建設労働の法政策

　建設労働は港湾労働と並んで、有料職業紹介事業と労働者派遣事業が禁止されている二大業務の一つです。このうち港湾労働については239号で、労働法の立法学の第30回として取り上げましたが、建設労働についてはそのずっと以前に209号でシリーズ第6回「労働者派遣と請負の間－建設業務と製造業務」でごく部分的に取り上げたことがあるだけです。建設労働をめぐっては労働市場規制の外にも雇用管理や安全衛生・労災補償などさまざまな観点からの政策が講じられてきている割に、まとまった形で全体を一望できる論文は見当たらないようなので、歴史的な変遷を中心に概観してみたいと思います。

　日本の労災補償政策は、1890年に鉱業条例で鉱夫への、1911年に工場法で職工への扶助責任が規定され、徐々にその対象を拡大してきましたが、もっとも労災の危険の高い建設業はなおその対象外でした。しかし、1925年のILO第7回総会で、「労働者災害補償に関する条約」（第17号）、「労働者職業病補償に関する条約」（第18号）が採択され、工場法及び鉱業法の適用されない土木建築業、土石採取業、交通運輸事業等における業務災害への災害扶助の拡大が問題となりました。そこで内務省社会局は1927年11月「労働者災害扶助法案要綱」を作成して関係業者に諮問、翌1928年1月「労働者災害扶助法案」を帝国議会に提出しましたが審議されず、1929年1月にも提出しましたが貴族院で審議未了廃案となってしまいました。

　その理由は土木建築請負業界が猛烈に反対したからです。上記法案は当初案は元請業者に、次の案は各請負人連帯して扶助責任を負わせるものでしたが、業界は義務を履行できない業者が続出すると反発、国営業務災害保険制度の導入を要求し、マスコミもこれを支持しました。政府は、保険制度では災害予防の効果が薄れ、濫給の防止ができないと反論しましたが、廃案という結果に直面して国営保険制度の導入に舵を切りました。この間、内務省社会局における担当も労政課から監督課に変わっています。その間の経緯について、監督課長だった北岡寿逸が後にこう回想しています（北岡寿逸『我が思い出の記』(1976年）。

　工場鉱山の労働者には業務上の災害に対して雇主の扶助があるが、土木建築や、船舶の仲仕の如き工場よりも遥かに災害の多い事業に、扶助の制度がないのは不均衡であるから、その扶助の法規を作ろうと云うのである。初めは労政課長の一戸二郎君(後の奈良県知事)が担当したが、この種の事業は、雇用関係ではなく請負関係で、元請負人は資力があるが労働者の顔も知らない。直接の親方は資力がない。そこで社会局は、乱暴にも、元請負人に責任を負担させることとしたが、土建業者の間に猛烈な反対運動が起こった。彼らの云い分は保険にして呉れ、保険料なら文句なく払うと云うのである。私は初めから土建業の如き労使が請負関係で、且転々として事業場を変えるものとを工場鉱山と同一に取り扱うのは無理であると考え、内部で土建業者の意見に賛成していた。最初の労働者扶助法は議会を通らなかった。一戸君は兜を脱いだ。やはりその道のエキスパート北岡にやらせようと云う事になって、私は長岡長官に私見を述べると、「君は逆櫓を漕いでいたのだね。兎に角君のいいと思うようにやり給え」と私に一任された。

　1930年7月、元請人に扶助責任を負わせるとともに、その扶助責任を保険するために国営災害扶助保険を設けるという「労働者災害扶助法制要綱」を諮問し、業界の賛意を受けて翌1931年3月「労働者災害扶助法案」「労働者災害扶助責任保険法案」の二本立てで議会に提出し、同月成立して翌1932年1月から施行されました。この制度の特徴は、労働者を直接被保険者とせず、事業主を被保険者とする責任保険制度を採用したことです。すなわち、事業主が各種扶助法規によって扶助責任を履行した場合にその損害を補填するという日本独特のやり方でした。北岡寿逸曰く「外国に全くその例を見ない珍無類な保険制度であって、かかる保険制度を考案する人を主務課に持ち合わせるまで、労働者災害扶助法はできなかった」のです。^*2

　この関係でもう一つ、戦後忘れられたある法令を紹介しておきましょう。1932年1月の供給労働者扶助令です。「労務供給契約ニ基キ政府ノ使用スル者」の労災に対して、政府が扶助するという勅令です。この時点ではまだ労務供給事業は職業紹介法の規制対象でなく、自由に行われていましたが、少なくとも災害扶助責任は供給業者ではなく、供給を受ける側にあるということを当然の前提として、政府の扶助責任を規定していることは明らかです。

　なお1942年12月には、土木建築事業において競争入札による請負制度のため賃金不払いの事例が絶えないことから、社会局長官より「土木建築事業ニ於ケル賃金支払確保ニ関スル件」を通達し、官公営土木工事について請負人自ら又はその下請負人が労働者の賃金不払いを起こした場合は将来土木工事の入札に参加させないこととしました。

　一方労働市場政策においては、1938年に職業紹介法が全面改正され、初めて労務供給事業が許可制になり、労務供給事業規則が制定されました。供給される労働者は工場雑役から派出婦までさまざまですが、その大きな割合を占めていたのが土木建築人夫でした。同規則は1941年に改正され、個々の供給についても国民勤労動員署の許可や指示など取締りを強化しています。これが戦後職業安定法による労働者供給事業の全面禁止につながっていきます。

　しかし戦時下ではもう一つ、1942年に労務報国会が結成されています。1938年から産業報国運動が進められていましたが、土木建築、港湾荷役など日雇労働者を使用する事業では未組織状態だったため、同年9月の「労務報国会設立要綱」により「労務供給業者、日傭労務者ヲ使用スル作業請負業者及日傭労務者ヲシテ労務報国会ヲ組織セシメ」たのです。この「作業請負業者」について、当時の厚生技師は、「之は請負ふべき仕事が専ら又は主として労務者の労力を以て遂行せらるる場合における請負業者を指すのである。土建に於ては最下層の下請業者であつて、専ら労務者を直接使つて筋肉労働を分担するものである。例へば、盛土工事を請負ふ土工の親方、単純な大工工事を請負ふ大工の親方等であ」ると解説しています^*3。

　敗戦後、日本は連合国軍総司令部（GHQ)の指揮下に置かれました。GHQの占領政策では労働の民主化が重点課題とされ、健全な労働組合の育成と非民主的な労働慣行の廃絶がその大きな柱とされました。この中で、とりわけ封建的な身分関係を前提とする労働者供給事業が労働ボスと呼ばれて、目の敵にされたのです。1947年11月に制定された職業安定法は、労働者供給事業について極めて厳格な禁止規定を設けました。戦後職業安定法の最大の特徴は労働者供給事業のほぼ全面的な禁止にあると言えます。

　この禁止については、法律で「何人も、第45条に規定する場合（＝労働組合が許可を受けた場合）を除くの外、労働者供給事業を行ってはならない」（第44条）と規定しただけでは足らず、たとえ契約が請負の形式であっても労働力を主体とする作業は労働者供給事業として禁止せよとＧＨＱの厳命が出ました。これにより、GHQ指示メモの通りに1948年2月職業安定法施行規則が改正され(第4条)、たとえ契約が請負契約であっても、①作業の完成について事業主としての財政上並びに法律上の全ての責任を負うものであること、②作業に従事する労働者を指揮監督するものであること、③作業に従事する労働者に対し、使用者として法律に規定された全ての義務を負うものであること、④自ら提供する機械、設備、器材（業務上必要な簡単な工具を除く）若しくはその作業に必要な材料、資材を使用し又は専門的な企画、技術を必要とする作業を行うものであって、単に肉体的な労働力を提供するものでないこと、という4要件を全て満たさない限り、労働者供給事業と見なして禁止するというところまで行きました。また同年6月、GHQの指示により職業安定法が改正され、労働者を供給することだけでなく、労働者の供給を受けることも禁止されました。

　GHQの担当官コレット氏が職業安定法施行に際して述べた談話は、彼の十字軍的な使命感をよく顕しているので、引用しておきましょう。「この度新しく実施される職業安定法は今迄日本にあった人夫供給業とか親分子分による口入稼業というものを根本から廃止してこの封建制度が生んだ最も非民主的な制度を改正し労働者を鉄か石炭のように勝手に売買取引することを日本からなくして労働者各人が立派な一人前の人間として働けるように計画されたものである。･･･この職業安定法を正しく行ってゆき封建制度の最悪の人夫供給業を廃止するならば数世紀にわたって東洋諸国を禍していた最も非民主的な社会制度を日本から追放する第一歩を踏み出すことになるであろう」云々。

