『季刊労働法』2019年夏号(265号)

「労働法の立法学」第54回

「労働基準監督システムの1世紀」

　

はじめに

　

　本連載の第47回（2017年夏号（257号））で「公共職業安定機関の1世紀」について概観しましたが、今回はそれと並ぶ労働行政機関の柱である労働基準監督機関の歴史をたどってみたいと思います。2018年6月に成立し、去る2019年4月に一部施行された「働き方改革関連法」をはじめ、およそ議論の焦点となる労働条件法制の大部分の施行に当るのが労働基準監督機関です。明治末に工場監督システムとして誕生し、終戦直後独自の労働基準監督システムとして確立してから、仕組み自体にあまり変化はなかったため、正面から取り上げた論考は乏しいのですが、近年そのあり方について若干の議論がされるに至っています。

　

１　工場監督システムの形成と展開^*1

　

(1)　工場法の制定経緯

　

　農商務省が設置されたのは1881年ですが、その時の所掌には労働行政は含まれていませんでした。しかし翌1882年には「労役法及ヒ工場条例ヲ集輯シ職工及ヒ工場ニ係ル慣習ヲ詳明ナラシメンカ為メ各府県ニ移牒シテ之ヲ調査セシメ」（『農商務卿第二回報告』）と、立法に向けた調査に踏み出しています。それから1911年に工場法が制定され、1916年に施行されるまでに30年以上の年月を要しました。制定時の農商務省工務局長であった岡実は著書『工場法論』の冒頭で、「工場法ハ、其ノ条文僅ニ二十五箇条ニシテ、規定ノ内容モ亦極メテ簡短ナル小法律ナリト雖モ、之レカ制定ニ至ル迄ニハ実ニ約三十箇年ノ星霜ヲ積ミ、此ノ間主務大臣ノ交迭ヲ重ヌルコト二十三回、工務局長又ハ商工局長トシテ主任者ヲ換フルコト十五人、稿ヲ更ムルコト亦実ニ百数十回ニ及ヒタルモノナリ」と述べています。その「星霜」の30年をざっと見ておきましょう。

　農商務省は1882年、工務局に調査課を設け、労役法及び工場条例立案のための資料収集に着手し、東京商工会や勧業諮問会の意見、興業意見を踏まえ、1887年6月職工条例案及び職工徒弟条例案を作成しましたが、各局の意見が一致せず発表されませんでした。1897年6月、農商務省は職工法案を起草し、議会に提出しようとしましたが、議会解散のため廃案となりました。1898年には職工法案を修正して工場法案とし、各商業会議所及び農商工高等会議に諮問し、成案を決定しましたが、大隈重信内閣更迭のため議会に提出されませんでした。

　農商務省は1900年、工場及び職工の実態把握のため詳細な調査を行い、1903年『職工事情』^*2を刊行しました。この調査結果に基づき1902年11月、工場法案要領を作成し、地方長官、商業会議所に回付しましたが、日露戦争のため進展しませんでした。戦争後労働争議が増大し、世論が工場法制定に傾いてきたため、1908年10月、前回に比べて労働者保護規定を強化した工場法案を公表しました。しかし、1909年12月に工場法案が議会に提出されるや夜業禁止に対する非難の声が高く、特に綿糸紡績業界は猛烈な反対運動を展開しました。「唯一偏ノ道理ニ拠ツテ欧州ノ丸写シノヤウナモノヲ設ケラルルト云フコトハ絶対ニ反対ヲ申シ上ゲタイ」（渋沢栄一）とか、「折角発達シ来タリタル我ガ紡績業モ、タチマチ衰退ノ悲運ニ陥ルナキヲ保証セズ、コレ我ガ寒心ニ堪エザル所」（鹿島万兵衛）などといった調子で^*3、政府は遂にこれを撤回せざるを得ませんでした。

　農商務省は引き続き法案の検討を重ね、女子年少者の夜業禁止を5年間猶予し、その後も5年間一定の条件で認めるという緩和を図って工場法案を作成し、1911年2月議会に提出され、適用範囲を貴族院で10人から20人以上の工場に修正し、衆議院で15名以上に再修正して、同年3月ようやく成立に至りました。

　工場法は1911年3月に公布されましたが、施行期日は勅令で定めることになっていました。農商務省は1913年から施行する予定でしたが、法制定後も根強い経営者の反対と財政難を理由に大蔵省は施行準備費を認めず、1916年施行に向けた工場監督官養成準備費も認めませんでした。ようやく社会政策の実行を掲げた第二次大隈重信内閣によって、シーメンス事件の余波で生じた剰余金から本省費、工場監督費が認められ、1916年施行が決まりましたが、今度は工場法施行令が枢密院で問題になり、さらに数か月施行が遅らされ、同年9月ようやく施行にたどり着いたのです。

　

(2)　工場監督システムをめぐる問題

　

　制定に至る途中の諸法案には、いくつか工場監督システムに係る規定が盛り込まれていました。たとえば1898年の工場法案には、「第五章　監督」の中に「第二十八条　工場監督官吏ハ工場及其ノ附属建物ヲ臨検シ職工及徒弟ニ関スル書類ヲ検査シ並工業主若ハ其ノ代理人及被用者ニ説明ヲ求ムルコトヲ得」といった規定があり、同年農商工高等会議が修正した案では、「第三章　監督」の中に「第十四条　農商務大臣ハ工場視察官ヲシテ工場ニ臨検セシムルコトヲ得」といった規定がありました。

　また職工事情調査後の1902年の工場法案要領では、「工場ノ監督ハ地方長官第一次ノ監督ヲ行ヒ農商務大臣第二次ノ監督ヲ行フコト但シ事ノ重大ナルモノハ農商務大臣ノ指揮ヲ請ハシメ又ハ農商務大臣直接ニ監督処分ヲ行フコト官立工場ノ監督ニ関シテハ特例ヲ設クルコト」となっていました。

　1909年に議会に提出された工場法案では、こうした監督システム自体に関する規定はなくなり、「当該官吏ハ工場又ハ其ノ附属建設物ニ臨検スルコトヲ得此ノ場合ニ於テハ其ノ証票ヲ携帯スヘシ」(第14条)という権限規定だけになっています。これは1911年に議会に提出され成立に至った工場法でも同じです。しかもこの点について、担当局長の岡実は「一時ハ此ノ規定ノ存廃問題迄モ論議セラレタルコトアリ」と述べています。事業者側からは2点の懸念が示されたというのです。

　第1点の、何ら工業に関する知識なき警察官の臨検を受けて不当な命令に服従せねば刑罰で威嚇されるという点については、工場法の施行は主として専門の知識を有する工場監督官が行い、警察官は監督官の副たる地位にとどめるという説明でクリアしました。しかし第2点の、工場には数多くの秘密があり、関係技術者以外の何人も秘密の場所への立入りを禁止しているのに、工場監督官だからといって工場のどんな場所でも臨検できるということになれば、監督官だっていつでも退職できるのだから、その秘密を用いて自分の利益を図ることもあり得るではないか、という点については、それでは工業主は秘密に藉口して臨検を拒否できることになり不適当だと反論しても決着が付かず、結局折衷案として臨検を拒否した者に対する罰則規定(第21条)に「正当ナ事由ナクシテ」を付け加えるとともに、「虚偽ノ陳述ヲ為シタル者」を削除してようやく成立に至ったのです。

　

(3)　工場監督システムの整備

　

　農商務省では、1916年9月の工場法施行に向けて、1915年10月、まず商工局に工場課を設置し、12月には本省に工場監督官4名、工場監督官補5名を置きました。さらに1916年1月には警視庁及び各府県の警察部に工場監督官及び工場監督官補199名を置きました。計208名での出発です。岡が法施行後に刊行した『改訂増補工場法論』には、工場監督機関について詳しく解説しています。

