労働時間の上限規制とインターバル規制

　本号が刊行される２０１７年９月半ばには臨時国会が召集され、同一労働同一賃金のためのパート法、労働契約法及び労働者派遣法の一括改正法案と、時間外労働の上限規制等を盛り込んだ労働基準法等の改正案が提出されているであろう。本稿ではそのうち、今回ようやく日本の実定労働法規に明記されることになった労働時間の上限規制について、労働時間法制の歴史をたどりながらその意義を再考察する。併せて、今回努力義務という形で設けられることになっているインターバル規制についても検討を試みたい。

　労働時間規制は古典的労働法の柱の一つである。１９世紀イギリスの工場法が女性や年少者の労働時間を規制したのに始まり、その後各国に広まっていき、日本でも１９１１年の工場法が女子と１５歳未満の年少者について深夜業を禁止するとともに就業時間を１日１２時間に制限し、月２回の休日を義務づけた（施行は１９１６年。１９２３年改正により１１時間に短縮）。このような規制の理由は、長時間労働が疲労や結核などの疾病の原因となっていたからである。労働時間はなによりもまず安全衛生問題であった。それゆえ、労働時間規制とは文字通り現実に働く物理的時間の規制であって、残業代を払うか払わないかというような賃金問題とは全く別の問題であった。

　なお、時間外・休日労働はかなり厳格で、「避クヘカラサル事由ニ因リ臨時必要アル場合」に行政官庁の許可を得て行えるほか、「臨時必要アル場合」にはその都度予め行政官庁に届け出て、１か月に７日まで就業時間を２時間以内延長できるという道と、「季節ニ依リ繁忙ナル事業」について予め行政官庁の認可を受けて、１年に１２０日まで就業時間を１時間延長できるという道があった。

　成人男子はその適用対象外であったが、戦時体制下の１９３９年、軍需工場で生産増強が求められる中で災害や疾病の増加が見られたため、工場就業時間制限令によって、機械製造業、船舶車両製造業、器具製造業、金属品製造業及び金属精錬業について、１６歳以上の男子職工にも１日の就業時間を１２時間以内とし、月２回の休日を定めた。これも物理的労働時間の規制であって、残業代は関係ない。これも「已ムヲ得ザル事由ニ依リ臨時必要アル場合」の許可制に加え、「臨時必要アル場合」の届出による１か月７日まで２時間以内の延長が規定されていた。これは成人男子に対する労働時間の上限規制の先行事例と言える。終戦後これら戦時労働法令は全て廃止された。

　戦後１９４７年に制定された労働基準法は、一気にＩＬＯ基準の１日８時間・１週４８時間労働を規定したが、戦前との落差が大きすぎることもあり、「八時間制を画一的に強制することを避け賃金計算等に関し八時間制の原則を維持しつゝも労働者が自覚して求めない限り尚時間外労働を認める軟式労働時間制」^*1とした。具体的には、過半数組合又は過半数代表者との書面協定（三六協定）さえ締結すれば、事実上青天井で時間外・休日労働が認められることとされたのである。この結果、日本の法定労働時間は工場法時代にはあった物理的時間規制としての性格が希薄化し、そこから残業代の割増がつく賃金計算上の基準時間に過ぎないと見られるようになっていった。

　かような性格転換の根拠はなんだったのだろうか。立法担当課長だった寺本廣作は、「八時間労働制が労働者の健康保持の為の最長労働時間としてよりも、労働者の為に余暇を確保しその文化生活を保障する為に必要な最長労働時間として規定されるものであることは一般の定説の通りであるが、かような意味で確保される余暇は労働者が自覚してこれを求める時に於て始めて有効にその目的のために利用されることゝなる」と述べている。１日８時間という「文化生活を保障する為に必要な最長労働時間」はそうかも知れないが、１日１２時間という「労働者の健康保持の為の最長労働時間」はなくてもいいのだろうか。いやそのために、女子と年少者については（工場法を引き継いで）物理的時間規制が設けられていた。女子については１日２時間、１週６時間、１年１５０時間という時間外労働の上限が設定されるとともに、休日労働は禁止、深夜業も原則禁止とされた。また３６条但書で「坑内労働その他命令で定める健康上特に有害な業務」については１日２時間の上限が設けられた。しかし皮肉なことに、戦時体制下の工場就業時間制限令による成人男子の上限規制は労働基準法に受け継がれなかったのである。

　制定過程を振り返ると、第４次案では１日３時間、１週９時間、１年１５０時間という上限を規定していたが、第６次案で落とされ、結局復活しなかった^*2。寺本は「一般の労働についても協定による時間延長の最大限を一箇年何時間以内かに制限すべしとする案があつたが採択されなかつた」と述べている。

　労働基準法の施行後、「所定内労働時間内の賃金が低劣である為、残業による割増賃金を特別の恩典であるかの如く誤解してゐる向の多い我が国の労働界」では、「労働者の団体による闡明された意思に基づく同意」に基づいて「文化生活を保障する為に必要な最長労働時間」を恒常的に上回る長時間労働が見られた。戦後の労使関係をめぐって訴訟となった事件には、争議戦術としての時間外拒否闘争とか、不当労働行為としての残業差別など、時間外労働をするのが正常で、それがないのが異常という前提に立った、労働時間規制の本来の意義を没却するような事案が多い。

　この点については既に１９７１年１２月の労働基準法研究会報告が指摘し、「労使協定による時間外・休日労働制度については、この制度が本来恒常的な長時間労働を認める趣旨でないことに鑑み、その運用の適正化について・・・行政指導を進めること」や「延長時間につき限度を設定することの可否につき検討を行うこと」を求めた。また、１９７７年１１月の中央労働基準審議会建議でも当面の重点事項として過長な所定外労働時間の削減が取り上げられた。これらを受けて１９７８年、省令（届出様式）を改正し、時間外労働協定の必要的協定事項として、１日についての時間外労働時間だけでなく、一定の期間についての時間外労働時間を追加した。

　さらに１９８２年６月には、この一定期間当たりの時間外労働の限度に関する目安を大臣告示により「労働基準法第三十六条の協定において定められる一日を超える一定の期間についての延長することができる時間に関する指針」（昭和５７年労働省告示第６９号。当時の通称は「適正化指針」）として定めた。この時の目安時間は、１週間１５時間、２週間２８時間、３週間３９時間、４週間４８時間、１カ月５０時間といったもので、「労使当事者は、･･･十分考慮するよう努めなければならない」が、何ら法的拘束力のあるものではなかった。

　しかもこの時から、但書でいわゆるエスケープ条項が設けられていた。すなわち、限度時間以内の時間を一定期間についての延長時間の原則として定めた上で、特別の事情が生じたときに限って労使当事者間で定める手続きを経て限度時間を超える特別延長時間まで労働時間を延長することができる旨が規定されていた。こういう時間外労働協定を特別条項付き協定と呼ぶ。さらに、建設事業、自動車運転業務、研究開発業務等の適用除外業務も当初から盛り込まれていた。

　１９８７年労働基準法改正に向けた動きの中で、１９８４年８月の労働基準法研究会（第二部会）中間報告では、時間外・休日労働の事由・限度を労使協定に委ねる方式は維持するとしつつ、適正化指針に法的根拠を付与し、制度として整備することが提言された。これは後に１９９８年改正でようやく実現する内容であるが、１９８５年１２月の最終報告では落とされている。同報告は「時間外･休日労働の上限規制を設けるよりも法定労働時間の短縮により労働時間の基本的部分である所定労働時間の短縮を進める方が効果が大きく、かつ適切である」と述べた上で、さらに「時間外･休日労働の弾力的運用が我が国の労使慣行の下で雇用維持の機能を果たしている」と積極的に上限規制否定論を展開している。この時期は日本の労働法政策が内部労働市場志向に傾いていた「企業主義の時代」であり、日本型雇用システムに悪影響を与えかねない法政策はそれだけで否定的な視線を向けられていたのである。

