『季刊労働法』２５９号(２０１７年冬号)

「労働法の立法学」４８回

「地域雇用開発の半世紀」

　

１　前史−労働者の地域移動

　

　本稿のタイトルとなっている「地域雇用開発」とは、地域雇用開発促進法で「求職者の総数に比し雇用機会が不足している地域について第三章及び第四章に定める措置を講ずることにより、地域的な雇用構造の改善を図ることをいう」と定義されています。同法は第１条でその目的を「雇用機会が不足している地域内に居住する労働者に関し、当該地域の関係者の自主性及び自立性を尊重しつつ、就職の促進その他の地域雇用開発のための措置を講じ、もって当該労働者の職業の安定に資すること」だと唱い上げています。

　一言でいえば、働く機会の乏しい地域に仕事を持ってくる、あるいは作り出す、ことです。そんな仕事のない地域にいつまでもとどまっていないで、さっさと仕事のいっぱいある地域に移動したらどうだ？という発想はそもそも対象外です。

　しかし、地域に着目した雇用政策という観点で振り返ってみると、ある時期以前の雇用政策はむしろ仕事のない地域から仕事のある地域へ人を動かすことが政策の主眼でした。本節では地域雇用開発の前史として、まずは労働力需給システムにおける広域職業紹介の展開をざっと見ておきたいと思います。

　

(1)　職業安定法の原則

　

　１９４７年に制定された職業安定法は、第１９条(紹介の原則)の第２項で「公共職業安定所は、求職者に対し、できるだけその住所又は居所の変更を必要としない就職先に、これを紹介するよう努めなければならない」と通勤圏内紹介の原則を示した上で、第３項で管轄区域内では求人者の希望する求職者又は求人数を充足することができないときに、近接する公共職業安定所、さらには他の公共職業安定所に連絡して求人求職の交換をすることが規定されていました。これは若干表現を変えて現在は同法第１７条となっていますが、とにかく広域移動はしないにこしたことはないというのが、出発点での考え方でした。

　しかし、特殊な要因で失業者が地域的に集中して多発するような事態が発生すると、何らかの特別の対策が必要になってきます。その嚆矢となったのは、１９５６年に広島県呉市で国連軍引揚げに伴い発生した国連軍関係離職者対策と北九州筑豊地区における炭鉱離職者対策です。

　

(2)　駐留軍離職者対策

　

　１９５２年講和条約発効以来、国連軍や駐留軍の撤退が始まりましたが、特に広島県呉市では１９５５，５６年に１万人を超える離職者が発生し、政府は１９５６年２月「特需の減少及び駐留軍、国連軍の引揚げに伴う対策について」閣議了解し、各種の施策を講じることとしました。しかし１９５７年６月の日米共同声明で在日米軍の撤退が急速にかつ大量に行われることが明らかになり、駐留軍関係離職者は当初の予定をはるかに超えることが見込まれ、同年９月の「駐留軍撤退に伴う離職者の対策について」閣議決定を行い、雇用失業対策を強力に推進することとしました。その中に「職業相談、職業紹介を強化し、特に広域紹介により離職者の求職を広く他地域に求め」ることも含まれていました。

　このような情勢の下で社会党より提案された駐留軍関係離職者等臨時措置法が１９５８年５月に成立しました。同法は職業訓練の特例、離職者のための住宅、特別給付金の支給などを規定していましたが、同年４月の「失業者多発地域対策について」閣議報告は、広域職業紹介の強化も唱っていました。

　

(3)　炭鉱離職者対策

　

　炭鉱離職者対策については、本シリーズ第４３回「炭鉱労働の法政策」^*1でも触れましたが、１９５３年以降いわゆるエネルギー革命が進行し、石炭需要者はこぞって重油への転換を図り始め、石炭恐慌が炭鉱を襲いました。通産省は１９５５年８月石炭鉱業合理化臨時措置法を制定し、合理化目標を設定しました。これにともない多数の離職者の発生が予想されたことから、失業対策事業や鉱害復旧事業への吸収等の対策がとられました。

　すでに高度経済成長の始まっていた１９５９年には、炭鉱離職者問題に対して特別の対策を講ずるべきとの考えが浮上し、通産省から炭鉱離職者の再就職援護のため炭鉱離職者援護会を設立すべきことが提案されるとともに、労働省では炭鉱離職者緊急就労事業の実施が提案され、両省共同提案により炭鉱離職者臨時措置法案として国会に提出され、同年１２月に成立しました。

　このときの法律は、広域職業紹介、職業訓練と併せて炭鉱離職者緊急就労事業を実施するとともに、炭鉱離職者援護会を設立して各種の再就職援護措置を行うとするものでした。ここで初めて、法律上に広域職業紹介の根拠規定が設けられたのです。同法第３条は「労働大臣は、多数の炭鉱離職者が居住している地域について、雇用状況から判断して、それらの炭鉱離職者がその地域においては職業に就くことが困難であると認める場合には、炭鉱離職者が他の地域において職業に就くことを促進するための職業紹介に関する計画を作成し、その計画に基づき必要な措置を講ずるものとする」と規定しました。

　さらに、同法により設立された炭鉱離職者援護会の業務として、「炭鉱労働者及び炭鉱離職者が多数居住する地域からその他の地域に移住する炭鉱離職者に対して移住資金を支給すること」、「職業訓練を受ける炭鉱離職者の宿泊施設を設置すること」、「炭鉱労働者を雇い入れる事業主に対して労働者用の宿舎を貸与すること」等が規定され、また住宅確保奨励金の給付も行いました。

　

(4)　職業安定法の広域職業紹介

　

　この炭鉱離職者臨時措置法で炭鉱離職者のみを対象として設けられた広域職業紹介の規定を、一般的な制度として拡大したのが、１９６０年の職業安定法改正により新たに挿入された第１９条の２です。すなわち、「労働大臣は、多数の求職者が居住している地域について、雇用状況から判断して、それらの求職者がその地域においては職業に就くことが困難であると認める場合には、求職者が他の地域において職業に就くことを促進するための職業紹介に関する計画を作成し、関係都道府県知事又は公共職業安定所長に対し、当該計画に基づいて広範囲の地域にわたり職業紹介活動をすることを命ずることができる」と、労働大臣の命令の規定として設けられました。

　地域の認定の基準は、省令で中央職業安定審議会の意見を聞いて定めることとされ、具体的には、公共職業安定所に申し込んだ求職者数が求人数に比べて著しく多いこと、当該地域における求職者の就職状況が著しく悪いこと、新たに多数の離職者が発生しつつあること、今後とも多数の離職者の発生が見込まれることです。

　なおこれに併せて失業保険法が改正され、第２０条の４として広域延長給付の規定が設けられました。労働大臣が職業安定法第１９条の２により広域職業紹介活動を命じた場合に、所定給付日数を延長することができるというものです。実質的には、広域職業紹介とは広域延長給付のための規定であったといえます。

　

(5)　雇用促進事業団の地域移動関係業務

　

　１９６１年６月には、炭鉱離職者援護会と労働福祉事業団の職業訓練部門を併せて雇用促進事業団法が成立しました。同法は第１条の目的規定に「労働者の技能習得及び向上、地域間及び産業間の移動の円滑化」が明記され、労働者の地域移動が大きな政策目標になったことを示しています。そして法律上の業務として、「広域職業紹介活動に係る公共職業安定所長の紹介により就職する者（＝「移転就職者」）のための宿舎の設置及び運営を行うこと」、「移転就職者に対して移転に要する費用を支給すること」が明示されています。また、同法により炭鉱離職者臨時措置法が改正され、旧炭鉱離職者援護会の規定が雇用促進事業団の援護業務の規定に替わりました。さらに駐留軍関係離職者臨時措置法も改正され、炭鉱離職者に準じて移転資金等の規定が設けられました。

　これ以後、雇用促進事業団は全国に続々と移転就職者用宿舎を建設していきます。炭鉱離職者用移転宿舎は当初パイプハウスのような簡易な構造でしたが、やがて鉄筋コンクリートの雇用促進住宅を続々と建設していくことになります。設置状況を見ると、１９６１年度の３９２戸から始まって、１９６５年度は２１，０５８戸、１９７０年度は５９，４３２戸、１９７５年度は９２，９５０戸という具合で、他の公的住宅に比べても急速な増加だったようです。