(甲)中央官庁

　(1)農商務大臣：法施行の管理、省令発出、農商務省在勤工場監督官の身分上の監督

　(2)商工局長：法施行の管掌、工場課長・監督官を指揮し、通牒を発し、施行を統一

　(3)補助機関

　　(ｲ)工場課長：局長を補佐し、部下監督官を指揮し、工場法の施行を統一

　　(ﾛ)工場監督官(専任4人)：事務官・技官・衛生官、局長・課長を補佐し、施行を統一し、技術衛生に関する調査研究、命令の立案、工場の臨検を行う

　　(ﾊ)工場監督官補：上官の命令を受け施行事務に従事

(乙)地方官庁

　(1)道庁長官・府県知事・警視総監：庁令・府県令発出、許可・届出受理・各種処分

　(2)補助機関

　　(ｲ)警察部長：知事の命を受け施行事務を掌る

　　(ﾛ)工場監督官（理事官又は技師）：長官・部長の命を受け施行事務を掌る

　　(ﾊ)警視：上官の命を受け部内事務を掌る

　　(ﾆ)工場監督官補：上官の指揮監督を受け工場法施行事務に従事

　(3)その他の機関

　　(ｲ)警察官：違反者の検挙については工場監督官を助け自らも司法警察官として従事

　　(ﾛ)衛生官：公衆衛生法令の施行

　ここで注意すべきは、工場監督官(補)はあくまでも知事等の補助機関であって、法に基づき臨検し、尋問する権限はありますが、自らの名において行政処分をする権限はありません。ただ、上官の了解を得て口頭又は書面で注意を与えることはできます。この点は、英独諸国の監督官と大いに異なる点であると岡は述べています。

　なお、その後所管が内務省社会局になり、厚生省になっていきますが、工場監督官の数と監督工場数の推移を『工場監督年報』各年版^*4でみておきましょう。

　

　さて、工場法施行に当たっては、業界ではこれによって生産が制限され、負担が加重し経営は打撃を受けるという考え方が一般的であり、このため当局は実施に際し慎重な注意を払い、いたずらに検挙告発をこととせず、指導に重点を置く方針を採りました。『大正五年工場監督年報(第一回)』の工場法施行概況の冒頭の文章を引用しておきますが、100年後の今日にもしみじみ通じるものがあります。

　多数工業主ノ中ニハ工場法ノ施行ト共ニ労働条件改善セラレ工場ニ規律ヲ生シ扶助ニ関スル標準公定セラレテ工場管理上便宜ヲ受クルコト尠カラスト為シテ之ヲ歓迎シタル者ナキニ非サリシト雖モ一般ニハ尚工場法ヲ以テ生産ヲ制限シ新ニ負担ヲ加重シ職工ヲ慢恣ニ導キテ経営ニ打撃ヲ与フル者ト解スル者尠カラサリシヲ以テ当局ハ新法ノ実施ニ際シ慎重ノ注意ヲ払ヒ紊ニ検挙告発ヲ事トセス重キヲ指導ニ置キ或ハ工場法規又ハ説明注意書等ヲ印刷配布シ工場法ノ講話会ヲ開催シ質疑ニ応シ解答ヲ公表シ扶助規定ノ準則、各種届出、許可申請等ノ手続ヲ指示シ或ハ商業会議所、同業組合其他ノ工業団体ト協戮シテ鋭意法ノ周知ニ努メタルカ一方工業主ニ於テモ施行後予期シタルカ如ク生産減少ノ事実ナク且職工ノ疾病欠勤者ノ激減シタルコトハ短少ノ期間ニ於テ朧ケナカラ之ヲ認識シ次第ニ工場法ヲ理解シタルカ為ニ監督官吏ヲ以テ工場ノ管理ニ関スル好箇ノ相談役トシテ歓迎スルニ至ル者アリ他方職工ノ方面ニ於テハ工場法及工場監督官吏ニ付知了セル者尠ク就中女工ニ在リテハ之カ知識ニ欠如スル者多キモ尚次第ニ之ヲ理解シ工場法ニ依リ自己ノ地位ノ向上シタルコトヲ喜ヒ当該官吏ヲ以テ其保護者ナリトシ之ニ信頼スル傾向アリ･･･

　然レトモ経費其他ノ事情ニ依リ主要工業地方等ニ於テハ施行上多大ノ困難ヲ感シタルハ甚タ遺憾トスル所ニシテ又工業主特ニ小工業主中ニハ積年ノ陋習ニ慣シ又ハ知識ノ程度低ク或ハ資金ニ乏シキカ為ニ容易ニ改善ノ緒ニ就カサルモノアリ工場法規及監督官吏ヲ充分諒解セス工場法ヲ以テ職工ノ保護ニ偏シ職工ノ増慢放恣ヲ誘致シ其永続ヲ妨ケ又権利思想ヲ養成シ恩義ノ情愛ヲ失ハシムト称スル者アリ反之職工ニ在テハ監督官吏ハ概ネ工業主又ハ其代表者トノミ応接シ其言ヲ聞クコト多キヲ以テ工業主ニ取リテハ有利ナルヘキモ職工ニ対シテハ裨益スル所ナシト称スル者アリ或ハ幼年工又ハ病者ノ就業禁止ヲ以テ生命ノ糧ヲ奪フ者ト為シ又稼高払賃金ヲ受クル職工ニ在リテハ就業時間ノ制限ヲ無用ノ干渉ト為ス者アルハ遺憾トスル所ナリ･･･

　

(4)　内務省社会局時代

　

　第一次大戦後の社会不安の中で、社会政策の必要性が強く叫ばれるようになり、1922年11月、内務省の外局として社会局が設置され、各省に分属していた労働行政のほとんどが社会局に統合されました。この原因は国際労働問題が与えた衝撃に対して農商務省が適応できなかったことにあります。一つはILO総会が採択した条約案に対して、農商務省が全然これを国内法に取り入れないという方針をとったことであり、もう一つはILO総会に派遣する労働者代表問題でした。条約上代表的な労働組合と協議の上選出することになっていましたが、農商務省はわが国には未だ代表的な労働団体が存在しないとの見地に立って、鳥羽造船所技師長の桝本卯平を選定し、総会の資格審査で手ひどい非難を受けました。第3回総会では日本の労働者代表（松本圭一）が日本の労働代表選定手続の条約違反を訴え、第4回総会では農商務省はこの問題を外務省に押しつけるに至りました。

　当時の水野錬太郎内相は、労働問題のような大きな問題の所管が各省に分かれ、権限を奪い合ったり押しつけ合ったりしているのは遺憾なりとして、内務省に労働問題を統一的に管轄する社会局を新設するという案を提出し、農商務省も労働問題を忌避した実績から反論できず、容易に閣議決定に至ったということです。このとき労働問題をやりたいと農商務省に入っていた若手は一斉に社会局に移籍しました。

　新生社会局は早速工場法の改正に取りかかり、1923年には適用対象を常時15人以上の職工を使用する工場から常時10人以上使用する工場に改める等の改正がされました。関東大震災で施行は1926年に延期されたので、工場法適用工場数が1926年から激増しています。なお1929年には職工10人未満でも原動機を使用する一定の工場に適用拡大されています。

　ただ一方で、当時の工場監督システムには制定時より本質的な問題が孕まれていました。戦後労働基準法の制定に深く関わった松本岩吉は、その著書^*5でこう述べています。

･･･日本の工場法の実施に当る監督制度としては、国の直轄機関を設けず、普通地方行政機関である都道府県知事（東京は警視総監）に委任してこれにあて、警察部がその事務を掌るところであった。このことは、直轄機関をもつ大部分の諸外国と異なるところであり、また国際労働条約の線にも副わないものであったが、戦前わが国の地方行政の実施機関は、明治以来、特殊なものを除いてほとんどが知事で、国家行政も原則として国の官吏であるところの官選知事に委任して行われていたし、内務省は、各省が知事以外に直轄機関をもつことは、基本的に反対であった。労働保護法規についても、実施上問題があるのは承知で、府県知事に委任したものと思われる。･･･しかし官選知事は、時の政党政治によって、しばしばその身分が左右されたことは周知の事実であった。また、工場監督官及び官補も、独立官職ではなく補職官であって、特別の資格を要せず、一般職である警察官、事務官または技官が兼任補職され、特別な身分保障ということもなかった。当時の監督官や監督官補が熱意をもって工場法の施行にあたったことではあろうが、何としても監督実施について地方的に寛厳の差が生ずることはやむを得ぬところであり、監督業務が時の政治勢力や地方権力に左右されることも多かったことであろうと想像される。

･･･工場法施行以来約三十年間の戦前の実施の跡を見るとき、多くの違反事件は「注意書」、「始末書」、「請書」等の行政指導措置によって処理され、工場監督官の手によって司法事件として送検された事例が皆無であったことは何を物語るであろうか･････。