　その後の中央労働基準審議会の審議では、労働側から「時間外労働は業務の特殊性によるもの、季節繁閑に基づくものなどに限定する」、「時間外労働の上限を原則として１日２時間、４週２４時間、３カ月５０時間、１年１５０時間とする」、「休日労働による連続出勤を避けるために休日労働の日数を４週につき１日までに制限する」等といった要求が出されたが、使用者側は現行以上に規制すべきでないという態度であった。結局１９８６年３月の建議では、従来通り労使の自主的努力に委ねることとしつつ、指針に年間の時間外労働時間数の限度を加えることを検討するというみみっちい案となった。

　労働省はこれらを受けて、１９８９年２月、適正化指針の改正を行った。これは、１カ月５０時間までに加えて、２カ月９５時間、３カ月１４０時間、１年間４５０時間を追加するものである。その後、１９９２年８月にも指針の改正が行われ、１週間１５時間はそのままに、２週間２７時間、４週間４３時間、１カ月４５時間、２カ月８１時間、３カ月１２０時間、１年間３６０時間と長期間ほど短縮する形で目安時間が定められた。

　１９９３年法改正に向けた１９９２年９月の労働基準法研究会（労働時間法制部会）報告も、上限設定については「我が国の労働慣行の実情にあうような上限設定が可能かどうか定かでない」と、雇用システム論の観点から否定的な姿勢を崩していないが、目安時間制度を法律に位置づけることには言及していた。しかしこれも中央労働基準審議会労働時間部会では先送りされた。時間外･休日労働に関して同改正が行ったのは、法定休日の割増率を制令で３５％に引き上げたことくらいである^*5。

　１９９８年改正に向けた１９９５年９月の労働基準法研究会（労働時間法制部会）報告は、再度目安告示制度を法令に位置づけることを提起するとともに、一定時間を超える部分の時間外労働の割増率を超えない部分より高くすることや、新たに代償休日の法制化についても検討を求めた。ちなみに上限設定については、「我が国の労働慣行全体の中における時間外・休日労働の位置づけも考慮しつつ、･･･再度そのあり方を検討することが適当」と、アンビバレントな姿勢を示しつつ先送りにしていた。これは労働政策全体において外部労働市場志向の流れが高まってきていたことを反映しているが、労働市場政策と異なりすぐに転換できないという状況をも示していると言える。

　議論が中央労働基準審議会（労働時間部会）に移ると、時間外労働の問題は男女雇用機会均等法の改正に伴う労働基準法の女子保護規定の廃止の問題とも絡み合って、複雑な様相を呈した^*7。話はやや遡るが、男女平等に向けた動きの中で１９７８年１１月の労働基準法研究会報告（女子関係）は、女子の規制も男子と同様とすべきとしつつ、現在の時間外労働の規制が緩やかなので男子も含めて総合的検討が必要と述べていた。しかし婦人少年問題審議会においては、女子保護規制の廃止を主張する経営側と緩和に反対する労働側の対立が深く、紆余曲折の結果、（男女雇用機会均等法に伴う）１９８５年改正においては、工業的業種はほぼそのまま、非工業的業種も法律上の規制は廃止するが、省令で４週２４時間、１年１５０時間、休日労働は４週２日未満と若干緩和しつつ維持された。この時期には男女共通の上限規制などという発想はほとんど存在しなかったと言えよう。

　１９９７年改正は男女雇用機会均等法が努力義務規定から差別禁止規定に転換するのに合わせて、時間外・休日労働と深夜業に係る女子保護規定を廃止することに労働側も最終的に合意したが、１９９６年７月の婦人少年問題審議会婦人部会の審議状況報告には、労働者委員から「時間外・休日労働、深夜業について新たに男女共通の規制を設けることが必要」との意見があったことが記されている。とはいえ、婦人少年問題審議会に与えられた権限は労働基準法の女子保護規制のあり方に関してのみであり、「男女共通の規制」を論じる権限はなかった。代わって導入されたのは、婦人少年局が所管する育児・介護休業法に男女共通の深夜業の免除請求権を規定することであった。

　時間外・休日労働については、この改正で法律上から女子保護規制が廃止される代わりにどうなるかの議論が、ちょうど進行中の中央労働基準審議会（労働時間部会）に投げ込まれ、労働側は１年間１５０時間という時間外労働の上限規制を男女共通の時間外労働規制として設けること、当面１年間３６０時間を上限とする法的規制を設けるべきことを求めたが、使用者側は上限規制には反対の態度を崩さなかった。

　結局、１９９７年１２月の建議では、長時間にわたる時間外労働の抑制方策として、労働基準法に時間外労働の上限基準を定めることのできる根拠、使用者はその基準に留意すべきこととする責務、基準に関し使用者に対して必要な指導助言を行う旨の一連の措置に関する規定を設けることが示された。これに基づいて労働省が法案を作成し、国会に提出したが、この時使用者の責務は「留意」から「基準に適合したものとなるようにしなければならない」と、法的義務ではないが若干強化された。また、女子保護規定が切れた後の激変緩和措置ということで、育児又は介護を行う女子（特定労働者）に関してはこの限度基準を一般の時間外労働協定で定める限度よりも短いものとして定めることとされた。

　改正法は１９９８年９月に成立し、今度はその規定に基づく大臣告示として、同年１２月には一般及び特定労働者の時間外労働の限度基準が制定された。一般の限度基準は「労働基準法第三十六条第一項の協定で定める労働時間の延長の限度等に関する基準」（平成１０年厚生労働省告示第１５４号）であり、これ以後通称「限度基準」と呼ばれるようになる。もっともその水準は１９９３年改正時と同じである^*8。

　激変緩和措置は２００２年３月までの暫定措置であり、その性質上労使当事者は協定が「限度時間を超えないものとしなければならない」と厳格な規定になっていたが、そもそも対象者は育児・介護を行う女子労働者で時間外労働の短縮を申し出た者に限られる。この特定労働者向けの限度基準は１年間１５０時間という長期の上限は共通だが、短期の上限は製造業等が１週６時間、保健衛生・接客娯楽業が２週１２時間、商業等が４週３６時間であった。この状態は２００１年育児・介護休業法改正により、１年１５０時間、１月２４時間という限度を超える時間外労働の免除請求権というかたちに落ち着いた^*9。こうして、工場法以来の労働時間の上限規制は（年少者の規制を除けば）ほぼ消滅したのである。

　１９９８年改正の主たるテーマは企画業務型裁量労働制の導入であり、２００３年改正ではこれが拡充されたが、この時にはもはや上限規制の問題は論点にすら上らなくなっていた。翌２００４年に筆者は公共政策大学院のテキストとして『労働法政策』（ミネルヴァ書房）を刊行したが、そこに「課題－法律上の時間外労働の上限の是非」という項目を立て、次のように論じた。

　以上が現時点における日本の時間外・休日労働に関する規制の姿であるが、１９４７年に労働基準法が制定されたとき以来の、「労働者の団体による闡明された意思に基づく同意」に基づき少なくとも法律上は無制限の時間外・休日労働を認めるという法政策に変わりはないといってよい。１９９８年改正で導入された限度基準はあくまでも労使が自主的に締結する協定に対する指導の基準であって、例えば１年３６０時間を超える時間外労働を労働基準法違反とするような性格のものではない。ここは長年にわたって労使の意見が対立してきたところであるが、労働法政策として考えた場合に、今まで法律上の上限を設定してこなかったことの背景にある社会経済状況のどれだけがなお有効であり、どれだけが既に変わりつつあるのかを再考してみる必要はありそうである。･････

　ところが、１９８０年代から１９９０年代にかけては労働法政策としては内部労働市場重視型の法政策が採られていた時代であって、雇用維持のコストとしてある程度恒常的な時間外労働を容認する考え方が（建前としてはともかく本音としては）共有されていたと言っていいと思われるが、その後政策体系全体が急速に外部労働市場重視型の法政策に転換して行くにつれ、この問題がいわば取り残されてしまったような状態にあるように見える。雇用維持が法政策上の目標としての地位を下げてくるのであれば、それといわばトレードオフ関係にあった時間外・休日労働の規制が法政策上の地位を上げてきても不思議ではない。･････

