『季刊労働法』2018年冬号(263号)
「労働法の立法学」第52回
「健康保険の労働法政策」
はじめに
健康保険はいうまでもなく、年金保険と並んで社会保障法の二大基軸です。労災保険と失業保険（雇用保険）が社会保障法と労働法の境界領域に位置しているのに対し、健康保険それ自体が労働法の観点から論じられることはあまりありません。また、今日の社会保障論においては、健康保険をめぐる議論はもっぱら、人口の高齢化と医療技術の発展によるコストの増大をどう処理すべきかという点に焦点が当たるようになり、労働法の問題意識とはかなり離れた存在と意識されることが多いようにみえます。
しかしながら、日本で健康保険法が制定されたのは1922年ですが、当時その立案に当たっていたのは農商務省工務局労働課であり、その管掌事項は「労働保険ニ関スル事項」でした。当時刊行されていた研究書も「労働保険」とか「職工保険」と題するものが多くみられます。健康保険はなによりもまず労働者保護の一環として社会政策に登場してきたのです。
１ 被用者健康保険制度の成立*1
(1) 健康保険法制定の背景*2
日本で政府部内から初めて健康保険法が提起されたのは1997年、内務省衛生局長の後藤新平が労働者疾病保険法案を起草したときですが、法制化に至りませんでした。一方1905年には農商務省が工場法案との関連で災害保険法案を起草しましたが、やはり提出に至りませんでした。1911年にようやく工場法が成立し、1916年に施行されると、1917年頃から再び労働者保険の法制化に関する調査に着手しました。1918年に米騒動が起こり、原敬政友会内閣が成立する中で、野党憲政会は1920年2月に疾病保険法案を議会に提出しました。同法案は業務上傷病は対象とせず、官民の共済組合は適用除外としていました。同法案は審議未了廃案となりましたが、政府は農商務省において健康保険法案の立案を進め、1921年11月には業務上外双方を対象とする健康保険法案要綱を作成しました。同要綱は同年12月に農商務省の労働保険調査会の審議に付され、若干の修正を加えて1922年1月に答申し、同年3月に健康保険法案を議会に提出、同月には可決成立に至りました。
当時の立法に向けた問題意識は、1921年12月の労働保険調査会第1回総会における山本達雄農商務大臣の挨拶に明確に示されています。
･･･欧州戦争以来内外における急激なる経済事情の変化と思想の推移とは本邦産業界において労資の関係につき幾多の紛糾せる問題を招来し、これが解決の方策の機宜を得ると否とは本邦諸産業の盛衰に深甚なる影響を及ぼし、延ては国運の消長に繋ること重大なるものあり。ことに方今国際間の経済戦争ますます激甚ならんとするときに際し、産業の要素たる天賦の資源と富力とにおいてこれを欧米の諸国に比し遥に遜色ある本邦にありては、労資問題の解決策につき一層慎重なる考慮を払い、労働者の福祉を増進してその生活の向上を図るとともに、産業の発達と国富の増進を図ることの必要なるは言を俟たざるところなり。
思うに自己の労働力を生活費獲得の唯一の源泉とする賃金生活者において日常の生活を不安ならしむる主要なる原因は、業務災害、疾病、廃疾、失職等に起因する労働力及び労働機会の喪失に対する危惧にあるべく、これらの諸災厄に備うる途を開くは労働者保護施設中最も実施を急とするものの一たるべしと信ず。しかるに本邦においてかかる場合に際し直接に労働者又はその家族の救済を目的とする法制の現に存するは僅に工場及び鉱業に関する法令により、業務上の負傷、疾病、死亡の場合に工場職工及び鉱夫に対する事業主の扶助義務を定めたると、傭人扶助令及び相互救済を目的とする組合に関する命令により官業に従事する労働者に救済の途を与えたると、商法中に服役中の海員に対する扶助の義務を船主に負わしめたるとを挙ぐることを得るに止まり、なお民間の任意的施設として工場、鉱山、鉄道等において若干の共済組合と事業主の情誼に基く給与制度あるを見るに過ぎずして、法令上の保護に漏れたる労働者なお多数を算し、かつその保護についても未だ充分なりと称することを得ざるは吾人の常に遺憾とするところなり。ここにおいてすべからく労働保険の制度を樹立しもって公平なる負担の下に如上の諸災厄に対する施設をなし、すなわち疾病または負傷については治療の途を容易にして労働力の恢復を迅速ならしめ、収入の道を失いたる者に対しては生活費を補給して本人並びにその家族の生活に不安なからしめ、よって分娩、死亡その他の場合についても相当救助の途を講ずるは労働能率を増進し、労資の乖離を防止し、産業の健全なる発達を期する上においてすこぶる喫緊事たるのみならず、労働者に対する公平なる待遇を保障する方途として一日もゆるがせにすべからざるものなりと信ず。･･･
このように、健康保険法は何よりもまず労働政策として立案されたものでした。それも単なる労働者保護政策というにとどまらず、労使関係政策としての役割をも期待されていたのです。その背景としては、ちょうどこの1921年に、全国に続々と労働組合が結成され、多くの工場で団体交渉権の確立を求める争議が熾烈を極めていたことが挙げられます。これに対して、工場主側は、横断的労働組合との団体交渉は断固として拒否しながら、それに代わるものとして工場委員会の設立を認めるという形で妥協しようとしました。
争議が激しかったのは阪神地方で、特に神戸の三菱造船所と川崎造船所が中心でした。興味深いのは、労働側がストライキではなく労働者による工場管理戦術をとったことです。これに対して会社側はロックアウトを宣言して警官隊を導入し、流血の衝突のあげく、組合指導者が根こそぎ検挙され、1000人以上の労働者が解雇されて、友愛会は惨敗宣言を発して終結するのですが、工場管理戦術には、企業の外側から取引をするという考え方よりも、企業の内側での参加を求めるという思想が感じられます。実際、労働側は、団体交渉権の確立とともに、工場委員会の設立も要求事項としていました。当時、友愛会の指導者の一人であった賀川豊彦は、工場委員会を通じて産業民主主義を実現するという将来像を語っていました。
そして会社側は、労働側の要求のうち、外部の労働組合との団体交渉はあくまで拒否したのですが、労働組合への加入の自由と工場委員会の設立は受け入れたのです。工場内部の従業員の声を聞く仕組みはきちんと設けるが、外部の労働組合の介入は断固拒否するという考え方の確立です。この時期、政府が労使協調を進めるために設立した民間団体の協調会が、労働委員会法案を策定して政府に建議しています。これはドイツやイギリスの労使協議制に倣い、一定規模以上の工場に労使協議機関を設置することを義務づけるものでした。後述の健康保険組合は、ある意味で特定分野に限定した工場委員会の法制化とみることもできます。
(2) 健康保険法の内容
この1922年健康保険法は、工場法、鉱業法の適用を受ける事業に使用される者が強制適用ですが、年収1200円を超える職員は適用除外です。それ以外の事業の被用者は2分の1以上の同意を得て任意包括被保険者となることができ、また官業共済組合加入者については適用除外としました。保険者については政府管掌と健康保険組合の二本立てで、300人以上事業は健康保険組合を設立でき、500人以上事業は組合設立を命じうる一方、適用除外とされた官業共済組合と異なり、民間共済組合は健康保険組合に移行しなければ健康保険の代行は認められません。
保険給付は被保険者の業務上及び業務外の疾病、負傷、死亡、分娩に対して行われ、疾病・負傷については療養の給付と報酬日額の60％の傷病手当金が支給されます。業務上傷病の場合は第1日目から支給され、同一傷病につき180日、業務外の場合は3日の待機期間があり、4日目から支給で、個々の傷病を合算して年に180日が上限です。保険料は労使折半とされました。業務上傷病をも健康保険法の対象としたことは両面からの評価が可能でしょう。工場法によって工業主の災害扶助責任が規定されていたとは言え、その履行がもっぱら行政的指導に委ねられていた状況を考えれば、これを労働者を被保険者とする社会保険制度として確立したことは一定の進歩と評価することができます。しかしながら、業務上外を区別せず一括して保険事故として包括したために、本来労使が分担して負担すべき業務外傷病に係る保険料と、もっぱら事業主が負担すべき業務上傷病に係る保険料が一緒になり、結果的に労働者が事業主の扶助責任を負担させられることになるという批判が生じました。もっとも、制定時の政府の説明では、業務上と業務外の比率は4分の1と4分の3であり、業務上については全額事業主負担、業務外については事業主が3分の1、労働者が3分の2の負担で、事業主は1/4+3/4×1/3=1/2、労働者は3/4×2/3=1/2で、結果として労使折半になるということです。ややこじつけの理屈という感がします。
健康保険法が成立した1922年の11月には内務省の外局として社会局が設置され、農商務省で所管していた工場法や健康保険法も社会局に移管されました。健康保険法は同局第二部保険課の所管となり、1923年から施行を予定していましたが、同年9月関東大震災が発生し、健康保険法の本格施行も1927年1月に延期されました。なおこの間、1925年に民間の共済組合にも適用除外を認めるとともに、付加給付を可能とする改正案が提起されましたが、政府部内の反対で提出に至りませんでした。施行体制としては地方庁を通じずに社会局直属の健康保険署を設置するという異例の形を取りましたが、1929年に廃止され各道府県警察部に健康保険課が設けられ、労働行政、衛生行政と密接な連携を図りました。
(3) 健康保険組合
さて、労働法の観点からみた健康保険法の最大の特徴は、保険者として設定された健康保険組合が、特定分野に限定されたものとはいいながら、実定法上の労使協議機関の嚆矢と位置付けられる点です。その意味では、日本における労使関係法制の出発点と位置付けることすらできます。
健康保険法は当初から政府と健康保険組合の二種類を保険者としていました(第22条)。健康保険組合は事業主とその事業に使用される被保険者を以て組織される（第27条）と規定されており、また健康保険組合の設立認可については組合員資格を有する被保険者の2分の1以上の同意を得た規約を作る必要があります(第29条)。さらに健康保険法施行令では、健康保険組合に組合会を置き、組合会議員の定数は偶数とし、その半数は事業主が選定し、他の半数は被保険者たる組合員が互選する（第20条）とか、理事の定数も偶数で、やはり事業主側と被保険者側が半数ずつ（第36条）と、労使同数委員会の形をとっていました(理事長は事業主側)。
立法以前から民間大企業には福利厚生のための共済組合が存在していましたが、陸海軍や国鉄などの官業労働者の共済組合については適用除外が認められた(第12条)のに対し（この政府部門の共済組合制度は拡大して今日まで続いています）、民間企業には認められませんでした。また当時は健康保険組合は政府管掌健康保険と同じ給付しか行えず、付加給付はありませんでした。上述のように、法制定からその施行までの間に、財界から民間共済組合も適用除外とするよう要求があり、1925年には内務大臣から労働保険調査会に対し、主務大臣の認定した民間の共済組合にも適用除外を認める改正案要綱が諮問され、その答申を得て改正案を作成したこともありますが、結局実現に至りませんでした。理由は不明ですが、適用除外にすると民間共済組合における労使協議制の担保がなくなることが懸念されたのではないかという推測があります。
２ 健康保険法の改正とその他の被用者健康保険制度の制定改廃
(1) 制定当時の強制被保険者
1922年に制定されたときの健康保険法では、強制被保険者は「工場法ノ適用ヲ受クル工場又ハ鉱業法ノ適用ヲ受クル事業場若ハ工場ニ使用セラルル者」であって、勅令で定める「臨時ニ使用セラルル者」と「一年ノ報酬千二百円ヲ超ユル職員」が適用除外でした(第13条)。この適用除外される「臨時ニ使用セラルル者」が具体的に1926年の健康保険法施行令第9条に規定されていますが、見て分かるように戦後労働基準法第20条で解雇予告(手当)の適用除外として挙げられたものとよく似ています。
第九条 臨時ニ使用セラルル者ノ中左ニ掲クル者ハ健康保険法第十三条但書又ハ第十五条第二項ノ規定ニ依リ被保険者タラサルモノトス但シ第一号ニ該当スル者所定ノ期間ヲ超エテ引続キ使用セラルルニ至リタルトキ又ハ第二号若ハ第三号ニ該当スル者三十日ヲ超エテ引続キ使用セラルルニ至リタルトキハ此ノ限ニ在ラス
一 六十日以内ノ期間ヲ定メテ使用セラルル者
二 使用期間ノ定ナク労務供給契約ニ基キ又ハ試ニ使用セラルル者
三 日日雇入レラルル者
四 前各号ニ掲クルモノノ外内務大臣ノ定ムル者*3
労働基準法第20条の原型は1926年の改正工場法施行令第27条の2なので、ほぼ同時期ということになります。もっとも、工場法自体は適用対象を職工に限って人夫を対象外とする一方、その規定を除いては臨時工を適用除外とはしていません。この健康保険法の適用除外は、短期に転々とする者は被保険者として保険料を徴収することが技術的に困難であるという観点から設けられた規定です。臨時工には健康保険を適用する必要がないというような発想からではありません。ですから、契約上日雇や臨時工であれば適用除外になるわけではなく、現実に30～60日を超えて継続雇用されていれば対象になるのです。これが1926年における非正規労働者への適用関係に関する原点です。これは今日の適用問題を考える際にも、常に念頭に置かれるべきことでしょう。