　ところが後述するように、１９７０年代から地域雇用政策は人の移動から企業の移動に焦点を移し、移転就職者が激減する中で、雇用促進住宅は移転就職者以外の住居に困っている労働者にも拡大され、１９８０年代には入居者のうち移転就職者は少数派になってしまいました。１９９０年には総務庁が「雇用政策に関する行政監察結果に基づく勧告」を行い、新規入居者に占める移転就職者の割合が低いことなどを指摘しています。

　やがて２０００年代には公務員の無資格入居問題が報じられ、雇用促進住宅自体が批判の標的となり、ついに２００７年にその廃止・売却が決定されるに至ったのです。ところが２００８年のリーマンショックで派遣切りが行われた際、多くの労働者が宿舎を出て行かざるを得ない状況が報じられ、雇用促進住宅の廃止・売却を決定したその直後に、民間宿舎を追い出された派遣・請負労働者たちを収容するために、急遽雇用促進住宅を活用することとなったのです。皮肉の極みと言えましょう。

　

(6)　雇用対策法^*2

　

　このように改正職業安定法と雇用促進事業団法によって明示された労働者の地域移動促進政策は、１９６０年代の日本の雇用政策を彩る労働力流動化政策の一つの基軸ともなっていきます。

　１９６６年６月に成立した雇用対策法は、雇用政策の基本法たらんとして制定された法律ですが、１９６０年代半ばという時代の空気をいっぱいに受けて、「職業能力と職種に基づく近代的労働市場」の実現という理念を大きく掲げる法律になっていました。そしてその重要な柱として移転就職の促進が掲げられていました。

　まず国の施策を羅列した第３条において、「労働者の雇用の促進とその職業の安定を図るため、住居を移転して就職する労働者等のための住宅その他労働者の福祉の増進に必要な施設を充実すること」(第３号)、「就職が困難な者の就職を容易にし、かつ、労働力の需給の不均衡を是正するため、労働者の職業の転換、地域間の移動、職場への適応等を援助するために必要な措置を充実すること」(第４号)といった地域移動に係る規定が現れています。

　これまで法律上にその名前が明記された唯一の雇用助成金である職業転換給付金については、本シリーズ第３４回「雇用助成金の半世紀」^*3でも若干触れたところですが、雇用対策法第１３条第３号は「広範囲の地域にわたる求職活動に要する費用に充てるための給付金」を、第４号は「就職又は知識若しくは技能の習得をするための移転に要する費用に充てるための給付金」を支給することを明らかにしています。第３号に相当するのが広域求職活動費であり、第４号に相当するのが移転資金ですが、第６号の「前各号に掲げる給付金以外の給付金であって、政令で定めるもの」でも帰省旅費が支給されるなど、全体として地域移動の促進円滑化が柱になっています。

　しかし一方、同法に基づき１９６７年３月に策定された第１次雇用対策基本計画では、労働力需給の地域的不均衡の問題を取り上げ、「地域的に均衡の取れた経済社会の発展を妨げるもの」としています。そして、「地域的に均衡のとれた開発発展」として、「今後は、集積を求める企業の立地といった経済的利益と、地方での雇用機会の造出、労働者の福祉向上といった人間的利益との調和を追求しながら、地域開発を積極的に進めなければならない」と述べ、「このため、規制工業地域では工業の立地の調整を図り、その地方への拠点的な誘導と地域の産業の育成を一層強力に図るとともに、すぐれた人材が地元にとどまるよう、産業基盤、生活環境の基盤を重点的に整備して、魅力ある地域社会の育成に努めることとする」と唱い上げています。ここには、高度成長期に（主として雇用政策以外を発信源として）進められてきた政府の地域開発政策がかなり強く影響を及ぼしています。そこで、次に高度成長期の地域開発政策の流れをざっと見ておきましょう。

　

２　高度成長期の地域開発政策

　

(1)　全国総合開発計画

　

　１９５０年に国土総合開発法が制定され、以後これに基づく特定地域総合開発計画が作成実施されましたが、全国総合開発計画が初めて閣議決定されたのは１９６２年１０月でした。同計画はいわゆる拠点開発方式を採用し、過大都市における工業の分散を図るとともに、それ以外の地域に大規模な開発拠点を設定し、連鎖反応的に発展させようとするものでした。具体的には全国を９地方に分け、過密地域、整備地域、開発地域の３類型に区分して、過度集中の防止、工場の地域外への分散、都市の再開発を図るとしていました。

　その中で特に労働力の確保の問題が取り上げられ、労働力の流動化の円滑な促進を図るとともに、特に大規模開発拠点においては教育訓練施設の整備により工業等に必要な労働力を確保し、また開発の遅れた地域では中高年齢層に及ぶ労働力の流動化が必要だとしていました。

　

(2)　低開発地域工業開発促進法

　

　これより先、１９６１年１１月に低開発地域工業開発促進法が成立し、これに基づいて翌１９６２年に東北、山陰、南九州を中心に、全国７１地区の低開発地域工業開発地区が指定されました。これら地区には工業開発に必要な財政上の措置や誘致企業に対する優遇措置がとられます。

　第１次指定の後、１９６３年には第２次指定が行われ、開発区域は９６となりました。

　

(3)　新産業都市建設促進法

　

　１９６２年５月には地域開発の中核拠点を目指す新産業都市建設促進法が成立し、これに基づいて翌１９６３年に１３地区が指定されました。道央、八戸、仙台湾、常磐・郡山、新潟、松本・諏訪、富山・高岡、岡山県南、徳島、東予、大分、日向・延岡、不知火・有明・大牟田の各地域です。なお１９６５年に秋田湾が追加され、１９６６年には中海地区が追加されています。

　同法では「雇用の安定が緊急に必要である区域から順次指定すること」、「区域を中心とする地域内で労働力の需給が均衡し、雇用が安定するよう配慮して」指定することとされ、雇用政策的観点が重視されています。これと併せて、新産業都市の指定を希望していた６地域が工業整備特別地域として指定されました。政府は１９６４年に建設基本方針を指示し、これを受けて関係道県で建設基本計画が作成されました。

　

(4)　工業整備特別地域整備促進法

　

　新産業都市の指定の際、新産業都市の指定を希望していた６地域（鹿島、東駿河湾、東三河、播磨、備後、周南）が工業整備特別地域として指定されました。これら地域は太平洋ベルト地帯に位置し、投資効果が高いとみなされたのです。１９６４年７月には工業整備特別地域整備促進法が成立しています。

　

(5)　新全国総合開発計画

　

　全国総合開発計画にもかかわらず、工業の立地は依然として関東への集中が続き、東北、中国、四国、九州などでは人口の減少が進み、いわゆる過密、過疎現象はますます深刻化しました。これを背景として、１９６９年５月に閣議決定された新全国総合開発計画(「新全総」)は、拠点開発方式をさらに発展させ、全国に張り巡らす交通通信のネットワークに沿って大規模プロジェクトの展開を図るとともに、魅力ある中核都市を育て、全国のどこでも豊かな都市生活を享受できるようにする広域生活圏構想を示しました。

　

(6)　農村地域工業導入促進法

　

　１９７１年５月には農村地域工業導入促進法が制定されました。これはもともと、農政審議会が１９６９年９月の総理への答申で、在宅通勤の形態による農業者の他産業への就業を促進するため、地方の中小都市への工業立地を積極的に推進すべきとの提言を行ったことに始まります。政府は翌１９７０年２月の閣議了解で工場の地方分散の促進を打ち出し、これを受けて農林、通商産業、労働の３省が中心となって、農村地域工業導入促進制度大綱をまとめ、１９７１年５月に法制定に至りました。下記工業再配置促進法が通商産業省のみを主務大臣とするのに対して、こちらは農林大臣、通商産業大臣及び労働大臣を主務大臣としており、労働行政が主体の一部となった初めての地域開発法制です。

　これら主務大臣が農村地域工業導入基本方針を定め、これを受けて都道府県知事が農村地域工業導入基本計画を策定し、さらに都道府県または市町村が農村地域工業導入実施計画を樹立するという仕組みです。