　当時労働省で実務に当たった中島寧綱氏は、「GHQの労働者供給事業絶滅への取り組みはすさまじいものがあった。疑義解釈や産業別認定基準などの通達は、すべて事前承認が必要とされた。GHQの担当官コレット氏や都道府県の地方軍政部の係官は、自ら現場の認定に立ち会うこともあった。労働力主体の作業を行う建設、港湾運送、陸上運送などの業界では、『コレット旋風』といって恐れたものである」と回想しています^*4。

　当時の疑義解釈^*5によると、「自ら提供し使用する」とは「自己の所有物、又は注文者以外の第三者の所有物を自己の責任において設備しその作業に従事すること」を意味し、「作業の主要遂行力となる者の大部分を自ら提供すること」であり、「業務上必要な簡単な工具」とは「のみ・かんな・ショベルの如きもの」でした。また、「専門的な企画、技術」とは「その請負作業遂行に必要な専門的な企画又は技術をいい、労働者個々の技術をいうのではない」のであって、「その工事の監督を、企画又は技術の専門家が直接担当しなければ遂行できないような作業を云う」とされていました。従って、大学や専門学校卒業者やこれと同等の技術力を有すると認められる者が対象で、単に長年の経験でよいというものではなかったのです。

　この省令改正に併せて発出された通達は、①労働者は原則として従来の供給先において常用又は臨時の直用労働者とする、②従来の供給先に直用化できないときは、その労働者を公共職業安定所に登録して、積極的に適職の斡旋を行い、就職を確保する、③従来の労働者供給業者が、供給事業以外の事業を持っていてそれに専従する場合、労働者をその専属労働者にする、等の対策を示しています(昭和23年職発第81号)。これにより、それまでの供給労働者の多くは臨時工という形で供給先企業に直用されました。

　GHQの勢いはさらに進み、1950年10月には同規則に、4要件全てに該当する場合であっても、それが故意に偽装されたものであって、事業の真の目的が労働者供給にあるときは禁止を免れないという規定まで付け加えられました。中島氏は、本来労働者供給事業を対象とする職業安定法施行規則で規制法のない請負を規制するというのは法制的に無理があるのに、占領軍の命令なので無理やりやらされた、と述懐しています。ちなみに、『株式会社熊谷組四十年史』(1978年)には、当時の状況が企業側の目からこう記述されています。

　社員が出勤する前に、GHQから二世の係官が乗り込んでくる。机の中から金庫の中まで開けて中のものを洗いざらい出すように命じ、経理の帳簿や労務者の台帳などを調べ上げていく。社員が出社した途端に、これは何だ、あれは何だと手厳しく追及してくる。

　建設業のように、その仕事の性質からみて下請制度の存在を不可欠とした業界にとって、職安法施行規則第四条の改正による下請の全面的な禁止は致命的な混乱をもたらした。建設会社の労務担当者は、この時から一〇余年もの間、このような、我が国の建設業の実態には無理解で強引とでもいうほかなかった直傭制度の導入によって苦しめられてきた。業界挙げての働きかけの末に、この職安法施行規則第四条が改正されて制度的に一応の不合理が是正されたのは、やっと昭和二十七年になってからであった。しかし完全に事態が好転するまでにはさらに十年の歳月を必要とした。

　興味深いのは、職安法45条で認められた労働者供給事業を行う労働組合の設立をGHQが後押ししていたことです。『資料労働運動史』によると、1950年10月、GHQのエーミス労働課長は武藤総評議長に土建労働者の組織化を要請する書簡を送り、翌11月全国建設業協会の代表らを呼んで、組織化推進とそれによる労働供給ボスの排除を勧告しました。その後総評と建設業の職員組合との間で押し付け合いがあったようですが、翌1951年12月に東京建設産業職種別労働組合の結成大会が開かれ、「行動目標」として「労働者供給事業権の獲得」も掲げられました。もっともその実態は下請の親方で、結成資金も各社が出したものの、その金が無くなると組合費を納める者はなく、活動は停止状態になり、後述の規則再改正後は組合幹部は下請の親方に逆戻りしたようです。

　そこでまず真っ先に行われたのは請負4要件の緩和でした。法形式的には、1952年2月に同規則第4条第1項第4号を改正して「専門的な企画、技術」を「企画若しくは専門的な技術若しくは専門的な経験」に改めたというだけですが、その解釈を大幅に改め、かつこれに併せてそれまでの産業別認定基準を全て廃止し、新たな基準は作成しないこととしたのです。その趣旨について、解釈通達は「･･･而して民間業界は右の趣旨を体し、遂次これが悪弊の排除に協力した結果、今日に於ては既に十分法の精神を理解し、規制の効果は相当に挙がったものと認められる。然るところ今日における規制の運用の状況を見るに企業運営の実態に適合せざる点もあり、特にわが国経済の資本主義的後進性と産業将来の伸張を考慮するとき、本規制の運用を企業運営の実情に適合するよう、合理的な調整を図る必要が認められるに至った」(昭和27年労働省発職第27号)と述べています。

・第四号の「自ら提供使用する」とは自己の責任と負担において準備調弁して使用することを意味するのであって必ずしもその所有関係や購入経路等に特別の制限を付すべきではない。従ってたとえその機械、資材等が注文主から借入又は購入されたものであっても、これが別個の双務契約の上に立つ正当なものと認められ且つ法を脱れるため故意に偽装したものと認められる根拠がない場合には差し支えないと解すべきである。

・「企画」とは請負作業の遂行に必要な計画又は段取りを行うことを意味するのであるが、これらの計画や段取りは、多種多様でその難易の程度も作業によって異なるので、とかく企画の内容程度が問題となる。しかしながらおよそ企画をなすには必ず一定の技術又は経験を必要とし、このような技術又は経験を有する者が、その技術経験を駆使して企画を行うのであるから、企画性の有無を判定するに当たっては概ねその企画を行う者の技術力又は経験度を基準とし、なおその技術経験を必要とする程度の企画であるかどうかによって判断することが適当である。

・請負者の有する専門的な経験として普通に予想されるものの中には、①事業経営者としての経験、②労務管理的経験、③作業施行技術上の経験等があり、これらの諸経験が有機的に綜合発揮せられて作業が遂行せられるのである。而して本号にいう「専門的な経験」は③の作業施行技術上の経験を指すのであって①又は②の経験を意味するものではない。

　上記502号通達は「最近往々にして一旦直用制を実施した事業所が、その直用労働者を解雇し、その作業を請負で業者に発注する傾向が見受けられるが、これはその請負作業が合法的に認められる以上、職業安定機関として何ら干渉すべき筋合いではない」と述べていますが、実際この時期には再びいわゆる労務下請の復活が急ピッチで進んでいきました。

　一方、職業安定法と同じ1947年の4月に成立した労働基準法は、やはりそれまでの建設業界の伝統とぶつかるところは多かったようですが、「コレット旋風」とは異なり、時代の変化として受け容れていったようです。例えば、特に北海道などでは「タコ部屋」という風習がみられましたが、強制労働の禁止(第5条)によって違法化されました。さすがにこれには反発するわけにはいかなかったのでしょう。

　ただ労基法が建設業の特殊性を理解せずに一律の規制を課しているという不満は強かったようで、かなり後の文献ですが『大阪建設業協会六十年史』(1970年)では、特に週1回の休日規制については、「土方殺すに刃物は要らぬ、雨の十日も降れば良い」という都々逸を引いて、雨天に稼働できない建設業では、週休制は労働者にとっても迷惑だったと言っています。また、時間外労働等の割増賃金についても、建設業界では従来できるだけ請負賃金制を採ってきており、その適用に困難を感じてきたということです。

　これに対し、唯一建設業向けの規定として盛り込まれたのは、戦前の労働者災害扶助法を引き継ぐ第87条ですが、実は原案にはなく、第7次案で盛り込まれたものです。そのいきさつについて、『大阪建設業協会六十年史』には、「昭和21年(1946)末、厚生省の係官が来阪し、法案作成について意見を徴した時、昭和7年(1932)以来の災害扶助法、同責任保険法の経験を述べ、この規定の必要を力説した。それが認められ挿入されたもので、大阪業界の努力の結果である。」と書かれています。なお、制定時は建設業に限定する規定ではありませんでした。