(2) 制定当時の任意包括被保険者と強制被保険者の拡大
工場法、鉱業法の適用事業以外の事業主は、主務大臣の認可を受けてその事業及びこれに付随する事業に使用される者を包括して健康保険の被保険者とすることができました。これを任意包括被保険者と呼びます。小規模の製造業、鉱業の他、電気、土木建築、鉄道、貨物旅客運送などが掲げられ、認可の申請に当たっては、被保険者となるべき者の2分の1の同意が必要でした。実際には任意包括被保険者はごく少なく、1％以下に過ぎませんでした。
その後の改正は強制被保険者の拡大の歴史といえます。満州事変による軍需景気により不況を脱した1934年の改正は、工場法、鉱業法の適用事業場に加え、常時5人の労働者を使用する製造業、鉱業、電気、鉄道・軌道、その他の貨物・旅客運送の事業に適用対象を大きく拡大しました（第13条第3号）。これにより対象事業所数は倍増しました。しかしなお、これら事業で常時5人未満の労働者を使用するもの、土木建築業、貨物積卸業等は任意包括適用のままです。なお、1941年の改正により貨物積卸業も強制適用となっています。
(3) 職員健康保険法*4
戦前の労働法は工場法における職工のように、基本的にブルーカラー労働者が対象であり、ホワイトカラー職員は対象ではありませんでした。これに対し、社会保障法は当初はブルーカラー労働者(の一部)を対象として出発しながら、次第にホワイトカラー職員も対象に含めていきます。年金保険の場合、1941年の労働者年金保険法がブルーカラー労働者を対象に設けられ、1944年の厚生年金保険法への改正でホワイトカラー職員にも拡大されています。
これに対し、先行する被用者健康保険制度においては事態はもう少し複雑です。そもそも1926年の健康保険法において、上記のように「一年ノ報酬千二百円ヲ超ユル職員」のみが適用除外とされ、逆に言うと工場や鉱山に勤務する年収1200円以下の職員は職工と同様に健康保険の被保険者となるのです。ただし、その工場や鉱山を経営する会社の本社は工場でも鉱山でもないので、本社勤務の年収1200円以下の職員はそもそも適用対象外ということになります。もっとも任意包括被保険者になる可能性はあります。
この状況を大きく変えて、ホワイトカラー職員を被保険者とする被用者健康保険制度を設けたのは、1938年の職員健康保険法です。同じ年に労働法政策においては商店法が成立し、商店の閉店時間や店員の月1回の休日などが規定されましたが、その際の衆議院の附帯決議において、商店員の社会保障や保護立法の制定等が求められ、これを受けて同年に設置されていた厚生省保険院社会保険局は職員階層に対する医療保険制度の立案にかかり、同年中に成立に至ったものです。
職員健康保険法の強制被保険者は、都市部にある商業、金融保険業、保管賃貸業、媒介周旋業、集金案内広告業、電気供給業に使用される者ですが、常時10人未満を使用する事業所、年収1200円を超える者、臨時に使用される者は適用除外です。農村部の事業所や常時10人未満の事業所は任意包括被保険者となります。
職員健康保険法が重要なのは、健康保険法本体では翌年の1939年改正で初めて導入された家族給付が初めて規定されたことです。すなわち、義務的給付としての被保険者の疾病、負傷、死亡、分娩に加えて、任意給付として「被保険者ト同一ノ世帯ニ属シ被保険者ニ依リ生計ヲ維持スル者（以下世帯員ト称ス）ノ疾病、又ハ負傷ニ関シ保険給付ヲ為スコトヲ得」(第1条第2項)とされました。これがやがて1980年内翰による短時間労働者の適用除外につながっていく出発点と言えます。
なお社会保障法の観点からは、健康保険が現物給付を原則とするのに対し職員健康保険は現金給付が原則であり、その給付率は8割（2割自己負担）であるとか、健康保険が医師会との契約による人頭請負方式であるのに対して職員健康保険は療養費払いで一点単価20銭の勤労定額方式をとったことなど、興味深い違いがあります。
(4) 船員保険
船員保険については本連載第45回の「船員の労働法政策」*5で概略見たところですが、職員健康保険法の翌年の1939年に制定されています。これは特定の職域に限った総合社会保険制度で、疾病、負傷、死亡のほか、老齢、廃疾をも保険事故として規定しています。つまり、1941年にブルーカラー労働者を対象に設けられ、1944年にホワイトカラー職員にも拡大された公的年金保険が、当初から含まれていました。
ちなみに船員保険はその後もずっと独立の制度として維持され続けました。それゆえ、戦前の健康保険と同様に業務外の部分と業務上の部分が一体化した制度のまま戦後も維持され、2007年になってようやく業務上疾病・年金部門が陸上労働者の労災保険に統合されたのです。
(5) 1939年健康保険法改正（家族給付の導入）
上述の職員健康保険法で導入された家族給付が健康保険法本体にも設けられたのは、1939年の同法改正によってです。その背景にあったのは1937年の支那事変に始まる戦時体制で、1938年の国家総動員法に基づき人的資源の動員が進められ、1939年の国民徴用令により職場に徴用された者の家族の生活を安定させ、後顧の憂いなく勤務に勉励させるために、任意給付として家族給付が創設されたのです。
この改正により、健康保険法第1条に第2項として「保険者ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ被保険者ト同一ノ世帯ニ属シ被保険者ニ依リ生計ヲ維持スル者（以下世帯員ト称ス）ノ疾病、又ハ負傷ノ療養ニ要シタル費用ニ付補給金ヲ支給スルコトヲ得」という規定が付け加えられました。
これはあくまでも「補給金」なので、被保険者自身への給付と比べるときわめて低い水準のものでした。翌1940年の改正健康保険法施行令には、このような規定が置かれていました。家族給付の対象となり得る世帯員が他で就労していて、そちらで療養費が支給されるのであれば、そちらが優先されるという、当然至極なことを規定している第4項も注目に値します。
第八十七条ノ三 健康保険法第一条第二項ノ補給金ハ前条ノ疾病又ハ負傷ノ療養ニ関シ入院ニ要スル費用又ハ一回十円以上ノ処置料若ハ手術料ニ付保険者ニ於テ必要アリト認メタル場合ニ於テ之ヲ支給ス
②補給金ノ額ハ保険者ノ定ムル所ニ依リ前項ノ費用ヲ計算シタル額ノ二分ノ一ニ相当スル額トス但シ現ニ要シタル費用ノ二分ノ一ヲ超ユルコトヲ得ズ
④前条ノ疾病又ハ負傷ニ関シ他ノ法令ノ規定ニ依リ療養費ノ支給アリタルトキハ其ノ疾病又ハ負傷ニ関シテハ補給金ハ之ヲ支給セズ
(6) 1942年健康保険法改正
1941年に労働者年金保険法が制定され、政府は社会保険制度の整理統合に乗り出しました。同年に厚生省保険院が作成した「社会保険(短期給付)構成基本要綱」は、①健康保険を地域保険と職域保険の二本立てとし、当面職員健康保険を健康保険に吸収するとともに、将来は船員保険と労働者災害扶助責任保険も健康保険に統合すること、②社会保険を国民全般に及ぼし、少額所得者全部を網羅すること、③どの社会保険でも診療内容を同一とし、診療報酬を定額化すること、④保険給付を充実し、家族給付を被保険者と同程度のものとすること、⑤医師は社会保険医療担当を拒否できないこと、を示しています。
この考え方に基づいて行われた1942年改正は、医療供給体制面も含めて健康保険制度史上最も抜本的な改正となりました。ここでは労働法政策という観点から注目すべき点を拾っておきます。
まず、職員健康保険法を廃止し、健康保険制度に統合するとともに、その適用範囲を大幅に拡大しました。すなわち、法人・団体の事務所を強制適用事業とし、職員健康保険の適用の地域制限を撤廃、適用規模を10人以上から5人以上に拡大、職員たる被保険者の報酬限度を1200円から1800円に引き上げ、年収1800円を超える職員は任意包括加入できることとし、さらに任意包括適用事業の列挙主義を改めて強制適用事業所以外のすべての事業所に使用される者について任意包括加入できることとしました。なお適用除外は第13条の2として独立の条となり、その第1項第3号の「臨時ニ使用セラルル者ニシテ勅令ヲ以テ指定スルモノ」は健康保険法施行令第9条の4でこう定められました。これら臨時労働者や供給労働者（柱書の継続雇用された者以外）は任意包括加入もできません。
第九条ノ四 臨時ニ使用セラルル者ノ中左ニ掲クル者ハ健康保険法第十三条ノ二第一項第三号、第十五条第二項又ハ第十五条ノ二第二項ノ規定ニ依リ被保険者トセス但シ第一号ニ該当スル者所定ノ期間ヲ超エテ引続キ使用セラルルニ至リタルトキ又ハ第二号若ハ第三号ニ該当スル者一月ヲ超エテ引続キ使用セラルルニ至リタルトキハ此ノ限ニ在ラス
一 二月以内ノ期間ヲ定メテ使用セラルル者
二 使用期間ノ定ナク労務供給契約ニ基キ使用セラルル者
三 日日雇入レラルル者
四 前各号ニ掲クル者以外厚生大臣ノ指定スル者
最も重要なのは家族給付を任意給付から法定給付とし、大幅に拡充したことです。これにより今日まで用いられている「被扶養者」という用語が登場しました。そして同一世帯という要件が外され、別居している家族にも給付がされることになりました。
第一条 健康保険ニ於テハ保険者カ被保険者ノ疾病、負傷、死亡又ハ分娩ニ関シ保険給付ヲ為スモノトス
②保険者ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ被保険者ニ依リ生計ヲ維持スル者（以下被扶養者ト称ス）ノ疾病、負傷又ハ分娩ニ関シ保険給付ヲ為スモノトス
この被扶養者の範囲は健康保険法施行令第1条でこう定められました。
第一条 健康保険法第一条第二項ニ規定スル被保険者ニ依リ生計ヲ維持スル者（以下被扶養者ト称ス）ノ範囲ハ引続キ六月以上被保険者タリシ者ノ配偶者（届出ヲ為サザルモ事実上婚姻関係ト同様ノ事情ニ在ル者ヲ含ム以下之ニ同ジ）及子ニシテ専ラ其ノ者ニ依リ生計ヲ維持スルモノ並ニ其ノ被保険者ト同一ノ世帯ニ属シ専ラ其ノ者ニ依リ生計ヲ維持スル者トス
この段階では、被扶養者とは「専ラ」被保険者により生計を維持する者と定義されていました。裏返していえば、他にそれなりの自己収入があればここでいう被扶養者には当たらなかったのです。この「専ラ」は、被扶養者の要件が法律に規定された1948年改正でも維持されましたが、1957年改正で「主トシテ」に変わっています。これがやがて1980年内翰による短時間労働者の適用除外につながっていく第2の転換点です。
さてこの時、家族療養費は勅令で療養に要する費用の10分の5に相当する額とされました。これに併せて、被保険者本人の療養費について一部負担金制度が導入されました(第43条の2後段)。一部負担金の額は療養に要する費用の10分の2とされ（施行令第78条）、「業務上ノ事由ニ因リ疾病ニ罹リ又ハ負傷シタル場合」は一部負担金の支払は不要です(施行令第74条)。健康保険法制定時に保険料負担をめぐって問題となった業務上と業務外が、ここで本人負担の有無という形で姿を現したことになります。
なお、労災保険の休業補償に当たる傷病手当金については、甲種（労務不能の際3か月以上継続して報酬を全額支給される職員）と乙種（それ以外の者）に区別し、甲種は報酬日額の50％、乙種は60％と微妙な差を付けました。当時はブルーカラーの賃金制度とホワイトカラーの俸給制度とは大きく異なっており、そもそも賃金法政策としては、前者は厚生省所管の賃金統制令ですが、後者は大蔵省所管の会社経理統制令で統制されていたくらいです。
３ 国民健康保険法*6
(1) 国民健康保険法の制定
今日ではその加入者の4分の1を非正規形態の被用者が占め、自営業者よりも多くなってしまっていますが、国民健康保険はもともと被用者以外の国民のための医療保険制度として設けられたものです。したがって、本来は「健康保険の労働法政策」の対象ではなかったはずですが、実際には深く関わっています。
国民健康保険法が制定されたのは1938年ですが、その構想は1929年の世界大恐慌によりとりわけ農村が打撃を被り、その貧困対策が喫緊の課題となったことから生まれました。同法は任意設立法人である国民健康保険組合が保険者となり、組合員は原則として任意加入制です。普通国民健康保険組合は市町村の地区内の世帯主を組合員とし、特別国民健康保険組合は同業に従事する者を組合員とするものです。
1942年には上記健康保険法の大改正に併せて、「国民皆保険」のスローガンを掲げて国民健康保険法も改正されました。これにより、地方長官が必要と認めるときは普通国民健康保険組合の設立を命じることができること、強制設立の組合が成立したときは資格のある者はすべて組合員になること、任意設立の普通組合についても地方長官が指定したときは資格のある者はすべて組合員になること、特別国民健康保険組合についても強制加入を命じることができることなどが規定され、任意設立主義がかなり強制設立の方向にシフトしました。
(2) 新国民健康保険法