　法律上に、職業紹介、職業訓練、職業転換給付金の支給等、講じられる雇用対策の条項が設けられたのも初めてです。具体的には農村人材銀行の設置、農業者転職訓練の実施、福祉施設の設置等が行われました。

　

(7)　工業再配置促進法

　

　１９７２年６月には工業再配置促進法が制定されました。これは、国土の２％に過ぎない東京、大阪、愛知の３都府県に全国の工業生産の３割が集中している状況に対し、工業が過度に集中した移転促進地域から工業の集積程度が低い誘導地域への工場の移転を促進しようとするものです。移転促進地域は首都圏、近畿圏、名古屋の市街地１５市で、誘導地域は２６２６市町村、いずれでもない白地地域が６４７市町村でした。

　工業再配置を円滑に推進するためには、従業員ぐるみの工場移転を図るとともに、移転困難な従業員の再就職を援助すべきとして、労働省は１９７３年度から、次のような雇用対策を講じました。まず従業員移転の援助として、工業再配置移転給付金の支給、雇用促進事業団による従業員住宅設置資金融資、移転従業員家族の就業援助。工場移転先における勤労者福祉施設の整備。そして移転困難な従業員に対する事前職業相談の実施、離職前職業訓練の実施と工業再配置訓練給付金の支給です。

　

３　地域雇用開発政策の形成

　

(1)　雇用保険法の制定^*4

　

　しかし、労働行政のみが主体となった地域開発政策、すなわち地域雇用開発政策の出発点は、１９７４年末に成立した雇用保険法を待たねばなりませんでした。同法の日本の雇用政策の歴史上の意義については、本シリーズ第１８回「失業と生活保障の法政策」^*5に述べたところですが、これにより雇用政策手段としての雇用保険３事業が設けられたことが極めて重要です。本シリーズ第３４回「雇用助成金の半世紀」^*6では、そのうちもっぱら雇用調整給付金（後の雇用調整助成金）に焦点を絞って考察しましたが、それ以外の諸給付金もそれぞれの分野における雇用政策手段として大きな役割を果たしていきます。

　 ここでは雇用保険法制定過程における地域雇用への言及を見ておきます。１９７３年１２月に出された失業保険制度研究会^*7の報告は、年齢、地域及び産業間の雇用の不均衡に取り組むために雇用改善事業を行うことを提起し、特に地域については「地方における雇用機会の不足と都市における過密による雇用環境の悪化の問題に対処するため、雇用機会の増大を図る必要がある地域において新増設する事業主に対し、雇用促進のための交付金を支給する制度を設ける」ことを求めています。なおこれは地域雇用政策だけではありませんが、それまでの労使折半の保険料とは別に、全額事業主負担の３事業によって政策を講じていくことになったため、事業主への給付金という形態がこの後政策手段の基本となっていくことになります。

　同法案は失業給付の改正に対して総評等が猛反対し、一度は審議未了廃案になりましたが、ちょうど石油危機による雇用調整が進み、大量解雇も発生する中で、同法案に含まれる雇用調整給付金への期待から労働界でも成立への気運が盛り上がり、１９７４年末に成立しました。翌１９７５年３月には施行規則が公布され、具体的な給付金の要件と効果が規定されました。

　なお、雇用保険法の制定時の解説書では、地域的な雇用構造の改善という政策思想について次のように述べています。「従来、地域雇用対策の主流は、広域職業紹介制度等求職超過の地域から人手不足の地域へ労働者を移動させることを容易にするような対策にあったが、右のような情勢を考慮すると、今後は労働者を移動させるのではなく、雇用機会の方を移動させることがますます必要になっていくと思われる。即ち、大都市地域に過度に集中している事業所を、雇用機会の不足している地域に積極的に移転させるとともに、事業所の新増設について、大都市地域では規制し、地方では奨励するような対策が望まれるのである。･･･一般に、事業所が地方に移転ないし新増設する場合には、従業員の移転、住宅、募集、採用、教育訓練、福祉施設等雇用に関連する分野でも事業主は少なからぬ出費を必要とする。そこでこの面での負担を軽くすれば、雇用機会の不足している地域への雇用機会の提供が進むであろう。」この時期に登場した地域雇用開発政策の思想を極めて明確に唱い上げています。

　

(2)　地域雇用促進給付金等

　

　まず雇用保険法第６２条（雇用改善事業）において、「事業主に対して、雇用機会を増大させる必要がある地域への事業所の移転による雇用機会の増大、季節的に失業する者が他数居住する地域における通年雇用の促進その他地域的な雇用構造の改善を図るために必要な助成及び援助を行うこと」が規定され、これを受けて雇用保険法施行規則に地域雇用促進給付金(第１０７条)、工業再配置移転給付金(第１０８条)、通年雇用奨励金(第１０９条)が設けられました。地域雇用促進給付金は地域雇用奨励金と地域雇用移転給付金からなります。

　このうち地域雇用奨励金は、その後の地域雇用開発助成金に連なる賃金助成の出発点となります。同奨励金は、労働大臣が指定する雇用機会不足地域において、製造業その他雇用機会の増大に資すると認められる業種の事業所を新設・増設（取得価格合計が５００万円以上）し、それに伴い、その操業開始日の前後３カ月間に地元から１０人以上の者を公共職業安定所の紹介により常用労働者として雇い入れた事業主に１年間支給されます。当初は月額９０００円でしたが、インフレに伴って徐々に金額が引き上げられていきました。また、雇用機会不足地域は公共職業安定所単位で指定され、その大部分は北海道、東北、四国、九州に集中していました。。

　なお、同奨励金支給対象事業主がその新設・増設に伴って従業員を雇用機会不足地域に移転させる場合にはその移転費用として地域雇用移転給付金が支給され、それと同じ仕組みが移転促進地域から誘導地域への移転について工業再配置移転給付金が支給されます。

　

(3)　第３次全国総合開発計画

　

　国土総合開発法に基づく３つめの全国総合開発計画（「三全総」）は、１９７７年１１月に閣議決定されました。これは、石油危機後の景気低迷で地方圏から大都市圏への人口移動が沈静化していたことも背景に、人間と自然との調和のとれた「人間居住の総合的環境」を計画的に整備することを基本的目標とし、開発のコンセプトとして「定住圏構想」を提起していました。大規模プロジェクトは影を潜め、大平内閣では田園都市構想が掲げられるに至りました。

　

(4)　特定不況地域離職者臨時措置法^*8

　

　１９７８年１０月に成立した特定不況地域離職者臨時措置法は、その前年１９７７年１２月に議員立法として成立した特定不況業種離職者臨時措置法を補完する法律です。これら立法の背景にあるのはいうまでもなく、１９７３年の石油危機以後の景気の停滞とそれにともなう雇用失業状勢の急激な悪化でした。加えて、引き続く景気停滞の中で需要構造の変化、発展途上国の追い上げ等の理由により、造船、繊維、平電炉といったいわゆる構造不況業種問題が表面化し、これら業種から一時に多量の離職者が発生することが懸念されるに至りました。そこで１９７７年夏以降、関係業種の事業主団体、労働組合等が、当該業種からの離職者に対する特別立法の制定を求めて、政府や与野党に強力に働きかけを行い、その後与党試案と野党試案の間ですりあわせが行われ、同年１１月衆議院社会労働委員長提案という形で提案され、１２月に全会一致で成立したのです。労働関係としては異例の議員立法という形でした。

　その考え方の基本となっているものは、構造不況業種の中で国の施策によって事業規模の縮小がなされ、その結果離職を余儀なくされる者、すなわち国の施策による離職者については、国の責任で失業の予防と再就職の援助のための措置を講じようとするもので、事業主に再就職援助計画の作成を義務づけるとともに、当該離職者に特定不況業種離職者求職手帳を発給し、就職促進手当等の給付金を支給すること、当該離職者を雇い入れた事業主に助成金を支給すること等、さまざまな措置を講ずるものでした。雇用政策思想としては、事業主の責務として「失業の予防に務めること」が明記されたことが重要です。