　労基法と同時に制定された労働者災害補償保険法は、戦前の労働者災害扶助責任保険法とは異なり、労働者を直接対象とする労働者保険として制定されました。これについてはさまざまないきさつがあったようです。まず最初に作成されたのは、保険者を労働者災害補償保険金庫とする労働者災害補償保険金庫法案要綱であり、土木建築業、貨物取扱業、林業のみを強制適用とし、製造業も含め他の事業はすべて任意適用という案でした。次に作成されたのは労働者災害補償責任保険法案要綱であり、これは強制適用事業を大きく拡大するとともに、かつての扶助責任保険と同じく、保険者を政府とする政府管掌保険としましたが、保険金受取人を被災労働者ではなく保険契約者たる使用者としているなど責任保険らしい特徴を備えていました。しかしながら、GHQはそこを労働者保護の見地から問題としたのです。

　使用者が保険金を中間搾取するおそれがあることと、使用者の保険料滞納等で労働者が支給制限を受けるのは不合理である等の問題が指摘され、30余回にわたる折衝の結果、1947年3月の労働者災害補償保険制度要綱では、保険契約者が保険加入者に、保険給付の受取人が被災労働者又はその遺族に改められ、使用者の責任保険ではなく、労働者を直接対象とする労働者保険とされました。これが国会に提出され、同年4月に成立しました。これにより、労災保険法は、労基法の災害補償の裏付けの機能を有する制度として労基法と表裏一体ですが、制度そのものとしては独立性を有し、それゆえに労基法の規定を超える給付をすることも可能となったわけです。ちなみに、労災保険法の所管について、新設される労働省と厚生省の間で権限争いがあり、片山首相が労使の代表を呼んで意見を聞いたところ、全員一致して労働省移管の意見であったため、ようやくけりが付いたという経緯があります。

　さて、この労災保険法でも労基法第87条に呼応する形で、「事業が数次の請負によつて行はれる場合には、元請負人のみを、この保険の適用事業の使用者とする」(第8条)という規定が設けられましたが、保険料については「保険料は、賃金総額にその事業についての保険料率を乗じて得た金額とする」（第25条第1項）とされ、法律上は元請負人が下請人の労働者の賃金総額を把握しなければならない形になっていました。この点、戦前の労働者災害扶助責任保険法施行令では、

と、請負金額で算定できるようになっていたのです。もっともこれは、そもそも労働者保険ではなく事業主の責任保険だからそういう作りになっていたとも言えます。GHQに責められて労働者保険として構成した以上、責任保険の遺物のような規定を残すわけにはいかなかったのでしょう。しかしこれは建設業界にとっては大きな難題となります。『大阪建設業協会六十年史』には、その事情を次のように述べています。

･･･これによると賃金総額を算定する場合、元請負人は直接雇用する職員、工員の賃金のほかに、各下請負人から、それぞれ雇用する労働者の賃金額を聴取し、それを合算せねばならない。しかし実際問題として、下請負人が元請負人に対し、正確な賃金額を報告することは期待しがたいのである。下請負人は取引きを有利にするため、コストの大部分を占める賃金額を、過大に報告するのは人情の常で、元請負人はその会計帳簿を検査する権利を持たない。そこで工事現場の責任者は、工程管理と下請負人への中間払いの資料とする“出面”すなわち稼働者数に基づき、賃金総額を推定するしか方法がない。この方法によると、工事場の責任者が推定する賃金額が、実際より少なくなりがちなのもまた人情の常である。･･･

第二二条の二　請負による土木建築事業であつて、賃金総額を正確に算定することの困難なものについては、その事業の種類に従い、請負金額（注文者その他の者より工事用物の支給を受ける場合又は機械器具等の貸与を受ける場合においては、その工事用物の価格又は機械器具等の損料相当額を加算する）に別表第三の二に掲げる率を乗じた額を賃金総額とする。

　なお翌1951年3月には、災害多発事業については保険料を引き上げ、災害の少ない事業については保険料を引き下げる、いわゆるメリット制が導入されました。保険関係成立後3年を経過している事業で100人以上規模事業を対象に、保険金と保険料との割合が85％を超えるものは保険料を引き上げ、75％以下のものは保険料を引き下げることができるという改正です。建設業はいうまでもなく災害の多発する業種ですから、その影響をまともに受けるはずです。そこで業界は猛烈に反対し、当面建設業を適用対象から外すために、「保険関係成立後3年を経過」という要件を加えたのです。

　しかし労働省側は、建設業で数億円の赤字となり、他産業への影響からなおメリット制導入を求め、全国建設業協会との協議を重ねて、ようやく1955年8月に労災保険法が改正され、建設業のように有期の事業であっても、確定保険料が20万円以上のものについてはメリット制を導入することとしました。この間の経緯について、『全国建設業協会沿革史』は次のように語っています。

･･･既に一般産業ではメリット制が実施されていたが、建設関係は料金算定の技術的困難さ等の理由で適用は延期されていた。しかし赤字の急増は保険経済の均衡のためにも、またこれ以上の災害の防止のためにも、メリット制の早急な実施を必要とするようになり、労働省はこれが協力方を協会に申し入れてきた。だがそれは飛躍的な保険料の値上げを招くので業界には反対の空気が強く、2月27日の東西合同労務問題協議会は反対決議を行い、労働省と折衝を続けてきた。しかし増大する赤字は他産業の剰余金にも食い込んでおり、人命尊重の立場からもこれ以上の反対は不可能となったので、協会も労働省の方針を諒承、･･･メリット制は新年度から建設関係にも適用されるようになった。

　失業保険法も1947年11月に成立しましたが、当初は適用対象事業は製造業以下のポジティブリスト方式で、そこに建設業の名はなく、従って建設業には適用されませんでした^*7。この状況を大きく変えたのが1949年5月の改正で、適用対象事業はネガティブリスト方式となり、そこに建設業の名はなく、従って建設業も当然適用対象となったのです。

　また1947年法では、技術的に保険料徴収の仕組みが困難ということから日雇労働者も対象から除外されていましたが、1949年改正で印紙制度による日雇失業保険制度が創設されています。これにより、失業前2か月間に32日分以上印紙保険料が納付されている場合に、1か月間に13日分から17日分までの失業保険金を支給することとされました^*8。

　適用対象に日雇労働者が除外されていることから、建設作業員は日雇労働者であるとの認識の下にこれを除外し、もっぱら社員及び世話役等基幹要員に適用することとして、この法律の内容の啓蒙及び手続等の取扱事務について手落ちのないよう業界の指導を行った。

･･･日雇失保制度の創設は、建設業界に重大な影響を及ぼした。すなわち、建設作業員は日雇労働者であるとみなしてきたためこの制度の適用を受け、現場では膨大な数の保険料納付のための印紙を貼る必要が生じ、そのうえ前2か月の各月に18日以上同一事業主に雇用された場合は、そのものは一般被保険者となり、別途の手続が必要となった。更に、作業員の異動が激しいこともあって、事務取扱の面で極めて繁雑となり是正の必要に迫られた。

　このため、建設作業員は日雇労働者であるという考え方を根本的に改め、出稼ぎ労働者については通常7～8か月以上稼働するのが常態であることから、雇用契約を交わして契約期間を明確にし、一般被保険者として適用することを指導し、かつ、労働省の了解も取り付け混乱を収拾した。

　しかし、このことが出稼ぎ労働者をして6か月働いて6か月失業保険で暮らすというパターンを生み、多忙な時期を迎えた業界にとって一種のガンのような存在ともなったが、反面、半年経てばまた働きに来るという安定した作業員の供給に役立ったことも見逃せない事実であった。

　この「デカンショ保険」に対する批判に対応するために行われたのが1955年改正です^*10。これにより、それまで一律に180日間であった給付日数が、継続雇用期間に応じて270日、210日、180日、90日の4段階とされ、季節労働者など1年未満の短期被保険者は一律90日としました。これについて上記建設労務関係者は「業界も当初は反対したが、諸般の情勢からやむを得ない措置として了解することとした」と述べています。