戦後、事業を休廃止する組合が続出し、その再建が課題となる中で、1946年の社会保険制度調査会答申は健康保険と国民健康保険の統合を唱えました。すなわち、政府管掌健康保険と国民健康保険を統合して地域組合の運営とし、地域組合は強制設立、強制加入として職域組合に所属する被保険者以外の全ての者を対象とすること、健康保険組合は存続するがその家族給付は廃止し、地域組合とすることなどですが、実現されませんでした。
当面の対策として1948年に国民健康保険法が改正され、国民健康保険は原則として市町村が行い、例外的に国民健康保険組合が行うこととされました。1951年には市町村の保険料収入を確保するため、国民健康保険税が創設されています。
1950年代後半からは国民健康保険制度を被用者以外の全国民に強制適用する国民皆保険が目指されました。ここで問題となったのが、1953年健康保険法改正によってもなお一律に強制適用から除外されていた5人未満事業所の扱いです。1956年の社会保障制度審議会の「医療保障制度に関する勧告」は、被用者5人未満の零細事業所に対しても低額でフラット制の保険料方式と大幅な国庫負担を導入した第二種健康保険制度を創設することを提起しましたが、厚生省はむしろ国民健康保険の全国普及によって皆保険を実現するという考えに立っていました。
こうして1958年に制定された新国民健康保険法は、既存の被用者健康保険制度の被保険者以外を住民という観点からすべて被保険者に取り込んでしまい、被用者保険の未適用者を住民保険の適用者にする形で問題を「解決」してしまったのです。
（被保険者）
第五条 市町村又は特別区（以下単に「市町村」という。）の区域内に住所を有する者は、当該市町村が行う国民健康保険の被保険者とする。
（適用除外）
第六条 前条の規定にかかわらず、次の各号のいずれかに該当する者は、市町村が行う国民健康保険の被保険者としない。
一 健康保険法（大正十一年法律第七十号）の規定による被保険者
二 船員保険法（昭和十四年法律第七十三号）の規定による被保険者。ただし、同法第二十条第一項の規定による被保険者を除く。
三 国家公務員共済組合法（昭和三十三年法律第百二十八号）、公共企業体職員等共済組合法（昭和三十一年法律第百三十四号）、市町村職員共済組合法（昭和二十九年法律第二百四号）又は私立学校教職員共済組合法（昭和二十八年法律第二百四十五号）に基く共済組合の組合員
四 健康保険法、船員保険法、国家公務員共済組合法（他の法律において準用する場合を含む。）、公共企業体職員等共済組合法又は市町村職員共済組合法の規定による被扶養者
五 日雇労働者健康保険法（昭和二十八年法律第二百七号）第八条の規定により日雇労働者健康保険被保険者手帳の交付を受けて一年を経過しない者及び同法の規定によるその者の被扶養者。ただし、同法第七条の規定による承認を受けて同法の規定による被保険者とならない期間内にある者及び同法の規定によるその者の被扶養者を除く。
六 生活保護法（昭和二十五年法律第百四十四号）による保護を受け、その保護を廃止されることなく政令で定める期間を経過した世帯に属する者で、その世帯が保護を受けなくなるまで（その保護を停止されている間を除く。）のもの
七 国民健康保険組合の被保険者
八 国立のらい療養所の入所患者その他特別の理由がある者で厚生省令で定めるもの
４ 被用者健康保険制度の戦後の展開
(1) 労災保険の分離
労働法政策においては終戦直後の戦後改革は激変とも言うべき大きなものでしたが、健康保険制度については制定時以来の業務上と業務外の両方を対象とする制度から、業務上傷病を対象とする労災保険が分離したのが最大の出来事です。ちなみに、労災保険法の所管について、新設される労働省と厚生省の間で権限争いがあり、片山哲首相が労使の代表を呼んで意見を聞いたところ、全員一致して労働省移管の意見であったため、ようやくけりが付いたという経緯があります。
これにより第1条は次のように改正されました。
第一条 健康保険ニ於テハ保険者ガ被保険者ノ業務外ノ事由ニ因ル疾病、負傷若ハ死亡又ハ分娩ニ関シ保険給付ヲ為シ併セテ被保険者ニ依リ生計ヲ維持スル者（以下被扶養者ト称ス）ノ疾病、負傷、死亡又ハ分娩ニ関シ保険給付ヲ為スモノトス
②前項ノ被扶養者ノ範囲ハ被保険者ノ直系尊属、配偶者(届出ヲ為サザルモ事実上婚姻関係ト同様ノ事情ニ在ル者ヲ含ム以下之ニ同ジ)及ビ子ニシテ専ラ其ノ者ニ依リ生計ヲ維持スルモノ並ニ其ノ被保険者ト同一ノ世帯ニ属シ専ラ其ノ者ニ依リ生計ヲ維持スル者トス
ここで不思議なのは、1922年健康保険法が業務上外両方を対象とする制度として制定されたときには保険料が労使折半とされたのに、それが業務外のみの制度に激変したにもかかわらず保険料負担割合は変わらなかったことです。制定時の政府の説明では、業務上と業務外の比率は4分の1と4分の3であり、業務上については全額事業主負担、業務外については事業主が3分の1、労働者が3分の2の負担で、事業主は1/4+3/4×1/3=1/2、労働者は3/4×2/3=1/2で、結果として労使折半になるということだったのですから、そこから保険料全額使用者負担の労災保険が抜けていけば、残りの業務外傷病保険については1対2の割合になって当然のはずですが、そういう議論はどこにも見られません。もともと単なるこじつけだったからなのでしょうが*7。
さて、この労災保険の分離に伴って、残された被用者の業務外傷病を担当する健康保険法にもかなりの改正がされましたが、1942年改正に続く本格的な適用拡大は1953年まで待たなければなりません。1947年改正の主な点は、一定の報酬を超える職員も強制被保険者にしたこと、被保険者の甲種、乙種の種別を廃止したこと、一部負担金を保険者の任意制としたことなどです。もっとも1949年改正で初診料の一部負担金が復活しました。
(2) 健康保険の適用対象
1948年改正は政省令規定のうち法律事項を法律に規定するもので、これまで施行令第9条の4に書かれていた臨時労働者の適用除外や施行規則第12条の2、第12条の3に書かれていた季節的業務や臨時的事業等も法第13条の2に明記されました。期間の定めなき供給労働者が消えたのは、1947年職業安定法により労働者供給事業がほぼ全面的に禁止たことを反映しているのでしょう。
第十三条ノ二 前条ノ規定ニ拘ラズ左ノ各号ノ一ニ該当スル者ハ健康保険ノ被保険者トセズ
一 船員保険ノ被保険者但シ船員保険法第二十条第一項ノ規定ニ依ル被保険者ヲ除ク
二 臨時ニ使用セラルル者ニシテ左ニ掲クルモノ但シ(ｲ)ニ掲クル者ニシテ所定ノ期間ヲ超エ引続キ使用セラルルニ至リタルトキ又ハ(ﾛ)ニ掲クル者ニシテ一月ヲ超エ引続キ使用セラルルニ至リタルトキハ此ノ限ニ在ラズ
(ｲ) 二月以内ノ期間ヲ定メテ使用セラルル者
(ﾛ) 日日雇入レラルル者
三 季節的業務ニ使用セラルル者但シ継続シテ四月ヲ超エ使用セラルベキ場合ハ此ノ限ニ在ラズ
四 臨時的事業ノ事業所ニ使用セラルル者但シ継続シテ六月ヲ超エ使用セラルベキ場合ハ此ノ限ニ在ラズ
五 事業所ノ所在地ノ一定セザル事業ニ使用セラルル者
六 国民健康保険組合又ハ国民健康保険ヲ行フ社団法人ノ事業所ニ使用セラルル者
七 生命保険会社ニ使用セラレ保険契約ノ募集勧誘ニ従事スル者ニシテ常時一定ノ報酬ヲ受ケザルモノ
②前条ノ規定ニ依リ健康保険ノ被保険者タルベキ者ニシテ保険者又ハ第十二条ノ規定ニ依ル共済組合ノ承認ヲ受ケ国民健康保険ノ被保険者ト為リタルモノハ其ノ期間健康保険ノ被保険者トセズ
5人未満の零細事業所を除く大部分の業種への適用拡大は、1953年の健康保険法改正でようやく実現しました。これは、後述の日雇労働者健康保険制度の主たる業種が土木建築業であるにもかかわらず、肝心の健康保険法ではなお強制適用事業ではなかったため、揆を一にして改正されたものです。これにより、第13条はこうなりました。
第十三条 左ノ各号ノ一ニ該当スル事業所ニ使用セラルル者ハ健康保険ノ被保険者トス
一 左ニ掲グル事業ノ事業所ニシテ常時五人以上ノ従業員ヲ使用スルモノ
(ｲ) 物ノ製造、加工、選別、包装、修理又ハ解体ノ事業
(ﾛ) 鉱物ノ採掘又ハ採取ノ事業
(ﾊ) 電気又ハ動力ノ発生、伝導又ハ供給ノ事業
(ﾆ) 貨物又ハ旅客ノ運送ノ事業
(ﾎ) 貨物積卸ノ事業
(ﾍ) 物ノ販売又ハ配給ノ事業
(ﾄ) 金融又ハ保険ノ事業
(ﾁ) 物ノ保管又ハ賃貸ノ事業
(ﾘ) 媒介周旋ノ事業
(ﾇ) 集金、案内又ハ広告ノ事業
(ﾙ) 焼却、清掃又ハ屠殺ノ事業
(ｦ) 土木、建築其ノ他工作物ノ建設、改造、保存、修理、変更、破壊、解体又ハ其ノ準備ノ事業
(ﾜ) 教育、研究又ハ調査ノ事業
(ｶ) 疾病ノ治療、助産其ノ他医療ノ事業
(ﾖ) 通信又ハ報道ノ事業
(ﾀ) 社会福祉事業法（昭和二十六年法律第四十五号）ニ定ムル社会福祉事業及更生緊急保護法（昭和二十五年法律第二百三号）ニ定ムル更生保護事業
二 国又ハ法人ノ事務所ニシテ常時五人以上ノ従業員ヲ使用スルモノ*8
これにより、業種として強制適用でないのは、農林・水産・畜産業、料理飲食業、自由業等となりました。ただし、5人未満の零細事業所はすべて任意包括適用事業所です。被用者でありながら被用者健康保険に加入できない法制度であることには変わりはありません。1956年の社会保障審議会「医療保障制度に関する勧告」は、被用者5人未満の零細事業所に対しても低額でフラット制の保険料方式と大幅な国庫負担を導入した第二種健康保険制度を創設することを提起しましたが、厚生省はむしろ国民健康保険の全国普及によって皆保険を実現するという考えに立ち、1957年に制定された新国民健康保険法は、既存の被用者健康保険制度の被保険者以外を住民という観点からすべて被保険者に取り込んでしまい、被用者保険の未適用者を住民保険の適用者にする形で問題を「解決」してしまったのです。
しかしこの「解決」は、同じ被用者でありながら被用者保険の被保険者になれた者には保険料の労使折半と手厚い療養給付と傷病手当金と被扶養者への給付が保障される一方で、住民保険に回された者には保険料全額自己負担と5割給付が押しつけられ、傷病手当金も被扶養者への給付もないという格差を固定化するものでもありました。
とはいえ、こうして「解決」してしまった問題は、この後ほとんど積極的に取り上げられることはなくなります。健康保険法をめぐる法政策は専らその財政赤字をどうするかという方向に向かい、労働法政策の観点から論ずべき分野はきわめて乏しくなっていきます。今日の非正規労働者への適用問題の種が蒔かれた1980年内翰に至るまでの期間、動いていたのは日雇労働者をめぐる問題でした。
５ 日雇労働者健康保険と一人親方
(1) 日雇労働者健康保険制度の創設
日雇労働者や臨時労働者は制定以来健康保険法の被保険者から排除されていましたが、それはその就労状態が浮動的であり、事業所も一定せず、かつ低賃金等の特殊な労働形態であるため、保険技術上も財政的にも疾病保険の対象とすることが困難と考えられたからです。しかし、日雇労働者の就労状態が劣悪であり、その生活程度が低位かつ不安定であることから、傷病の発生率は高く、いったん傷病が発生すれば収入は途絶え、貧困の程度はますます深刻化し、これがまた本人や家族の健康状態を悪化させる原因ともなりました。このため、日雇労働者のための健康保険制度の創設は日雇労働者の多年の要望でもありました。
このような状況の中で、1949年に失業保険法が改正され、日雇労働被保険者特例が設けられました。いわゆる「白手帳」方式によるアブレ手当です。これを受けて、健康保険においてもその適用を求める声が高まりました。1951年には内閣に設けられた失業対策審議会から首相に対して「日雇労働者健康保険制度の創設について」答申がされ、1952年には土建労組を中心に国会への働きかけが行われました。厚生省は5人未満の未適用事業所をそのままにして日雇労働者に適用することをためらっていましたが、関係者の強い要望から単独法による制度化を決断しました。厚生省はコンメンタールで、「疾病保険の分野に数多くの未適用者が残されていた当時、失業保険に次いでこの制度が日雇労働者を他に優先して取り上げたということは、一面において、戦後における日雇労働者の特殊な社会経済的位置を示すものということができよう」と評しています*9。
こうして1953年に制定された日雇労働者健康保険法は、適用対象たる日雇労働者を次のように定義しています。
（用語の定義）
第三条 この法律で「日雇労働者」とは、左の各号の一に該当する者をいう。
一 臨時に使用される者であつて、左に掲げるもの。但し、同一の事業所又は事務所（以下単に「事業所」という。）において、イに掲げる者にあつては一箇月の期間をこえ、ロに掲げる者にあつては所定の期間をこえ、引き続き使用されるに至つた場合（所在地の一定しない事業所において引き続き使用されるに至つた場合を除く。）を除く。
イ 日日雇い入れられる者
ロ 二箇月以内の期間を定めて使用される者
二 季節的業務に使用される者。但し、継続して四箇月をこえて使用されるべき場合を除く。
三 臨時的事業の事業所に使用される者。但し、継続して六箇月をこえて使用されるべき場合を除く。
見れば分かるように、健康保険法で適用除外とされている臨時・季節労働者が対象ですが、原則として健康保険の適用事業所の日雇労働者に限られます。