　これによって業種別の雇用対策のメニューは整備されましたが、その過程で、下請企業や関連企業などの離職者問題に対処するには限界があることが認識さました。また、特に構造不況業種が集積している地域では、地域経済全体が停滞し、一時に多数の離職者が発生すること等により雇用問題が深刻化し、地域の振興等の施策と相まってその地域における離職者の職業と生活の安定を図ることが課題となってきました。

　そこで、こちらは労働省が法案を作成し、１９７８年１０月に成立を見ました。同法はあくまでも特定不況業種対策の補完としての性格から、（この時には既に雇用安定事業として独立していた）雇用調整給付金や離職者向け雇用促進助成金が主たるメニューですが、その中に雇用改善事業として特定不況地域雇用開発奨励金と特定広域求職者雇用奨励金が設けられています。もっともこれらは１９８１年４月の「雇用に係る給付金等の整備充実を図るための関係法律に整備に関する法律」^*9によって特定求職者雇用開発助成金に統合されています。なお特定不況地域は、特定不況地域中小企業対策法における特定不況地域(市町村単位)を基礎としつつ、公共職業安定所単位で指定されました。施行時には全国３０地域で、北海道７地域、広島４地域、長崎３地域等でした。

　

(5)　地域雇用開発推進事業

　

　一方、１９７９年頃から労働省は地域雇用開発に向けた助成金だけではない事業に足を踏み出していました。上記１９７７年の三全総で定住圏構想が示されたこともあり、１９７９年度に特定不況地域を抱える５道県に政公労使４者で構成する地域雇用開発委員会を設置し、今後拡大が見込まれる産業・職種についての調査研究を進めるとともに、地方の実情に即した民間部門における雇用機会の確保を図るための必要な施策を検討することとしました。

　これが順次拡大される中で、モデル事業として雇用開発地域を５年間指定し、地域レベルにおける経済・産業政策と雇用政策との一体的な運用を図り、地域の実情に応じた雇用開発を推進するため、１９８２年度から地域雇用開発推進事業が開始されます。公共職業安定所、市町村、労使団体等からなる地域雇用開発推進会議を設置し、ここが地域雇用開発方針を策定、公表します。そして、関係者との雇用開発懇談会の開催、地元企業に対する雇用開発パンフレットや地元学生・求職者へのガイドブックの作成・提供を行います。とはいえ目玉はやはり給付金で、雇用開発地域で新増設して雇い入れる事業主に地域雇用促進給付金が支給されるのですが、雇用機会不足地域の場合は（この時点で）月額１７０００円であるのに対し、雇用開発地域では月額２７０００円とかなり高めになっています。

　雇用開発地域は全国まんべんなく毎年１０地域ずつ指定されていきました。１９８５年度からは一般型１０地域に加えて農山村型５地域も指定され、初年度指定地域が最終年度となる１９８６年度には計６０地域となっていました。

　

(6)　特定不況業種・特定不況地域関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法^*10

　

　その後、１９８３年５月に成立した特定不況業種・特定不況地域関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法は、単にそれまでの業種と地域の２法を合体延長しただけではなく、考え方に大きな転換を示していました。すなわち、それ以前は離職者法であって、なお外部労働市場に施策の焦点がありましたが、新法は雇用安定法であって、事業主による失業予防対策に重点が移っています。

　これは、終身雇用制を始めとする日本的雇用慣行のもとでは、いったん離職して失業した場合には再就職が容易でないにもかかわらず、中長期的に雇用減が避けられない構造不況業種における失業予防策が十分でなく、過剰労働者が失業者として大量に排出されて行かざるを得ないという問題意識に基づくもので、内部労働市場志向が最高潮に達していた１９８０年代半ばという時代精神をよく表しています。

　しかし、同法はもう一つ、地域雇用政策の観点からも興味深い一歩を踏み出しています。それは、上記雇用保険法に基づく地域雇用促進給付金を特定不況地域にも適用したことです。業種・地域法の第１０条で、「政府は、特定不況地域における雇用機会の増大に資すると認められる措置を講ずる事業主に対して、雇用保険法第６２条の雇用改善事業として、必要な助成及び援助を行うものとする」と規定されました。その趣旨は「不況地域において雇用機会を拡大するための施策が不十分であり、離職者が当該地域に滞留することとなっていた」からだとされています。なお要件は全く同じで、金額も同じ（この時には月額１８０００円）でした。

　

(7)　緊急雇用安定地域

　

　地域雇用開発等促進法制定前の地域雇用政策の最後のものは、１９８６年１１月に円高の影響が深刻化している業種が集積する特定の産地に対して講じられた円高関連地域緊急雇用対策です。これは市町村単位で緊急雇用安定地域を指定し、雇用調整助成金や個別延長給付等の対象とするもので、地域雇用開発の流れにあるものではありません。対象地域は１３７市町村です。

　

４　地域雇用開発等促進法

　

(1)　地域雇用開発等促進法の制定^*11

　

　１９８７年３月に成立した地域雇用開発等促進法は、以上述べてきた１９７０年代後半から８０年代前半期の地域雇用政策の総まとめとしてまずは位置づけられるでしょう。

　ちょうど円高の影響を受ける輸出型産地で雇用情勢が急激に悪化していたことから、１９８６年９月以降、中央職業安定審議会雇用対策基本問題小委員会^*12で審議が行われ、同年１１月には「地域雇用対策の整備、充実について」建議がなされ、これに基づき翌１９８７年１月には法案要綱の諮問答申、２月には地域雇用開発等促進法案を国会に提出し、３月には全会一致で成立しました。なお前節(7)の緊急雇用安定地域は、この法律による施策の予算措置による先食いになります。

　同法はそれまでの地域を整理統合して、雇用開発促進地域、特定雇用開発促進地域及び緊急雇用安定地域にまとめました。前２者では地域雇用開発のための措置が講じられ、後２者では失業の予防と再就職の促進のための措置が講じられます。つまり、雇用開発促進地域は地域雇用開発だけ、緊急雇用安定地域は失業予防と再就職促進だけ、特定雇用開発促進地域はその両方ということです。実際には、それまでの雇用機会不足地域と雇用開発地域を雇用開発促進地域に、それまでの特定不況地域を特定雇用開発促進地域に衣替えした形です。

　とはいえ、法律上は「雇用開発促進地域」とは「求職者が多数居住し、かつ、求職者数に比し相当程度に雇用機会が不足している地域であって、当該地域内に居住する求職者等に関し第三章に定める地域雇用開発のための措置を講ずる必要があるものとして政令で指定する地域」と定義されているため、必ずしも雇用機会が不足しているわけではない旧雇用開発地域をそのまま指定することは困難でした。そこで、法附則第２条で、法施行の前日に雇用開発地域であった地域であって雇用開発促進地域に該当しない地域については「雇用開発促進地域とみなして」適用することとされています。雇用開発促進地域の指定期間は５年間で、全国２１２安定所管轄地域が指定されました。うち１２地域は附則第２条によるみなし地域です。ちなみにこれは約１６００市町村に相当し、地図上では日本の大部分を占める状態でした。

　特定雇用開発促進地域はそれまでの特定不況地域ですが、法律上は「雇用開発促進地域のうち、その地域内に所在する相当数の事業所に関し産業構造又は国際経済環境の変化その他の経済上の理由（漁業をめぐる国際環境の変化を含む。）により事業規模若しくは事業活動の縮小又は事業の転換若しくは廃止を余儀なくされ、これに伴い雇用に関する状況が著しく悪化しており、又は悪化するおそれがあると認められる地域であって･･･政令で指定する地域」です。４３安定所管内が指定され、これによってそれまでの業種･地域雇用安定法から地域関係の規定が抜けて、特定不況業種関係労働者の雇用の安定に関する特別措置法になりました。

　緊急雇用安定地域は前述のように、法成立の直前に予算措置で先行実施されたものですが、法律上の定義規定は特定雇用開発促進地域とほとんど変わりません。市町村単位で期間１年で指定され、講じられる施策が失業予防、再就職促進関係だけだという点が異なります。なお雇用失業情勢の改善により、同地域は全て１９８８年度までで指定が切れています。

