０１５年３月から雇用仲介事業等の在り方に関する検討会*28を開催し、現在まで雇用仲介事業者等からのヒアリングを進めています。去る９月にようやく労働者派遣法の改正ができたので、今後はこちらの議論に集中的にかかることになるのでしょう。
*1木村清司『労働者募集取締令釈義』清水書店（１９２６年）。
*2木村忠二郎『再訂民営職業紹介事業・労務供給事業・労務者の募集関係法令解説』職業協会（１９４１年）。
*3工藤誠爾『職業安定法の解説』泰流社（１９４８年）、亀井光『職業安定法詳解』野田経済研究所（１９４８年）。
*4労働省職業安定局編著『職業安定法・職業訓練法・緊急失業対策法』労務行政研究所（１９６０年）p138～。
*5『中央労働時報』１９４８年９月号。
*6『職業安定広報』１９５１年１２月号。
*7学識者５名、会長：髙梨昌。
*8公労使各３名、会長：髙梨昌。
*9座長：手塚和彰。
*10岩出誠「雇用･就職情報誌への法的規制をめぐる諸問題」『ジュリスト』８５０号。
*11学識者５名、座長：髙梨昌。
*12公労使各４名、座長：諏訪康雄。
*13中野麻美「求人情報誌規制と民間労働力需給制度研究会報告」『労働法律旬報』１２４５号。
*14学識者５名、座長：諏訪康雄。
*15岡山茂『国外にわたる職業紹介の理論と実践』労務行政研究所（１９９３年）。
*16学識者５名（うち使１名、労１名）、委員長：飯田庸太郎。
*17小委員長：竹中一雄→宮崎勇。座長：椎名武雄→宮内義彦。
*18公労使各４名、座長：諏訪康雄。
*19日本労働弁護団は１９９６年１２月、この建議に対して全面的に反対する意見書を公表しています（『労働法律旬報』１４０３号所収）。
*20濱口桂一郎『ＥＵ労働法の形成』(日本労働研究機構、１９９８年）。
*21著者はこの時日本政府代表顧問としてこの問題の審議の場に終始居合わせました。なお労働側代表は久川博彦氏、経営側代表は松井博志氏です。
*22学識者８名、座長：小池和男。なお専門部会は学識者１１名、座長：菅野和夫。
*23公労使各４名、座長：諏訪康雄。
*24委員長：宮内義彦。
*25公労使各４名、座長：諏訪康雄。
*26議長：岡素之。
*27座長：鶴光太郎。
*28有識者７名、座長：阿部正浩。