『季刊労働法』2020年春号(268号)
「労働法の立法学」第57回
「職階制－ジョブ型公務員制度の挑戦と挫折」
はじめに
日本の公務員制度についての労働法からのアプローチは、長らく集団的労使関係制度の特殊性（労働基本権の制約）とその是正に集中してきました。それが国政の重要課題から消え去った後は、非常勤職員という非正規形態の公務員が議論の焦点となってきています。しかし、正規の公務員については、終身雇用で年功序列という日本型雇用システムのもっとも典型的な在り方を体現しているというのが一般的な認識でしょう。最近話題となった小熊英二『日本社会のしくみ』（講談社現代新書）では、日本型雇用の起源を明治期の官庁制度に求め、その任官補職原則が戦後日本の職能資格制度という形に残ったと指摘しています。日本社会の大きな流れとしては、この認識は全く正しいと言えます。ただ、まことに皮肉なことですが、立法政策史の観点からすると、それとは正反対の徹頭徹尾ジョブに基づく人事管理システムを法令上に書き込んだのが、戦後日本の公務員法制であったのです。「職階制」と呼ばれたこの制度は、驚くべきことに、1947年の国家公務員法制定時から2007年の同法改正（2009年施行）に至るまで、60年間も戦後日本の公務員制度の基本的オペレーティングシステムとして六法全書に存在し続けてきました。しかし、それが現実の公務員制度として動かされたことは一度もなかったのです。今回は、究極のジョブ型公務員制度というべきこの職階制の歴史をたどります*1。
1 1947年国家公務員法
日本の公務員制度に職階制が導入されたきっかけは、政府職員の給与問題の打開に苦慮していた当時の渋沢敬三大蔵大臣*2が、1946年5月、アメリカからの専門家の派遣をGHQ経済科学局に要請したことにあります。渋沢の意図は生活給に傾き過度に年功的になった給与体系を職務給化することにありましたが、これに応えて同年11月にやってきたブレイン・フーバー団長率いる対日米国人事行政顧問団は、官吏制度そのものの抜本改定を目指しました。
これより先、同年10月に内閣に臨時機構として行政調査部が設置されており、顧問団は行政調査部と接触しつつ調査を行い、1947年6月に国家公務員法草案を示して日本政府に勧告を行いました。本連載第17回の「公務労働の法政策」*3で述べたように、これは公務員の争議権を否定するもので、1947年国家公務員法には盛り込まれませんでしたが、マッカーサー書簡後の1948年改正に盛り込まれ、その後の労働基本権問題を生み出していきます。しかしここではそちらではなく、フーバーにとっての本丸事項であった職階制に関する部分を見ておきましょう*4。
(1)人事院は、すべての官職について、その職務と責任の類似性に基づき、職階制を立案し、人事院規則を以て制定し、維持し、且つ、随時これを改訂しなければならない。そして、実質的に同一の雇用条件の下における同一の職級に属するすべての官職については、同一の資格要件が当然必要とされ、且つ、同一の俸給表が公平に適用されなければならない。官職の職務と責任以外の基礎に基づく官職の分類又はその占める官職の職務と責任以外の基準に基づく職員の分類は、無効とし、且つ、違法とする。
(2)人事院は、職階制を逐次立案し、採用し、及び実施することができるが、できるだけ速やかに、その全部を採用し且つ実施しなければならない。
(3)人事院は、職階制を採用した後、人事院規則の定めるところにより、現に存し及び今後新設されるすべての官職をいずれかの職級に格付しなければならない。人事院は、人事院規則の定めるところにより、随時、この格付を再審査し、これを改訂することができる。
(4)人事院は、必要な調査を行い、任命庁と協議した上、公聴会を経て、俸給表を含む給与準則を国会に提出しなければならない。給与準則は、国会の承認により有効となる。
(5)････社会的身分、家族関係、学歴、性別、信仰及び年齢等の勤務に関係のない要素は、職員の給与の決定に際して考慮してはならない。
このずっと後ろの方には、「政府によって代表される使用者としての日本の公衆に対して同盟罷業を行う職員は、その同盟罷業の際に、その者がこの法律の下で獲得し且つ保有する政府に対する雇用上のすべての権利を失う」という、後にマッカーサー書簡に盛り込まれ、公務員法に盛り込まれていく労働基本権の制限規定もあります。しかし「雇用上の権利」という言葉からも明らかなように、フーバーの発想はあくまでも公務員をジョブ型雇用契約とするものであって、日本の行政法学者の如く雇用契約ならざる公法上の任用などという発想はまったくありませんでした。このフーバーが求めた労働基本権の制限が、その後（法の明文に反して）公務員は雇用契約に非ずというフーバーの意図に反する思想が広がっていく根拠となっていったことほど、皮肉なことはないでしょう。
それはともかく、政府はこのフーバー勧告を受けて法制局中心に立案作業を行い、勧告に重大な変更を加えて1947年8月に国会に法案を提出し、いくつかの修正を加えて同年10月に成立に至りました。同法における職階制の規定は次の通りです。