　この問題意識が戦後労働基準監督システムを構築する際の原動力となっていきます。

　また内務省社会局時代には、工場法以外にも工場監督官の権限が及ぶ立法がいくつかありました。1923年の工業労働者最低年齢法（1926年施行）は一切の鉱工業、建設業、運輸業等に14歳未満の者の使用を禁止し、1936年の退職積立金及退職手当法(翌年施行)は一定の鉱工業に退職積立金と退職手当の支払いを義務付けました。厚生省となった直後の1938年の商店法は初めて商店の営業時間規制や休日規制に踏み出しています。これら新立法の施行も工場監督システムに委ねられ、「工場監督」は次第に名が体を表しきれなくなりつつあったのです。

　一方、工場監督システムの外側においては、1926年の労働争議調停法により、地方長官（東京は警視総監）の下に調停官及び調停官補が置かれています。ただ、実際には工場監督官(補)が兼務することが多かったようです。

　

(5)　戦時体制下の労務監督制度

　

　近衛文麿内閣は1938年1月、主として陸軍省の要望を受けて、国民体力の向上及び国民福祉の増進を図るため厚生省を設置しました。工場法をはじめとする労働保護法規は労働局の所管となりました。そして同年成立した国家総動員法に基づき、雇用統制、賃金統制など様々な分野で勅令による労務統制が行われていきます。こうした統制立法の施行も、（商工省所管の鉱山を除き）厚生大臣→地方長官→工場監督官というシステムによって行われていきます。

　こうした状況を受けて、1941年1月には従来の中央地方の工場監督官の名称が労務監督官に改められました。

厚生省官制

第十六条　厚生省ニ労務監督官ヲ置キ書記官、事務官、労務官、理事官又ハ技師ヲ以テ之ニ充ツ

労務監督官ハ上官ノ命ヲ承ケ工場法、賃金統制令、賃金臨時措置令、工場就業時間制限令、工業労働者最低年齢法、退職積立金及退職手当法、労働者災害扶助法及商店法ノ施行ニ関スル事務、鉱夫ニ関スル事務、鉱山ニ於ケル労働衛生ニ関スル事務並ニ労働争議調停ニ関スル事務ヲ掌ル

第十七条　厚生省ニ労務監督官補ヲ置キ属又ハ技手ヲ以テ之ニ充ツ

　またこれと同時に、中央地方に「工場事業場ニ於ケル労務管理ニ関スル事務」に従事するため労務官が設置され、民間の労務管理専門家を登用することとされました。

　さらに1942年2月の重要事業場労務管理令は、事業主に主任労務担当者を選任させるとともに、「厚生大臣ノ指定スル重要事業場ニ付従業者ノ使用、従業、賃金、給料其ノ他労務管理ニ関スル事項ニ関シ事業主及従業者ノ監督指導ヲ為サシムル」ために、中央地方に労務監理官を設置することとしました。これに併せて、地方機関との連絡調整のため、東京、大阪、名古屋及び福岡の4か所に本省直轄の労務官事務所が設置されました。

　その後、戦争が激化するにつれて、1943年6月工場法戦時特例が勅令として公布され、労働保護法規が機能停止するに至りました。敗戦後の1945年10月、勅令第600号により工場法戦時特例等が廃止され、工場法その他の労働保護法規が復活しました。同月には厚生省に新たに労政局が設けられ、「勤労条件に関する事項」と「勤労管理に関する事項」を所管することになりました。言葉はまだ戦時中を引きずっていますが、ここが新たな労働基準行政の出発点となっていきます。しかしそれを論じる前に、以上の流れとは別建ての労働監督システムを一瞥しておきましょう。

　

2　鉱山監督制度^*6

　

　日本の労働監督システムとしては、工場法に基づく工場監督制度よりも前に鉱山監督制度がありました。農商務省の鉱山局の所管で、工場法が内務省社会局、厚生省に移管されても商工省の所管にとどまり、戦後労働省設置時に労働基準局の所管に移りかけながらも結局その外部にとどまり、今日に至ります。

　1890年の鉱業条例は「第五章　鉱業警察」において、「坑内及鉱業ニ関スル建築物の保安」と「鉱夫ノ生命及衛生上ノ保護」を農商務大臣の下で鉱山監督署長の権限として規定するとともに、「第六章　鉱夫」で鉱夫に関する保護規定を設けました。さらに1905年の鉱山法も「第四章　鉱業警察」は保安、衛生、危害予防に関する鉱山監督を定め、「第五章　鉱夫」で鉱夫保護を詳細に定めています。1891年に全国に6カ署（及び2支署）設置された鉱山監督署は、鉱山監督官(署長)、技師、書記、技手からなり、鉱夫の安全衛生等を所管しました。

　さて上述のように、それまで労働行政を所管していた農商務省が、ILO総会に派遣する労働者代表問題で労働組合を無視したため国際的な批判を受け、結局1922年に内務省に社会局（外局）を設置して労働問題を所管することとなりましたが、この時工場法と健康保険法はまるごと新設の内務省社会局に移管されたのですが、鉱業法のうち社会局に移管されたのは「鉱夫」に関する部分だけで、「鉱業警察」に関する部分は農商務省（1925年から商工省）に残されたのです。鉱山の安全衛生行政は業から独立した労働行政ではなく業所管行政が併せて所管するという奇妙な姿がこうして生み出されました。さらに、工場法の地方施行機関は府県長官と警視総監で、府県警察部及び警視庁に工場監督官及び工場監督官補が置かれましたが、鉱夫保護については（本省は内務省社会局ですが）農商務省（1925年から商工省）の地方部局たる鉱務署（1938年より鉱山監督局）に鉱務監督官、鉱務監督官補を置くという複雑な仕組みでした。戦時下の1943年に軍需省が設置されると、鉱務監督官(補)も軍需省に置かれましたが、戦後直ちに商工省に復帰しました。

　 戦後1947年に労働基準法が制定され、これは（戦前の工場法等と異なり）全産業に適用される法律として立案されました。ですから鉱山の労働安全衛生についても適用除外などはなく、労働基準法の安全衛生規定が適用されることとなっていました。そして同年9月労働省が設置されるとともに、労働基準局に鉱山課が置かれ、7道県労働基準局には鉱山課が、それ以外の局には監督課に鉱山主務係官が置かれました。

　法制的には労働基準法の施行と合わせて鉱業法第71条第2号の「生命及衛生ノ保護」が削除され、労働省の所管となったはずでした。ところが、商工省と労働省の間で話し合いがつかず、労働省は労働安全衛生規則の制定に当たって、鉱業における安全については当分の間規則を適用しない旨の除外規定を設け、折衝を進めました。その結果、労働基準法及び鉱業法に基づく命令として「鉱業保安規則」を作成し、両省の共同省令とすることで成案を得たのですが、その後鉱山保安の実効を全うするにはこれを単独省令とすべしとの意見が有力となりました。炭労はじめ労働組合側は労働省所管を主張し、鉱山経営者側は商工省所管を主張しました。

　両省間の折衝が進まない中、1948年6月与党の社会党政務調査会で「炭鉱、鉱山の労働保安行政は労働省の所管」との決議がされましたがそれ以上進展せず、同年8月GHQから早く決定せよと指令を受け、その後吉田内閣になってから同年12月、「鉱山(炭鉱を含む)における保安行政は、石炭増産の必要上、商工大臣が一元的に所管すること」「商工大臣は、鉱山における労働者の生命の保護及び衛生に関する労働大臣の勧告を尊重すること」という閣議決定がなされ、鉱山の安全衛生行政は業から独立した労働行政ではなく業所管行政が併せて所管するという奇妙な姿が維持されてしまいました。労働者の生命よりも石炭の増産の方が大事だったというわけです。

　こうして1949年に鉱山保安法が成立し、その「第三章　監督機関」で、商工省に内部部局として鉱山保安局を、地方支分部局として鉱山保安監督部及び炭鉱保安監督部を置き、これらに鉱務監督官(中央17名、地方166名)、商工技官(中央16名、地方32名)、商工事務官(中央5名、地方19名)が配置されることとなりました。同法の第54条には、気休め的に労働大臣及び労働基準局長の勧告権が規定されましたが、労働基準法第55条の2には鉱山保安の適用除外が規定され、労働省労働基準局の鉱山課も廃止されました。

　その後通商産業省、経済産業省における鉱山行政の地位も低下の一途をたどり、鉱山保安局も廃止され、地方に残っていた鉱山保安監督部も2005年に、経済産業局の電気・ガス・火薬類に関する保安部門と統合して産業保安監督部となっています。もっとも、司法警察権限を有する鉱務監督官は健在です。

　

3　労働基準監督システムの形成^*7

　