　次の建設業界にとって大きな改正は1970年改正の特別保険料の創設です^*11。当時季節的受給者が全体の37％を占めるに至り、その8割が夏期に積雪寒冷地域の建設業等に就労し、冬期に事業主が事業を休廃止するため離職して失業保険を受給する冬型受給者であり、2割が主として冬期の農閑期を利用して温暖地域で就労し、夏期に帰郷して失業保険を受給する夏型受給者でした。そこで、短期循環的に離職者を多数発生させる事業主から全額事業主負担により特別保険料を徴収し、これを通年雇用対策費の財源に充てる制度を設けたのです。具体的には、同一事業主に6～10か月雇用された後事業主都合で離職した者が被保険者数の10％以上かつ5名以上の事業主から徴収されます。これについて上記建設労務関係者は「業界は制定に至る過程から猛反対し、建設業における短期離職者は構造上の問題であり、特に降雪地域では必然的に短期離職者が発生することを理由に労働省と対決したが、季節労働者で保険財政が大幅赤字になっている弱みもあり、労働省に押し切られた恰好になった。しかし、結果的には有名無実に終わった」と述べています。

　さて、上述のように建設業では労働基準法上の災害補償責任が元請負人にあることから労災保険の保険料の支払いも元請負人に課せられていましたが、失業保険の方は原則通り使用者たる下請事業主が保険料を払うことになっていました。ところが、1966年に労働省が事務簡素化を目的に両保険の徴収一元化を打ち出したことで、制度設計が大きな問題となりました^*12。同年7月の徴収事務一元化試案は、「両保険の適用単位としての事業所の定義を一致させ、同一の事業所番号を用いることとする」との考え方から、「失業保険では、数次の請負による建設業については、一括扱いの方法を講ずること」と思い切った方針を打ち出していました。この方針は、中職審等に諮問された「労働保険料等に関する法律(仮称)案大綱」でも、「建設事業が数次の請負によって行われる場合には、当該事業は一の事業所において行われるものとみなし、元請負人を当該事業所の事業主とみなして、概算保険料及び確定保険料の徴収事務を処理することができる措置を講ずるものとすること」と変わっていません。

　中職審失業保険部会では専らこの点に議論が集中し、労働側委員は格別異論はありませんでしたが、建設業関係の使用者委員は「労災保険にあっては労働基準法上の災害補償責任が元請負人にある限り元請一括方式の適用は理由があり、長年この方式になじんできているが、だからといって徴収一元化の都合で失業保険についてこれを適用することは制度的にも不合理であり、実務的にも困難」と反対でした。もっともこの段階では、問題が建設業に限られていることから、答申では「元請一括徴収方式を失業保険に採り入れるに当たっては、業界の実態に即するよう、また、事務の複雑化を来すことにないよう特段の配慮をすること」とした上で、一応原則的な了承を得ましたが、なお問題は持ち越されました。

　その後地方労働行政機構の改革問題が持ち上がり、都道府県労働基準局等を廃止して都道府県知事に委任して労働部を設けるとともに、労働保険徴収事務所を設置するという案が三大臣覚書にまで至りましたが、その後頓挫したため再び徴収一元化が進められることとなり、1969年4月には中職審から再度「建設業における保険料の元請一括徴収措置については、一括徴収の方針に反しないよう十分留意すること」等の意見を得、その形で国会に法案を提出し、同年12月に成立に至りました。それゆえ、今日に至るまで徴収法上にはこういう規定が現存しています。

２　前項に規定する場合において、元請負人及び下請負人が、当該下請負人の請負に係る事業に関して同項の規定の適用を受けることにつき申請をし、労働大臣の認可があつたときは、当該請負に係る事業については、当該下請負人を元請負人とみなして同項の規定を適用する。

　しかし、実際には「関係各界との折衝の経緯もあり、･･･失業保険に係る保険関係については、徴収一元化の円滑な実施を図るため、当分の間、慎重を期して適用を差し控えることとした」（労働省サイド）、「業界は事務処理の煩雑化、さらには下請からの徴収漏れを防ぐためにはどうしても個別に徴収すべきだとして強力に要望し、折衝を重ねた結果、業界の要望通りの取扱いとなった」（上記建設労務関係者）ということになりました。その法的仕組みは省令(徴収法施行規則)にあります。

　言い換えれば、建設業であっても「失業保険に係る保険関係が成立している事業」には適用されないというわけです。しかしこれは明らかに一括徴収の原則に反するはずです。その法的根拠はあるのか？というと、実はあります。徴収法の雑則で二元適用の可能性を開いていたのです。

　1974年末に成立した雇用保険法は日本の雇用政策史上大きな転換点となった立法ですが、建設労働の面では季節的受給者に対する一時金制度の導入と保険料率が問題となりました^*13。1973年12月の失業保険制度研究会^*14の報告は、「季節的受給者は、全受給者の約4割を占め、一般被保険者に比して著しい不均衡をきたしている。これらの者は、毎年、いわば「予定された失業」を繰り返しており、特定産業からの離職、特定地域における受給という傾向がみられ、これらの受給者の多い地域では、失業保険は、季節的受給者の生活基盤に深く組み込まれ、第四次産業とまで呼ばれるに至っている」と指摘し、「できる限り給付と負担の均衡が保てるように努めることとし、その給付は、例えば「基本手当」の30日分程度の額の一時金給付によることが適当」と提起しました。また、季節的受給者に係る保険料率は「社会的公平の見地から、できる限り、失業保険事業(一時金給付)を賄いうるような保険料率とすべきであるが、例えば一般の保険料率（1.3％）の4～5倍程度にとどめることが現実的である」と述べています。同月中職審に諮問した法案要綱では、特例保険料率は4.3％（事業主2.3％、被保険者2.0％）となっています。

　しかし、この料率は建設業界にとっては到底「現実的」ではなかったようです。「急激な上昇は悪影響を及ぼすことから労働省との折衝を重ね」（上記建設労務関係者）、1974年2月国会に提出された法案では、特例保険料率は1.8％となっていました。建設業界は国会でもロビイングを繰り返して衆議院で1.5％（一般保険料率の僅か0.2％増）に修正され、特別保険料制度が無くなったことも併せて「業界にとっては大収穫となった」ということです。ちなみに特例一時金も30日分から50日分に修正されました。この法案はいったん廃案となり、その後国会修正を盛り込んで再度提出され、同年12月成立しました。

　建設業の保険料率については、後述の建設雇用改善法による建設業の雇用改善関係助成金の財源として、1976年に0.1％引き上げられました。つまり、一般保険料率より0.3％高いわけです。これは、労働市場の状況に応じて一般保険料率が上下するのに合わせて、その0.3％増で同じように上下することになります。

　1950年代後半から高度経済成長が始まり、技術革新とともに新たな労働災害や職業病が発生し、災害件数も急増していきました。そこで、労働基準法に基づく監督指導行政のみによっては安全衛生を効果的に進めることに限界があると認識され、むしろ安全衛生に直接責任を持つ事業主の自主的な災害防止活動を促進することの重要性が見直されるようになりました。そのためには、活動の中心母体となる事業主の団体を組織させ、事業主に対して技術面できめ細かな指導を行わせるとともに、国が助成措置を講ずる必要があります。

　この考え方に基づき、1964年6月に労働災害防止団体等に関する法律が成立しました。柱の一つは法の題名通り自主的な安全衛生運動を進める主体として中央労働災害防止協会と、建設業、陸上貨物運送業、港湾貨物運送業、林業、鉱業の5つの業種別労働災害防止協会を設立することです。これにより、建設業労働災害防止協会(建災防)が1964年9月に設立されました。

　なお建設業界ではそれより早く、1958年の「産業災害防止5カ年計画」を受けて、1959年に全建が建設業労働災害防止対策要綱を定め、中央地方に建設業労働災害防止対策協議会を設けて、活発な活動を進めていました。建災防はそれを受け継ぐ形で設立されたわけですが、それでも難産だったようで、担当局長だった村上茂利氏はこう語っています。

村上　･･･率直に言って相当難産を致しました。業種別の災害防止協会について申しますと、今までこういう網羅的な団体がない。例えば建設業で申しますと、大手・中小のみならず、電気工事がどうするか、あるいはとび職はどうするかという問題がある。同じ建設業と申しましても各種の職種に分かれるものを全部包括するかどうか、こういう形態の団体はないわけですから。･･･