　いわゆる過労死問題については１９８０年代から次第に世間の注目を集めるようになっていたが、災害主義的発想に立脚していた労働行政はなお発症の一週間前の過重労働に焦点を当てていた。２０００年７月に最高裁が下した二つの判決（横浜南労基署長（東京海上横浜支店）事件、西宮労基署長（大阪淡路交通）事件）を受けて、労働省は同年１１月に脳・心臓疾患の認定基準に関する専門検討会を設置し、翌２００１年１１月に取りまとめられた報告書は長期にわたる慢性疲労を正面から評価要因として認めた。

　これを受けて同年１２月に通達された「脳血管疾患及び虚血性心疾患等（負傷に起因するものを除く。）の認定基準」（基発第１０６３号）では、長期間にわたる疲労の蓄積の評価期間は発症前概ね６カ月間とされた。業務の過重性の評価に当たっては、疲労の蓄積をもたらす最も重要な要因と考えられる労働時間に着目して、発症前１カ月ないし６カ月間にわたって１カ月あたり概ね４５時間を超えて時間外労働が長くなるほど、業務と発症との関連性が強まると評価できるとし、発症前１カ月間に概ね１００時間又は発症前２カ月ないし６カ月間にわたって１カ月あたり概ね８０時間を超える時間外労働が認められる場合には、業務と発症との関連性が強いと評価できるとしている。なおここでいう「時間外労働」とは「１週間当たり４０時間を超えて労働した時間数」であり、休日労働時間も含まれるので、適正化指針や限度基準の対象時間（延長時間）とは異なる。これは関係者には周知のことであったが、２０１７年に若干の問題を引き起こした。

　判断期間が６カ月に延びたことはもちろん極めて重要であるが、労働法政策としてのこの２００１年認定基準の最大の意義は、労災補償法政策と労働時間法政策とを交錯させた点にある。「具体的な数字を提示して、一定時間以上の長時間労働は使用者の災害補償義務の対象となりうる過重業務であることを認めたわけで、･･･労働時間法政策へのインパクトは極めて大きいものがある」と、筆者は上記『労働法政策』で述べたが、このインパクトはすぐには実現化しなかった。

　むしろ２０００年代に進んだのは労働安全衛生法政策における対応であった。２００２年２月の「過重労働による健康障害防止のための総合対策」（基発第０２１２００１号）は、月４５時間を超える時間外労働をさせた場合には労働時間等の情報を産業医に提供してその助言指導を受けることを、月１００時間を超える時間外労働を行わせた場合（又は２カ月間ないし６カ月間の１か月平均の時間外労働を８０時間を超えて行わせた場合）には、当該労働者に産業医の面接を受けさせ、産業医が必要と認める項目について健康診断を受けさせ、その結果に基づき産業医の意見を聴いて必要な事後措置を行うことを求めた。

　さらに２００５年１１月の改正労働安全衛生法は、６６条の８として過重労働に対する面接指導義務を規定した。すなわち、省令で規定する「休憩時間を除き１週間当たり４０時間を超えて労働させた場合におけるその超えた時間が１月当たり１００時間を超え、かつ、疲労の蓄積が認められる者」に対し、医師による面接指導（問診その他の方法により心身の状況を把握し、これに応じて面接により必要な指導を行うこと）を行わなければならない。事業者は、この面接指導の結果に基づき、当該労働者の健康を保持するために必要な措置について、遅滞なく医師の意見を聴かなければならず、その意見を勘案し、その必要があると認めるときは、当該労働者の実情を考慮して、就業場所の変更、作業の転換、労働時間の短縮、深夜業の回数の減少等の措置を講じなければならない。これは事業者の義務規定であるが、ここまでいかない者についても次の６６条の９で努力義務規定が設けられた^*11。

　なお、過労死と並び称されることの多い過労自殺についても、１９９９年９月に「心理的負荷による精神障害等に係る業務上外の判断指針」（基発第５４４号）が出され、その後も何回か見直しがされている。現在の認定基準では、セクハラやパワハラなど様々な出来事について心理的負荷の強度を評価しているが、その中に長時間労働も含まれており、発病直前１カ月に１６０時間以上、発病直前の２カ月間連続して１月あたり１２０時間以上、発病直前の３カ月間連続して１月あたり１００時間以上等を「強」と判断している。もっともこちらはより総合判断的性格が強い。

　とはいえ、２０００年代の労働時間法政策はなお裁量労働制やホワイトカラー・エグゼンプションといった規制緩和が主調音であった。時間外・休日労働の規制強化も若干試みられたが、その焦点はもっぱら枝葉末節というべき割増賃金のあり方にのみ当てられた。２００４年６月の仕事と生活の調和に関する検討会議報告書は、パートタイム労働者の「所定外」割増制の法定化を提起したし、２００６年１月の今後の労働時間制度に関する研究会報告書は、限度基準を超える時間外労働の割増率を引き上げることなどを提起しており、総じて時間外労働の問題を割増賃金の問題に矮小化する傾向が目立った。

　労働政策審議会労働条件分科会での議論は、「自律的労働時間制度」と称する適用除外制度をめぐる労使対立を中心としつつ、長時間労働に対する割増率の引き上げと年休の時間単位取得という非本質的な制度いじりだけが論じられ、上限規制は問題とされていない。結局政治的な状況のためホワイトカラー・エグゼンプションは国会提出法案から削除され、国会修正の結果１カ月６０時間を超える時間外労働の割増率を５０％とする（ただし附則１３８条により「当分の間」中小企業には適用せず）という２００８年「改正」が実現した。

　なおこれに先立ち、２００３年改正に向けた２００２年１２月の労働政策審議会建議では、特別条項付き協定について、「働き過ぎの防止の観点から、この『特別の事情』とは臨時的なものに限ることを明確にすることが必要である」と指摘し、これを受けて２００３年１０月に告示が改正され、「特別の事情（臨時的なものに限る）」となっていた。「臨時的」とは全体として１年の半分を超えないことが見込まれるもので、具体的な事由を挙げず、単に「業務の都合上必要なとき」などというのは該当しないとされている。

　２００８年改正を受けて２００９年５月に時間外労働限度基準告示が改正され、特別条項付き協定では、限度時間を超える時間外労働に係る割増賃金率を定めるべきこと、労使当事者は特別条項付き協定を締結する場合には、限度時間を超える時間外労働をできる限り短くするように努めるべきこと、労使当事者は限度時間を超える時間外労働に係る割増賃金率を定めるに当たっては、２割５分を超える率とするよう努めるべきことが定められた。法律上の最低基準は月６０時間超えで初めて２５％から５０％になるわけだが、告示による努力義務としてはその手前の月４５時間超えで２５％を超える率とするようにということである。

　２００８年に過労死弁護団全国連絡会議と日本労働弁護団が過労死防止基本法の制定を求める決議をあげたことがきっかけとなり、全国過労死を考える家族の会の会員たちが、過労死防止基本法の立法化の取り組みを始めた。そして、２０１１年１１月に過労死防止基本法制定実行委員会が組織され、２０１３年４月に過労死防止基本法案を作成、同年１２月には野党６党から過労死等防止基本法案が国会に提出された。

　その内容は、調査研究の推進等、国民に対する啓発、相談体制等の整備等、民間団体の活動に対する支援などで、直接権利義務に関わるものではないが、２０１６年１０月に電通の新入女子社員過労自殺事件が明らかになったことも相まって、労働時間法制における時間外労働の上限規制の導入につながるものとなった。

　意外に思われるかも知れないが、日本の労働法政策において政府の一機関から明確に労働時間の上限規制論が提起されたのは、第２次安倍政権になってからであり、内閣府に設置された規制改革会議においてであった。名称を少しずつ変えてきたこの会議体は、小泉政権時代に労働者派遣事業と裁量労働制の規制緩和を唱道したイメージが強く、とりわけその主導者であった八代尚宏委員が経済財政諮問会議に転じた後に、労働タスクフォース座長となった福井秀夫委員の「脱格差と活力をもたらす労働市場へ－労働法制の抜本的見直しを」と題する意見書が、あらゆる労働規制への総攻撃ともいうべき内容であったことから、規制緩和の先兵という印象を多くの人々に持たれている。