　日本の労働法政策の中でも、もっとも急進的な改革を行ったのが労働条件法政策における1947年労働基準法でしょう。戦後労働改革による新法制についても、労働市場法制はある意味で戦時体制突入直前のシステムに戻ったものといえますし、激変したように見える労使関係法制ですら、戦前ついに陽の目を見なかった労働組合法案の実現という面があります。それに対し、1947年労働基準法は戦前の工場法等を引き継ぎながらも、その保護水準を一気にILO条約レベルに引き上げるとともに、独自の全国的な労働基準監督システムを一時期に完成させてしまったもので、戦前の工場法制度との間には大きな断絶があります。そして、制定後10年以上にわたって、労働基準法はその急進性ゆえに使用者側からの批判に晒され、つねにその規制緩和が求められ」ました。

　

(1)　労働基準法の制定^*8

　

　1947年労働基準法の制定経緯について、まず読むべきはなんといっても松本岩吉『労働基準法が世に出るまで』^*9でしょう。松本は当時厚生省労政局労働保護課の理事官として、寺本広作課長のもとで法案作成から実施準備までに携わり、戦後日本の労働基準監督システムの基礎を作った人物であり、その回想録は法政策研究の宝庫です。また、彼の残した資料も復刻され^*10、日本労働法学会でも突っ込んだ検討がされています^*11。ここでは、戦後労働基準監督システムの形成過程に焦点を絞って見ていきます。

　1945年12月に戦後労働改革の先頭を切って労働組合法が成立した後、続いて労働関係調整法を制定しようという政府の方針に対し、労働組合側からはそれよりも実体的な労働保護法の制定を先にすべきとの声が高まり、政府も労働保護法の作成に向け検討を始めました。1946年3月に管理課が労働保護課となり、同課内で4月11日付の労働保護法作成要領が作成されたのが立法作業の出発点ですが、そこには「(十四)監督制度ヲ規定スベキヤ」とあります。翌4月12日付の労働保護法草案(第一次案)には規定はありませんが、4月24日付の労働保護法案要綱(第二次案)に「第十二章　監督」という一連の規定が書かれました。

第六十三条　本法ノ施行ニ当ラシム為主務大臣及地方長官ニ監督官ヲ附置ス

監督官ハ労働保護ノ主務大臣之ヲ任免ス

監督官ノ任用及教育ニ関スル事項ハ命令ヲ以テ之ヲ定ム

第六十五条　監督官ハ本法ノ施行ニ付司法警察官吏ノ職務ヲ行フ

第六十六条　監督官ハ事業場若ハ其ノ建設物ニ臨検シ事業主及労働者ニ対シ報告ヲ求メ其ノ他帳簿及書類ノ提出ヲ求ムルコトヲ得

　ここでは戦前の工場監督システムを引きずって「地方長官」となっていますが、5月13日付の第三次案では「地方監督局長」と直轄型が明確になっています。

第八十二条　労働に関する主務大臣、地方監督局長及び監督官を以て本法の施行に当る監督機関とする

地方監督局の組織、監督官の資格及び教養に関する事項は命令を以て定める

監督官は労働に関する主務大臣が之を任用する

　しかし7月26日の第五次案では、これが「行政官庁」と曖昧な表現になっています。その背景には、労働保護課の直轄論に対して、吉武恵市労政局長がかなり強硬な分権論であったことがあります。松本岩吉はこう証言しています。

　はじめに、労働保護課で「労働保護法作成要領」を作って法案作業に入ったころ、全般問題を吉武労政局長の所で討議した際であった。法案の骨組みから、論議が監督制度に及んだので、吾々は、国際労働条約及び外国の立法例を引いて、この際直轄機関を設けるべきであると進言した。局長は監督制度についての理解はあったのだが、御自分の意見として、日本における地方行政組織上の「知事」の重要性を説かれ、監督機関としては知事を使うべきであるとして、独立機関を作ることは了承されなかった。･･･吾々はその時は沈黙するほかはなかった。

　8月25日にアメリカ労働諮問委員会の最終報告が出され、そこでは「労働保護立法に関する勧告」として、「現在及び将来の法律の実質的実施を確保するため、行政改革に関し急速の措置をとるべきである。実施機関は県庁及び内務省の監督よりこれを離すべきである。それは監督、計画及び調査の活動のため十分人員を整えた新労働省の局によって直接監督さるべきである」と書かれていました。松本らはこの勧告の扱いについて局長の意見を求めましたが、「あの勧告は国際労働条約の線に沿って書かれたのだろうが、日本には日本としての事情がある。直ちにこれに従うわけにはゆかない」と知事案を変えなかったそうです。

　直轄案と分権案がぶつかったのは11月から12月にかけての時期でした。『日本立法資料全集』から条文案の一部を引用しておきます。まず、11月20日付の第八次案です。これは若干の微修正はありますがそのまま法律になっていきます。

第九十二条　この法律施行のため労働に関する主務省に労働基準局を、各都道府県に都道府県労働基準局を、各都道府県管内に地方労働監督署を置く

都道府県労働基準局及び地方労働監督署は労働に関する主務大臣の直接管理に属する。

主務大臣が必要ありと認めるときは数個の都道府県労働基準局を管轄する地方労働局を置くことができる

第九十二条の三　労働基準局、地方労働局、都道府県労働基準局及び労働監督署に監督官を置く

労働基準局長、地方労働局長、都道府県労働基準局長及び労働監督署長は監督官を以てに充てる

第九十二条の四　労働基準局長は労働に関する主務大臣の指揮監督を承け･･･この法律の施行に関する事項を掌り所属の官吏を指揮監督する

都道府県労働基準局長は労働基準局長又は地方労働局長の指揮監督を承け管内における労働監督署長を指揮監督し･･･所属の官吏を指揮監督する

労働監督署長は都道府県労働基準局長の指揮監督を受けて･･･監督の実施に関する事項を掌り所属の官吏を指揮監督する

　これに対し、吉武労政局長の考えに沿った11月30日付の分権案はこうなっていました。これはいかにも旧来の工場監督システムの焼き直しという感じです。

第九十二条　この法律は労働に関する主務大臣及び都道府県知事がこれを施行する。

この法律の施行に関する事務に従事せしむる為労働に関する主務省に監督官を、都道府県に地方監督官を置く。

都道府県知事は地方監督官の任免について労働に関する主務大臣の承認を受けなければならない

第九十二条の三　労働に関する主務大臣は左の事項を掌り所属の官吏を指揮監督する･･･

都道府県知事は労働に関する主務大臣の指揮監督を承け左の事項を掌理、所属の官吏を指揮監督する

一　地方監督官の任免に関する事項

二　この法律に基づく臨検、尋問、許可、認定、審査、調停に関する事項

五　その他労働基準の監督に関する事項

都道府県知事は労働に関する主務大臣の承認を承けその権限の一部を下級行政官庁に委譲することができる。この場合において都道府県知事はその権限を委譲する行政庁に地方監督官を置かなければならない

労働に関する主務大臣及び都道府県知事は都道府県知事又はその権限及び地方労働監督所長の委譲を受けた行政庁の権限を自ら行使し又は所属の監督官若しくは地方監督官をして行使させることができる

第九十二条の四　この法律施行の為必要があるときは労働に関する主務大臣は市町村長をして都道府県知事の行ふ事務の一部を行はせることができる

　この問題の決着はGHQがつけました。松本岩吉はこう回想しています。

･･･当時は占領下のことで、法律案は国会提出前に連合軍総司令部の承認を得る必要があったし、前記のとおり労働諮問委員会の勧告もあったことなので、はしなくも我が方の最終決着が迫られることとなった。ある日吉武局長は、この問題の折衝のため単身総司令部に赴かれた。どこのセクションでどんな交渉をなされたかはわからないが、帰庁されて、「已むを得ない」といわれ、ようやく独立直轄機関の設置を了承された。･･･

･･･あとで司令部の関係者から聞いたところによると、監督制度の確立について司令部としては、労働諮問委員会の勧告以前から、深い関心を持っていたとのことである。･･･もし今回もなお従来の方法を改めないならば、司令部はこのことだけについては、指令（ディレクティブ）を出して強制しようと考えていたとのことだった。

　労働基準法の具体的な規制の中身がどのように決まっていったのかについては、今回は一切省略します。7月には労働保護法制定審議のため労務法制審議会^*12が開催され、法案起草のため小委員会^*13を設置することとされ、政府草案をもとに急ピッチで審議が進められました。8月に労務法制審議会の総会で了承された草案をもとに、9月に使用者団体、労働組合、婦人問題研究家、女子労働者及び一般希望者を集めて11回にわたり公聴会を行い、その意見を踏まえて再び小委員会で審議が重ねられました。そして同年12月の最終総会で答申案が決定されました。