（被保険者）
第六条 左の各号の一に該当する事業所に使用される日雇労働者は、日雇労働者健康保険の被保険者とする。
一 健康保険法（大正十一年法律第七十号）第十三条第一号の事業所又は同条第二号の事務所
二 健康保険法第十四条第一項の規定による認可のあつた事業所
三 前二号に掲げる事業所以外の事業所であつて、緊急失業対策法（昭和二十四年法律第八十九号）第二条に定める失業対策事業又は公共事業を行うもの
保険料の納付については日雇失業保険に倣って、日雇労働者健康保険被保険者手帳に健康保険印紙を貼付するという手帳方式を採用しました。実際に「当該疾病又は負傷につきはじめてこれを受けようとする日の属する月の前二箇月間に、通算して二十八日分以上の保険料が、その被保険者について、納付されていなければな」りません（第9条）。
給付についてはとりあえず療養の給付と家族療養費（いずれも歯科補綴を除く）に限定され、給付期間は3か月に限定されました。これは1954年に6か月、1955年に1年に延長されています。また1955年改正で死亡及び分娩に関する現金給付、1958年改正で傷病手当金と出産手当金を設けました。
(2) 一人親方への日雇健保擬制適用*10
日雇労働者健康保険は上述のように失業保険の日雇特例に倣って設けられたものですから、その対象はあくまで日雇・臨時形態の被用者に限られていたはずでした。しかし、その当時の大工、左官、配管工等の建設関係の一人親方は、企業から仕事を請け負い、自ら就労するという日雇労働者と似た就労形態にありながら、健康保険の被保険者は少なく、日雇健保の適用も受けられませんでした。そこで、彼らが集まって設立した任意の組合を日雇健保上の適用事業所と擬制して、加入させることとしたのです。これが日雇健保の擬制適用です。当時厚生省にいた幸田正孝氏は次のように証言しています。
菅沼 日雇労働者と一人親方というのは、属性が違いますよね。
幸田 日雇労働者は必ず雇用主がいるけれども、一人親方は雇用主がいない。だから、一人親方は本来は国民健康保険に入るんですよね。
菅沼 当初の日雇健保は、日雇労働者の人たちを適用対象とするものですけれども、それと一人親方というか、土建の方々というのは、一緒に行動していたんですか。
幸田 一緒ではないですね。組合が違うのではないですか。
菅沼 日雇労働者は当時は全日土建、後の全日自労で、一人親方の方は土建総連、今の全建総連ですので、組合は別ですね。（中略）当時の失業保険と日雇健保の適用者を比べると、昭和29年に日雇失保が46万人、日雇健保が56万人で10万人ぐらい多いんですよね。その後も日雇健保は被保険者数が増えていくんですけれども、日雇失保は昭和31年ぐらいから減少傾向に変わっていきます。
幸田 それは擬制適用ですね。
菅沼 擬制適用が主たる原因ということですか。
幸田 擬制適用の解消は、昭和40年代の中頃ですよね。それは要するに日雇健保の半分以上が擬制適用で、これはやっぱりおかしいのではないかということで、整理しようと。
一方、全建総連はこの経緯をこのように描いています。
この時期の3つの組織が果たした共同闘争の成果としては、日雇健康保険制度の確立があります。「ケガと弁当は手前持ち」といわれてきた職人の世界に、初めて医療保障を導入したともいえるこの日雇労働者健康保険制度は、土建総連、全日自労、全建労ほか多くの労働組合・民主団体の共同闘争によって、1953年に法律が公布され、同年11月から実施されました。建設労働者・職人に対しては、労働組合を事業所とみなす擬制適用が行われることになったのです。先に述べた労災保険の一人親方に対する拡張適用と並ぶ大きな成果でした。
(3) 擬制適用の廃止と建設国保
厚生省とすれば、日雇健保制定当時はまだ国民皆保険でなかったため擬制適用を認めたのですが、1957年新国民健康保険法が施行後は廃止されるべきなのにそのまま継続されていました。擬制適用者は一般日雇労働者より遥かに賃金が高いにもかかわらず、低額の保険料で給付を受けていたため、擬制適用を廃止してこれらの者を制度の適用から除外するか、法律を改正して法律上の制度の適用対象とし、賃金に応じてもっと高い保険料をとるべきという批判が高まってきたのです。
1970年に国会に提出された日雇健保法改正案の修正案は、擬制適用を日雇労働者健康保険法の中で法制化しようとするものでしたが、野党側が関係団体からの激しい突き上げのため同意せず、審議未了に終わりました。これを受けて厚生省は直ちに擬制適用の廃止を決定し、その旨を通達しました。そしてこれに伴い、従来擬制適用を受けていた者の国民健康保険への移行を円滑にするため、新たに建設関係の国民健康保険組合の設立を認め、適切な助成措置を行うこととしました。この間の経緯を全建総連はこう描いています。
･･･さすがに全建総連の仲間たちの中にも、挫折感や絶望感が生まれてきます。本人10割医療給付の日雇健保の擬制適用が廃止されてしまえば、7割給付で保険料も高い地域の市町村国民健康保険に入るしかありません。擬制適用のメリットがなくなれば、全建総連の組合員でいる必要があるのだろうか－そう考える仲間も出てきます。･･･
･･･しかし、日雇健保の擬制適用を打ち切った今、厚生省は建設労働者・職人の職域国保組合の設立を認可する方向で動き出していました。･･･
･･･こうした動きを察知して、全建総連は国保組合設立に踏み切ったのでしたが、問題もありました。･･･
･･･何しろ国庫補助以外は自前で運営する国保組合です。しかも、本人10割給付は維持し、家族の給付も日雇健保時代の5割給付から7割に引き上げようというのですから、組合員の保険料は高くなります。･･･
これにより日雇健保の被保険者数は約100万人から約50万人に半減しました。
その後も日雇健保の赤字体質は変わらず、1984年の健康保険改正時に、厚生省はこれ以上この制度を独立の制度として存続させることは困難であると判断し、日雇健保の被保険者を健康保険法の日雇特例被保険者として同法に取り入れ、健康保険法に吸収する形で日雇健保法は廃止されました。
６ 短時間労働者への非適用問題
(1) 1956年通達
さて、以上述べてきた歴史から分かるように、被用者健康保険制度は業種、職種、企業規模において限られた範囲の労働者に適用される制度として出発し、徐々にその適用範囲を拡大してきました。1942年改正と1953年改正で5人未満の零細事業所を除く大部分の業種・職種に適用されるようになるとともに、制定当時から適用除外であった日雇・臨時労働者についても1953年の日雇労働者健康保険法によって対象に含まれました。一方で、制定以来法律、勅令、政令、省令等の法令においては、日雇・臨時労働者に当たらない短時間労働者を適用除外するというような規定が設けられたことはありませんでした。
それどころか1956年には、日々契約の2カ月契約で勤務時間は4時間のパートタイム制の電話交換手について、契約上は日雇・臨時であっても更新されるなら常用扱いするという通達が出されています（昭和31年7月10日保文発第5114号）。
問1(1)事業所は県内各電報電話局
(2)被保険者数 県内約二百名（電話交換手でパートタイム制を採用したもの全国で相当数あるものと思われる）
(3)雇用契約関係について別添の通り
(4)雇用条件 日々契約の二カ月契約
(5)雇用期間 日雇とする。但し、双方いずれからも不継続の意思表示がない場合は、昭和 年 月 日まで特別に指示する日を除き同一条件の雇用が継続するものとする
(6)始業及び終業の時刻 勤務時間は四時間とする。但し、時刻は各現場により多少相違がある。午前八時より午後十二時頃までである。
(7)就業場所及び業務内容 各現場交換作業
(8)給与 基本賃金は一時間三十八円から四十二円平均四十円とする。なお手当の支給は、臨時作業員給与規定の定めるところによる。
右の雇用条件からして日雇労働者健康保険法第三条第一項に該当するものと思料されますが、当事業所にあっては所定の期間を超え引き続き使用する見込なるにより健康保険並びに厚生年金保険の適用をされるべきものとして届出があったが被保険者の勤務状態は週休制にして土曜日は二時間、その他は大体四時間勤務とし、賃金は時間計算によるものとし之が健康保険の標準報酬の基礎となる報酬月額は定められたる一時間三十八円より四十二円の範囲により各人ごとに定められるのであるが一日四時間分の賃金に勤務日数を乗じた額とすることは妥当でないと思われ（勤務時間後は他の適用外事業所で五時間働いている者もあり）同種の業務に携わる八時間勤務の者と同額とするのがむしろ適当と思料するが如何。
答1 電話交換手については、実体的に見て、二箇月間の雇傭契約を更新していくものと考えられるから、当初の二箇月間は、日雇労働者健康保険法第三条第一項第一号及び第六条の規定により同保険を適用し、その二箇月を超え引き続き使用されるに至った場合には健康保険法第十三条第二号及び第十三条ノ二第二号但書並びに厚生年金保険法第六条第一項第二号及び第十二条第三号但書の規定に基づき、その日から健康保険及び厚生年金保険を適用し、両保険の被保険者として取り扱うこととされたい。なお、この場合における標準報酬は、健康保険法第三条第三項第二号及び厚生年金保険法第二十二条第一項第二号の規定により算定すべきである。
この通達には、労働時間が4時間と通常の労働者の半分しかないことを捉えて適用除外するなどという発想はみじんもありません。
(2) 1980年内翰
ところがこういう流れをひっくり返したのが1980年6月6日厚生省保険局保険課長・社会保険庁医療保険部健康保険課長・社会保険庁年金保険部厚生年金課長名の通達（正確には課長レベルの「内翰」）です。そもそも通達とは何でしょうか。行政法学的にいえば、それはあくまでも行政内部の指示であって、それのみで直接国民の権利義務を創設することはできません。そんなこと言ったって、現実に山のような通達で行政が行われているではないかと思うかも知れませんが、それらはあくまでも権利義務を定めた法令を執行する上での解釈基準を示したものであって、何もないところで勝手に通達で権利義務を作ったり消したりできるわけではないのです。
その意味からすると、この標題もなければ発出番号もない「内翰」（＝「内々のお手紙」）はかなり怪しげなところがあります。上記1956年通達は、健康保険法第13条の2の「臨時ニ使用セラルル者」の解釈として示されていたのに対し、この内翰は健康保険法のどの条項のどの概念をどのように解釈しているものなのか、よく分からないのです。以下にその問題の内翰の全文を示します。
拝啓 時下益々御清祥のこととお慶び申し上げます。
健康保険及び厚生年金保険の事業運営に当たっては平素から格段の御尽力をいただき厚くお礼申し上げます 。
さて、短時間就労者（いわゆるパートタイマー）にかかる健康保険及び厚生年金保険の被保険者資格の取扱いについては、各都道府県、社会保険事務所において、当該地方の実情等を勘案し、各個別に取扱基準を定めるなどによりその運用が行われているところです。
もとより、健康保険及び厚生年金保険が適用されるべきか否かは、健康保険法及び厚生年金保険法の趣旨から当該就労者が当該事業所と常用的使用関係にあるかどうかにより判断すべきものですが、短時間就労者が当該事業所と常用的使用関係にあるかどうかについては、今後の適用に当たり次の点に留意すべきであると考えます。
１ 常用的使用関係にあるか否かは、当該就労者の労働日数、労働時間、就労形態、職務内容等を総合的に勘案して認定すべきものであること。
２ その場合、1日又は1週の所定労働時間及び1月の所定労働日数が当該事業所において同種の業務に従事する通常の就労者の所定労働時間及び所定労働日数のおおむね4分の3以上である就労者については、原則として健康保険及び厚生年金保険の被保険者として取り扱うべきものであること。
３ ２ に該当する者以外の者であっても１の趣旨に従い、被保険者として取り扱うことが適当な場合があると考えられるので、その認定に当たっては、当該就労者の就労の形態等個々具体的事例に即して判断すべきものであること。
なお、貴管下健康保険組合に対する周知方につきましても、併せて御配意願います。
以上、要用のみ御連絡申し上げます。
敬具
昭和55年6月6日
厚生省保険局保険課長 川崎幸雄
社会保険庁医療保険部健康保険課長 内藤洌
社会保険庁年金保険部厚生年金保険課長 片山巌
都道府県民生主管部（局）保険課（部）長 殿
これはそもそも、行政庁が現場における法令の施行を統一するためにその解釈を示すという意味での「通達」なのでしょうか。言い換えれば、現場の職員がこの通達に基づいて全国斉一的にこのように取り扱っていると説明する根拠となり得るような法令解釈文書なのでしょうか。