　この法律に基づいて、労働大臣が地域雇用開発指針を策定し、都道府県知事が地域雇用開発計画を策定することとされました。ちなみに、法律名に「等」がついているのは、「求職者数に比し雇用機会が不足している地域についてこの法律に定める措置を講ずることにより、地域的な雇用構造の改善を図ること」を指す地域雇用開発以外の事項も含まれているからです。

　

(2)　地域雇用開発助成金^*13

　

　しかし、１９８７年地域雇用開発等促進法の意義は、それまでの地域雇用政策の総まとめを超えるところがあります。それは、それまでの地域雇用促進給付金が地域雇用開発助成金という名称に変わる際に、定率の賃金助成（地域雇用奨励金）と施設･設備の新増設自体の費用への投資助成に姿を変えた点に示されています。もっとも、このことは法律上はもとより、省令の上ですらあまり明確にはなっていませんでした。

　しかも、同法制定に向けた１９８６年１１月の建議を見ると、「雇用開発の効果を高めるため、現行の定額支給を内容とする地域雇用促進給付金制度を抜本的に改正し、新たに賃金に対する定率支給を内容とする地域雇用開発助成金制度(仮称)を設けること」とあるだけで、設備投資助成は姿を現していません。その代わり、「指定地域内において地域雇用開発実施計画の趣旨に沿った事業場の新・増設が行われる場合、建物、機械の建設、購入等に必要な資金について雇用促進事業団が融資を行う雇用促進融資制度を設けること」と、設備投資への融資制度が想定されていたのです。ところが、翌１９８７年１月に法案要綱が諮問された時には、この事業場の新・増設に対する雇用促進融資制度の新設という項目は落ちていました。この間に労働省事務局が具体的な法案を作成して各省に協議をすることが一般的な慣行であることからすると、他省庁、おそらくは通商産業省から、設備投資への融資制度は産業政策マターであり、労働省が介入すべきではないという反対が強く、法律上からは落とさざるを得なかったのではないかと想像されます。

　さらに不思議なことがあります。建議ではこの賃金定率助成についても新・増設への雇用促進融資についても「第三セクターについては、長期の支給期間とすることを検討すべき」、「第三セクターについては、特別に配慮すること」と書かれていたにもかかわらず、結果として地域雇用開発助成金にはそのような特例措置は設けられなかったのです。ちなみに、ここでいう第三セクターとは、国際的に通用する非営利民間セクターという意味ではなく、当時の日本で通用していた「国や地方公共団体と民間が合同で出資・経営する企業」という意味です。当時は地域振興を目的として設立されることが多く、その評価がこの建議にも反映していますが、その後債務を抱え破綻する第三セクターが続出し、すっかり評判を落としてしまいました。その意味ではおかしな規定を入れずに済んでよかったといえそうですが、実は上記設備投資融資が落ちたことと絡んで、やや複雑ないきさつがあったようです。

　まずは定率賃金助成から見ていきましょう。法施行後の雇用保険法施行規則第１０７条は、新たな地域雇用奨励金についてはかなり細かく規定しています。それまでの定額助成（創設時月額９０００円、少しずつ上昇して１９８６年度には月額１９３００円、雇用開発地域は月額３０６００円）を、大企業は支払い賃金額の１／２、中小企業は支払い賃金額の２／３としたのです。正確にいうと、これは雇用開発促進地域の場合で、特定雇用開発促進地域の場合、支給期間が１年から３年に延び、２年目と３年目の助成率は逓減するようになっていました。なお経済状況の改善に伴い、１９９０年度からは各枠内の助成率は半分になりました。

・地域雇用奨励金の助成率

　

　しかし重要なのは、新たに設けられた地域雇用特別奨励金です。これは法律上は地域雇用開発等促進法第８条第２項に基づいています。地域雇用開発のための助成及び援助を定める第１項に続き、第２項は「前項の助成及び援助を行うに当たっては、雇用開発促進地域内に事業所を有する法人で、労働省令で定める基準に照らして当該事業所の行う事業が当該雇用開発促進地域の地域雇用開発に特に資すると認められるものについて、特別の措置を講ずるものとする」と述べています。しかしこの規定は、上記１月の法案要綱では、「（一)の助成及び援助を行うに当たっては、雇用開発促進地域内に事業所を有する法人で、民間事業者の能力の活用を目的としてその資本金の一部を都道府県又は市町村が出資しており、かつ、労働大臣が、当該事業所の行う事業が当該雇用開発促進地域の地域雇用開発に特に資すると認めるものについて、特別の配慮をするものとすること。」となっていました。明確に当時の第三セクターを優遇するという規定のはずだったのです。

　実際の法律の規定ぶりもそれと矛盾するものではありません。省令で第三セクターを規定するつもりだったのでしょう。ところが、実際に法律が施行されるに当たって制定された地域雇用開発等促進法施行規則の第３条は、「事業所の設置又は整備に伴い、相当数の労働者を雇い入れること」、その「労働者の大部分が当該雇用開発地域に係る雇用開発促進地域求職者であること」、「事業の実施に伴う雇用機会の増大の効果が継続し、かつ、･･･適切な地域雇用開発の効果をもたらすこと」というあまり限定性のない３要件を挙げるだけです。どうもこの間に、当初は第三セクターを想定していたこの規定を、異なる用途−一旦は引っ込めた設備投資への融資制度を、助成金という別の形で復活させる−に用いようという考え方が生まれたようなのです。こうして、法第８条第２項は、設備投資費用を助成するという「特別の措置」の根拠規定として読み替えられることとなりました。

　雇用保険法施行規則第１０７条第３項はもう少し詳しくこう規定しています。

「３　地域雇用特別奨励金は、地域雇用奨励金の支給を受けることができる事業主であって、対象事業所の設置又は整備に伴い対象労働者を５人（小規模企業事業主にあっては３人）以上雇い入れた事業主に対して、雇い入れた対象労働者の数に応じ、当該対象労働者の雇入れに係る費用の額を限度として、支給するものとする。」

　さてしかし、「雇入れに係る費用の額」とは一体何を指すのでしょうか。省令上ではこれはこれ以上わかりません。実はこれは通達レベルで初めて明らかになるのです。それによると、雇い入れた労働者の人数と設置・整備に要した費用に応じて、次の表に示す額を年１回ずつ３回まで、特定雇用開発促進地域では５回まで支給すると書かれています。

・地域雇用特別奨励金の支給額

　

　地域雇用奨励金が雇い入れた労働者の賃金の一定割合を助成する賃金助成に純化したのと相まって、こちらは事業所の施設・設備の設置・整備に係る費用への助成、つまり設備投資助成に純化したといえます。しかもその金額が半端ではありません。特定雇用開発促進地域で労働者を２０人以上雇い入れた場合であれば、設備投資費用が５００万円であれば年間１００万円ずつ５年間で５００万円ですし、設備投資費用が５０００万円であれば年間１０００万円ずつ５年間で５０００万円です。つまり、ぎりぎり設備投資費用が全額助成されてしまうということもあり得ます。今から考えると信じられないくらいの寛大な制度です。春秋の筆法を以てすれば、設備投資への融資制度に目くじらを立てて潰した通商産業省は、結果的により大規模な設備投資助成金を労働省に作らせてしまったことになります。なお経済状況の改善に伴い、１９９０年度からは各枠内の支給額は半分になりました。

　

(3)　その他の措置

　

　正直言うと、１９８７年地域雇用開発等促進法の中で重要な規定は上記助成金に関わるものだけだと言っても過言ではありません。雇用開発促進地域に係るその他の規定を羅列すると、雇用促進事業団の行う施設の設置に関する特別の配慮（第９条）、職業訓練の実施(第１０条)、職業紹介の実施(第１１条)くらいですし、特定雇用開発促進地域についても、上述の支給期間の延長（地域雇用奨励金は１年→３年、地域雇用特別奨励金は３年→５年）のほかは、職業訓練施設にかかる資金の貸付(第１３条)、雇用調整助成金や特定求職者雇用開発助成金の支給(第１４条)、雇用の安定のための要請(第１５条)、地域雇用能力開発事業(第１６条)、雇用保険の延長給付(第１７条)、公共事業への吸収率(第１９条）が並んでいます。もっとも法律上は出てきませんが、旧雇用開発地域で行われていた地域雇用開発推進事業を受け継ぐ形で、雇用開発促進地域ごとに関係行政機関と労使団体等をメンバーとする地域雇用開発会議が設置され、雇用開発具体化の方向、方策の検討を行いました。