　翌1947年1月には法律案文作成作業が行われましたが、これは口語ひらがな書きの法律として、条文に見出しを付けた立法例第1号です。翌2月に閣議決定された法案は翌3月に国会に提出され、同月中に成立を見ました。30年かかった工場法に比べると、制定の検討が始まってから制定まで僅か1年です。

　

(2)　労働基準監督システムの船出

　

　こうして労働基準法の制定に伴い、地方行政から独立した労働省労働基準局−都道府県労働基準局（46局）−労働基準監督署（336署）という直轄型の労働基準監督システムが一気に形成されるとともに、全国で2,000人を超える労働基準監督官という新たな官職の国家公務員が設置されました。

　1947年8月の労働基準監督機関官制（政令第174号）は、本省労働基準局、都道府県労働基準局、労働基準監督署の職員の定員を、労働基準監督官と労働事務官に分けて、各級別に規定するだけでなく、労働基準監督官試験に関する詳細な規定を設けています。

第十条　三級の労働基準監督官の任用及び叙級は、労働基準監督官試験に合格した者について、これを行う。

第十二条　労働基準監督官試験は、毎年一回以上これを行う。その期日及び場所は、予め官報その他の方法により、これを公告する。

第十三条　労働基準監督官試験は、筆記試験及び口述試問とする。

　ちなみに第14条では、筆記試験の科目まで羅列されています。これに基づく第1回労働基準監督官試験は1948年6月(筆記試験)と10月(口述試験)に行われ、応募者2,027名、合格者526名、採用者427名でした。それに先立ち、計1,259名の者が選考任用により採用されています。

　また同官制では、「労働基準監督官を罷免するには、命令で定める労働基準監督官分限委員会の同意を必要とする」（法第99条第4項）を受けて、同委員会の委員は中央労働基準委員会の労働者側委員、使用者側委員、公益委員各1名、「一級、二級及び三級の労働基準監督官の中から各々一人」、一般官吏から3人の計9人と規定する（第32条）など、その身分保障に意を尽くしていました。

　ところが、労働基準監督システムが船出して間もない1949年に、吉田内閣の方針として原則2〜3割の行政整理が断行されることになり、労働基準行政はその波に揉まれることになりました。この時の経緯について、当時大阪労働基準局長であった塩谷勇が貴重な内幕話を残しています^*14。閣議で2.5割の削減が決まり、基準局関係も例外が認められなかったと聞いた塩谷は、東京労働基準局長の阿賀正美と共に、増田甲子七内閣官房長官やGHQの労働基準法担当スタンダー女史などを使って、閣議で鈴木正文労働大臣に監督官除外の要求をさせ、なんとか1.6割削減まで持って行ったというのです。当時本省の寺本広作労働基準局長がILO出席のため不在だったとはいえ、地方支分部局の長が政治の大舞台の立ち回りの黒子役を演じたというのは、他には例のない話でしょう。

　なお、労働基準監督官への研修は、1949年度には各地で短期の研修を行いましたが、同年の労働省設置法改正により本省の附属機関として労働基準監督官研修所を設置し、1949年度第2回試験合格者に対して、1950年5月から研修を開始しました。この労働基準監督官研修所は、1964年に労働研修所となり、2003年には独立行政法人労働政策研究・研修機構の労働大学校となりましたが、現在も毎年多くの労働基準監督官への研修を実施しています。

　

(3)　監督行政の段階的展開

　

　労働基準法の施行は1947年9月1日ですが、当初の5か月間は啓蒙期と位置付け、「法令、規則の周知徹底を主眼とし」、「当分のうち原則として違反の摘発を行わず、労働基準法第百二条に基づく司法警察官としての権限の行使を差し控えること」（基発第29号）と指示しました。続く1948年2月〜4月の第2期は指導監督期と位置付け、次のように指示しています（基発第64号「労働基準法に関する監督業務の実施に関する件」）。

一、管内適用事業のうち強制労働その他人身拘束の行われ易いと考えられる事業場その他労働条件の劣悪なものについては優先的に監督を行うこと。

二、監督方法については目下本省において監督官執務規範を作成中であるが、これが制定に至るまで、貴局限り暫定的に便宜の方法を定め、これによること。

　但し、従来工場法実施当時警察当局によつて行われた一斉臨検の如き機械的方法は努めて避け、実質的に法規の遵守状況を把握する如き方法を採ること。

三、監督の実施に当つては、努めて労働者側と連絡をとり法規遵守状況について適確な情報を入手すること。

五、違反事実については、関係者より始末書を徴した上戒告を加えて是正させることに重点を置き、是正の可能性なきものについてのみ証拠となるべき資料を蒐集の上本省に稟伺すること。

　但し、故意に基づく悪質事犯で戒告是正の措置に出ずることを不適当と認めるものについては直ちに本省に稟伺し、そのうち特に強制労働で同時に刑法犯に該当するものについて、証拠散逸の惧がある場合には直ちに所轄検察庁に連絡の上本省に報告すること。

六、司法警察権行使の具体的手続については、目下司法府と打合中であるから、何分の決定を見るまでこれが行使を見合わせ、違反の摘発は前号の方法により本省の指揮を受けてこれを行うこと。

　そして1948年5月に至って司法警察官としての権限もフルに行使する完全施行段階に入りました。この時に発出された「労働基準司法警察業務について」（基発第671号）は、2以上の都道府県にかかる事件以外は原則として本省への稟伺を要せず、都道府県労働基準局ないし労働基準監督署において単独で司法事件として処理することとされました。司法事件とするか否かの基準については、次のように詳細に示しています^*15。

五、労働基準法に違反する事件は、たとえ現行犯であつても、犯人の氏名住所は分明であり、逃亡の虞も少い場合が多いから、逮捕等、被疑者の身体に拘束を加えることは原則としてこれを行わないこと。

六、労働基準法第百四条にもとずく労働者の申告の意思が専ら労働者本人の権利の救済を求め、ことさらに使用者の処罰を求めるものではないと認められるときは、行政監督上の措置を講じ、違反事実の是正を図ること。

七、労働者の申告の意思が、明かに使用者の処罰を求めるものと認められるものは、刑事訴訟法上の告訴、告発であるから、司法事件として処理すること。

八、強制労働、中間搾取の如く労働基準法に違反するとともに、一般刑法犯罪にも該当するものはすべて司法事件として処理すること。

九、最低年齢、坑内労働、その他女子年少者に関する重要規定は人道的見地からこれを強行すべきものであるから、すべてこれを司法事件として処理すること。但し、未だ戒告を受けず且つ事案軽微と認められる限りこれを戒告に止めることを妨げないこと。

十、労働時間、休憩及び年次有給休暇に関する規定の違反は、事後の行政的措置によつて労働者の権利の救済が十分達せられない場合が多いから、事後の行政的措置によつて救済の目的を全うすることができた場合を除き司法事件として取扱うこと。但し、未だ戒告を受けず且つ事案軽微と認められる限りこれを戒告に止めることを妨げないこと。

十一、賃金、災害補償に関する規定の違反は、事後の行政的措置によつて労働者の権利の救済を全うすることのできる場合が多いから、専ら行政監督上の措置によつて処理することとし、権利の救済ができた場合には司法事件として取扱はないこと。但し、常習的計画的なもの等事犯悪質なものについては司法事件として取扱うこと。

十二、安全及び衛生に関する規定の違反は、行政監督上の措置により必要なる命令を発する等の方法をもつてこれを是正することとし、資材の入手不能に基づく場合を除き、行政監督上の措置にかかわらず違反を是正しなかつた場合及び実害の発生をみた場合にはこれを司法事件として取扱うこと。尚、この場合には業務上過失傷害罪等の成立を見る場合もあるから注意すること。

十三、右各項に列挙した規定以外の規定に関する違反については夫々右各項の趣旨に準じて取扱うこと。

十四、使用者が臨検、検診、収去を拒み又はこれを妨げ、忌避し、或は尋問に対して陳述せず帳簿書類の提出を拒んだ場合には法令違反の事実ありと疑うに足る充分な理由がある場合が多いから、具体的事案につき所轄地方検察庁検察官の指揮を受けこれを司法事件として処理すること。