もちろん、課長も行政庁の一環ですから課長名の通達を発出することは何ら問題はありません。しかし、「拝啓 時下益々御清祥のこととお慶び申し上げます」に始まるこの「内々のお手紙」は、突然「健康保険及び厚生年金保険が適用されるべきか否かは、健康保険法及び厚生年金保険法の趣旨から当該就労者が当該事業所と常用的使用関係にあるかどうかにより判断すべきものですが」などと言い出すのですが、肝心の健康保険法や厚生年金保険法には、どこをどう探しても「常用的使用関係」などという概念は出てきません。あるのは制定時以来の「臨時ニ使用セラルル者」の適用除外だけです。仮に、「臨時ニ使用セラルル者」でない者を「常用的使用関係」と呼び代えているのであれば、その外延は60年にわたる法令と（発出番号を持ち外形的にも正当性のある）通達の積み重ねによってきわめて明確であって、上述の通り、日々契約の2か月契約で勤務時間は4時間のパートタイム制の電話交換手であっても、当初の2か月間は日雇労働者健康保険法を適用し、その2か月を超え引き続き使用されるときは被保険者とすることが、発出番号を有する正式の通達により行政による有権解釈として確立していたはずです。
ところが、この課長名の「内々のお手紙」は、「常用的使用関係にあるか否かは、当該就労者の労働日数、労働時間、就労形態、職務内容等を総合的に勘案して認定すべきものである」と断言し、あまつさえ何ら法令上の根拠もなく、「1日又は1週の所定労働時間及び1月の所定労働日数が当該事業所において同種の業務に従事する通常の就労者の所定労働時間及び所定労働日数のおおむね4分の3以上である就労者については、原則として健康保険及び厚生年金保険の被保険者として取り扱うべきものである」、裏返して言えば所定労働時間や所定労働日数が通常の就労者の4分の3未満であれば被保険者にならないなどという基準を示しているのです。
ちなみに、この内翰の法的性格については、厚生省当局自身がその正統性に疑問を抱いていたのではないかと思われる節があります。内翰が発出されてから14年後の1994年11月に発行された健康保険法令研究会編『健康保険法令通達要覧』（新日本法規出版株式会社）という膨大な加除式の通達集には、戦前からの通達が逐一収録されているにもかかわらず、この1980年内翰が収録されていないのです。標題もなければ発出番号もない「内々のお手紙」は通達集に掲載されるべき「通達」には当たらないと、監修者たる厚生省保険局保険課が考えていたからなのかもしれません。
(3) 1980年内翰の背景
とはいえ、これまでの法解釈をひっくり返すような内容の「内々のお手紙」を一課長（正確には厚生省と社会保険庁の計3課長ですが）の発意で勝手に発出するなどということがあるはずはありません。この内翰の発出には背景事情があります。それは1970年3月に日本経営者団体連盟が厚生省宛に行った「女子パートタイマーに対する厚生年金保険と健康保険の適用除外および保育所の増設についての要望」です。関連部分は次の通りです。
１．厚生年金保険の女子パートタイマーに対する適用除外について
女子パートタイマーは家庭婦人等の一時的就業である場合が多く、労働者の老後の生活安定を目的とする厚生年金保険法の趣旨からすれば、これら一時的に就業するパートタイマーに対しては適用除外とすることが適当と考えます。すでに失業保険については昭和四十三年労働省失保発六十九号の通達によりこの種労働者についての適用除外が行われておりますので、厚生年金保険においても同様の範囲における適用除外が行われることを要望します。
２．健康保険の女子パートタイマーに対する適用除外について
女子パートタイマーのほとんどは健康保険の被扶養者であり、新たな加入を嫌うものが少なくありません。さらに一時的就業であるという特殊性から、健康保険を悪用しての乱診乱療につながり、健保財政の悪化の要因になるおそれもあります。さらにまた、手続上健康保険は厚生年金と同時申請の様式になっていることなどから考え、この際は厚生年金保険と並んで失業保険並みの適用除外が行われることが適当と考え、以上要望します。
見て分かるように、ここで日経連が適用除外を要望しているのは家庭の主婦であると想定されている「女子パートタイマー」であって、およそ短時間労働者をすべて適用除外にせよと主張していたわけではありません。家計補助的に働いている主婦パートはほとんどの場合夫である健康保険被保険者の被扶養者になっているはずであり、すなわち自ら保険料を拠出することなく療養の給付が受けられる立場にあるのだから、短時間の就労を理由として健康保険に加入させられ、少ない賃金から保険料を徴収されるのを嫌がるのは当然だという、いわば当時の社会常識に即した主張です。
日経連の要望でそれに倣うように求められている失業保険の扱いについては、本連載の第18回「失業と生活保障の法政策」*11でその経緯を解説していますが、1950年に発出された職業安定局長通達「臨時内職的に雇用される者に対する失業保険法の適用に関する件」(昭和25年1月17日職発第49号)に遡ります。同通達はこう指示していました。
臨時内職的に雇用される者、例へば家庭の婦女子、アルバイト学生等であつて、次の各号のすべてに該当する者は、法第六条第一項の「労働者」とは認めがたく、又失業者となるおそれがなく、従つて本法の保護を受け得る可能性も少ないので、法第十条但書第二号中の「季節的に雇用される者」に準じ失業保険の被保険者としないこと。
なお、これは家庭の婦女子、アルバイト学生等であれば、すべて適用を除外する意味ではなく、その者の労働の実態により判断すべきものであるから、念のため申し添える。
一、その者の受ける賃金を以て家計費或いは学資の主たる部分を賄わない者、即ち家計補助的、又は学資の一部を賄うに過ぎないもの。
二、反復継続して就労しない者であつて、臨時内職的に就労するに過ぎないもの。
これは法形式的には法第6条第1項の「労働者」の解釈として正規の通達で指示されているものなので、上記内翰と異なり少なくとも形式的正当性は有していますが、なぜ家計補助的であれば雇用保険の対象となる労働者と認められないのか、法制的に言えば大変疑問のある扱いであったと言えるでしょう。そもそも、「臨時内職的」という形容詞が奇妙です。「内職」とは雇用関係のない請負による家内労働のことですから、その意味における「内職」であるなら初めから失業保険の対象外です。また「臨時」というのが法律上適用除外される短期就労であるなら、やはりわざわざ通達で排除する必要はないはずです。雇用関係のあるかなり長期間の就労でありながら、家計を支える労働者ではないから対象としないという扱いですから、本来なら法改正で根拠規定が必要なはずで、「労働者」の解釈で済ませてしまっているのはかなりインチキなやり方と言えます。
パートタイム労働者が多く見られるようになった高度成長期になって、初めて短時間労働者の適用基準が示されます。これが日経連要望が引いている1968年6月11日付の失業保険課長通達(失保発第69号)です。
次の各号に該当する短時間就労者であつて、その者の労働時間、賃金その他の労働条件が就業規則（就業規則の届出義務が課せられていない事業所にあつては、それに準ずる規程等）において明確に定められていると認められる場合には、失業保険法第六条、第八条又は第九条の規定による被保険者として取り扱うこととする。
なお、上記に該当しない短時間就労者については、原則として、旧手引V-00115(臨時内職的に雇用される者)に定める基準に該当する者として取り扱うこととする。
(1) 所定労働日が、通常の労働者のそれと同様であること。
(2) 一日の所定労働時間が、原則として、おおむね、六時間以上であること（ただし、一週間の特定の曜日について当該事業所の通常の労働者の所定労働時間が、短く定められている場合には、その日の所定労働時間についてはおおむね、その四分の三以上であること。）。
(3) 常用労働者として雇用される見込みの者であること。
(4) 賃金の月額が、別に通達で定める額（＝扶養加算の支給基準年額に十二分の一を乗じた額）以上であること。
(5) 労働時間及び賃金を除くその他の労働条件が、当該事業所の通常の労働者のそれと、おおむね、同様であること。
(6) 他の社会保険において被保険者として取り扱われていること。
こうした条件を満たす者は、労働時間は短くても「臨時内職的」ではないというわけです。1日6時間という形でいわゆる4分の3要件が導入されましたが、その他にも「家計を支える」と認められるためには厳しい要件が課せられていました。
この基準は、1975年に雇用保険法が施行される際に若干修正され、労働日の少ないパートタイム労働者も対象となりうることとされるとともに、「１年未満の期間を定めて雇用される者はこれに該当しない」と、有期契約労働者は排除されました。
これが、1980年内翰が出される時期の雇用保険法の運用でした。雇用保険法における短時間労働者の扱いはその後累次の改正によって大きく変わっていきますが、健康保険法はむしろこの古い時代の失業保険制度の発想を1980年という時点で取り入れるに至ったのです。
(4) 被扶養者の範囲
一方、健康保険法政策の中で1980年内翰の発想を正当化する政策の流れとして「被扶養者」の拡大があります。上述のように、もともと1938年の職員健康保険法でホワイトカラー職員に導入され、1939年改正健康保険法で一般労働者層にも任意給付として導入され、1942年改正健康保険法で法定給付化されたものです。この段階では、被扶養者とは「専ラ」被保険者により生計を維持する者と定義されていました。裏返していえば、他にそれなりの自己収入があればここでいう被扶養者には当たらなかったのです。当時の通達は、「其ノ金額著シク寡少ニシテ生計ノ基礎ヲ被保険者ニ置クガ如キ場合ニ於テハ固定収入アリト雖モ被扶養者トシテ取扱フベキモノトス」（昭和18年4月21日保発第1044号）と指示しています。この「専ラ」は、被扶養者の要件が法律に規定された1948年改正でも維持されましたが、1957年改正で「主トシテ」に変わっています。
しかし「専ラ」が「主トシテ」に変わったことで、具体的な判断基準がどう変わったかは長らく明らかではありませんでした。1975年時点の解説書*12においても、「この結果、生計の基礎を置く程度は若干緩和されたといえよう。すなわち、雇用関係その他の事由により固定収入を得る程度が、従来は『著シク寡少』でなければ、生計の基礎を被保険者に置いているとは認めず、従って、被扶養者になり得なかったのであるが、改正後は、この固定収入の『著シク寡少』の程度が若干緩和されることになるからである」と述べていますが、その「若干緩和」が具体的にどの程度の収入なのかは示されていません。
これを初めて指示したのが1977年の通達「収入がある者についての被扶養者の認定について」（昭和52年4月6日保発第9号、庁保発第9号）です。これは厚生省保険局長・社会保険庁医療保険部長名の法律上の概念の意義を明確にするきちんとした解釈通達です。
健康保険法第一条第二項各号に規定する被扶養者の認定要件のうち「主トシテ其ノ被保険者ニ依リ生計ヲ維持スルモノ」に該当するか否かの判定は、専らその者の収入及び被保険者との関連における生活の実態を勘案して、保険者が行う取扱いとしてきたところであるが、保険者により、場合によっては、その判定に差異が見受けられるという問題も生じているので、今後、左記要領を参考として被扶養者の認定を行われたい。
なお、貴管下健康保険組合に対しては、この取扱要領の周知方につき、ご配意願いたい。
記
1 被扶養者としての届出に係る者(以下「認定対象者」という。)が被保険者と同一世帯に属している場合
(1) 認定対象者の年間収入が七〇万円未満であつて、かつ、被保険者の年間収入の二分の一未満である場合は、原則として被扶養者に該当するものとすること。
(2) 前記(1)の条件に該当しない場合であつても、当該認定対象者の年間収入が七〇万円未満であつて、かつ、被保険者の年間収入を上廻らない場合には、当該世帯の生計の状況を総合的に勘案して、当該被保険者がその世帯の生計維持の中心的役割を果たしていると認められるときは、被扶養者に該当するものとして差し支えないこと。
2 認定対象者が被保険者と同一世帯に属していない場合
認定対象者の年間収入が、七〇万円未満であつて、かつ、被保険者からの援助に依る収入額より少ない場合には、原則として被扶養者に該当するものとすること。
3 前記1及び2により被扶養者の認定を行うことが実態と著しくかけ離れたものとなり、かつ、社会通念上妥当性を欠くこととなると認められる場合には、その具体的事情に照らし最も妥当と認められる認定を行うものとすること。
4 前記取扱いによる被扶養者の認定は、今後の被扶養者の認定について行うものとすること。
5 被扶養者の認定をめぐつて、関係者間に問題が生じている場合には、被保険者又は関係保険者の申し立てにより、被保険者の勤務する事業所の所在地の都道府県保険課長が関係者の意見を聴き適宜必要な指導を行うものとすること。
6 この取扱いは、健康保険法に基づく被扶養者の認定について行うものであるが、この他に船員保険法第一条第二項各号及び日雇労働者健康保険法第三条第二項各号に規定する被扶養者の認定についてもこれに準じて取り扱うものとすること。
ちなみにこの認定基準額は、1981年に80万円、1984年に90万円、1987年に100万円、1989年に110万円、1992年に120万円、1993年に130万円とインフレに応じて上がっていった後、デフレ経済下でずっと130万円のまま維持されています。