　しかし本誌２４５号（２０１４年夏号）の「労働政策過程をどう評価するか」で述べたように、第２次安倍政権における規制改革会議は、同時に設置された産業競争力会議や国家戦略特区ワーキンググループに比べると、かなり筋道の通った議論を展開していた。これは、労働問題に造詣の深い鶴光太郎氏が雇用ワーキンググループを主宰し、また島田陽一、水町勇一郎という第一級の労働法学者が専門委員として参加していたことが背景にある。筆者も同ワーキンググループに３回にわたって招かれた。

　そのうち労働時間規制については、２０１３年１０月に「労働時間規制に関する三つの大誤解」と題して意見を述べ、「日本の労働時間規制は厳しいのか？」という問いに対して、それは間違いであり、アメリカと並んで世界で最も労働時間規制の緩い国の一つであること、労働時間の規制を緩和すればワークライフバランスに役立つというのも間違いであること、そもそも労働時間規制とは物理的労働時間の規制であって、残業代をいかに規制しようがそれは賃金規制に過ぎないことを述べた。水町、島田両氏の意見なども踏まえて、同年１２月に取りまとめられた「労働時間規制の見直しに関する意見」は、労働時間の三位一体改革というスローガンの下、①労働時間の量的上限規制、②休日・休暇取得に向けた強制的取組、③一律の労働時間管理になじまない労働者に適合した労働時間制度の創設、を「セットにした改革」を提起した。

　この「三位一体」とは、いうまでもなく労働時間法政策としてこの３つを同時に進めるという意味である。同意見書では冒頭、「わが国ではフルタイム労働者の総実労働時間は過去２０年ほど変わっておらず、長時間労働はいまだに大きな社会問題である。健康確保を徹底するために、労働時間の量的上限規制の導入が必要である」と明記されている。一般労働者の長時間労働への上限規制が意識されていることは間違いない。１０月の水町委員意見でも、適用除外の整理再編とは別項目として、長時間労働・健康問題への対応として「健康確保の視点から労働時間の絶対的な規制を設ける。ex.最長労働時間の設定、休息時間（勤務間インターバル）の保障、週休１日の確保。←産業医学等の知見を参考にしつつ設定」とその趣旨が明確であった。

　しかし一方、同意見書において具体的な制度設計が書かれているのは③の新適用除外制度のみであり、そこでは「セットで導入すべき取組」として労働時間の量的上限規制と休日・休暇の強制取得が挙げられており、そこだけみるとあたかも、量的上限規制とは新適用除外制度の導入要件に過ぎないかのようにも読めてしまう。適用除外制度とは独立の上限規制が各論としては抜け落ちているのである。この、恐らく政治的な配慮もあっての意図的な曖昧さが、その後の労働時間法政策を、まずはもっぱら新適用除外制度の創設に向けた方向に動かしていくことになる。

　筆者は同年１１月、産業競争力会議の雇用・人材分科会にも呼ばれ、今後の労働法制のあり方について意見を述べた。その中で「労働時間規制の誤解」として、「一方、残業代がつこうがつくまいが、健康確保のための労働時間のセーフティネットは必要。当面、過労死認定基準の月１００時間か。１日ごとの休息時間規制も検討すべき」と主張した。同年１２月の「中間整理」では、「時間で測れない創造的な働き方の実現」とは別項目として、「働きすぎの改善」として、「労働時間の量的上限規制のあり方（一定期間における最長労働時間の設定、勤務時間の間に一定の休息期間を設けるインターバル規制等）、･･･について、総合的に検討を行う」という記述があった。

　ところがその後同会議の議論において上限規制論は次第にその姿を薄れさせていく。翌２０１４年４月の経済財政諮問会議との合同会議に示された同分科会長谷川主査のペーパーは、かなり後退したものになっている。同会議に出された経済財政諮問会議有識者議員のペーパーが、「無期限、無限定という働き方の下、国際的に見ても長い労働時間が常態化、生産性を下押し」「男性の長時間労働が女性の労働参加を阻害」といった的確な認識に基づき、長時間労働の抑制のために「例えば労働時間上限規制、有給休暇強制取得、労働時間貯蓄制度」などを提示しているのに対し、長谷川ペーパーは一見すると似たような問題意識に立っているかのようなリップサービスは多いが、実質的に労働時間の上限を規制しようとするものにはなっていない。

　冒頭の総論的部分で「働き過ぎ防止の総合対策」として「長時間労働を強要するような企業が淘汰されるよう･･･労働基準監督署による監督指導を徹底する」と述べているものの、違法でない長時間労働を摘発しうるはずはなく、同ペーパーに一定時間以上の長時間労働をそれ自体として規制するという記述は見当たらない。あるのは労働時間と報酬のリンクを外すという「新たな労働時間制度」のうちＡタイプ(労働時間上限要件型)について、「一定の労働時間上限、年休取得下限を労使合意で選択する」という記述だけである。

　翌５月の課題別会合に示された長谷川主査のペーパー（正確にはパワポ資料）ではこれがより明確となり、一本化された新たな労働時間制度の要件として「健康確保は、「労働時間上限」、「年休取得下限」等の量的制限の導入、対象者に対する産業医の定期的な問診・診断など十分な健康確保措置」が示される一方、長時間労働問題は冒頭の「改革の大前提」に棚上げされ、「政府（厚生労働省）は、企業による長時間労働の強要等が行われることのないよう、労働基準監督署等による監督指導を徹底する等、例えば「ブラック企業撲滅プラン」（仮称）を年内に取りまとめ、政策とスケジュールを明示し、早期に対応をする」と、表面の言葉遣いだけは勇ましいが上限規制はやるつもりはないという意図が露わになっている。

　こうして同年６月に閣議決定された「日本再興戦略改訂２０１４」は、「時間ではなく成果で評価される制度への改革」については「所要の法的措置を講ずる」一方で、「働き過ぎ防止のための取組強化」については、「企業等における長時間労働が是正されるよう、監督指導体制の充実強化を行い、法違反の疑いのある企業等に対して、労働基準監督署による監督指導を徹底するなど、取組の具体化を進める。また、仕事と生活の調和の取れた働き方を推進するため、特に、朝早く出社し、夕方に退社する「朝型」の働き方を普及させる」と、法整備には消極的な姿勢を示した。規制改革会議が打ち出した上限規制論は、産業競争力会議を通じて立ち消えたのである。

　厚生労働省はこれより先、２０１３年９月から労働政策審議会労働条件分科会で今後の労働時間法制のあり方について審議を始めていた。ここではようやく労働時間の量的上限規制の問題が取り上げられ、労働側が「時間外労働の限度基準は法律でなく、長時間労働是正の強制力が欠けている。労働時間の上限規制を行うことにより、時間外労働に歯止めをかけるべき」、「すべての労働者を対象に２４時間につき原則として連続１１時間の休息時間を保障すべき」と主張するのに対して、経営側が「我が国の企業の多くにチームワークで業務を進め、顧客の要望に最大限応えるという商慣行がある中、労働者に時間外労働に協力していただく実態がある。上限規制やインターバル規制といった一律の規制は、現場に馴染まず、事業活動の停滞や雇用機会の喪失を招きかねない」と反論するという状況が見られた。

　とはいえ、閣議決定された成長戦略において新適用除外制度の法制化と長時間労働是正の指導という方針が示されている中で、労働側の主張が通る見通しはなかった。粘った挙げ句翌２０１５年２月に建議がとりまとめられ、同年４月に法改正案が国会に提出された。これはいうまでもなく「特定高度専門業務・成果型労働制」（通称「高度プロフェッショナル制度」）という名の適用除外制度の導入が主たる論点であるが、長時間労働を規制する方向への極めて遠慮がちないくつかの萌芽も垣間見えている。

　もっとも時間外労働に関する中心的改正事項は上記附則１３８条による中小企業への適用猶予の廃止である。ただそれ以外にも、厚生労働大臣が時間外労働の限度基準を定めるに当たり考慮する事項として「労働者の健康」を追加し(３６条２項)、行政官庁がこの限度基準に関して助言・指導をする際に、労働者の健康が確保されるように特に配慮しなければならないとしている(３６条４項)。これらはいずれも行政側の考慮事項ではあるが、少なくとも時間外労働の規制は労働者の健康確保という法目的を達成するために行われるものであり、労働安全衛生の問題であることを法律の条文上に明示的に宣言する意義がある。