十五、二以上の府県にかかわる違反事件の処理は監督水準の調整上重要な問題となる事項が多いから予め労働省労働基準局長に稟伺の上これを措置すること。

十六、特に検事より指揮のあつた事件及び前各項により司法事件として処理するものの外は行政事件として取扱い、別に微罪処分として司法警察上の取扱いをする必要はないこと。

　なお、1950年には労働基準監督官執務規範を制定し、全国の監督官に配布されました。第1回監督官試験合格組の立岡文雄氏は、「全国の監督官とりわけ第一線で勤務する者として，熟読し、感激もし、胸中深く刻み込んだ」と述べています^*16。

監督官の第一の使命は，何よりもまず、労働基準関係法令の施行を通じて労働者の労働条件を確保することにより、公共の社会的経済的利益を増進し、以て、国民全体に奉仕することにある。

監督官は、法令の立法の趣旨及び法令の解釈に習熟し、法令の完全な施行が労働者の利益だけでなく使用者の利益乃至は公共の福祉にも合致することについて明確な認識を持ち、あらゆる機会において労働者又は使用者に対し、これの周知徹底を図らなければならない。

監督官は、法令の取締だけにとどまることなく、専門的技術と知識の習得に努め、その技術と知識を分かつことにより、使用者の利益をも増進するよう心がけなければならない。･･･

　

4　労働基準監督システムをめぐる有為転変

　

(1)　労働基準監督行政の地方移管問題^*17

　

　前述の通り、労働基準法制定過程においては監督機関を国が直轄する案と都道府県知事に委任する案との対立があり、最終的に直轄案で落ち着いた経緯がありましたが、その後は特段の組織的変更はなく、労働省労働基準局−都道府県労働基準局−労働基準監督署というラインで行政が行われてきました。ところが1968年ごろには、労働基準監督行政を都道府県に移管するという方向が打ち出されたことがあります。

　これはそもそもは職業安定行政における地方事務官の廃止問題から波及したものです。地方事務官問題については、本連載第47回「公共職業安定機関の1世紀」（2017年夏号（257号））でも説明しましたが、戦前来の経緯で、公共職業安定所の職員は純粋の国家公務員ですが、都道府県の職業安定課と失業保険課の職員は国家公務員たる都道府県職員という複雑な存在であり、この地方事務官という存在が地方自治の本旨に反するとして繰り返しその廃止が提言されてきました。しかしながら、都道府県段階と職安段階との一体性を維持するためには、地方事務官を純粋の国家公務員とするか、国の機関たる公共職業安定所をことごとく都道府県の機関とするかの二者択一となります。

　1964年9月には(第1次)臨時行政調査会の答申が出され、地方事務官を廃止して公共職業安定所を都道府県に移管するという方向が打ち出されました。そして1968年10月には政府としても地方事務官の廃止を閣議決定するに至りました。そういう中で同年翌11月、労働、自治、行政管理の3大臣の間で「労働行政機構の改革について」という覚書が交わされたのです。これは、職業安定行政のみならず、労働基準行政及び婦人少年行政の都道府県機関も全て都道府県に組み入れるというそれまで誰も想像していなかった方向性を打ち出しました。

覚書

労働行政機構の改革について

一、都道府県労働基準局及び婦人少年室を廃止し、その事務は、原則として都道府県知事に委任し、各都道府県に労働部を設ける。この場合、

(ｲ)　労働基準監督官制度は、これを堅持する。

(ﾛ)　婦人少年行政については、課ないし室を設けるよう特段の配慮をする。

二、広域的な労働力需給調整等の雇用対策、労働基準法による司法処分等の指揮監督の事務等を掌理させるため、所要の地に地方労働局を設置する。

三、地方事務官制度は廃止する。

四、労働基準監督署及び公共職業安定所は、国の機関として、存置し、労災、失業両保険の適用徴収一元化に伴い設置する労働保険徴収事務所についても同様とする。この場合、労働保険徴収事務所は簡素効率的なものとする。

五、地方事務官制度の廃止、労働基準行政等の都道府県移管に伴う機関委任事務の適正な執行を確保するため、国が監察を行うほか、労働大臣の取消及び代執行の権限を創設する。

六、(ｲ)労働基準監督署、公共職業安定所及び労働保険徴収事務所の職員の人事は、原則として都道府県知事に機関委任する。

　　(ﾛ)都道府県労働部の部課長等のうち労働基準関係の者は労働基準監督官とする。

七、(ｲ)国と都道府県との間の円滑な人事交流の制度を確立する。

　　(ﾛ)この改革に伴う身分の切替え等により勤務条件の低下を来すことのないよう特に考慮するものとする。

八、(ｲ)地方労働局の所掌権限については、都道府県との重複を避け、その所掌事務の内容を明確にする。

　　(ﾛ)地方労働局は、行政改革の趣旨に沿い、簡素効率的なものとし、その設置の態様については、関係省庁で協議の上決定するものとする。

九、上記の各事項については、引きつづき関係各省庁間で検討協議の上、同時にこれを実施するものとする。

十、上記の措置に併せて、労働行政に関する事務の配分、出先機関のあり方等については今後更に労働・自治両省間で検討するものとする。

　　昭和四十三年十一月二十六日

　　行政管理庁長官　木村武雄

　　労働大臣　　　　小川平二

　　自治大臣　　　　赤沢正道

　職安行政の地方寄り一元化が避けられないという政治状況の中で、それなら労働基準法に基づき国の指揮監督が正当化されやすい労働基準行政と一体にして都道府県に移管することによって、事実上（形式上は国の機関ではない）都道府県労働部を国の地方支分部局に近い形にしてしまおうという高等戦術だったのでしょうか。この時、労働省は広報誌上でやや詳しい解説をしていますが^*18、その中で「なんといっても内政の中核拠点は都道府県にある。これを素通りしては労働行政の一体化も空論に等しい。労政、職業安定、職業訓練の各行政を都道府県から引き抜くなどということが現実の問題となり得ないことからしても、労働行政の一体化は都道府県寄りの一体化しかあり得ない」と述べています。

　しかし当然のことながら、とりわけ寝耳に水の労働基準行政内部からは猛烈な反発が沸き上がってきます。同解説では、「労働基準行政を都道府県知事に委任することは、行政の後退にならないか、全国的統一性を失う恐れはないか」という批判に対して、「労働基準行政も、発足以来の機構を脱いで、労働行政全体との一体的運営を図ると同時に、これを産業経済行政、福祉行政等の関連行政との有機的連繋の元に推進して、行政の実効に幅と厚みを加えることが必要であり、それには、内政の拠点たる都道府県の総合行政の場において労働行政全体と一体的に運営することが適切且つ現実的である」と論じ、さらに「労働基準行政の都道府県知事委任は、ILOの条約に違反しないか」という批判に対して、「改革案でも、労働基準監督機構は労働基準監督官の系列を通じて中央の管理監督の下におかれ、さらに国の監察、労働大臣の特別な指揮監督権限によって補完されている。したがって、ILO条約になんら抵触するものではない」と弁明しています。労働基準法制定時に吉武労政局長と寺本課長以下との間で交わされた対立図式が、20年後に復活してきたかのようです。

　この構想は結局実現には至りませんでしたが、労働基準行政内部では相当の反発があったようです。当時東京労働基準局長であった武林範定はこう回想しています^*19。

･･･地方出先機関の長が愕然としたのは、右の全国会議の翌日11月26日に行管、労働、自治関係三大臣の労働行政改革に関する覚書が調印されたことである。その内容は、先に述べたところと全く同じであるが、この手続きの進め方には、全国的に強い不満と驚きが充満したといってよい。･･･本省では、各ブロックからの意見書を検討した結果、さらに地方局長との懇談を持つ必要を認めて、同年末近くブロック別に順次懇談会が開かれたが、概して並行線的な議論が多く、改革案に対する疑念や不安を払拭することはできなかったように思われる。

･･･地方の局長としてはなお納得する空気ではなかったし、中には全国会議ボイコット論を主張する者もいたほどであるが、管理者がそのような挙に出るべきではないとこれを説得したような裏の一幕もあった。

　結果的には空振りに終わったこの改革案を大臣官房総務課長として策定した遠藤政夫は、後に次のように回想しています^*20。

　私はこの覚書を閣議決定に持ち込むつもりでしたが、ちょうど覚書の締結の直後に佐藤内閣における内閣改造があり、大臣が交代になってしまいました。また、労働基準局、婦人少年室の地方組織を巻き込んでの反対運動は依然として激しいものがあり、どういうわけだかこの件についてはこのままうやむやになってしまいました。骨を折って取りまとめた私としてはやりきれない気持ちでした。結局、これ以降、大臣印まで押したにもかかわらず、この覚書は「遠藤私案」と呼ばれるようになりました。私が取り組んだ仕事で中途半端なまま立ち消えになってしまったのは、後にも先にもこの件くらいです。