この1977年の被扶養者通達と前記1980年内翰を併せ読めば、この1970年代から80年代にかけての時代の「社会常識」が浮かび上がってきます。すなわち、家計補助的な主婦パートと学生アルバイトが非正規労働の中核をなし，成人男性が主であった社外工に代わって結婚退職後のOL からなる派遣労働者が間接雇用の中心となり，さらに男性正社員が定年退職後に嘱託として非正規労働力化するという形で，雇用形態と労働者の属性がかなりの程度一致するようになった時代です。いわば，性別と年齢により社会的役割を当てはめる一種のマクロ社会的分業体制といえます。
しかし1990年代以降、このモデルが現実と乖離していきます。すなわち、主婦パートが量的にも質的にも基幹化していき，必ずしも専門職でもない契約社員や，もはや学生ではなくなったフリー・アルバイターと混じり合いながら，膨大な非正規労働力を構成するようになっていったのです。そして21世紀に入り、年長フリーターが社会問題として取り上げられるようになると、非正規労働者の低処遇問題と並んで、社会保険の適用除外にも疑問の目が向けられるようになってきました。裏返して言えば，問題が主婦パートや学生アルバイトに限られていると認識されている間は，問題視されなかったということです。
(5) 非正規労働者への適用拡大*13
こうして、21世紀に入ってからは、短時間労働者への社会保険の適用問題が社会保障法政策と労働法政策にまたがる大きな政策課題として紆余曲折の歩みをたどることになります。ただし、前記1980年内翰は両者を同じように扱っており、21世紀の法政策も両者を一緒にして進められていくのですが、この間より注目を集め続けたのは同じ社会保険でも健康保険よりは厚生年金保険の方でした。それゆえ、行政における政策のイニシアティブも主として年金サイドがとり、健康保険はそれに合わせて動いていくという形です。
まず、2003年9月の社会保障審議会年金部会の「年金制度改正に関する意見」において、働き方の多様化への対応、短時間労働者自身の年金保障の充実、就業調整問題の解決、事業主間の保険料負担の不均衡是正、雇用労働者としての均衡処遇等の観点から、基本的に短時間労働者への厚生年金の適用拡大を行うべきとし、具体的な基準としては週所定労働時間20時間以上のほか、収入要件として年間賃金65万円以上を併用すべきといった意見が示されています。しかし反対が強く、与党内調整の結果最終的に法案に盛り込まれず、2004年の国民年金法改正法の附則に「企業及び被用者の雇用形態の選択にできる限り中立的な仕組みとなるよう、この法律の施行後五年を目途として、総合的に検討が加えられ、その結果に基づき、必要な措置が講ぜられるものとする」という検討規定が置かれました。
その後、2007年には第1次安倍内閣の再チャレンジ政策の一環として再度検討課題となり、厚生労働省は社会保障審議会年金部会にパート労働者の厚生年金適用に関するワーキンググループを設け、同年3月の報告書が詳細に適用拡大の必要性とその在り方を論じています。健康保険については最後のところで「医療保険･介護保険は従前より厚生年金と同一の基準で一体的に適用されており、適用を分離した場合には、事務手続が煩雑になるという実務的な問題があり、できる限り同一の基準で適用拡大することが基本」と、ついでのように論じられているだけですが、被保険者の被扶養者として無拠出の給付を受けられる者の範囲が、厚生年金保険では第3号被保険者という主婦パート層だけであるのに対し、健康保険では学生アルバイト層にも広がっています。そのため、同報告書では「「学生」「主婦」「年齢」など労働者の属性や「業種」など事業主の属性によって適用拡大の対象から除外するという考え方は、市場にゆがみをもたらすおそれが強く、基本的に採るべきではない」としていたのですが、同年4月に国会に提出された被用者年金一元化法案では妥協の結果として、①週所定労働時間が20時間以上、②賃金が月額98,000円以上、③勤務期間1年以上、④学生は適用除外、⑤従業員300人以下の中小零細事業主は「別に法律で定める日」まで適用猶予、となっていました。しかし、この法案は同年7月、衆議院解散のため廃案になってしまいました。
次の動きは民主党政権下の社会保障改革の中から始まりました。2011年2月に発足した社会保障改革に関する集中検討会議では労働組合などから適用拡大が求められ、同年5月に厚生労働省が提示した「社会保障制度改革の方向性と具体策」において、非正規労働者への適用拡大が盛り込まれました。同年6月には菅直人総理から「安心3本柱」の一つとして「正規と変わらないのに、非正規で社会保険適用から排除されている人が増加。これは格差問題にも関係。中小企業の雇用等への影響にも配慮しつつ、適用拡大を図る」ことが指示されました。
同月に集中検討会議がとりまとめた「社会保障改革案」を受けて、同月に政府･与党社会保障改革検討本部が「社会保障･税一体改革成案」を決定しました。そこでは、「セーフティネットから抜け落ちていた人を含め、すべての人が社会保障の受益者であることを実感できるようにしていく」という理念から、医療･介護等の項で「短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大」が、年金の項で「短時間労働者に対する厚生年金の適用拡大」が謳われています。
同年9月には社会保障審議会に短時間労働者への社会保険適用等に関する特別部会が設置され、審議が進められましたが、特に外食産業や流通業など非正規労働者が労働力の中心を占める業界団体から猛烈な反対があり、意見のとりまとめは難航を極めました。一方、与党民主党内でも調整が難航しましたが、最終的に2012年3月、前原誠司政調会長が裁定を下し、①週所定労働時間20時間以上、②賃金月額78,000円以上、③雇用期間1年以上、④学生は適用除外、⑤従業員501人以上企業から適用という方針を発表しました。
これらは同年3月に国会に提出された年金機能強化法案に盛り込まれ、審議が行われました。そして民主･自民･公明3党の協議の結果、賃金下限を88,000円とするなどの修正がされ、同年8月に成立に至りました。
この新たな適用基準については社会保障法学において山のような文献が論じていますが、ここで指摘しておく必要があるのは、この改正によって初めて法律の条文上に具体的な短時間労働者に対する適用基準が、言い換えれば適用されない基準も、明示されるようになったということです。この改正法が施行された2016年10月に至るまでなお、それらは前出の「内々のお手紙」によって動いていたことになります。
(6) 非正規労働者への適用拡大第2弾
法改正後、社会保障審議会年金部会は引き続きこの問題についても議論を深め、2015年1月の「議論の整理」では、さらに適用拡大を進めていくべきという大きな方向性については異論はないが、特に短時間労働者の比率の高い業種や中小企業の負担を考慮すべきとか、年金財政だけでなく医療保険財政に対する影響についても考慮すべきという意見も示されています。そして、2016年10月施行の適用拡大から外れる者、特に企業規模要件を満たさない事業所について、労使の合意を前提として、加入できる条件の整ったところから任意で適用拡大できるようにすることが考えられるという意見を提起しています。これに対しては、筋としてはやはり一律に適用すべきという意見も付記されています。
この「議論の整理」を受けて、2016年3月に国会に提出された年金持続可能性向上法案に、500人以下企業に対し労使合意に基づき適用拡大を可能にする改正が盛り込まれ、同年12月に成立に至りました。こちらは2017年4月から施行されています。
現時点における健康保険法における被保険者の規定は次の通りです。
（定義）
第三条 この法律において「被保険者」とは、適用事業所に使用される者及び任意継続被保険者をいう。ただし、次の各号のいずれかに該当する者は、日雇特例被保険者となる場合を除き、被保険者となることができない。
一 船員保険の被保険者（船員保険法（昭和十四年法律第七十三号）第二条第二項に規定する疾病任意継続被保険者を除く。）
二 臨時に使用される者であって、次に掲げるもの（イに掲げる者にあっては一月を超え、ロに掲げる者にあってはロに掲げる所定の期間を超え、引き続き使用されるに至った場合を除く。）
イ 日々雇い入れられる者
ロ 二月以内の期間を定めて使用される者
三 事業所又は事務所（第八十八条第一項及び第八十九条第一項を除き、以下単に「事業所」という。）で所在地が一定しないものに使用される者
四 季節的業務に使用される者（継続して四月を超えて使用されるべき場合を除く。）
五 臨時的事業の事業所に使用される者（継続して六月を超えて使用されるべき場合を除く。）
六 国民健康保険組合の事業所に使用される者
七 後期高齢者医療の被保険者（高齢者の医療の確保に関する法律（昭和五十七年法律第八十号）第五十条の規定による被保険者をいう。）及び同条各号のいずれかに該当する者で同法第五十一条の規定により後期高齢者医療の被保険者とならないもの（以下「後期高齢者医療の被保険者等」という。）
八 厚生労働大臣、健康保険組合又は共済組合の承認を受けた者（健康保険の被保険者でないことにより国民健康保険の被保険者であるべき期間に限る。）
九 事業所に使用される者であって、その一週間の所定労働時間が同一の事業所に使用される短時間労働者の雇用管理の改善等に関する法律（平成五年法律第七十六号）第二条に規定する通常の労働者（以下この号において「通常の労働者」という。）の一週間の所定労働時間の四分の三未満である同条に規定する短時間労働者（以下この号において「短時間労働者」という。）又はその一月間の所定労働日数が同一の事業所に使用される通常の労働者の一月間の所定労働日数の四分の三未満である短時間労働者に該当し、かつ、イからニまでのいずれかの要件に該当するもの
イ 一週間の所定労働時間が二十時間未満であること。
ロ 当該事業所に継続して一年以上使用されることが見込まれないこと。
ハ 報酬（最低賃金法（昭和三十四年法律第百三十七号）第四条第三項各号に掲げる賃金に相当するものとして厚生労働省令で定めるものを除く。）について、厚生労働省令で定めるところにより、第四十二条第一項の規定の例により算定した額が、八万八千円未満であること。
ニ 学校教育法（昭和二十二年法律第二十六号）第五十条に規定する高等学校の生徒、同法第八十三条に規定する大学の学生その他の厚生労働省令で定める者であること。
（2012年改正法の）附則
（健康保険の短時間労働者への適用に関する経過措置）
第四十六条 当分の間、特定適用事業所以外の適用事業所(健康保険法第三条第三項に規定する適用事業所をいい、国又は地方公共団体の当該適用事業所を除く。以下この条において同じ。)に使用される第一号又は第二号に掲げる者であって第二十五条の規定による改正後の同法第三条第一項各号のいずれにも該当しないもの(前条の規定により第二十五条の規定による改正後の同法第三条第一項(第九号に係る部分に限る。)の規定が適用されない者を除く。以下この条において「特定四分の三未満短時間労働者」という。)については、同項の規定にかかわらず、健康保険の被保険者としない。
一 その一週間の所定労働時間が同一の事業所に使用される通常の労働者の一週間の所定労働時間の四分の三未満である短時間労働者
二 その一月間の所定労働日数が同一の事業所に使用される通常の労働者の一月間の所定労働日数の四分の三未満である短時間労働者
２ 特定適用事業所に該当しなくなった適用事業所に使用される特定四分の三未満短時間労働者については、前項の規定は、適用しない。ただし、当該適用事業所の事業主が、次の各号に掲げる場合に応じ、当該各号に定める同意を得て、保険者等(全国健康保険協会が管掌する健康保険にあっては厚生労働大臣、健康保険組合が管掌する健康保険にあっては当該健康保険組合をいう。以下この条において同じ。)に当該特定四分の三未満短時間労働者について同項の規定の適用を受ける旨の申出をした場合は、この限りでない。
一 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される四分の三以上同意対象者の四分の三以上で組織する労働組合があるとき 当該労働組合の同意
二 前号に規定する労働組合がないとき イ又はロに掲げる同意
イ 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される四分の三以上同意対象者の四分の三以上を代表する者の同意
ロ 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される四分の三以上同意対象者の四分の三以上の同意
３ 前項ただし書の申出は、附則第十七条第二項ただし書の規定により同項ただし書の申出をすることができる事業主にあっては、当該申出と同時に行わなければならない。
４ 第二項ただし書の申出があったときは、当該特定四分の三未満短時間労働者(健康保険の被保険者の資格を有する者に限る。)は、当該申出が受理された日の翌日に、健康保険の被保険者の資格を喪失する。