第三章 官職の基準
第二節 職階制
（職階制の確立）
第二十九条 職階制は、法律でこれを定める。
②人事委員会は、職階制を立案し、官職を職務の種類に応じて定めた職種別に、且つ、職務の複雑と責任の度に応じて定めた等級別に、分類整理しなければならない。
③職階制においては、職種及び等級を同じくする官職については、同一の資格要件を必要とするとともに、且つ、当該官職に就いている者に対しては、同一の幅の俸給が支給されるように、官職の分類整理がなされなければならない。
④前三項に関する計画は、この法律の実施前に国会に提出して、その承認を得なければならない。
（職階制の実施）
第三十条 職階制は、職階制を実施することができるものから、逐次これを実施しなければならない。
②職階制の実施につき必要な事項は、この法律に定のあるものを除いては、人事委員会規則でこれを定める。
（官職の格付）
第三十一条 職階制を実施することとなつた場合においては、人事委員会は、人事委員会規則の定めるところにより、職階制の適用されるすべての官職をいずれかの職種及び等級に格付しなければならない。
②人事委員会は、人事委員会規則の定めるところにより、随時、前項に規定する格付を再審査し、必要と認めるときは、これを改訂しなければならない。
（職階制によらない官職の分類の禁止）
第三十二条 職階制が適用される官職については、任用の資格要件及び俸給支給の基準としては、職階制によらない分類をすることはできない。
職階制とは狭義ではここにあるように官職を分類整理し、格付することですが、もちろんそれで終わりではなく、それのみを「任用の資格要件」と「俸給支給の基準」としなければならないということが重要です。つまり、ある官職にいかなる人を就けるのか、そしてその者にいかなる給与を払うのかという、人事管理の2大根本事項を、分類整理され格付された職種と等級に基づくものにしなければならないのです。まさに、ヒト基準ではなくジョブ基準の人事管理を大原則として規定しているのです。
ジョブ型人事管理とはいかなるものであるのかは、拙著*5でも繰り返し述べてきましたが、まず始めに職務を厳格に定めておいて、それにもっともうまく合致する人を選定するというやり方です。これは、組織外部から募集する場合（採用）であれ、組織内部から募集する場合（昇任、転任）であれ、すべて欠員補充という全く同じ考え方であり、戦前以来の任官補職（＝官吏という身分に任ずることと特定の職に補することは別）の発想とは対極に位置します。制定時の国家公務員法の規定にも、そのジョブ型の発想が極めて色濃く現れています。そもそも「この法律において任用とは、採用、昇任、降任及び転任をいう」と定義した上で、こう規定していました。
第三節 試験及び任免
（欠員補充の方法）
第三十五条 官職に欠員を生じた場合においては、その任命権者は、法律又は人事委員会規則に別段の定のある場合を除いては、採用、昇任、降任又は転任のいずれか一の方法により、職員を任命することができる。但し、人事委員会が特別の必要があると認めて任命の方法を指定した場合は、この限りではない。
（採用の方法）
第三十六条 職員の採用は、競争試験によるものとする。但し、････
（昇任の方法）
第三十七条 職員の昇任は、その官職と同一の職種に属する直近下級の等級の官職の在職者の間における競争試験（以下試験という。）によるものとする。但し、････
さらに給与については職階制に基づく職務給原則が明確に規定されていました。
第四節 給与
（給与の根本基準）
第六十二条 職員の給与は、その官職の職務と責任に応じてこれをなす。
第一款 給与準則
（給与準則による給与の支給）
第六十三条 職員の給与は、法律により定められる給与準則に基いてなされ、これに基かずには、いかなる金銭又は有価物も支給せられることはできない。
②人事委員会は、必要な調査研究を行い、職階制に適合した給与準則を立案し、これを内閣総理大臣に提出しなければならない。
そして一見当たり前に見えますが、この規定も空白の石版として限りなく義務が広がる日本型雇用とは対極にある考え方です。
第七節 服務
（職員の職務の範囲）
第百五条 職員は、職員としては法令による職務を担当する以外の義務を負わない。
実は、これらの規定は（職階制とのつながりを除けば）現在もあまり変わらずに残っています。任用は本来欠員補充だし、給与は本来職務給です。つまり、法条文上は現在でも公務員法制はジョブ型なのです。それが現にそうなっていないのはなぜか、というのが、本稿で語るべき経緯になります。
2 1948年改正国家公務員法
1948年12月の改正法は、集団的労使関係法制の歴史上からは労働基本権を剥奪した改正ということになりますが、同改正時の人事院総裁による解説書*6では、それはほんの数ページしか割かれず、ほとんどは職階制と関連の規定の解説に充てられています。職階制に係る改正は字句修正が中心ですが、第3項の規定ぶりは同一労働同一賃金原則を厳格に求めています。