　遠藤の気持ちはともかく、地方事務官という職業安定行政の難題を解決するために労働基準行政と婦人少年行政を無理矢理引きずり込んだ感は否めず、立ち消えになったのはやむを得ないことだったように思われます。ちなみに、上記松本岩吉は回想録の中で次のようなやや辛辣な批評をしています^*21。

　行政機構改革の声の上がるごとに、都道府県労働基準局の都道府県移管統合の声が上がり、かつての労働省当局には、ともすればこれと同調する動きがあったことはまことに残念なことだった。将来もこのような案がどこかから出ないとも限らない。･･･その基準法の実施を確保する中核であり、しかも戦前は無きに等しかった監督制度を、せっかく今日まで築き上げたのに、これを地方自治体の選挙によって選ばれる知事に任せたらどうなるだろうか。いかに労働省が手綱を締めてみても、知事の政治的配慮が影響して監督は低下し、地方によって取締に寛厳の差を生じ、東京と大阪とは違い、はなはだしきは埼玉と千葉とも異なるという結果になり、企業間の公正競争を阻害し、延いては世界の貿易界において再びソシアル・ダンピングの声を聞くに至るであろうことは想像に難くない。

　

(2)　都道府県労働局の設置とその後の動向

　

　「うやむや」になった地方事務官問題は、1980年代の第二次臨調で再度議論となりましたが、今回は1983年3月の第5次答申で、職業安定行政は国に一元化し、労働基準局、婦人少年室と併せて都道府県労働局を設置するという案に落ち着きました。これを受けて、翌1984年に職業安定法改正案が国会に提出されましたが、この時は審議されないまま廃案となりました。

　この問題に決着を付けたのは1997年9月の地方分権推進委員会第3次勧告で、やはり職業安定事務は国の直接執行事務とし、従来の都道府県職業安定課、雇用保険課と都道府県労働基準局、女性少年室を併せて都道府県労働局とすることとされました。これを受けて政府は1999年3月に地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律案を提出し、同年7月に成立しました。同法は2000年4月から施行され、これにより設置された各都道府県労働局に労働基準部が置かれることとなりました。地方行政組織はその後特に変わっていません。

　ただ、2006年12月に地方分権改革推進法が成立し、これに基づき2007年4月に設置された地方分権改革推進委員会が同年11月に「中間的なとりまとめ」を公表し、その中で労働基準行政についても、「国において統一的な基準を策定し、指導監督するにとどめ、具体的な運用は都道府県が行うという体制も考えられる」と述べています。吉武局長の分権論が再び顔を出したかのようですが、翌2008年5月の第1次勧告では労働基準行政には触れていません。

　しかし、同年8月の「国の出先機関の見直しに関する中間報告」では、「現在、都道府県単位の機関が置かれているものについては、ブロック単位機関（総合的な出先機関を含む。）への統合についてあわせて検討する」とされ、同年12月の第2次勧告では、都道府県労働局についてはっきりと、「現行の組織を廃止して、ブロック機関に集約し、地方厚生局と統合する。労働基準監督署及びハローワーク（公共職業安定所）は、ブロック機関の下に置く」と明記されました。2009年の民主党への政権交代後、2010年12月の「地域主権戦略大綱」等において、補完性の原則に基づき国の出先機関は原則廃止すると書かれていましたが、具体的な機関としては取りあげられておらず、この問題は消滅したと考えて良いでしょう。

　

(3)　労働基準監督業務の民間活用問題

　

　一方、2016年9月に新発足した規制改革推進会議は、翌2017年3月に「労働基準監督業務の民間活用タスクフォース」^*22を設置することを決め、同月さっそく開催されました。

　そこで八代尚宏主査は、「労働基準監督官が定めた様式の定期監督業務について社会保険労務士等の資格者を雇用する民間事業者に委託することで、本来の基準監督官をより重大な違反の可能性の大きな申告監督業務に重点的に配置できるのではないか」と主張し、特別法で公務員と同じ権利義務を民間事業者にも義務づけ、民間事業者の守秘義務や公正な監査を規定し、民間事業者による監査への妨害行為には業務執行妨害を適用するといったことを提言しました。八代主査は前例として、2006年道路交通法改正により、駐車違反の取締り業務に民間事業者を活用していることを挙げています。

　これに対し厚生労働省は、労働基準監督官は予告なく事業場に立ち入り、書面等の確認や関係者からの聞き取りを行い、労働基準法などの法律違反の有無を確認し、その結果に応じて是正勧告等行政指導を行ったり、場合によっては即座に行政処分を行うなど、一体不可分なプロセスを通じて労働者保護を行うものであり、委託を受けた民間事業者が任意の調査を行い、問題がある場合に監督官に取り次ぐ場合、調査から監督官による指導までタイムラグが生じることから、その間に証拠帳簿の隠蔽等の不適切な行為がなされる可能性があり、また迅速な労働者保護が行えない蓋然性が高いと反論しました。

　結局5月の「取りまとめ」では、入札で決定する民間の受託者が、36協定未届事業場への自主点検票等の送付や回答の取りまとめを行い、指導が必要と思われる事業場や回答のない事業場等について、同意を得られた場合に、労務関係書類等の確認及び相談指導を実施すること、労働基準監督官はこれらに応じなかった事業場や、確認の結果問題があった事業場に必要な監督指導を実施することが盛り込まれました。監督官が行っている業務のコア部分は維持し、コアでない部分を切り出す形で取りまとめたわけです。

　

5　労働基準監督行政の展開^*23

　

(1)　戦後復興期の監督行政

　

　上述のように、労働基準法の施行当初はまず法令の普及徹底と管内労働事情の把握に重点が置かれ、その後、1949年12月に労働基準監督官規程、翌1950年2月に上述の労働基準監督官執務規範を定めました。

　この時期の監督行政は封建的労働慣行の排除を主眼とし、年少者の人身売買事件に積極的に取り組みました。また、ドッジラインによるデフレの中で賃金不払いが急増し、これに対応して、賃金債権優先支払いの原則を確立しました。また、紡織業、機業地で女子・年少者の長時間労働や深夜業が広く行われ、監督に入ると猛犬に襲われたり女子労働者が物陰に隠れたり同業者に通報されたりといった事が多く、これの監督のため早朝深夜臨検や休日臨検が行われたそうです。

　

(2)　高度成長期の監督行政

　

　1950年代半ばは監督行政にとって大きな転機となりました。1957年5月の臨時労働基準法調査会^*24答申は、経営側の要求する労働基準法の改正（規制緩和）を明確に否定する一方で、「中小企業を積極的に援助して法定の最低労働条件程度は遵守できる程度までこれを引き上げることを当面の努力目標と」し、法違反につき「性急に･･･法理論的合理性を貫く」のではなく、「現実の策としてはこのような過渡的に存する法律的矛盾を最小限に止め、あたうかぎりその弊害を少なくする方法を考究する」べきと論じます。そして労働基準法の運用そのものについても、「今直ちに法違反の是正を全面的に期待することが困難である」とすれば、「事の軽重緩急に従い、重点的段階的に是正せしめるよう措置する必要がある」と述べ、そのような措置は「監督機関の恣意」があってはならず、「企業の種類、規模等に基づき従来の労働条件、経営事情とりわけ主要な違反の内容、程度、原因等をも考慮した一定の尺度」に則って行われるべきとします。

　既にその前年の1956年度労働基準行政運営方針は、「労働基準法に基づく監督は、単に形式的な違反摘発のみによって効果が上がるものではないという点に鑑み、監督の効果が忍耐と手数の上に築き上げられることを認識して、具体的妥当性ある法の運用により、違反の実態と原因を把握して、労使の納得と協力を得る指導的監督を実施する」ことを強調していました。労働時間についてはこれ以後違反の摘発よりも一斉週休制、一斉閉店制の普及促進といったソフトな法政策に転換しました。