５ 特定適用事業所(第二項本文の規定により第一項の規定が適用されない特定四分の三未満短時間労働者を使用する適用事業所を含む。)以外の適用事業所の事業主は、次の各号に掲げる場合に応じ、当該各号に定める同意を得て、保険者等に当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される特定四分の三未満短時間労働者について同項の規定の適用を受けない旨の申出をすることができる。
一 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される二分の一以上同意対象者の過半数で組織する労働組合があるとき 当該労働組合の同意
二 前号に規定する労働組合がないとき イ又はロに掲げる同意
イ 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される二分の一以上同意対象者の過半数を代表する者の同意
ロ 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される二分の一以上同意対象者の二分の一以上の同意
６ 前項の申出は、附則第十七条第五項の規定により同項の申出をすることができる事業主にあっては、当該申出と同時に行わなければならない。
７ 第五項の申出があったときは、当該特定四分の三未満短時間労働者については、当該申出が受理された日以後においては、第一項の規定は、適用しない。この場合において、当該特定四分の三未満短時間労働者についての健康保険法第三十五条の規定の適用については、同条中「適用事業所に使用されるに至った日若しくはその使用される事業所が適用事業所となった日又は第三条第一項ただし書の規定に該当しなくなった」とあるのは、「公的年金制度の財政基盤及び最低保障機能の強化等のための国民年金法等の一部を改正する法律(平成二十四年法律第六十二号)附則第四十六条第五項の申出が受理された」とする。
８ 第五項の申出をした事業主は、次の各号に掲げる場合に応じ、当該各号に定める同意を得て、保険者等に当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される特定四分の三未満短時間労働者について第一項の規定の適用を受ける旨の申出をすることができる。ただし、当該事業主の適用事業所が特定適用事業所に該当する場合は、この限りでない。
一 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される四分の三以上同意対象者の四分の三以上で組織する労働組合があるとき 当該労働組合の同意
二 前号に規定する労働組合がないとき イ又はロに掲げる同意
イ 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される四分の三以上同意対象者の四分の三以上を代表する者の同意
ロ 当該事業主の一又は二以上の適用事業所に使用される四分の三以上同意対象者の四分の三以上の同意
９ 前項の申出は、附則第十七条第八項の規定により同項の申出をすることができる事業主にあっては、当該申出と同時に行わなければならない。
１０ 第八項の申出があったときは、当該特定四分の三未満短時間労働者(健康保険の被保険者の資格を有する者に限る。)は、当該申出が受理された日の翌日に、健康保険の被保険者の資格を喪失する。
１１ 第二項ただし書、第五項及び第八項の規定による保険者等(厚生労働大臣に限る。)の申出の受理の権限に係る事務は、日本年金機構に行わせるものとする。この場合において、日本年金機構法第二十三条第三項中「若しくは船員保険法」とあるのは「若しくは公的年金制度の財政基盤及び最低保障機能の強化等のための国民年金法等の一部を改正する法律(平成二十四年法律第六十二号)若しくは船員保険法」と、同法第二十六条第二項中「健康保険法」とあるのは「健康保険法若しくは公的年金制度の財政基盤及び最低保障機能の強化等のための国民年金法等の一部を改正する法律」と、同法第二十七条第二項第二号中「に規定する権限に係る事務、同法」とあるのは「並びに公的年金制度の財政基盤及び最低保障機能の強化等のための国民年金法等の一部を改正する法律附則第四十六条第二項ただし書、第五項及び第八項に規定する権限に係る事務、健康保険法」と、「及び」とあるのは「並びに」と、同法第四十八条第一項中「健康保険法」とあるのは「健康保険法若しくは公的年金制度の財政基盤及び最低保障機能の強化等のための国民年金法等の一部を改正する法律」とする。
１２ この条において特定適用事業所とは、事業主が同一である一又は二以上の適用事業所であって、当該一又は二以上の適用事業所に使用される特定労働者の総数が常時五百人を超えるものの各適用事業所をいう。
規定ぶりは大変複雑怪奇になっていますが、2012年改正による500人以下企業の適用除外は同改正法附則第46条第1項で、2016年改正による労使合意による適用拡大は同条第5項です。この適用拡大に必要な労使合意は2分の1以上同意対象者の過半数組合又は過半数代表者の同意とされており、労働基準法等の過半数代表制に倣った形です。これに対して、第2項は501人以上であった企業がそれ未満に減少した時には自動的に適用除外されるわけではなく、（かなり要件を厳しくして）4分の3以上同意対象者の4分の3以上組合又は4分の3以上代表者の同意があって初めて抜けられること、第8項は第5項によって適用拡大した企業がその適用拡大をやめて抜けようという時にも4分の3以上同意対象者の4分の3以上組合又は4分の3以上代表者の同意が必要であることを規定しています。4分の3という数字は労働組合法第17条の労働協約の事業所単位の一般的拘束力制度を想起させます。
(7) 非正規労働者への適用拡大第3弾？
その後も政府は累次の政策方針文書で非正規労働者への適用拡大を謳い続けています。とりわけ、2018年6月に閣議決定された「経済財政運営と改革の基本方針2018～少子高齢化の克服による持続的な成長経路の実現～」では、「働き方の多様化を踏まえ、勤労者が広く被用者保険でカバーされる勤労者皆保険制度の実現を目指して検討を行う。その際、これまでの被用者保険の適用拡大及びそれが労働者の就業行動に与えた影響についての効果検証を行う」と書かれています。この「勤労者皆保険制度」という言葉は、自民党の小泉進次郎氏らが近年打ち出しているもので、いかなる雇用形態であっても、企業に働く人が全員加入できる制度を意味します。
本来、被用者保険と住民保険の二本立ての世界で国民皆保険というのであれば、被用者はすべて被用者保険に、被用者でない者はすべて住民保険に、という制度設計であるべきだったはずです。しかし、1958年の国民健康保険法は被用者でありながら被用者保険の未適用者であった者を住民保険の適用者にする形で問題を「解決」してしまい、しかもその後の行政運用は被用者保険の適用対象であった者までも「内々のお手紙」でその外側に排除してしまうという経緯をたどってきました。小泉氏らの「勤労者皆保険」は、その半世紀以上にわたるボタンの掛け違いを根っこに戻って掛け直そうという意欲が示されているようです。
この経済方針を受けて、2018年9月から社会保障審議会年金部会で被用者保険の適用拡大についての審議が始まりました。まだ議論が始まったばかりですが、1回目に出された資料には、現在の適用要件についていくつかの意見が示されています。
①週所定労働時間20時間以上については、雇用保険の下限であることからも妥当という意見のほか、最終的には時間要件を撤廃し賃金要件に一本化することもあり得るのではないかとか、20時間未満の複数の仕事を掛け持ちする人の問題も指摘されています。
②賃金月額8.8万円以上については、最低賃金水準で週20時間働くと月額5.8万程度となるのでそのような労働者も適用される水準とすべきという意見が示されています。
③勤務期間1年以上見込みについては、労働時間4分の3要件を満たす者は2か月以上で適用されるのに、短時間労働者についてことさらに1年にする必要はなく、将来的には最低2か月で適用すべきという意見が示されています。
④学生の適用除外については、そもそも家庭を持っている学生や社会人経験を経て大学院で学ぶ学生、親の都合で休学して働く学生なども増えており、学生像が多様化している実態を踏まえれば一律に適用除外とする必要はないという意見が示されています。
⑤従業員規模501人以上については、中小企業への激変緩和措置として附則に規定されたものですが、いずれは引き下げるべきという意見とともに、適用拡大を極端に進めると必ず滞納事業所を生んでしまうので、実態をきちんと見て進めていくべきという慎重論も示されています。
７ 法人代表者の扱いと健康保険法と労災保険法の間隙
(1) 「間隙」の誕生
さて、終戦直後に健康保険法から労災保険法が分離独立した時に時計の針を戻しましょう。これにより、健康保険法は「被保険者ノ業務外ノ事由ニ因ル疾病、負傷若ハ死亡又ハ分娩ニ関シ」保険給付をする制度であることが明記されました。被保険者とは被用者であり、その業務上の傷病は労災保険法に委ねられたのですから当然です。
一方、国民健康保険法は引き続き業務上外の区別はありません。1938年国民健康保険法はこう規定していました。
第一条 国民健康保険ハ相扶共済ノ精神ニ則リ疾病、負傷、分娩又ハ死亡ニ関シ保険給付ヲ為スヲ目的トスルモノトス
戦後1958年の新国民健康保険法もこう規定しています。
（国民健康保険）
第二条 国民健康保険は、被保険者の疾病、負傷、出産又は死亡に関して必要な保険給付を行うものとする。
もっとも、上述のような経緯で、この段階でも、また現在においても、本来健康保険法の適用対象となるべき被用者のすべてが健康保険の被保険者になっているわけではなく、零細個人事業所の被用者や最近では（適用拡大されつつあるとはいえ）非正規労働者が国民健康保険に回されています。しかし彼らも労働法上はれっきとした労働者ですから、当然労働基準法の労災補償規定が、それゆえ（これまた戦後すぐには全面適用ではありませんでしたが、現在では完全に）労災保険法が適用されます。そこで、国民健康保険法が適用されている労働者の業務上の災害については、労災保険法が優先的に適用されるという調整規定が設けられています（第56条）。
このように適用がダブる場合は調整規定で対処すればいいのですが、いずれの法律も適用されない間隙が生じてしまう場合には、そういうわけにはいきません。しかし、法律の条文を見る限り、そのような事態が起こる可能性は本来ないはずです。労働者の業務上の傷病は健康保険適用者であろうが国民健康保険適用者であろうが労災保険が面倒を見るのであり、労働者ではない自営業者などの業務上の傷病は国民健康保険が面倒を見るのですから、法律条文上に間隙が存在する余地はありません。しかし、法律の条文からは読めないような「解釈」を通達レベルでやってしまうと、法律制定時には想定されていなかったような間隙が生み出されてしまう可能性が生ずるのです。
1949年7月、厚生省は、法人の代表者又は業務執行者の被保険者資格について」（昭和24年7月28日保発第74号)という局長通達を出しました。
法人の理事、監事、取締役、代表社員及び無限責任社員等法人の代表者又は業務執行者であつて、他面その法人の業務の一部を担任している者は、その限度において使用関係にある者として、健康保険及び厚生年金保険の被保険者として取扱つて来たのであるが、今後これら法人の代表者又は業務執行者であつても、法人から、労務の対償として報酬を受けている者は、法人に使用される者として被保険者の資格を取得させるよう致されたい。
なお、法人に非ざる社団又は組合の総裁、会長及び組合及び組合長等その団体の理事者の地位にある者、又は地方公共団体の業務執行者についても同様な取扱と致されたい。
このため法人代表者等は医療保険上は労働者として業務外の傷病について高い給付水準を享受できることとなった代わりに、労災保険上は労働者ではないためその給付を受けられず、かといって国民健康保険には加入していないのでその業務上傷病給付を受けることもできないという、いわば制度の谷間にこぼれ落ちてしまいました。これに対処する法政策は、長らく労災保険の特別加入制度しかありませんでした。
(2) 労災保険の特別加入
労災保険は本来、労働基準法適用労働者の労働災害に対する保護を目的とした制度であり、労働者でない中小事業主や自営業者は対象としていません。しかし、これら非雇用労働者の中には業務の実態から見て労働者に準じて保護するにふさわしい者が存在することから、1965年労災保険法改正により一定範囲について特に労災保険への加入を認めることとされました。これが特別加入です。
しかしながら、実はそれ以前から通達による擬制適用という形で特殊な取扱いが認められていました。まず1947年11月に、「土木建築労働者についての労働者災害補償保険法適用に関する件」（昭和22年11月12日基発第285号）が次のように指示していました。