　これを実効あらしめるための別アプローチからの規定が、労働時間等の設定の改善に関する特別措置法における「労働時間等の設定」の定義規定に「深夜業の回数及び終業から始業までの時間」を追加することである。この「終業から始業までの時間」こそが休息時間、いわゆる「勤務間インターバル規制」であって、日本の労働法においてほぼ初登場と言える。残念ながら現時点では日本の労使間で普及しているとは言えない状況のため、この程度の定義規定にとどまらざるを得ないと考えられたのであろう。

　このように一般労働者向けの「働き過ぎ防止」措置が間接的かつ遠慮がちなものが多いのに対し、同改正案で導入される「高度プロフェッショナル制度」においては、「労働者ごとに始業から２４時間を経過するまでに厚生労働省令で定める時間以上の継続した休息時間を確保し、かつ、深夜業の回数を１カ月について厚生労働省令で定める回数以内とすること」、「健康管理時間を１カ月又は３カ月についてそれぞれ厚生労働省令で定める時間を超えない範囲内とすること」、「４週間を通じ４日以上かつ１年間を通じ１０４日以上の休日を確保すること」という物理的労働時間規制が持ち込まれていた。これらは選択制のため、いずれも絶対規制ではないものの、高度でもプロフェッショナルでもない一般労働者には、どれ一つとして適用されない。

　規制改革会議の意見書の「三位一体改革」が、新適用除外の導入とは別個に量的上限規制を導入すべしとも読める一方、新適用除外制度の導入要件として（のみ）量的上限規制を導入せよといっているようにも解釈できる、政治的な曖昧さをもっていたことが、この帰結をもたらしたと言えるかも知れない。この法案は国会で一度も審議されないまま棚ざらしとなった。

　これに対して、民進・共産・生活・社民の野党４党は、２０１６年４月に「長時間労働規制法案」という略称で、対案たる労働基準法改正案を国会に提出した。その中心は労働時間、休息時間の絶対規制の導入である。まず現在の法律上は青天井である３６協定について、法律上の上限規制を設けることとしているが、法案上は具体的な数値はなく、「労働者の健康の保持及び仕事と生活の調和を勘案して厚生労働省令で定める時間を超えない範囲内」という規定ぶりである。

　また、これまで日本の法制にはほとんど存在しなかった新機軸として、休息時間（勤務間インターバル規制）が盛り込まれている。法案上「使用者は、労働者ごとに始業から２４時間を経過するまでに、労働者の健康の保持及び仕事と生活の調和を勘案して厚生労働省令で定める時間以上の継続した休息時間を与えなければならない」と規定され、具体的な数値は省令に委ねられている。ＥＵ指令では１日１１時間であるが、日本では現在休息時間を規定する企業はほとんどなく、あったとしても１１時間まではいかないところがほとんどである実態をふまえ、あまり厳しい規定ぶりにはできないという判断であろう。このため、労使協定による休息時間の短縮が規定されており、その協定の基準を指針で定め、行政が助言指導をできるという、３６協定に倣った規定も設けられている。さらに、「災害等で臨時の必要がある場合の休息時間の短縮」や「公衆の不便を避けるために必要な事業その他特殊の必要がある事業について省令により休息時間の別段の定め」ができる規定もあり、全体として激変を緩和して漸進的にすすめようという意図が窺われる。

　こうした中で、２０１６年になってから安倍政権が急速に長時間労働の是正を政策課題に掲げるようになってきた。その動向をやや細かく追っておこう。第２次安倍政権の初期３年間の労働法政策は規制緩和路線が主流で、労働者派遣法改正、労働時間の新適用除外等が進められた。上述のように、規制改革会議からは新適用除外と同時に量的上限規制を求める意見書も出されていたとはいえ、そうした労働規制強化の方向性は主流ではなかった。

　この方向性が転換し始めたのが２０１５年９月、安倍首相が「一億総活躍」という言葉の下、育児や介護への支援を新３本の矢として掲げたことである。安倍首相と加藤勝信一億総活躍担当大臣の下に一億総活躍国民会議が設置され、その審議の中からさらに同一労働同一賃金や長時間労働の是正といった次のメインテーマが飛び出してくる。この時期に主として注目を集めたのは前者であり、水町勇一郎氏の議論を中心にかなり具体的な議論が進んでいき、２０１６年６月に閣議決定された「ニッポン一億総活躍プラン」には、①どのような待遇差が合理的であるか不合理であるかを事例等で示すガイドラインの策定と、②不合理な待遇差に関する司法判断の根拠規定の整備、非正規雇用労働者と正規労働者との待遇差に関する事業者の説明義務の整備などを含む労働契約法、パート労働法、労働者派遣法の一括改正が明記された。

　一方、長時間労働の是正については、２０１６年１月の第４回会議で高橋進氏が「総労働時間あるいは長時間労働の抑制。これはワーク・ライフ・バランスを実現するだけではなくて、女性に不利な状況を変える観点からも、実は均衡処遇にもつながると思います」と述べ、白河桃子氏も「パパはゾンビ」との言葉を引きつつ、長時間労働の是正を訴えたのが始まりである。３月の第６回会議でも議論をリードしたのは高橋進氏で、「長時間労働の抜本的な是正に向けては、割り増し賃金という経済的手法による誘導だけでは不十分です。労働基準法の執行面での強化とともに、労使合意があれば無制限に時間外労働が許容されるといった現行の労働基準法の見直しなど法制面での対応が必要な段階ではないかと思います」と一歩踏み込んだ議論を展開した。これを受けて最後に安倍首相が「３６協定における時間外労働規制の在り方について再検討を行うこととします」と、法改正の可能性にも言及している。

　とはいえ、「ニッポン一億総活躍プラン」では長時間労働の弊害を訴え、「今こそ、長時間労働の是正に向けて背中を押していくことが重要」といいつつも、具体的な施策としては「法規制の執行を強化する」にとどまっていた。具体策はロードマップに書かれているが、一つは３６協定で健康確保に望ましくない月８０時間超を設定した事業者に対する指導の強化であり、もう一つは関係省庁連携による施策、すなわち下請代金法や独占禁止法違反が長時間労働の背景となっている場合に中小企業庁や公取に通報する仕組みや、ＩＴやトラック業界で発注者や荷主と事業者の協働で急な仕様変更や長い手待ち時間などを改善することである。もっとも、法改正についても「３６協定における時間外労働規制の在り方について再検討」とやや緩い表現ながら言及していた。あくまでも「再検討」なのでロードマップでも法案提出の時期は書かれていなかった。

　２０１６年９月に設置された働き方改革実現会議の第１回会合で各委員からなされた発言のうち長時間労働に関わるものを拾っておくと、連合の神津会長が「全ての労働者を対象とした労働時間の量的上限規制と勤務間インターバル規制の導入を実現すべき」と主張するのに対し、経団連の榊原会長は「官民が一体となって、長時間労働の是正に向けて取り組む必要がある」としつつも、３６協定の上限規制のあり方については「労働者の保護と事業活動の維持の両面から議論するとともに、決算や製品のモデルチェンジなど、時季的な変動があることや、研究・開発、自動車運転、医療・介護などの職種ごとに異なる要因にも留意した議論が必要」と釘を刺すことも忘れていない。これに関連して中小企業中央会の大村会長は「余裕のない納期や工期での発注など、自社だけでは解決できない点もあるので、引き続き、この問題の背景にある発注側との下請取引条件にもしっかりと踏み込んで、是正を図っていただきたい」と注文をつけている。また、白河桃子氏は「一億総活躍のレバレッジポイントは、長時間労働にふたをすることです。ぜひ総理の強いリーダーシップのもと、法改正を、日本の労働時間に上限をお願いいたします」と訴え、同一労働同一賃金で議論をリードした水町勇一郎氏は、この問題でも「法律上、労働時間の上限時間を設定すること」を主張し、そのポイントとして「これまでの３６協定や特別条項規制の複雑さとは対照的に、働く人にもわかりやすいシンプルな法規制にしつつ、法違反に対する監督体制の整備・強化を図ること」を唱えている。