　労働災害防止団体等に関する法律のもう一つの柱は、重層下請関係で行われる事業の特例規定です。実は本法は国会提出時には「労働災害の防止に関する法律案」だったのですが、社会党がこれだけでは災害の防止に十分ではないといって、題名を修正したという経緯があります。

　しかし、労基法の建前からいって、直接雇用関係のない下請労働者の安全管理について元請事業主を規制することはできないので、災防団体法の特別安全規制を設けたわけです。これにより、建設業その他の事業（省令で造船業を規定）では、元請事業主は下請労働者の安全管理についても、統轄管理者の選任、協議組織の設置、作業間の連絡及び調整、作業場所の巡視その他の必要な措置を講じなければならないとされました。また、この場合、数次の請負契約によって仕事が行われる時は、その請負業者の中の最上位の者が統轄管理措置を講じなければならず、さらに分割発注の場合には発注者又は元請人がこれらの業者の中から一人を指名することとなっています。

　1969年9月、労働省は「客観的専門的に労働基準法施行の実状と問題点について実態的、法制的な調査研究を行う」ことを目的に、労働基準法研究会^*18を設置し、中でも労働者の生命身体の問題である安全衛生問題が最も急を要する検討事項であるとして、1970年7月安全衛生小委員会^*19が発足しました。第３小委員会は1971年7月に報告書を提出しましたが、これはこの後労働条件法制の各分野で行われる労働基準法研究会方式のトップバッターになります。

　これを受けて労働省は同年8月「労働安全衛生法（仮称）の制定」と題して新法制定の方針を明らかにしました。そこでは、「建設業、造船業等重層下請関係にある職場について、元方事業主の責任において総合安全衛生管理体制の確立を図るとともに、ジョイント・ベンチャー、リース業者の労働災害防止責任を明確にする。」と書かれています。

　安全衛生管理体制(第3章)は綿密に規定されています。建設業と造船業で重層請負で作業が行われる事業の「特定元方事業者」には「総括安全衛生責任者」を選任する義務が課せられました(第15条)。災防団体法の統轄管理者は法律上は誰でも良かったのですが、今回は「当該場所においてその事業の実施を統括管理する者をもって充てなければならない」ので、概ね所長クラスとなります。また職務も請負人が行う安全衛生教育の指導援助が加えられました。これに対し、請負人の側では「安全衛生責任者」を選任して統轄安全衛生責任者との連絡調整等に当たらせる必要があります(第16条)。

　事業者の講ずべき危険防止措置のうち、建設業に関係するところを見ていくと、「元方事業主の講ずべき措置等」(第29条)が、関係請負人及び関係請負人の労働者が当該仕事に関し、この法律又はこれに基づく命令の規定に「違反しないよう指導を行わなければなら」ず(第1項)、「違反していると認めるときは、是正のため必要な指示を行わなければならない」(第2項)上に、その「指示を受けた関係請負人又はその労働者は、当該指示に従わなければならない」(第3項)と規定しました。職業安定法施行規則第4条第1項は変更なく生きており、そこには「作業に従事する労働者を指揮監督するもの」は契約の形式が請負であっても労働者供給事業になると書かれていますので、さすがに労基研報告のように「指揮監督」とは書けず、「指導」とか「指示」と規定したのでしょう。しかしむしろ労務下請が実態であることを前提として、事実上安全衛生面に限って「指揮監督」させることを目指したものと見るべきでしょう。

　特定元方事業者の講ずべき措置(第30条)、注文者の講ずべき措置(第31条)、請負人の講ずべき措置(第32条)は災防団体法の規定を一部ふくらませたものですが、さらに「機械等貸与者等の講ずべき措置」(第33条)として、移動式クレーンと車両系建設機械(ブルドーザー、パワーショベル等)のリース業者についても災害防止措置を課しています。なお、ジョイント・ベンチャーについては第5条で、そのうち一人を代表として定め、労基局長に届け出ること、届出がなければ労基局長が指名することとされています。

　ここでその後の労働安全衛生法の改正についてもまとめてみておきましょう。1980年改正は建設業の労働災害が依然多発している状況から、大規模建設工事についての計画届出制、重大事故発生時の安全確保のための措置、下請混在作業現場における元方安全衛生管理者の選任等を規定したものです。このうち三つ目について見ておくと、「元方安全衛生管理者」(第15条の2)は統括安全衛生責任者の指揮を受けて、その統括管理すべき事項のうち、技術的事項を管理する者です。また、特定元方事業者の講ずべき措置として仕事の工程に関する計画や作業場所における機械、設備の配置に関する計画を策定することは加えられました^*20。

　1992年改正も建設業の労働災害対策が中心です。まず、中小規模の建設現場における統括安全衛生管理について、当該建設現場の現場所長、安全担当者に対して指導を行う「店社安全衛生管理者」(第15条の3)を設けました。元方下請併せて50人（隧道・橋梁建設工事は30人）以上であれば、元方が統括安全衛生責任者、元方安全衛生管理者を、請負人が安全衛生責任者を選任して管理体制を整えていますが、それ以下の規模（20人以上）の場合は、請負契約を締結している事業場ごとに（具体的には元方の本店、支店、営業所等）店社安全衛生管理者を選任して、現場の担当者（現場所長、工事主任等）を指導することとされています。その他、元方事業主の講ずべき措置を充実し、注文者にも建設機械等の安全確保措置を義務づけています^*21。

　1959年5月に成立した中小企業退職金共済法では、転々と移動する建設現場労働者等については適用が除外されていました。これに対して全建は1961年8月、建設関係短期日雇い労働者にも適用を拡大することを陳情すると同時に、業界内に任意組合として建設業退職金共済組合の設立を検討しましたが、制度を法制化すべく再度労働省に陳情を行いました。そこでは、事業主が変わり、現場が変わっても、その職業生涯を通じて、建設業という一つの業種に専属的に就労する雇用関係の特性を活かして、各業者の雇用期間を通算してゆく業界退職金制度というあり方が打ち出されています。重層請負の場合は元請業者を使用者とみなして、下請業者の労働者も一括して被共済者とし、退職金共済手帳に就労日数に応じて証紙を貼付し、被共済期間900日以上で退職した時等に退職金を支給するという、日雇失業保険制度にヒントを得た仕組みでした。

　これに対し労働省は1963年8月中小企業退職金共済審議会に諮問し、同年11月答申されました。これを受けて改正法案が作成され、1964年6月には中小企業退職金共済法が改正され、「特定業種退職金共済組合」の規定が追加されました。「特定業種」とは、「建設業その他従業員の相当数が、通常、当該業種に属する多数の事業の間を移動してこれらの事業の事業主に雇用される業種であって、労働大臣が指定するもの」であり、この時点では建設業だけでしたが、1967年に清酒製造業、1982年には林業も追加されました。改正を受けて早速設立準備が進められ、1964年10月には建設業退職金共済組合(建退共)が設立されました。

○田中一君　･･･特定業種退職金共済組合をつくる前に、労働組合にこの仕事を全部やらしたらいいじゃないですか。どうも私は、いままでも失業保険法の擬制適用の場合でも、何かそういう事業的なものにしてくれなければ困るという考え方、これはできないのかもわからぬ、いまの事務機構というか、いまの法律のワク内では。しかし、ぼくはできないじゃない、できる方法もあると思うのです。これをひとつ聞きましょう。

○政府委員（三治重信君）　この建設業のこういう期間を定めて雇用される者の労働組合も現在ございますが、それはこの就業者の中でまだほんの一部でございます。しかも、最近ようやく労働組合的になってきた程度でございます。そういう意味からいきまして、いまの状態でこの制度を組合にやらすというのは、非常に現実問題として無理だと思います。先生も御承知のように、失業保険なり、それから、ことに共済的な仕事は、むしろ政府がやるよりか、西欧諸国においては労働組合の仕事として始められて、それから後に政府が援助する、あるいはさらに進んで、それが社会保障的に政府が強制的にやるのだというふうに大きな筋としては進んできているかと思います。ところが、日本はあとから出たために、こういう社会立法、労働立法というものが、やはり一足飛びに政府がどんどんそのときの情勢に応じて法的措置をもって推進してきているのだと、こういうふうに私は理解しているわけでございます。