　1960年代に入ると、特に高度経済成長に伴って労働災害が増加・多様化する中で、労働災害の防止が最重点課題に位置づけられ、監督行政本来の原点である全国的な斉一性・公正性を堅持しつつ厳正な法の施行を図ることとし、特に悪質な法違反については司法処分、使用停止処分を積極的に行うこととしました。文末の表にあるように、1967年が司法処理のピークとなっています。これは、1950年代後半以降行われてきた納得と協力の段階的監督指導行政が、社会経済情勢の進展と積み重ねた行政努力に伴い、法定労働条件の確保はもはや企業経営の当然の前提として受け入れられるべきであるとの認識を持つに至ったもので、このような基本的態度を打ち出した本省の方針に対し、第一線の局署も積極的に呼応し、監督官活動は本格的に展開されるようになりました。この時期、人命尊重の観点から労働災害の防止を最重点とし、特に五悪災害（墜落、クレーン、飛来崩壊、感電、爆発災害）の減少に力点を置いて努力が重ねられました。なお1965年には全国で約200人の監督官を増員し、組織面でも大都市の重点監督署では課制に代えて方面制をしきました。

　

(3)　安定成長期の監督行政

　

　安定成長期以降の監督指導行政も、基本的にはこのラインの延長線上にありますが、いくつか特記すべきこともあります。1975年の日本化工小松川工場における六価クロムによる障害の発生が大きな社会問題になり、職業性疾病対策に対する行政批判も見られた中で、翌年から労働衛生特別監督指導計画を立てて鋭意実施しました。

　また、同年に発生した興人の倒産事件では、20億円近い労働債権が支払不能になりましたが、労働基準行政の活動により全額支払われるに至りました。ちなみにこの事件が1976年の賃金の支払の確保等に関する法律の制定に拍車を掛けたとも言われてます。また、この頃から労働時間短縮が大きな政策課題となり、様々な形で監督指導が行われました。しかしこの時期以後の監督行政のトピックはむしろ各政策分野ごとに見ていくべきでしょう。

　

(4)　臨検監督と司法処分

　

　労働基準監督官は、「事業場、寄宿舎その他の附属建設物に臨検し、帳簿及び書類の提出を求め、又は使用者若しくは労働者に対して尋問を行うことができ」ます（第101条第1項）。この臨検監督には、定期監督、申告監督、再監督の3種があります。定期監督は、労働局や労働基準監督署が定めた年度業務計画に基づき、その年度の行政課題に見合った事業場を選んで立入調査をするものです。申告監督は、事業場に労基法令違反があるとの労働者からの申告（第104条）に基づいて行うものです。

　臨検監督は事前通知なしに行われます。そして法違反があれば（ほとんどの場合何らかの法違反がありますが）是正勧告書が交付されます。その場合使用者は、指定された期日までに是正措置を講じ、労基署に是正報告書を提出しなければなりません。是正措置の実施状況を確認するために行われるのが再監督です。

　是正勧告自体は行政指導であり、法的な強制力はありませんが、これに従わないような場合、あるいは極めて悪質な事案などでは、労働基準監督官が「この法律違反の罪について、刑事訴訟法に規定する司法警察官の職務を行」います（第102条）。これがいわゆる司法処分で、具体的には検察庁に送検（現在はほとんど書類送検）します。もっとも近年は、送検しても起訴されるのは半分以下であり、不起訴となることが多いようです。

　以下に、1948年から毎年出されている『労働基準監督年報』に基づき、今日までの監督官数や監督件数、司法処分件数等のデータを一覧表にしておきましょう（文末)。

　

(5)　労働基準監督官行動規範

　

　なお2019年1月に「労働基準監督官行動規範」が定められました。これは、2018年6月に成立した働き方改革推進法の附則第3条第4項に「行政官庁は、当分の間、中小事業主に対し新労基法第三十六条第九項の助言及び指導を行うに当たっては、中小企業における労働時間の動向、人材の確保の状況、取引の実態その他の事情を踏まえて行うよう配慮するものとする」と規定されたことを受けたものです。その背景事情としては、働き方改革法案による時間外・休日労働の上限規制に対して、とりわけ中小企業団体から批判が相次ぎ、法案提出を容認してもらう代わりにこういう配慮規定を盛り込まざるを得なかったことがあります。

　そのため、この行動規範には、法令のわかりやすい説明、事業主による自主的改善の促進、公平・公正かつ斉一的な対応といった当然の事柄と並んで、「中小企業等の事情に配慮した対応」というやや異例の項目が盛り込まれています。

(基本的使命）

1.私たち労働基準監督機関は、労働条件の最低基準を定める労働基準法や労働安全衛生法等の労働基準関係法令（以下、法令という。）に基づき、働く方の労働条件の確保・改善を図ることで、社会・経済を発展させ、国民の皆さまに貢献することを目指します。

（法令のわかりやすい説明）

2.労働基準監督官（以下、監督官という。）は、事業主の方や働く方に、法令の趣旨や内容を十分い理解していただけるよう、できる限りわかりやすい説明に努めます。

（事業主の方による自主的改善の促進）

3.監督官は、法令違反があった場合は、違反の内容や是正の必要性を丁寧に説明することにより、事業主の方による自主的な改善を促します。また、法令違反の是正に取り組む事業主の方の希望に応じ、きめ細やかな情報提供や具体的な取組方法についてのアドバイスなどの支援に努めます。

（公正・公正かつ斉一的な対応）

4.監督官は、事業主の方や働く方の御事情を正確に把握し、かつ、これを的確に考慮しつつ、法令に基づく職務を公正・公正かつ斉一的に遂行します。

（中小企業等の事情に配慮した対応）

5.監督官は、中小企業等の事業主の方に対しては、その法令に関する知識や労務管理体制の状況を十分に把握、理解しつつ、きめ細やかな相談・支援を通じた法令の趣旨・内容の理解の促進等に努めます。また、中小企業等に法令違反があった場合には、その労働時間の動向、人材の確保の状況、取引の実態その他の事情を踏まえて、事業主の方による自主的な改善を促します。

　

　

　

*1岡實『工場法論』有斐閣書房(1913年)、岡實『改訂増補工場法論』有斐閣書房(1917年)、労働省編『労働行政史　第1巻』労働法令協会(1961年)、通商産業省編『商工政策史　第8巻　工業労働』商工政策史刊行会(1962年)。

*2犬丸義一校訂『職工事情』（上・中・下）岩波文庫（1998年）。

*3風早八十二『日本社会政策史』（上）青木文庫（1951年）。

*41939 年は『労働時報』による。以後は公表なし。

*5松本岩吉『労働基準法が世に出るまで』労務行政研究所(1981年)。

*6通商産業省編『商工政策史　第22巻　鉱業(上)』商工政策史刊行会(1966年)、同編『商工政策史　第23巻　鉱業(下)』商工政策史刊行会(1980年)。

*7廣政順一『労働基準法−策定経緯とその展開』日本労務研究会（1979年）、廣政順一「労働基準法の制定とその歩み」（労働省労働基準局編『労働基準行政五〇年の回顧』日本労務研究会（1997年）所収）。

*8寺本廣作『勞働基準法解説』時事通信?（1948年）。

*9松本岩吉『労働基準法が世に出るまで』労務行政研究所（1981年）。

*10渡辺章編集代表『日本立法資料全集労働基準法』(1)〜(4下)信山社(1996−2011年)。

*11『日本労働法学会誌第95号』総合労働研究所（2000年）。

*12官庁17名、学識9名、事業主側8名、労働者側7名、政治家5名、会長代理：末弘厳太郎。

*13公労使各4名、委員長：末弘厳太郎。

*14塩谷勇「行政整理反対の記」（『労働基準行政25年の歩み』労務行政研究所(1973年)）。

*15渡辺章編集代表『日本立法資料全集労働基準法』(4下)信山社(2011年)による。

*16立岡文雄「昭和二〇年代〜昭和三〇年代の監督指導行政」（『労働基準行政五〇年の回顧』日本労務研究会(1997年）。

*17労働省編『昭和43年労働行政要覧』労働法令協会(1969年)。

*18大臣官房総務課「労働行政機構をいかに改革すべきか」（『労働時報』1968年12月号）。

*19武林範定「行政機構改革問題と私」（『労働基準行政25年の歩み』労務行政研究所(1973年)）。

*20遠藤政夫『五十年の回想』労働基準調査会(1995年)。

*21松本岩吉『労働基準法が世に出るまで』労務行政研究所（1981年）。

*22学識者3名、主査：八代尚宏。

*23立岡文雄「労働基準監督の展開」（労働省労働基準局編『労働基準行政五〇年の回顧』日本労務研究会（1997年）所収）。

*24学識者18名、会長代理：中山伊知郎。