　ただ同会議は９つものテーマを掲げて順次取り上げ、しかも２０１６年内は同一労働同一賃金がメインテーマとなったため、長時間労働問題が正面からテーマとなったのは翌２０１７年２月１日の第６回会合であった。そしてその半月後２月１４日の第７回会合には「時間外労働の上限規制について（事務局案）」が提出されているので、突っ込んだ議論は極めて乏しかったのである。

　この間、労働関係の研究者を集めてこの問題を議論していたのは、同じく２０１６年９月に設置された仕事と生活の調和のための時間外労働規制に関する検討会であった。同検討会は２０１７年２月に「論点の整理」を取りまとめた。そこでは、マネジメント、業務プロセス、人事評価等の改革、企業のコンプライアンスと法の執行について論じた上で、以下のような規制のあり方を提起している。

　すなわち、３６協定が長時間労働の歯止めとして十分機能していないとの認識に基づき、「労使協定で定める範囲内で、割増賃金を払えば上限なく時間外労働が可能となる現在の仕組みを改め、一定期間内の総労働時間の枠を定め（つまり労働時間の総量規制を行い）、その枠の中で健康を確保しつつ効率的に働くことを可能とする制度への転換を志向すべき」と述べている。ただしその具体的なあり方としては、「１日や１週などの短い期間を単位に労働時間の上限を規制すると、業務の繁閑や働く人のニーズに対応した労働時間の設定が困難になることに留意が必要であり、労働時間の総量規制に当たり、柔軟性を持たせることが必要」と、１月以上の単位での総量規制が望ましいとの意向がにじみ出ている。ただ、「短期間に過度に時間外労働が集中して健康を損なうことがないようにするための配慮も必要」とも述べている。

　また、長時間労働の傾向の強い業種・職種については、「法的な上限規制だけでは一挙に解決することは困難」との認識から、「実態を十分精査した上で、労働時間の計画的な見直しを進めるためのアプローチも検討する必要がある」としている。委員の意見を見ると、法的な上限規制に否定的なものや、猶予期間を設けて目標値を決めて行っていくべきとするものなどがある。

　１日単位の休息期間（インターバル規制）については、「睡眠時間の確保や疲労蓄積を防ぐ観点から重要な考え方」としつつも、「ノウハウ・好事例の提供等の支援を通じて、企業自らがこれを導入することを促していくべき」というにとどまり、法規制はいうまでもなく、努力義務としても考慮されていない。

　労使の役割が一項目となっているのは厚労省の検討会ゆえであろうが、３６協定という「労使の調整手続が十分に機能していない実態があり、改善する必要がある」とか「労使による取組を促進するべき」といった指摘がされている。また、労働時間の公表（ポジティブ、ネガティブ両方）に積極的な意見が示されている。そしてこれまでもいわれてきたことではあるが、下請等の取引慣行の改善の必要性や、過当競争等の商慣行の是正が指摘されている。

　その第６回会合は事実上長時間労働問題が中心議題となった。水町氏ら研究者から法律で時間外労働の上限を設定すべしとの意見が次々に示される中、労使の意見はかなり隔たりがあった。連合の神津会長は、「これ以上働かせてはならないという上限時間を罰則つきで設定すべき」であり、「その際、現在の時間外労働の限度基準告示である、１カ月４５時間、１年３６０時間という基準を尊重すること」に加えて、恐らく既にその旨の打診があったためであろうが「１カ月１００時間などは到底あり得ない」と先回り的に否定している。その理由は「過労死認定ラインとの間の距離感を明確なものとすることが必要」という点にある。また、例外業種・職種等を念頭に置いて「例外的な取り扱いは行わず、上限規制への到達ステップを明らかにしていくことが必要」と強調している。

　これに対し経団連の榊原会長は、もはや上限規制の導入という大勢には逆らいにくいと考えてか、「労働者保護の観点から、労働時間の上限規制は必要」と認めつつ、「リコールとかサイバー攻撃などの緊急事態や繁忙期、あるいは業種によっては、一律の規制が適さないケースもございますので、そういったケースについての業務の継続性に支障を来さないよう配慮をお願いしたい」と、３６協定ではなく労基法３３条に基づく時間外労働の可能性の拡大を希望した。また、勤務間インターバル規制に対しては「日ごとに労働時間を調整しようとしますと、業務の継続性に支障を来すおそれがあ」ると、強く否定している。他の経営団体からも似たような意見が示された。

　続く第７回会合は長時間労働問題に結論を出す予定であったが、そうならなかった。第６回会合で神津連合会長が否定的にコメントしていた「１カ月１００時間」をめぐって労使間で合意に至っていなかったからである。そのため、提出された「時間外労働の上限規制について(事務局案)」は、その部分が抜けた形になっている。同事務局案は、「いわゆる三六協定でも越えることができない、罰則付きの時間外労働の限度を法律に具体的に規定する」と基本的考え方を述べ、まず「原則」として、「①３６協定により、週４０時間を超えて労働可能となる時間外労働時間の限度を、月４５時間、かつ、年３６０時間とする」とした上で、「特例」として「②臨時的な特別の事情がある場合として、労使が合意して労使協定を結ぶ場合においても、上回ることができない年間の時間外労働時間を１年７２０時間（月平均６０時間）とする」とし、さらに「③②の１年７２０時間以内において、一時的に事務量が増加する場合について、最低限、上回ることのできない上限を設ける」と書いている。この③は、本来具体的な数値が書き込まれていたのであるが、労使間で合意に至っていなかったため、数字を落として「最低限、上回ることのできない上限」となっていたわけである。

　結局最後の安倍首相発言で、「誰に対して何時間の上限とするのかは、非常に重要な議論であり、多数決で決するものではないと考えています。つまり、皆様全員の賛同を得て初めて成案として出したいと思っております。特に、労働側、使用者側には、しっかりと合意を形成していただく必要があります。合意を形成していただかなければ、残念ながらこの法案は出せないということになります」と労使交渉が強く慫慂され、ここから労使団体間の水面下の交渉に移行した。やや皮肉なことであるが、１５人の有識者委員のうち労働組合の代表が神津連合会長ただ一人という、三者構成原則からして疑問のある構成であった働き方改革実現会議であるが、ここで労使団体間の二者交渉に移行したことで、むしろ労使パリティプラスアルファを前提とする三者構成原則の本旨に近い状況が形作られたと言えるかも知れない。

　この労使交渉は１カ月弱続き、３月１３日に連合と経団連は「時間外労働の上限規制等に関する労使合意」を安倍首相に報告した。実は１カ月１００時間をめぐる綱引きは決着が付いておらず、「労使合意」では「休日労働を含んで、単月は１００時間を基準値とする」といういささか意味不明の記述となっていた。これに対して安倍首相が「今回の合意では１００時間を基準値とするとされていますが、是非、１００時間未満とする方向で検討していただきたいと先ほど両会長にお願いをしました」と述べ、労働側に肩入れする形で決着した。とはいえ、実のところ原案の「１００時間以内」と「１００時間未満」にどれほどの差があるのかよくわからない。どちらかといえば「過労死認定ラインとの間の距離感」を示すための象徴的なものであった。むしろこの「労使合意」で注目すべきは、事務局案に全く影もなかった勤務間インターバル制度が一項目として入り込んだことであろう。これは、事実上の労使交渉となったことによる副産物と言えるかも知れない。