　本稿は基本的に狭義の労働行政の範囲内の建設労働政策を概観しますが、1971年の改正建設業法は内容的に見て建設労働者の労働条件に深く関わるものなのでここで紹介しておきます。もともと建設業法は1949年に制定され、建設業者の登録制を定めるほか、建設工事の請負契約について一括下請負の禁止など一定の規制をかけていました。その後、建設業の近代化のために、1965年から中央建設業審議会で審議が続けられ、1968年に答申が出され、翌1969年に改正法案を国会に提出、曲折の末1971年3月成立に至りました。

　改正法の主眼は建設業の許可制の導入です。これは全国建設業協会が強く主張していたものです。発注者から直接請け負う特定建設業とその下請となる一般建設業に分けて、それぞれ許可が必要となりました。一方改正法には、請負契約の適正化、下請負人の保護のためのいくつかの規定が設けられています。これらは、許可制導入を零細企業切り捨てと批判する全建総連や日本建設産業協会の反対を和らげるために追加されていったもののようで、そうした諸規定の中には、下請業者の労働者の保護を目的とした労働政策的な規定も含まれています。

　まず、特定建設業者(元請)は下請負人が「建設工事に従事する労働者の使用に関する法令の規定･･･に違反しないよう、当該下請負人の指導に努め」(第24条の6第1項)、その下請負人が違反している場合はその「事実を指摘して、その是正を求めるように努め」(同第2項)、それでも是正しなときは大臣ないし知事に「すみやかに、その旨を通報しなければな」りません(同第3項)。努力規定ではありますが、元請に下請の労働法遵守の責任を負わせたものです。

　さらに重要なのは、下請の賃金不払いの責任をごく緩やかな形ですが元請に負わせようとする規定です。特定建設業者が発注者から直接請け負った建設工事の施工のために使用している労働者に対する賃金の支払を遅滞した場合、その特定建設業者の許可をした大臣ないし知事は「当該特定建設業者に対して、支払を遅滞した賃金のうち当該建設工事における労働の対価として適正と認められる賃金相当額を立替払いすることその他の適正な措置を講ずることを勧告することができ」ます(第41条第2項)。解説書によれば、これは「本法において高い資質、特に確実な財産的基礎を有する者として認められている特定建設業者に対して、その下請負人が起こした賃金不払いまたは不法行為等の解決の責任を、道義的に負担せしめようとするもの」であり、「労働政策または社会政策的な観点」からの規定です。規定ぶりからも、直接的に建設業者を拘束するものではありません。

　まず1969年8月、「建設労働者の雇用安定と労働力確保のための当面の施策について(建議)」では、まず「雇用の近代化を図るためには、前提として建設業の体質改善、特に重層下請の整理及び請負関係の明確化等の措置が必要」とし、業界自らの事業として、基幹労働者の直用化、通年雇用化の推進、雇用経路の明朗化、雇用関係の明確化、職業訓練の実施、労務管理の近代化等を進めるべきとしています。次に建設労働市場を近代化する必要があるとして、職業安定機関の機能強化と業界との連繋を掲げつつ、「特に、日雇労働者対策にあっては、手配師等の介入を排除する等、雇用経路の改善を強める必要がある」と述べています。さらに宿舎の大量建設等の福祉施設にも言及し、今後建設労働問題の基本的調査研究を行うとしています。

　続いて1970年12月、「建設労働者の雇用対策について(建議)」では、職業安定行政分野にとどまらず、労働基準、労災補償、職業訓練等建設労働問題の全般にわたり労働省全体として綜合的な対策を樹立、推進すべきこと、さらには労働省の分野ばかりでなくもっと広い立場で、建設業の体質改善なども含めて総合的に検討する必要があるなどと述べています。

　なおその後、1973年12月には「建設業における有期雇用労働者の雇用関係の明確化に関する措置について(建議)」が行われ、雇入通知書の様式を定め、その交付を徹底することとしました。これに基づき翌1974年1月労働基準局長名で通達しています。ちなみに、その様式の使用者欄に建設業許可番号を記載するようになっているのは、従来重層下請で登録・許可のない業者でも良かったのを、せめて使用者としての責を果たしうることを公的に認められた業者に限ったものということです。

　上記1970年中職審建議を受けて、労働大臣は1971年1月、総理府総務長官に対し、建設労働問題について広い視野から検討する場を設定するよう申入れを行いました。これを受けて総理府の雇用審議会においてその取扱いを検討した結果、1972年10月建設労働問題専門委員会（学識経験者10名、座長：相原茂）を設置して審議することとなりました。同専門委員会は1975年12月に「建設労働問題に関する報告書」を取りまとめ、雇用審議会は同月、内閣総理大臣に対して「建設労働対策について」意見書を提出しました。

(2)　我が国では建設工事の元請企業は、設計、技術及び施工管理等を直接掌握するにとどまることが多く、実際の工事は主として下請企業によって行われているが、建設業の下請制度においては、下請けした業者がさらに再下請させることにその特色がある。しかもこの重層下請は、総合工事業者と専門工事業者との間における下請関係にとどまらず、総合工事業者間又は同一専門工事業者間における下請関係としても存在し、その中で、末端にいく程労務供給的な傾向が強くなっている。しかもこのような重層下請機構の末端は、個人経営ないし同族経営の零細企業によって形成されており、その経営基盤は脆弱で、上位企業に対する関係でも前近代的な慣行が濃厚に残存している。確かに、最近においては、「材料持ち」「機械持ち」の下請が増加し、労務供給的重層下請機構も徐々に変容の兆候を見せてはいるものの、元請企業は、下請関係の存在によって受注工事量の変動に対応する労働力量の調節が容易になることから、必ずしも下請企業の地位の向上ないし下請関係の整理に積極的でなく、重層下請機構は今なお根強く存在しているといわなければならない。

　･･･アメリカ、ヨーロッパ等にも、下請関係の存在していることは事実であるが、我が国のような重層的関係は一般に見られないし、元請に対して下請の技術力・資本力が相対的に充実しているばかりでなく、クラフトユニオン等による労働者の組織化が進み、それが労働市場に介入しているので、わが国における下請のように労務供給的な性格を有するものは少ないようである。

(1)　建設労働力は、主として下請企業によってまかなわれているが、その最末端に近いところでは雇用関係が曖昧であることが少なくなく、例えば賃金不払、労働災害等の事故に際しての責任の所在が不明確になるとか中間搾取の恐れがあるなどの問題が生じている。

　また、これらの企業は、建設需要の繁閑に応じて労働者の募集と整理を繰り返しており、このため、建設業においては、臨時・日雇雇用あるいは季節雇用という不安定な雇用形態が多く見られる。しかも、その労働力の調達については、公共職業安定所の紹介機能が求人側の量的・質的要請に必ずしも対応し切れていないこともあって、いきおい募集人を通じて労働者を募集する慣行が大きな特徴となっている。今では、そこから中間搾取の弊害の生じることは比較的少なくなっているが、この慣行が雇用主、雇用条件等を不明確にし、就労経路を混乱させる等の問題を生んでいることは否めない。

　さらに、労働条件その他福祉の面においても、企業の労務管理に対する認識が十分でなく、加えて重層下請によって最末端での請負条件が低下することが、その適正な水準を確保し、これを向上させることを困難にしている。そして、労働組合の組織化が進んでいないことが、問題の解決を一層困難にしていると言える。

(2)　発注における特殊な諸慣行は、自然条件等の事情とも関連し、建設労働者の雇用及び労働条件その他福祉の面に影響を及ぼしている。すなわち、工事量、発注時期等が著しく不安定なことが、建設労働者の常時雇用を困難にし、限られた工期と工事費の中で工事を消化しようとすることが、労働災害の多発につながるばかりでなく、例えば賃金について請取制度が採用され、長時間労働が行われ、あるいは、週休制が普及しない等の原因ともなっている。

(3)　以上のほか、我が国の建設業には、いわゆる町場の仕事を中心に、一人親方ないしそれに類する職人的零細経営が多数に存在している。これらもさまざまな問題があるが、特に後継者の養成、従業者の技能訓練、徒弟の待遇、社会保障の充実等についてその改善を要する点が少なくない。

　これに対して、建設業界からの提案として1970年9月に打ち出されたのが大手元請業者を中心とする日本建設業団体連合会の「労働力対策基本計画」で、世上「日建連プール化構想」と呼ばれました。これは、専属度の高い業者については常用化を促進するとともに、流動する常用外労働力については中央地方に建設労働力センターを設置し、職種別にプールするという案でした。