　その中で、地域雇用政策に係る政策思想の転換を示しているのが、第２１条の広域職業紹介活動の命令の規定です。これはそれまで職業安定法第１９条の２に基づいて行われてきた労働大臣の命令による広域職業紹介活動を、特定雇用開発促進地域における措置として位置づけ直したものです。これに伴い、職業安定法第１９条の２は、必ずしも労働大臣の命令によらない一般的な広域職業紹介活動に関する規定とされました（現在は同法第１７条第２項以下）。従前は「多数の求職者が居住している地域について、雇用状況から判断して、それらの求職者がその地域においては職業に就くことが困難であると認められる場合」に発せられていたのですが、それが特定雇用開発地域に限定されることになります。特定雇用開発促進地域ではない雇用開発促進地域も、定義上「求職者が多数居住し、かつ、求職者数に比し相当程度に雇用機会が不足している地域」なのですから、「それらの求職者がその地域においては職業に就くことが困難であると認められる」ことが多いはずですが、それは対象にしないということです。雇用機会が不足しているのであれば、その地域の求職者を他の地域に送り出すのではなく、当該地域で雇用機会の増大を図るべきであるという思想が、ここに示されているといえましょう。特定雇用開発促進地域だけには残したのは、「雇用に関する状況が著しく悪化して」いるので、雇用開発だけでは不十分だからというわけです。明確に地域雇用開発政策を広域移動政策に優先させる哲学が現れています。もっとも、この規定には雇用保険の広域延長給付と雇用対策法に基づく職業転換給付金がくっついているので、簡単に切れないという事情もあり、暫定措置が付されてはいます。なお、併せて広域移動による再就職を援助するため、雇用促進事業団を通じて移動に伴う生活面での相談等も行いました。

　

５　バブル景気とその崩壊の時代

　

(1)　地域開発立法等の動向

　

　地域雇用開発等促進法制定と同じ１９８７年、第４次全国総合開発計画（四全総）が策定されました。同計画は多極分散型国土の構築に向けて東京一極集中の是正と地方の活性化を掲げ、具体的には地方圏における産業･技術拠点の形成や大規模のリゾート地域の整備といった戦略的プロジェクトを進めました。翌１９８８年には多極分散型国土形成促進法が制定され、国の行政機関等の移転の促進、振興拠点地域の開発整備等が進められました。

　同年の総合保養地域整備法（リゾート法）は、多様な余暇活動が楽しめる場を民間事業者の活用に重点をおいて総合的に整備しようとするもので、多くの地方が地域振興のために名乗りを上げ、バブル経済を背景にリゾート開発に取り組みましたが、その多くが失敗に終わっています。また１９８８〜８９年にかけては、当時の竹下首相の発案でふるさと創生事業が実施され、各市区町村に対し地域振興のために使途自由の１億円が交付されました。

　１９９２年の地方拠点都市地域の整備及び産業業務施設の再配置の促進に関する法律（地方拠点法）は、過度に産業業務施設が集積している地域から地方拠点都市地域への産業業務施設の移転を促進しようとするものです。

　バブル崩壊後の１９９８年に閣議決定された第５次の総合開発計画に当たる「２１世紀の国土のグランドデザイン」は、これまでの国中心、開発中心の国土計画の考え方とは一線を画し、多軸型国土構造の形成を掲げるとともに、地域が主体的に計画を作り、国が支援するという枠組を打ち出しています。

　

(2)　予算措置による地域雇用政策

　

　１９８８年から日本経済はバブル景気に湧くようになり、その中で１９８９年には予算措置として大規模雇用開発モデルプロジェクト推進事業が始まりました。これは、中長期的な観点から真に望ましい雇用開発を進めていくために、地域経済に大きなインパクトを与え雇用構造の改善に資するような大規模で良質な雇用機会を開発しようとするものです。地域関係者が一体となって計画を作成し、労働大臣が認定することを条件に、１００人以上雇い入れた場合に１回当たり５０００万円、２００人以上雇い入れた場合に１回当たり１億円で、計５回支給というものです。上記リゾート法と相まって活用され、北九州市のスペースワールドもその一つでした。

　同じ１９８９年から、地方における新たな企業立地や事業展開による雇用開発に資するため、首都圏に流出している高度な技術、知識を有する人材の地方への円滑なＵターン就職を推進するために、人材地方還流事業が始まりました。具体的には東京の飯田橋職安に人材Ｕターンセンターを設置しました。

　さらに１９９０年には過疎地域等雇用開発プロジェクトとして、日本開発銀行を通じた長期低利融資などの援助が始まりました。

　

(3)　１９９１年改正^*14

　

　地域雇用開発等促進法に至る政策は、基本的に雇用機会が量的に不足している地域に雇用機会を確保することでしたが、１９９１年改正の基本的考え方はこれとはかなり異なっています。上記四全総が多極分散化国土の構築を掲げていたことと、バブル経済で雇用失業情勢が大きく改善し、むしろ人手不足が問題となっていたこともあり、質的な改善という点に焦点が当てられたのです。

　すなわち、総量的には雇用機会の不足が改善された地域であっても、魅力ある雇用機会が乏しい等の理由から、新規学卒者を中心に若年者の流出が止まらず、Ｕターン就職への志向が高まっているにもかかわらず定住に踏み切れないという問題意識が根本にあります。そこで、地域において適切な質的側面を備えた雇用機会を創出することで、豊かな勤労者生活の実現を図ろうとしたのがこの１９９１年改正ということになります。

　１９９０年１１月から中央職業安定審議会雇用対策基本問題小委員会^*15で審議が行われ、翌１９９１年１月に「魅力ある雇用機会づくり等総合的な地域雇用対策の確立について」建議が行われ、これに基づき２月に地域雇用開発等促進法改正案を国会に提出、４月には成立しました。その中核は「雇用環境整備地域」という概念ですが、その導出はやや複雑です。まず、（雇用開発促進地域を改称した）雇用機会増大促進地域や緊急雇用安定地域以外の地域のうち、「当該地域における労働力の需給状況、労働者の他地域への移動状況その他雇用の動向を考慮した場合にその適性、能力、経験、技能の程度等にふさわしい職業に就くことを促進する必要があると認められる求職者に係る雇用機会が相当程度に不足している状況にあり、かつ、当該求職者に関し第４章の２に定める地域雇用開発のための措置を講ずる必要があるものとして政令で指定する地域」を「特定雇用機会不足地域」と定義します。そして都道府県が特定雇用機会不足地域ごとに「地域雇用環境整備計画」を策定し、労働大臣がこれを承認すると、同地域が「雇用環境整備地域」になるという仕組みです。

　具体的な施策としてはまず地域雇用環境整備助成金があります。これは雇用保険３事業の雇用福祉事業で、上記雇用環境整備地域に事業所を設置・整備して求職者を雇い入れた上に、「その雇用する労働者の職業生活上の環境の整備改善に資する福祉施設を設置・整備する」こと等が支給要件で、支給額は１回当たり２０００万円で５回まで総額１億円です。その他、雇用促進事業団による施設の設置や宿舎の貸与も規定されていますが、政策としてはむしろ法律上に出てこない日本開発銀行による融資、地域雇用環境整備基金の造成、地域雇用環境整備委託事業の実施などが重要です。

　なお、従前の雇用開発促進地域が雇用機会増大促進地域に、特定雇用開発促進地域が特定雇用機会増大促進地域に改称され、その際その定義の「求職者の総数に比し相当程度に雇用機会が不足しており」に「その状態が相当期間にわたり継続することが見込まれる」が付け加わっています。より構造的な要因に着目しているわけです。

　

(4)　１９９７年改正^*16

　

　１９９７年改正もさらに新たな地域類型とそこへの助成金の新設という形です。改正の背景は、１９９６年１２月の中央職業安定審議会建議に示されていますが、製造業等の事業所が集積する地域の中に、生産拠点の海外移転、製品輸入の増大の影響を強く受けている事業主が増大していることです。これら地域は金型の製造、金属加工等、「ものづくり」を支える高度な熟練技能者が多数就業しており、これら技能を将来に向けて承継、発展させていくことが重要という認識があり、こうした地域に集積している技能を活用した新事業展開により雇用創出を図ることが目指されたのです。