　なお、この上限規制の数値を確定する過程で、休日労働を含むか含まないかでドタバタ劇があったようである。上記２月１４日の事務局案では、２～６カ月平均の上限と１カ月の上限は落とされていたが、基本的考え方のところには脳・心臓疾患の認定基準の数字が記されており、それは単に「時間外労働」とのみ記され、「休日労働を含んで」とは書かれていなかった。どうもこの段階では、適正化指針や限度基準の時間外労働は休日労働を含まないものであるが、過労死認定基準の時間外労働は休日労働を含むものであるということをきちんと認識しないままで事務局が話を進めていた可能性がある。このことが労使交渉の中で明確になり、原則の月４５時間と年３６０時間、特例の年７２０時間は休日労働を含まない時間外労働であり、特例のうち２～６カ月平均８０時間と単月１００時間と休日労働を含むものであることが労使合意では明示されるに至ったわけである。もっとも当事者のどこまでがこの「休日労働」とは法定休日労働のことであり、土曜出勤のような法定外休日労働は時間外労働に含まれるというようなテクニカルなことを理解していたのか、いささか怪しい。なおこれに比べると注目を集めなかったが、「月４５時間を超える時間外労働は年半分を超えない」という一項が加わったことは、特例を使える上限が年６カ月のみということで、かなりの抑制効果になろう。

　こうして３月１７日の第９回会合に、労使合意を若干修正した「政労使提案」が提示され、労使双方が「労働基準法７０年の歴史の中で、時間外労働の上限時間を定めるという、大変、意義が深いもの」(神津連合会長)とか「働き方改革を強力に推し進める、長時間労働に依存してきた職場風土とか労働慣行を変えていくということについて、労使が共同で決意を表明した」(榊原経団連会長)とエールの交換をしつつ、「間違っても上限の時間数だけがひとり歩きし、この時間までは働かせてもよいという誤解が広がることのないよう」(神津会長)とか「月１００時間ぎりぎりまで当たり前のように働くということを許容することではなく」(榊原会長)と念押しをするという儀式の下で、その後の法改正の基本構造が確定した。

　もっとも、２月の事務局案でも限度基準の適用除外業種・職種については「実態を踏まえて対応のあり方を検討する」とされており、かなり大きな問題が残されていた。この政労使合意には連合の「時間外労働の上限規制の例外業務の扱いに関する要請書」が添付されており、そこでは、研究開発業務については長時間労働になりかねない職種に拡大することのないよう厳格化を図るとともに実効性のある健康確保措置を義務づけること、建設事業と自動車運転業務については上限規制の施行までの措置として労働時間等の改善のための措置を設けることを要請していた。

　そして３月２８日の第１０回会合で「働き方改革実行計画」が決定され、適用除外の取扱いについてさらに詳細が描き込まれた形で最終決定に至った。ちなみに、この段階で突然それまで全く議論されてこなかった医師の特例が飛び込んできて、しかも建設業や自動車運転業務は（水準は異なるが）５年後の上限規制が盛り込まれたのに、医師は「規制の具体的なあり方、労働時間の短縮策等について検討」とされたことは、やや違和感を抱かせた。

　さて以上のように、長時間労働の是正の問題について実質的な議論が費やされた時間は意外なほど少ない。そして、２０１６年半ばの段階ではなお経営側が否定的な態度であり、政府の姿勢も「再検討」にとどまっていたこの問題が、２０１７年はじめの数カ月で一気に決着に向かったのは、後世から見てもいささか不思議の念を抱かせるかも知れない。

　現在本稿を読んでいる読者にとってはなお記憶に新しいところであるが、２０１６年９月に、電通の新入社員だった高橋まつりさんが過労自殺として労災認定されたことが大きく報道され、同年１２月に書類送検、翌２０１７年１月に社長が引責辞任するという事件があり、日本社会全体で過労死問題、長時間労働問題が論点となった。おそらくこれが上述の働き方改革実現会議における議論と相まって、これまでであれば到底実現まで至らなかったであろう時間外労働の上限規制という政策課題が、あまり抵抗を受けることなく実現に至ったと思われる。働き方改革実現会議における経営側の発言も、注文をそれぞれにつけつつも、上限規制を否定するようなものにはなっていない。やや不謹慎ではあるが、電通過労自殺事件は時間外労働の上限規制を導入する上での最後の決定打になったと評することができるかも知れない。

　法改正のために必要な労政審労働条件分科会の審議は２０１７年４月７日に始まり、６月５日には報告書を取りまとめた、しかしこの審議会にはもはや実質的に審議すべき余地はほとんど残っていなかった。今までも官邸や内閣府の会議体で決まった結論が労政審に下りてきて審議するということは多かったが、労働側にとってはそれは自分たちの関知しないところで決められたことや、形式的には参加していても三者構成原則に沿わない形で決められてしまったことであることが多く、それゆえその正当性自体に疑問を呈し、そもそも論を提起することが普通であった。上述の２０１５年改正案における高度プロフェッショナル制度などはまさにその例であり、それゆえに同法案は国会で棚ざらしになった面がある。

　それに対し、今回の長時間労働の上限規制は、働き方改革実現会議の場では決着が付かなかったものを連合と経団連の二者交渉に持ち込み、その結果「労使合意」を作成し、これを元に「政労使合意」を作成して、ほぼその内容が実行計画に盛り込まれたという経緯があり、労使双方とも自分が主役として決定したことについては、今さらちゃぶ台をひっくり返すことはできない立場に置かれていた。

　それゆえその審議もほぼ実行計画の記述をなぞりながら、そこに書かれていないより細かい論点を埋めていくという趣になっている。その中で一点、上記休日労働を含むか含まないかのドタバタ劇があったことを反映して、新たな指針に特例による時間の延長をできる限り短くする努力義務と並んで、休日労働も可能な限り抑制するよう努めなければならない旨の規定を盛り込むこととされたことは、小さいが注目には値しよう。

　その他、実行計画の記述に基づいていくつかの会議体が既に開始され、またはこれから開始されることになっている。まずさっそく５月には、「勤務間インターバル制度普及促進のための有識者検討会」と「職場のパワーハラスメント防止対策についての検討会」が始まった。勤務間インターバル制度については労使合意で項目として入り込み、実行計画で労働時間の設定の改善に関する特別措置法の事業主の責務として、前日の終業時刻と翌日の始業時刻の間に一定時間の休息の確保に努めなければならない旨の努力義務を課すこととされており、同検討会では制度の普及促進を図るための方策（例えば、導入マニュアル等の作成）を検討するとされている。またパワーハラスメントも労使合意で入り込んだものだが、今回の法改正事項には含まれない。

　今後開始されるのはこれまでの適用除外業務の扱いを検討する会議体である。自動車運転業務については実行計画で「改正法の一般則の施行期日の５年後に、年９６０時間（＝月平均８０時間）以内の規制を適用する」とともに「将来的には一般則の適用を目指す」とされており、５年後の施行に向けて、荷主を含めた関係者で構成する協議会で労働時間の短縮策を検討することとされている。建設事業については実行計画で「改正法の一般則の施行期日の５年後に、罰則付き上限規制の一般則を適用する」とより厳格になっている。ただし、復旧・復興の場合は２～６カ月平均８０時間以内、単月１００時間未満は適用しない。実行計画は「発注者の理解と協力も得ながら」としていたが、労政審報告書ではこれも発注者を含めた関係者で構成する協議会の設置となっている。今まで適用除外業務でもなかった医師については、実行計画段階で急遽「医師法に基づく応召義務等の特殊性を踏まえた対応が必要」ということで、「改正法の施行期日の５年後を目途に規制を適用することとし、医療界の参加の下で検討の場を設け、質の高い新たな医療と医療現場の新たな働き方の実現を目指し、２年後を目途に規制の具体的なあり方、労働時間の短縮策等について検討し、結論を得る」ことになった。

　これに対し、新技術、新商品等の研究開発の業務については、現行範囲を超えた職種に拡大することのないよう、その対象を明確化することで適用除外を維持しており、ただ健康確保措置として、（適用除外ゆえ当然発生しうる）月１００時間超の者に対する医師の面接指導と事後措置を労働安全衛生法上義務づけるとしている。

　その他、実行計画マターではなく労働行政マターとしていくつかの項目が報告書に挙がっている。一つは労働時間の客観的な把握で、管理監督者を含め全ての労働者の労働時間を客観的な方法で把握すべきことを省令に規定するとされている。また、労働時間問題を遥かに超える射程のある論点であるが、履行確保の徹底という観点から、過半数代表者の選出について「使用者の意向による選出は手続違反」との通達内容を省令に規定するなどが記述されている。