　これに代わって、1972年5月全建、日建連、全中建及び建団連の4団体により建設労働力対策研究会が設置されました。同研究会は、雇用関係近代化、建設労働福祉、教育訓練の3課題についてそれぞれ専門委員会を設けて研究を進め、1974年7月に建設労働福祉報告、同年10月に教育訓練報告、翌1975年1月に雇用関係近代化報告を取りまとめています。これに基づき、全建、日建連、全中建、建築協、土工協の5団体は、1975年3月「建設労働対策実施要綱」を策定しました。同要綱は、労働災害の防止、雇用関係明確化、下請企業の協同組合組織化の推進、労働福祉の充実、教育訓練の振興の5項目について詳しく述べていますが、特に「建設労働者を直接雇用している下請企業の育成と強化を図るため、下請企業の協同組合組織に当たっては、下請企業の地域別、職種別の協同組合組織化と並行して、元請企業の系列による下請企業の協同組合の組織化を推進する」という項目が注目されます。

　「港湾労働の法政策」（本誌239号）で述べたように、港湾労働法は全港湾の立法運動から始まっています。この動きに刺激されて、建設労働運動においても建設労働法の制定を目指す動きが始まりました。まず、1960年11月に建設労働法制定促進協議会が「建設労働法要綱試案」を発表、翌1961年9月には全建総連が「建設労働法要綱試案」を発表しています。国は建設労働者の登録を受け付け、建設労働者手帳を交付し、政府が需給調整を行い、建設業を営む事業所は建設労働手帳を持たない労働者を雇い入れることができず、最低賃金は建設労働審議会で決定する等の内容で、法規制で労働市場に秩序と安定をもたらそうとするものでした^*25。

　その後一時棚上げとなっていましたが、1969年11月に総評・中立労連及び学者による建設労働対策委員会が設置され、1971年1月に「建設労働者の労働条件改善と組織化のために」が答申されました。これを受けて、まずそれまで全く未組織だった野丁場の組織化に向けて、総評の全国オルグが主導する形で、1971年4月に全日本建設産業労働組合(全日建)が結成されました。建設労働法についてはさらに検討が進められ、1975年3月には日本社会党から建設労働法案が国会に提出されるに至ったのです。

　この法案の柱は「雇用関係の明確化のための措置」です。旧案と異なり、建設労働者の登録制ではなく、事業主の届出義務と建設労働手帳制度を組み合わせる形です。建設事業主は建設労働者を雇用したら職安に届け出て、手帳の交付を受け、これを労働者に渡します。既に手帳を持っている労働者を雇った時は、その手帳を添えて職安に届け出ます。需給調整には直接介入せず、誰が使用者責任を負うのかを雇用主の氏名を明記した手帳によって明確化しようという仕組みです。

　その他、国による安全衛生教育と健康診断の実施、雇用促進事業団による悪天候手当、安全衛生教育手当、職業訓練手当、年次休暇手当、帰省手当の支給、そしてこれらの費用をまかなうために事業主から納付金を徴収するという仕組みが規定されています。

　以上のような政労使各側における検討の中で、1975年6月、労働省はついに「建設労働対策(案)」を公表しました。それは「建設労働者雇用福祉計画の策定」「建設労働者の雇用の改善及び福祉の増進に関する措置の実施」及び「建設業雇用改善事業団の設立」という三本柱からなり、二番目が建設雇用改善法の内容となっていく部分です。ここでは、実現に至らなかった建設業雇用改善事業団の構想について見ておきましょう。

　労働省案では、建設業退職金共済組合の組織を引き継いでこの事業団を設立し、雇用改善指導員の設置、雇用管理研修の実施及び助成、常用雇用促進のための助成、賃金支払保証事業の運営、有給休暇制度普及のための助成、退職金共済事業の運営、建設労働者宿舎の貸与及び譲渡、現場福祉施設整備のための助成、教育訓練センター設置及び運営、教育訓練振興のための助成、技能評価制度普及のための助成、建設労働者福祉センターの設置及び運営、雇用管理改善資金の貸付等を行うとされています。経費は交付金（雇用保険38億円、労災保険5億円）と、事業主から建設労働者に支払った賃金総額に一定の率を乗じて得た額の納付金（38億円）でまかなうという構想です。

　この構想に対しては、とりわけ建設省が1975年7月に建設業振興基金を発足させ、中小建設業者の近代化に取り組もうとしていた矢先だけに激しい反発を呼び、両省は同年12月に建退共を改組した建設雇用福祉協会によりとりあえず全額国の負担(雇用保険)で新事業を開始することで了解しましたが、自民党三役と政府の折衝で新たな特殊法人の設置が認められなかったこともあり、結局既存の雇用促進事業団の事業として組み替えて実施されることになります。

　法の実体部分については、1975年8月中職審が「建設労働者の雇用改善等についての建議」を行っています。その中には社会保険加入の促進とか建設工事の施工・発注の合理化といった他省庁所管の問題や、出稼労働者対策といった一部重なるとはいえ別の雇用対策の問題も含まれていますが、メインは「雇用の近代化のための措置の強化」と題する雇用管理改善の部分と、「建設労働者の雇用の改善及び福祉の増進を図るための事業の実施」という部分です。後者は実施主体については「国及び事業主の負担により、特別の組織を設けることを検討すべきである」とややぼかしながら新組織設立を提示していました。

　これにより、事業主は事業場ごとに雇用管理責任者を選任せねばならず、建設労働者を募集する時は一定事項を職安に届け出なければならず、建設労働者を雇い入れた時は事業主の氏名等を明記した文書を交付しなければならず、さらに重層請負の場合は請負人ごとに「その氏名又は名称、その雇用する建設労働者を当該建設工事に従事させようとする期間及びその選任に係る雇用管理責任者の氏名を明らかにした書類」を備え付けておくこととされています。社会党の建設労働法案に比べるとかなり緩やかな規定です。

　その後、建設雇用改善法に基づき定期的に建設雇用改善計画が策定されてきていますが、法改正は後述の有料職業紹介事業と労働者派遣事業の部分的導入(2005年)まで行われていません。ただ、建設労働全般を対象とする検討が2回ほど行われていますので、簡単に紹介しておきましょう。

　まず、1989年4月に設置された建設労働問題研究会^*27が1990年6月にまとめた報告書です。これは若年労働者の採用難等の問題意識から、当面の体制整備として①元請企業の体制の強化、②事業主の共同による取組体制の整備、③建設雇用改善助成金の拡充等を提言しています。興味深いのは、「労働力の需給調整の円滑化」に関して、特に季節的な工事量の変動について、遠隔地間における労働力の移動が必要として、「事業主団体や元請企業においては、こうした地域間の需給の不均衡に対し、企業単位での移動就労を行うことにより、その解消を図ろうとする動きもあり、国としても、こうした動きを何らかの形で支援することにより、需給調整の円滑化を図ることについても検討する必要がある」と述べている点です。もっとも序文で「現在の建設生産システムとどう調整していくかという問題もあり、新たな効果的な方策を提言するに至らなかった」と言うように、やや言いっ放しの感もあります。

　次に1992年11月に設置された建設労働構造問題研究会^*28が1994年4月にまとめた報告書です。ここでは建設業の重層下請構造に対して、重層化を軽減する方向での対応と、ある程度の下請構造の存在を前提とした上での労働者の雇用管理の適正化や労働条件改善のための対応を示すとともに、常用化と月給化、技能労働者の確保、育成、さらには公共事業の発注のあり方等についても論じています。

　終戦直後、職業安定法による労働者供給事業の全面禁止の主たるターゲットは建設業界でした。それゆえ、1952年の省令改正によるその緩和の受益者も建設業界でした。そして、その後建設業界は労務下請と呼ばれる重層請負構造を深化させていき、とりわけ労働安全衛生分野ではそれを前提とした元請責任の強化が進められていきました。

　ところが、それとは全く別のところから、労働者供給事業の全面禁止政策を揺るがす事態が進行していき、やがて1985年の労働者派遣法の制定につながっていくことになります。今日に至るまで労働法政策の台風の目であり続けているその全貌はここでは省略し、もともと労供の中心だった建設業務がその立法政策の中でどのように扱われてきたかについてざっと見ておきます。