　翌１９９７年１月に法改正案が国会に提出され、３月に成立しました。この改正により追加されたのは「高度技能活用雇用安定地域」で、「高度技能労働者を雇用する事業所が集積している地域のうち、当該地域内に所在する相当数の事業所に関し産業構造又は国際経済環境の変化その他の経済上の理由（漁業をめぐる国際環境の変化を含む。）により製品又は役務の供給の減少を余儀なくされ、これに伴い雇用に関する状況が悪化しており、又は悪化するおそれがあると認められる地域であって、当該地域内に居住する求職者、当該地域内に所在する事業所に雇用されている労働者等に関し第４章の３に定める地域雇用開発のための措置を講ずる必要があるものとして労働大臣が指定する地域」をいいます。この定義規定からは特定不況地域以来の不況対策立法の匂いが濃く漂いますが、「高度技能」という切り口からの施策に特化しているのが特徴です。

　まず都道府県が策定する地域高度技能活用雇用安定計画が前提になり、雇用保険法の能力開発事業と雇用安定事業として次のような助成金が新設されました。地域高度技能人材確保助成金は、新事業展開を担う人材を受け入れ、併せて他の労働者を雇い入れた事業主に対し賃金等の１／４（中小企業は１／３）を１年間助成します。地域高度技能活用雇用環境整備奨励金は、労働環境設備や福祉施設を設けて労働者を雇い入れた事業主に設置・整備費用と人数に応じて５０万円〜１０００万円（中小企業は７５万円〜１５００万円）を助成します。人材高度化能力開発給付金は、労働者に教育訓練を受けさせる事業主に対し、派遣費・運営費の２／３（中小企業は３／４）、賃金の２／３（中小企業は３／４）を助成するものです。

　

６　２１世紀の地域雇用開発政策

　

(1)　地方分権と職業安定行政

　

　２１世紀の地域雇用政策を見る上で必要な補助線として地方分権の動きがあります。本シリーズ第４７回「公共職業安定機関の１世紀」^*17で述べたように、戦後職業安定行政は地方事務官制度の下にあり、都道府県の雇用部局は中央労働行政の地方出先機関に近い状態でした。それまでの地域雇用政策も、この一元的な行政システムを前提に構築されていたといえます。

　ところが１９９０年代の第一次地方分権改革で機関委任事務の廃止が打ち出され、地方事務官制度も廃止されることとなり、国と地方で綱引きをした結果、１９９７年７月の地方分権一括法により職業安定法が改正され、都道府県知事の行う公共職業安定所長に対する指揮監督等の事務は都道府県労働局長の事務となりました。

　またこれに伴い、雇用対策法が改正され、地方公共団体に、国の施策と相まって、当該地域の実情に応じ、雇用に関する必要な施策を講ずる努力義務が規定されるとともに、国及び地方公共団体が、国の行う職業指導及び職業紹介の事業等と地方公共団体の講ずる雇用に関する施策が密接な関連の下に円滑かつ効果的に実施されるように相互に連絡し、協力する旨の規定が設けられました。いわば、職業安定行政においても国と地方は他人の関係になったわけです。

　上記２１世紀の国土のグランドデザインでも地方が主体的に立案するという方向が打ち出されていたこともあり、地方分権改革以後の地域雇用政策は、大きく様変わりすることとなります。

　

(2)　２００１年改正^*18

　

　２００１年改正は「経済社会の変化に対応する円滑な再就職を促進するための雇用対策法等の一部を改正する法律」という一括改正法による改正です。この一括改正は、それまでの雇用維持を最重要目標に掲げてきた日本の雇用政策の方向を大きく労働移動の支援、再就職の促進の方向に転換させたもので、雇用政策の歴史上非常に大きな意味を有しています。本シリーズ第３４回「雇用助成金の半世紀」^*19ではそれを雇用調整助成金と労働移動支援助成金という助成金の観点から描きました。この改正はまた、募集採用における年齢制限禁止の努力義務を初めて導入したという意味で、高齢者雇用政策や若年者雇用政策の上でも記念碑的な意味を有しています。そういった大改正と束ねられたためあまり注目を集めませんでしたが、地域雇用開発等促進法の改正も、国と地方の役割分担を大きく変えるなど、それなりに大きな改正でした。

　２０００年１２月の中央職業安定審議会建議「経済・産業構造の転換に対応した雇用政策の推進について」は、地域雇用対策について「各地域の選択と責任による主体的な取組みを基本としつつ、国と地方公共団体がそれぞれの役割分担を踏まえ施策を展開できる枠組に再編することが必要」と指摘しています。これを受けて翌２００１年２月に一括改正法案が国会に提出され、同年４月に成立に至りました。これにより、それまでの国の一方的な地域指定方式から、都道府県が各地域類型ごとに計画を策定し、国がこれに同意して初めてさまざまな施策の対象となるという仕組みに大きく転換しました。また、地域類型は雇用機会が不足している地域（雇用機会増大促進地域）、労働力需給のミスマッチが発生している地域（能力開発就職促進地域）、求職活動の促進を図る地域（求職活動援助地域）、高度技能が集積している地域（高度技能活用雇用安定地域）の４つに再編しています。

　この改正で法律名から「等」が取れました。「等」の中身は失業予防と再就職の促進だったわけですが、それがなくなったということは、特定雇用機会増大促進地域（旧特定不況地域）と緊急雇用安定地域がなくなったということです。また１９９１年改正で導入された雇用環境整備地域もなくなりました。雇用機会増大促進地域と高度技能活用雇用安定地域は従来通りです。ただし、助成金の名称が少し変わり、両方まとめて「地域雇用開発促進助成金」になりました。その内訳に地域雇用促進奨励金、地域雇用促進特別奨励金、地域雇用促進環境整備奨励金があり、この最後のものは地域高度技能活用雇用環境整備奨励金を引き継いでいます。

　新たな地域類型は２つあります。まず「能力開発就職促進地域」は、求人が相当数あり、かつ求職者の一定数以上が希望している職業があるにも関わらず、当該職業に適合する能力を有する者が相当程度に少ないため、就職が困難な地域と定義されています。要するに能力のミスマッチが原因なので、能力開発援助が必要だというわけです。これに対する助成金は雇用保険の能力開発事業として地域人材高度化能力開発助成金があり、職業訓練を受けさせる経費の１／３（中小企業は１／２）を支給します。もう一つは求職活動援助地域ですが、こちらは情報の収集提供、説明会の開催等のメニューが並んでいます。

　なお、特定雇用機会増大地域がなくなったことに伴い、広域職業紹介活動の命令規定もなくなりました。しかし前述の通り、これは１９６０年職業安定法改正以来、失業保険（雇用保険）の広域延長給付の支給根拠となっている規定なので、雇用保険法第２５条に「広域職業紹介活動に係る地域」の導出規定が追加されています。

　

(3)　２００７年改正^*20

　

　２００７年改正も雇用対策法との一括改正です。この改正で雇用対策法から雇用対策基本計画が消え、青少年の雇用機会の確保に関するいささか茫漠たる努力義務規定が設けられ、外国人労働者の雇用管理の努力義務とともに外国人雇用状況の届出が義務化されており、そのいずれもその後の動きにつながるものですが、ここでは地域雇用開発促進法の改正を見ておきます。

　２００６年１２月の労働政策審議会建議「人口減少下における雇用対策について」は、雇用情勢が特に厳しい地域と、雇用創造に向けた市町村等の意欲が高い地域に支援を重点化するため、４つある地域類型を「雇用開発促進地域」と「雇用創造推進地域」の２つに再編すべきと提言しました。その後２００７年２月に法改正案が国会に提出され、同年６月に成立しましたが、そこでは後者の名称は「自発雇用創造地域」となっていました。