　２０００年代前半の頃、筆者はＥＵの労働時間指令の紹介をする中で、日本にない制度として休息期間の考え方を強調することが多かった。やがて上記２００８年改正に向けた議論が高まる中で、残業代ゼロ法案との批判ばかりがクローズアップされる状況に一石を投ずるために執筆した「ホワイトカラーエグゼンプションの虚構と真実」（『世界』２００７年３月号）において、ＥＵ型の休息期間規制の導入を訴えた。この時期に同様の論陣を張っていたのは元電機労連の小林良暢氏である^*14。さらに上記拙著『新しい労働社会』(２００９年)でも「せめて１日最低連続１１時間の休息期間くらいは、最低限の健康確保のために導入を検討してもいいのではないでしょうか」と論じていた。

　同書でも取り上げたが、日本の労働組合で先駆的にこの問題に取り組んできたのが情報労連である。情報労連は２００９年春闘において、「可能な組合は、超過勤務実施時における翌勤務開始時とのインターバル規制などの導入に向けた労使間議論を促進する」という方針を掲げ、２０１０年春闘では「労働の終了から次にの労働の開始までの休息時間の確保を図る観点から、勤務間のインターバル規制について積極的な労使間議論を行うとともに、可能な組合においては協定の締結を図る」と踏み込んだ。これを受けて協定の締結に至ったのが通建連合傘下の諸組合である。

　２００９年春闘において通建連合は、①１日における時間外労働の最長期間を７時間以内とする、②時間外労働終了時から翌勤務開始時まで最低でも８時間の休息時間を付与する、③休息時間が勤務時間に食い込んだ場合は勤務したものとみなす、ことを盛り込んだ制度の締結を目指した。その結果、通建連合傘下の東北情報インフラユニオンが関係会社７社との間で、休息時間を８時間とする協定を、２社との間で非拘束時間を１０時間とする協定を、それぞれ締結した。いずれも、この場合の勤務時間が当該勤務日の勤務時間に満たない時間については勤務したものとしている。また１日の時間外労働の上限は７時間としている。さらに同じく通建連合傘下の九州情報通信設備建設労働組合は関係会社２社との間で、昼夜連続業務は原則行わないこととしつつ、業務上の必要により行う場合には、安全面・疲労回復等の時間を総合的に勘案し、業務終了時(帰社時間)から必要時間(８時間＋通勤時間)後に出社とする協定を締結した。その後やや停滞していたが、２０１５年春闘でＫＤＤＩ労組は１１時間の勤務間インターバル制度の導入を要求し、就業規則上の最低ラインとしては８時間、安全衛生規程上の基準として１１時間のインターバル制度の導入に至った^*15。

　この前後から産業衛生研究者の間からこの問題に関心を持つ人々が現れてきた。とりわけ、労働安全衛生研究所の久保智英上席研究員はこの問題に関する多くの論文を執筆するとともに講演を行い、気運の醸成に貢献した。日本産業衛生学会は２０１５年(大阪)、２０１７年(東京)の大会でシンポジウムのテーマとして勤務間インターバルを取り上げており、筆者も参加した。

　こうして徐々に認知度が高まってきていたとはいえ、ほとんどの企業で導入されていないこの制度を一気に法律上の制度とすることには障害が大きかった。上記２０１５年改正案に向けた審議が行われた労政審労働条件分科会では、労働者側からその導入を求める声があったが、使用者側は極めて否定的であった。途中段階での労使の意見をまとめた資料によると、次のような意見であった。

・十分な休息時間を確保するため、睡眠時間や生活時間を考慮しＥＵ諸国と同様に、２４時間につき原則として連続１１時間の「勤務間インターバル」を導入すべき。原則１１時間の取扱いについては、事業実態や業務特性等に配慮する観点から、例えば労使協定によって１１時間より短い時間数を定めることも、当分の間、認められるべき。適用対象は労働基準法上の労働者とし、管理監督者や裁量労働等のみなし労働時間制の対象者も対象とすべき。

　使用者側が強く拒否しているため、それ自体としては盛り込まれることはなかったが、２０１５年改正案には上述のように、労働時間設定改善特別措置法に「労働時間等の設定」の定義規定に「終業から始業までの時間」が含まれている。また高度プロフェッショナル制度の導入要件の一つとして休息時間の確保が挙げられている。この間の気運の醸成が、ごく間接的な形ながら立法の片隅に乗り上げたものと言えようか。

　そして今回、働き方改革実現会議の議論が一時まとまらずに場外交渉に持ち込まれた結果として、勤務間インターバル制度の努力義務化が実現する方向となった。労政審建議によれば、労働時間設定改善特別措置法第２条の事業主等の責務を改正し、事業主は、前日の終業時刻と翌日の始業時刻の間に一定時間の休息の確保に努めなければならない旨の努力義務を課し、同法に基づく指針に労使で導入に向けた具体的な方策を検討することと書き込むこととされている。

　本稿執筆後の７月１３日、連合の神津里季生会長は安倍晋三内閣総理大臣に対して、労働基準法等改正法案に関する要請を行った。それは、きたる臨時国会に提出予定の上記時間外労働の上限規制を導入する労働基準法改正案と、２０１５年に提出したままとなっていた高度プロフェッショナル制度の導入や裁量労働制の拡大を盛り込んだ労働基準法改正案が、一本化されて提出されるという見込みが明らかになり、せめて後者の修正を求めようとして行われたものであった。その要請書においては、三者択一とされていた導入要件のうち、「年間１０４日以上かつ４週間を通じ４日以上の休日確保」を義務化するとともに、選択的措置として勤務間インターバルの確保及び深夜業の回数制限、１か月又は３か月についての健康管理時間の上限設定、２週間連続の休暇の確保、又は疲労の蓄積や心身の状況等をチェックする臨時の健康診断の実施を求めるものであった。

　これが報じられると、連合傘下の産別組織の一部や連合以外の労働団体、さらには労働弁護士などから激しい批判が巻き起こり、同月２１日の中央執行委員会でも異論が相次ぎ、執行部は組織内での了解取り付けに失敗したと伝えられた。さらに２６，２７日に札幌で開いた臨時の中央執行委員会でも同意が得られず、政労使合意を見送る方針を決めたという。同日付の事務局長談話では「連合は三者構成主義の観点から、本件修正のみの政労使合意を模索したが、この趣旨についての一致点は現時点で見いだせない。よって、政労使合意の締結は見送ることとする。法案の取り扱いについては、労働政策審議会の場で議論を行うこととし、その答申を経て、最終的には国会の審議に委ねられることになる」と述べている。

　政府はその後両法案の一本化を表明し、連合が懸念していた状況が現実のものであることが明らかになった。今回の動きは、基本的には連合という組織の内部的意思決定プロセスの問題ではあるが、本稿でも述べたような極めて強い政治主導、官邸主導の政治プロセスの中で、じっとしていたのでは排除されてしまいかねない労働側がいかに官邸主導の政治プロセスに入り込んでいくかが試された事例とも言えるであろう。そして、労働側を政策決定のインサイダーとして扱う三者構成原則がややもすると選択的恣意的に使われる政治状況下にあって、単なる「言うだけ」の抵抗勢力に陥ることなくその意思をできるだけ政治プロセスに反映させていくためにはどのような手段が執られるべきなのかを、まともに労働運動の将来を考える者の心には考えさせた事例でもあった。

　内容的には、本来三者択一の要件のうち一つ（休日確保）を義務化するのであれば、残りの二つ（休息時間と深夜業、健康管理時間）を二者択一とするのが素直な提案であったはずであるが、連合提案では連続休暇や臨時健康診断までもが選択肢として入っていた。これは恐らくあらかじめ経営側とすり合わせをした時に、二者択一では受け入れられないと拒否されたため、やむを得ず緩やかな選択肢を盛り込んだものと推測される。しかしそのために、原案の三者択一を厳格化したはずであるにもかかわらず、義務化された休日確保と健康診断を選択すればそれ以外に実質的に労働時間を規制する要件はなくなってしまうことになった。２０１３年の規制改革会議の意見でも、新適用除外制度とセットで導入すべきものとして休日・休暇の強制取得とともに労働時間の量的上限規制が含まれていたことを考えると、それよりも後退していることになる。