　1978年10月に設置された労働力需給システム研究会^*29は1980年4月に報告を出し、労働者派遣制度の創設を提言しましたが、その中で派遣労働者と期間の定めのない雇用契約を結ぶものに限るとしている一方で、業務限定については「労働者を派遣する場合の派遣する職業について制限を設ける必要があるかどうか、必要があるとすればその範囲をどう定めるか」と、業務限定には積極的ではなかったことに留意する必要があります。しかしその後労使や関係者も含めた労働者派遣事業問題調査会^*30に移行すると暫く議論が中断し、ようやく1984年2月に出された報告書では、常用限定論は引っ込められ、代わりに世界に例を見ない業務限定方式が打ち出されました。その中で、「この外にも、労働者供給事業禁止規定との関係で問題が指摘されているものとして、産業界の一部に見られる労務下請的企業があるが、このような企業については雇用管理や経営の近代化を図ることにより対処すべきであり、･･･今後とも労働者派遣事業の対象とすべきではない」と、名指しではありませんが建設業務をネガティブリストとすべきことが述べられています。

建設労働の分野については、現実に重層的な下請関係で業務処理が行われている中で、建設労働者の雇用の改善等に関する法律により、雇用関係の明確化、雇用管理の近代化等の雇用改善を図るための措置が講じられており、これらの措置を通じて、請負として建設労働者の雇用の安定を図っているところであって、労働者派遣事業という新たなシステムを導入することは適当ではないこと。

　こうして、建設業務は港湾運送業務とともに、法律上「その業務の実施の適正を確保するためには業として行う労働者派遣により派遣労働者に従事させることができるようにすることが適当でないと認められる業務」の例示として規定されるに至りました。このうち、港湾運送業務については、「港湾労働の法政策」(239号)で述べたように、その後累次の港湾労働法改正によって、特別の労働者派遣システムが構築されていくことになります。それに対し、建設業務は後述のごく一部を除き、労働者派遣ではないとされる労務下請的重層請負がなお主たる労務構造をなし続けています。

　前回の「雇用仲介事業の法政策」で見たように、長らく対象職業を限定してきた有料職業紹介事業についても1999年6月職業安定法改正でほぼ全面的に自由化されましたが、そのときに数少ないネガティブリスト職業として建設業務と港湾運送業務が法律上に規定されました。その理由について、1999年3月の中職審民間労働力需給制度小委員会^*32報告は、「建設業務の職業については、労働者との間で支配従属関係が実質的に存在し、労働者供給と明確に区分し得ない形で職業紹介が行われるおそれが強い現状から取扱職業から除くことが適当である」と、やや説明ぶりが変わっています。

　このように典型的ネガティブリスト業務であった建設業務に、部分的とはいえ有料職業紹介事業と労働者派遣事業（名称は「労働者就業機会確保事業」ですが）が導入されたのは、2005年7月の建設雇用改善法改正によってでした。かつて「労働者派遣と請負の間－建設業務と製造業務」(209号)で取り上げたトピックですが、ここでもう一度概観しておきましょう。

　発端は2003年11月、構造改革特区の第4次提案募集に応じて、長野県小谷（おたり）村が「村内の建設業者が協働で人材派遣業社を設立して建設業の従業員を1カ所に登録し、近隣地域や県内の建設会社の依頼に応じて登録者を派遣する」という提案を行ったことです。この時には厚生労働省は否定的な回答に終始しましたが、翌2004年6月の第5次提案でも小谷村から「建設業者同士でその雇用する労働者を融通し合うための労働者派遣を行う場合には何らかの例外規定を設けること」という提案がなされた際には、「御提案の趣旨も踏まえながら建設業務における労働力需給調整システムの在り方についても検討する」と前向きな姿勢を示しました。この間、2004年1月には岐阜県建設業協会も、市町村単位で事業協同組合を設立した上で、当該組合に限り、労働者派遣事業の適用除外を緩和するという提案を行っています。

　これを受けた形で、厚生労働省は同年9月から労政審職業安定分科会雇用対策基本問題部会建設労働専門委員会^*33を開催し、労使の間でかなり鋭いやりとりも見られましたが、結局翌2005年1月、「新たな建設労働対策について」と題する報告を取りまとめ、あわせて建設雇用改善法の改正案を承認しました。その背景として、建設業をめぐる状況が大変厳しく、建設業において円滑な労働力需給調整を可能とする仕組みを整備することが必要だと説明されています。この点について、報告の中では「我が国の建設業において定着している重層請負構造の仕組みが一定の役割を果たしており、労働力需給調整の面でも十分機能しているのではないか」、「仮に新たな需給調整のニーズが存在するとしても、請負の仕組みを活かしながら調整を図る手法を検討すべきではないか」、「重層請負構造が様々な課題を抱えていることを踏まえ、新たな労働力需給調整システムの検討に先立ち、この重層請負構造自体の在り方について十分な時間をかけて議論を行うべきではないか」といった意見も示されていますが、報告書は「労働者派遣法が適用除外としている歴史的背景や趣旨等に照らし、労働者の保護に万全を期しつつ、地域における雇用の安定を図るため、緊急避難的かつ限定的な形で新たな労働力需給調整システムを創設することが必要」と結論づけています。

　どのように緊急避難的かつ限定的なのかというと、まず各地域の建設業の事業主団体が、建設業務労働者就業機会確保事業又は建設業務有料職業紹介事業を一体として実施することを内容とする計画（「実施計画」）を作成し、厚生労働大臣の認定を受けることから始まります。この実施計画には、実施する措置の目標、内容、実施時期等のほか、建設業務労働者就業機会確保事業を実施する場合には、送出事業主及び受入事業主、送出される労働者の数や職種等を記載することとされています。実施計画の期間は原則として3年以内です。

　計画の認定を受けることができる建設事業主団体は、悪質ブローカー等の介入による中間搾取、強制労働等の弊害の排除に万全を期するため、可能な限り対象を限定することが必要とされ、具体的には各都道府県建設業協会等の社団法人は原則として認める、事業協同組合及び協同組合連合会は、会員数が一定以上、建設事業の適正実施及び独立した事務局体制といった要件を満たすものに限定する、任意団体は厳格な要件を満たすもの以外認めない、といった考え方を示しています。また計画の認定に当たっては厳格に審査するとしています。

　次に、計画を作成した事業主団体の内部で、適格性要件を満たした構成事業主がその雇用する常用の建設業務労働者を、他の構成事業主に送出し、その指揮命令関係の下で就労する機会を与えることになります。これがいうところの「建設業務労働者就業機会確保事業」です。法律上の表現では「建設業務労働者の就業機会確保」とは「送出事業主が、自己の常時雇用する建設業務労働者を、当該雇用関係の下に、かつ、他の事業主の指揮命令を受けて、当該他の事業主のために建設業務に従事させることをいい、当該他の事業主に対し当該建設業務労働者を当該他の事業主に雇用させることを約してするものを含まない」と定義されており、「建設業務労働者就業機会確保事業」とは「建設業務労働者の就業機会確保を業として行うこと」と定義されていますが、これは労働者派遣法における「労働者派遣」及び「労働者派遣事業」の定義と全く同内容のものです。全く同じ内容の概念を、あえて原則である「労働者派遣」ではなく「労働者の就業機会確保」という婉曲話法で表現した理由は、もちろん上述の「労働者派遣法が適用除外としている歴史的背景や趣旨」にあるわけです。

　さて、建設事業主団体が実施計画の認定を受けても直ちに構成事業主が「建設業務労働者就業機会確保事業」を行えるわけではなく、ここでもう一段厚生労働大臣の許可を受ける必要があります。常用労働者に限った労働者派遣事業に許可制を取っている点で、港湾労働法による労働者派遣システムと似ているといえるでしょう。この許可の際に、雇用確保のための仕事量の確保の努力を行っていることなどの要件を厳格に審査するとされています。

　ここで、当初の報告案では盛り込まれていなかったにもかかわらず、最終報告書に盛り込まれたある修正が大変興味深いものです。それは、「送出労働者に係る労災保険の適用については、労災保険の元請一括適用制度の趣旨、労災保険の適用漏れの防止等の観点から、送出事業主を受入事業主の下請負人とみなすこととし、元請事業主を適用事業主とすべき」という一節です。これは、労働者派遣のシステムを用いるということからすれば、労働者派遣法で災害補償責任を負うのは派遣元事業主と整理されている以上、事務局原案のように送出事業主を適用事業主とするのが素直な結論になるわけですが、建設業の世界は本稿で見てきたように、戦前から元請事業主が労災保険責任を負ってきた長い歴史があるからです。