　雇用機会が不足している雇用開発促進地域は元の名前に戻った形ですが、そこで事業所の設置・整備と雇入れをした事業主への「雇用開発奨励金」は賃金助成がなくなり、従来の特別奨励金に当たるものが設置・整備費用と雇入れ労働者数のマトリックスで支給されます。マトリックスはより詳細になっています。特定雇用増大促進地域はなくなっているので、全て１年ごと３回支給ということになります。なお、「特別の措置」として、費用が１０億円以上で１００人以上雇入れだと１億円、２００人以上雇入れだと２億円を３回支給という大規模雇用開発の制度も残っています。また、中核人材活用奨励金と地域雇用開発能力開発助成金もここに含められています。

・雇用開発奨励金の支給額（単位：万円）

　

　この改正の新機軸は自発雇用創造地域です。これは、雇用機会が不足して就職が困難であることに加えて、「その地域内の市町村、当該地域をその区域に含む都道府県、当該地域の事業主団体その他の地域の関係者が、その地域の特性を生かして重点的に雇用機会の創出を図る事業の分野及び当該分野における創意工夫を生かした雇用機会の創出（＝雇用の創造）の方策について検討するための協議会を設置しており、かつ、当該市町村が雇用の創造に資する措置を自ら講じ、または講ずることとしていること」という、ある意味で実に主観的（共同主観的？）な要件となっています。

　ここでは地域雇用創造推進事業というパッケージ事業が行われます。具体的には、雇用創出メニューとして中核的・専門的人材の誘致活動、創業・雇用拡大等に伴う労務管理についての研修・相談、専門家等によるセミナー、能力開発メニューとして地域内・外の講師による研修、職場体験講習、国内外派遣による中核的・専門的人材の育成、就職促進メニューとして求人情報の収集、研修や就職に資する情報の提供、求職者等への相談の実施が挙げられ、事業規模は１地域当たり２億円〜２．５億円を上限とし、同一地域における事業期間は３年が上限です。年鑑３５地域程度が選定されます。

　なおこれは同法改正よりも前に、２００５年の地域再生法の施行に伴って、予算措置として実施されていた地域提案型雇用創造促進事業を法律上に位置づけたものです。それゆえ、地域再生に係る措置との総合的な実施という条文が含まれています。

　さらに２０１３年度からは、地域雇用開発促進法とは別に、都道府県が提案する産業政策と一体となった雇用創造効果が高いプランをコンテスト方式で選定し、その費用の８割を補助する戦略産業雇用創造プロジェクトが実施されています。

　

(4)　公的雇用創出事業

　

　さてしかし、地域という観点からの雇用政策にはもう一つ、少しずつ名前を変えながら予算措置として過去２０年近く実施されてきた雇用創出基金事業があります。これは政策の流れとしては失業対策事業の系譜に連なるもので、本シリーズ第２５回「公的雇用創出事業の８０年」^*21で既に取り上げています。しかし、地域という観点から振り返っておくことにも意味がないわけではないと思われますので、ざっと見ておきましょう。

　近年におけるその出発点は、バブル崩壊に金融機関の破綻が重なり、とりわけ中高年の失業者が急増していた１９９９年６月、小渕政権が緊急雇用対策に基づき１９９９年度補正予算に盛り込んだ緊急地域雇用創出特別基金事業です。予算額は３５００億円で、緊急地域雇用創出特別交付金として都道府県に配分し、都道府県はその財源で基金を造成、２００１年度末を時限として基金の取り崩しにより雇用政策を実施するというスキームです。雇用期間を限定した臨時応急の措置」という事業の性格や、国費による特別交付金の配分と都道府県による基金の造成という財政方式はこれ以後の事業に引き継がれる原型となりました。

　２００１年に登場した小泉政権は、「日本経済の集中調整期間」と称して不良債権問題の抜本的な処理を行うことを打ち出し、これがもたらすであろう失業問題に対応するために、同年９月の総合雇用対策で緊急地域雇用創出特別基金事業を決定し、補正予算に盛り込みました。

　その後景気の回復とともにこの種の事業は一旦終了しましたが、２００８年のリーマンショックで雇用状況が一気に悪化すると、麻生政権は同年１１月の生活対策でふるさと雇用再生特別基金事業を、１２月の生活防衛のための緊急対策で緊急雇用創出事業を打ち出しました。後者は失業者の一時的な雇用機会の提供ですが、前者は地域の創意工夫で地域の求職者等が継続的に働く場を創り出すという趣旨が盛り込まれています。正規雇用化のため、労働者と原則１年の雇用契約を締結し、必要に応じて更新を可能としていることや、具体的な事業として地域ブランド商品の開発・販路開拓、旅行商品の開発、高齢者宅への配食サービス、私立幼稚園での預かり保育、食品リサイクル事業とが挙げられており、失業対策事業というよりは、地域雇用開発的な色彩が強くなっています。

　その後民主党政権に変わった２００９年１２月、明日の安心と成長のための緊急経済対策により重点分野雇用創造事業が創設され、成長分野として期待されている分野において地域の求職者に対し、新たな雇用機会を提供することとされました。具体的には介護、医療、農林水産、環境・エネルギー、観光、地域社会雇用及びこれらの成長分野を支える基盤としての教育・研究分野と、地方公共団体が設定する地域の成長分野としてニーズが高い分野が挙げられていますが、こうなると地域雇用開発政策そのものです。

　２０１１年３月に発生した東日本大震災に対して、政府は被災者等就労支援・雇用創出推進会議を設置し、復旧事業等による確実な雇用創出を打ち出しました。とりあえずの対応として、緊急雇用創出事業の対象分野に「震災対応分野」を追加し、避難所での高齢者や子どもの見守り、地域の安全パトロールなど被災した方々を雇用して幅広い事業を展開できるようにするとしました。これ以後緊急雇用創出事業の中に、震災等対応雇用支援事業、事業復興型雇用確保事業など、震災に対応するスキームが作られていきます。

　その後やはり緊急雇用創出事業の枠内で、起業支援型地域雇用創造事業や地域人づくり事業が行われていきますが、こちらはやはり地域雇用開発政策というべき内容です。

　

(付)まち・ひと・しごと創生本部

　

　２０１４年９月、官邸にまち・ひと・しごと創生本部が設置され、今日までいくつもの会議が開かれ、さまざまな提案もされてきています。その中には東京における大学の抑制と地方大学の振興により、地方における雇用創出と若者就職促進を図ろうというものもあり、地域雇用開発の観点からも興味深い論点を示していますが、ここでは事実を指摘するにとどめておきます。

*1『季刊労働法』２０１６年夏号（２５３号）。

*2有馬元治『雇用対策法の解説』日刊労働通信社（１９６６年）。

*3『季刊労働法』２０１３年冬号（２４３号）

*4遠藤政夫『雇用保険の理論』日刊労働通信社(１９７５年)。

*5『季刊労働法』２００８年夏号（２２１号）

*6『季刊労働法』２０１３年冬号（２４３号）

*7学識者７名、会長：有沢広巳。

*8労働省職業安定局編著『特定不況地域離職者法の解説』労働法令協会(１９７９年)。

*9関英夫『雇用関係各種給付金の新体系』労務行政研究所(１９８１年)。

*10労働省職業安定局編『不況業種・地域雇用安定法早わかり』労務行政研究所（１９８３年）。

*11白井晋太郎『地域雇用対策の理論』労務行政研究所（１９８７年）、労働省職業安定局雇用政策課編著『地域雇用開発等促進法の早わかり』財形福祉協会(１９８７年)。

*12座長：氏原正治郎。

*13労働省職業安定局編『地域雇用開発をめざして　地域雇用開発助成金活用の仕方』労働法令協会（１９８７年）。

*14伊藤欣士『地域雇用政策の新たなる展開』労働新聞社（１９９２年）。

*15座長：小池和男。

*16征矢紀臣『詳解地域雇用開発等促進法』労務行政研究所（１９９８年）。

*17『季刊労働法』２０１７年夏号（２５７号） 。

*18厚生労働省職業安定局編『詳解地域雇用開発促進法』労務行政（２００２年）。

*19『季刊労働法』２０１３年冬号（２４３号）。

*20『新たな雇用創出を目指して２００８』労務行政(２００８年)。

*21『季刊労働法』２０１１年夏号（２３３号）。