土木建築事業についての労働者災害補償保険法の適用に関しては、法第三条第一項第三号に規定するところであるが、土木建築事業の特殊性として、その労働者の一部には恒常的雇用関係を有するものでなく、時に労働者として他に使用される場合もあるが、他面所謂一人親方として営業者とみなされるべき場合の多いものがある。しかも、その実態は一般労働者と同様自ら労務に従事するものであるから、業務上災害を被る危険に曝されているものである。
ついては、かかる土木建築事業に従事する特殊労働者の立場を考慮し、特に左記によりこれを取扱い本法による保護を受けしむるよう致したい。
記
一、自ら業者の立場に立つ労働者が保険法の適用を希望する場合には、それら労働者によって任意組合を組織せしめ、その組合をもって便宜保険法上の使用者として、保険加入の申込みをなさしめること。
やがて、1963年10月の労災問題懇談会報告において「自営業主、家内労働者への適用を考慮すべき」との意見が出され、これを受けた労災保険審議会は1964年7月、「一人親方、小規模事業の事業主及びその家族従業者その他労働者に準ずる者であって、労働大臣の定める者については、原則として団体加入することを条件として、特別加入することを認める」と答申しました。労働省は翌1965年3月法案を提出、6月には成立に至りました。
これにより、中小規模事業主とその家族従業者、一人親方とその家族従業者及び特定作業従事者について、特別加入制度が設けられました。中小事業主に特別加入を認めたのは、事業主が労働者とともに労働者と同様に働くことが多く、労働者に準じて保護するにふさわしいことに加えて、特別加入を通じて中小企業の労災保険への加入を促進しようという政策意図が働いていました。一人親方については、土木建築事業のほか、自動車運送（個人タクシーやトラック）、漁業が認められました。また特定作業従事者としては、危険な農機具を使用する自営農業者が指定されました。
その後、1970年に家内労働法が制定され、危険性の高い作業を行う家内労働者等が特定作業従事者に指定されました。具体的には金属加工、研磨作業、履物製造加工、陶磁器製造、動力織機等です。また、1976年には一人親方に林業と配置薬販売業が加えられ、1980年には廃品回収業も加えられています。
しかしながら、労災保険の特別加入はあくまでも任意の制度なので、強制適用保険としては依然として間隙が存在する状態のままでした。
(3) 2003年通達
2002年6月7日の衆議院厚生労働委員会で、民主党の大島敦議員がこの問題を取り上げ、坂口力厚生労働大臣が「谷間があってはいけませんので、このほかにもそうした問題がないかどうかもあわせてちょっと検討させていただいて、そして、谷間を至急なくするようにしたいと思います」と答弁しました。
これを受ける形で、2003年7月に保険局長名の通達「法人の代表者等に対する健康保険の適用について」（平成15年7月1日保発第0701002号）が発出されました。
健康保険法（大正11年法律第70号。以下「法」という。）は、業務外の事由による疾病等に関して保険給付を行うこととされているため、業務遂行の過程において業務に起因して生じた傷病は、健康保険の給付対象とならない。
一方、法人の代表者又は業務執行者（以下「代表者等」という。）は、原則として労働基準法（昭和22年法律第49号）上の労働者に該当しないため、労働者災害補償保険法（昭和22年法律第50号）に基づく保険給付も行われない。
しかしながら、極めて小規模な事業所の法人の代表者等については、その事業の実態等を踏まえ、当面の措置として、下記のとおり取り扱うこととしたので、その実施に当たり遺憾のないよう取り扱われたい。
記
1 健康保険の給付対象とする代表者等について
被保険者が5人未満である適用事業所に所属する法人の代表者等であって、一般の従業員と著しく異ならないような労務に従事している者については、その者の業務遂行の過程において業務に起因して生じた傷病に関しても、健康保険による保険給付の対象とすること。
2 労災保険との関係について
法人の代表者等のうち、労働者災害補償保険法の特別加入をしている者及び労働基準法上の労働者の地位を併せ保有すると認められる者であって、これによりその者の業務遂行の過程において業務に起因して生じた傷病に関し労災保険による保険給付が行われてしかるべき者に対しては給付を行わないこと。
このため、労働者災害補償保険法の特別加入をしている者及び法人の登記簿に代表者である旨の記載がない者の業務に起因して生じた傷病に関しては、労災保険による保険給付の請求をするよう指導すること。
3 傷病手当金について
業務遂行上の過程において業務に起因して生じた傷病については、法人の代表者等は、事業経営につき責任を負い、自らの報酬を決定すべき立場にあり、業務上の傷病について報酬の減額等を受けるべき立場にないことから、法第108条第1項の趣旨にかんがみ、傷病手当金を支給しないこと。
4 適用について
本通知は、本日以降に発生した傷病について適用すること。
これは、現に起きている問題に当面の措置として対応したものとしてはそれなりに評価し得ますが、そもそも健康保険法第1条の「業務外」という明文の規定に明らかに反する取扱いですし、被保険者5人未満という基準も、被用者保険としての強制適用基準をここに持ち出してくることに論理的因果関係は見当たらず、意味不明なところがあります。
(4) 2013年改正
その後、2012年に健康保険法上の被扶養者であるシルバー人材センター会員の就業中の負傷が健康保険法の給付を受けられないことが社会問題となりました。厚生労働省は急遽健康保険と労災保険の適用関係の整理プロジェクトチームを設置して検討を行い、同年10月のとりまとめにおいて、健康保険に関しては次のように対応方針を整理しました。
○ 健康保険における業務上・外の区分を廃止し、請負の業務（シルバー人材センターの会員等）やインターンシップなど、労災保険の給付が受けられない場合には、健康保険の対象とする。
○ その上で、労使等関係者の負担に関わる変更であるため、変更の方法（法改正の要否）、遡及適用の要否、役員の業務上の負傷に対する給付の取扱いを含め、社会保障審議会医療保険部会で審議を行い、結論を得る。
その後、社会保障審議会医療保険部会で審議され、翌2013年1月の「議論の整理」においては、「議論では、労災保険と健康保険のどちらの給付も受けられない者を救うことは必要であるなどの意見があった。その上で、労災保険の給付が受けられない場合には、健康保険の対象とすべきであり、請負などの働き方の形態にかかわらず、労働者性のある業務に起因する負傷等については、引き続き、労災保険が健康保険に優先して給付されるべきであるとした事務局の案については異論がなかった」とされる一方、「なお、労働者性のない役員の業務に起因する場合に、『被保険者が5人未満である適用事業所に所属する法人の代表者等であって、一般の従業員と著しく異ならないような労務に従事している者について、健康保険の給付の対象とすること』という現行の取扱いを継続することについても異論がなかった」とされています。これを受けて同年3月に健康保険法改正案が国会に提出され、同年5月に成立しました。
この改正により、健康保険法の第1条が次のように改正され、「業務外」が「（労災保険法の）業務災害以外」になりました。業務上か業務外かと言われたら業務上だけれども、労災保険が面倒を見てくれる業務災害に当てはまらないものはこちらで面倒を見るというわけです。
（目的）
第一条 この法律は、労働者又はその被扶養者の業務災害（労働者災害補償保険法（昭和二十二年法律第五十号）第七条第一項第一号に規定する業務災害をいう。）以外の疾病、負傷若しくは死亡又は出産に関して保険給付を行い、もって国民の生活の安定と福祉の向上に寄与することを目的とする。
そして、新たに第53条の2が設けられました。
（法人の役員である被保険者又はその被扶養者に係る保険給付の特例）
第五十三条の二 被保険者又はその被扶養者が法人の役員（業務を執行する社員、取締役、執行役又はこれらに準ずる者をいい、相談役、顧問その他いかなる名称を有する者であるかを問わず、法人に対し業務を執行する社員、取締役、執行役又はこれらに準ずる者と同等以上の支配力を有するものと認められる者を含む。以下この条において同じ。）であるときは、当該被保険者又はその被扶養者のその法人の役員としての業務（被保険者の数が五人未満である適用事業所に使用される法人の役員としての業務であって厚生労働省令で定めるものを除く。）に起因する疾病、負傷又は死亡に関して保険給付は、行わない。
これはしかし、2003年通達の扱いを維持しただけなのかも知れませんが、逆に法制的には大きな問題をもたらしたように思われます。
(5) 健康保険法上の労働者概念
この2013年改正による第1条の文言を見て、何か違和感を感じなかったでしょうか？戦後労災保険が分離した時の第1条はこうでした。
第一条 健康保険ニ於テハ保険者ガ被保険者ノ業務外ノ事由ニ因ル疾病、負傷若ハ死亡又ハ分娩ニ関シ保険給付ヲ為シ併セテ被保険者ニ依リ生計ヲ維持スル者（以下被扶養者ト称ス）ノ疾病、負傷、死亡又ハ分娩ニ関シ保険給付ヲ為スモノトス
ここに「労働者」という言葉は出てきません。それに相当するのは、第13条の「使用セラルル者」でした。そして、1949年通達は法人代表者等も「使用される者」として被保険者になるという言い方をしていました。
ところが、2002年に健康保険法が文語カタカナ書きから口語ひらがな書きに改正された際、こうなったのです。
（目的）
第一条 この法律は、労働者の業務外の事由による疾病、負傷若しくは死亡又は出産及びその被扶養者の疾病、負傷若しくは死亡又は出産に関して保険給付を行い、もって国民の生活の安定と福祉の向上に寄与することを目的とする。
どういう理由かは分かりませんが、健康保険法の適用対象は「労働者」だと明記されたのです。ということは、1949年通達も法人代表者等を「労働者」であると解釈したものになります。もちろん以前からそうだったのですが、それが明白となったわけです。おそらくこれは、1954年改正厚生年金保険法が「労働者の老齢、廃失、死亡又は脱退について保険給付を行い、労働者及びその遺族の生活の安定と福祉の向上に寄与することを目的と」していることに足並みをそろえたのでしょう。
もちろん、これにより健康保険法と厚生年金保険法に共通し、労働法とは明確に異なって法人代表者を含む「労働者」概念が明確化されたわけですが、だとすると、上記改正による第53条の2はかえって説明がつきにくい代物になってしまったように思われます。
改めて新第1条を素直に読めば、法人代表者も含む「労働者」の（労災保険法の）業務災害以外の傷病に保険給付を行うと書いてあります。労災保険が面倒を見てくれない「労働者」の業務上傷病はこれに当たりますから、当然健康保険で面倒を見てくれるはずです。それなのに、れっきとした健康保険法上の「労働者」であるはずの（従業員5人以上の）法人役員のそういう業務上傷病は面倒を見ないと規定しているのです。
これまでは、健康保険法と労災保険法の間隙は現実には深刻な問題ではあっても、法令条文上には出てこない通達実務上のものでした。ところが2013年改正は皮肉にもその間隙を法令文言上に露呈させてしまったのです。
*1厚生省保険局『健康保険三十年史』(上・下)全国社会保険協会連合会(1958年)。
*2坂口正之『日本健康保険法成立史論』晃洋書房(1985年)。
*3内務省令により「季節的業務ニ使用セラルル者但シ継続シテ百二十日以上使用セラルヘキ場合ハ此ノ限ニ在ラス」とされました。
*4福富善寿『職員健康保険法概要』社会保険法規出版社(1940年)。
*5『季刊労働法』2016年冬号（255号）。
*6厚生省保険局国民健康保険課編『国民健康保険三十年史』国民健康保険中央会(1969年)。
*7当時厚生省保険局健康保険課長であった友納武人は、「健康保険法の中に、業務上給付があったんですよね。その業務上を含めて、保険料が労使折半負担になっていたわけです。長瀬恒蔵さんがへ理屈を付けているわけです。それでそれをはずすと、折半負担の原理がくずれるというので、すごく抵抗したわけです。だけれども、もうこじつけですからね。」と回想しています（小山路男編『戦後医療保障の証言』総合労働研究所(1985年)）。
*8この第2項は、1984年改正により「前号ニ掲グルモノノ外国又ハ法人ノ事業所ニシテ常時従業員ヲ使用スルモノ」となり、5人未満でも法人事業所であれば強制適用となりました。なお強制適用でないのは5人未満の個人事業所です。
*9厚生省保険局編著『健康保険法 日雇労働者健康保険法 厚生年金保険法 労働法コンメンタール７』労務行政研究所(1959年)。
*10菅沼隆他編『戦後社会保障の証言－厚生官僚120時間オーラルヒストリー』有斐閣(2018年)、『全建総連30年史』全国建設労働組合総連合(1994年)。
*11『季刊労働法』2008年夏号（221号）。
*12厚生省保険局保険課・社会保険庁健康保険課『50年新版健康保険法の解釈と運用』社会保険法規研究会(1975年)。
*13岡部史哉「短時間労働者への社会保険適用をめぐる検討経緯と今後の課題」（『社会保障法研究』第4号）。