第二十九条 職階制は、法律でこれを定める。
②人事委員会は、職階制を立案し、官職を職務の種類及び複雑と責任の度に応じて、分類整理しなければならない。
③職階制においては、同一の内容の雇用条件を有する同一の職級に属する官職については、同一の資格要件を必要とするとともに、且つ、当該官職に就いている者に対しては、同一の幅の俸給が支給されるように、官職の分類整理がなされなければならない。
④前三項に関する計画は、国会に提出して、その承認を得なければならない。
⑤政府職員の新給与実施に関する法律（昭和二十三年法律第四十六号）第十四条の規定による職務の分類は、これを本条その他の条項に規定された計画であつて、且つ、この法律の要請するところに適合するものとみなし、その改正が人事院によつて勧告され、国会によつて制定されるまで効力をもつものとする。
第5項は、本来の国家公務員法に基づく職務分類の作業が遅れていたため、給与に関する法律の規定で当座の間に合わせとするというものです。しかし後述の通り、これに基づく「職務による級別区分の基準」は職務分類などではなく、ただ1級職から15級職まで15の等級を並べただけでのものでした。人事院は早く「計画」を国会に出さなければなりません。
3 職階法
こうして1949年11月に国会に提出され、翌1950年5月に成立したのが国家公務員の職階制に関する法律（職階法）です。この法律の文言はその一つ一つにジョブ型人事管理の発想が色濃く出ています。まず、職階制の意義を「官職を、職務の種類及び複雑と責任の度に応じ、この法律に定める原則及び方法に従つて分類整理する計画」(第2条第1項)とした上で、次のような定義規定を並べます(第3条)。
一 官職 一人の職員に割り当てられる職務と責任
二 職務 職員に遂行すべきものとして割り当てられる仕事
三 責任 職員が職務を遂行し、又は職務の遂行を監督する義務
四 職級 人事院によつて職務と責任が十分類似しているものとして決定された官職の群であつて、同一の職級に属する官職については、その資格要件に適合する職員の選択に当り同一の試験を行い、同一の内容の雇用条件においては同一の俸給表をひとしく適用し、及びその他人事行政において同様に取り扱うことを適当とするもの
五 職級明細書 職級の特質を表わす職務と責任を記述した文書
六 職種 職務の種類が類似していて、その複雑と責任の度が異なる職級の群
七 格付 官職を職級にあてはめること。
そして、第6条はジョブの分類において初めにヒトありきの考え方を厳格に排除します。
（官職の分類の基礎）
第六条 官職の分類の基礎は、官職の職務と責任であつて、職員の有する資格、成績又は能力であつてはならない。
さらに第8条では、格付に当たってジョブ以外の要素、とりわけ現にもらっている給与を考慮することも禁止しています。ジョブがあって初めてそれに対応する給与があるのであって、逆ではないということを、口やかましく規定しているのです。
（官職の格付）
第八条 官職は、職務の種類及び複雑と責任の度を表わす要素を基準として職級に格付されなければならない。
2 格付に当つては、官職の職務と責任の性質並びにその職務に対してなされる監督の性質及び程度を前項の要素としなければならない。
3 格付に当つては、官職の職務と責任に関係のない要素を考慮してはならない。又、いかなる場合においても、格付の際にその職員の受ける給与を考慮してはならない。
職階法は人事院に職階制の実施として全官職を職級に格付することを義務づけました。
（職階制の実施）
第十二条 人事院又はその指定するものは、国家公務員法、この法律、人事院規則及び人事院指令の規定並びに職級明細書により、すべての官職を、職務の種類及び複雑と責任の度に基いて職級に格付しなければならない。
この法律に基づいて職階制が実施されれば、上記給与法による間に合わせの職務（の欠如した）分類はとっとと消えるはずでした。
附則
3 国家公務員法、この法律、人事院規則及び人事院指令に従つて職階制が実施されるに伴い、この法律に基く格付は、政府職員の新給与実施に関する法律（昭和二十三年法律第四十六号）第九条に規定する級への格付に代るものとする。但し、同法による級への格付は、給与に関しては、国家公務員法第六十三条に規定する給与準則が制定実施されるまで、その効力を有するものとする。
4 S-1試験
さて、ジョブ型公務員制度においては、まず初めに職務があり、それにもっともふさわしい人を内部からも外部からも任用するのが原則です。しかし、既に戦前来の官吏制度によって政府の官職を占めている人々がいる場合、彼らをどのように扱うべきでしょうか。フーバーは本来あるべきジョブ型任用に移行するために、極めて強硬な考え方を示しました。とりあえず臨時任用とした上で、試験を受けさせ、不適格者は排除するというものです。
ただし、1947年国家公務員法では、フーバーの帰国中に規定が緩和され、試験又は選考は努力義務とされました。
附則
第十一条 人事委員会の指定する日において、総理庁若しくは各省の外局若しくは内局又は人事委員会の指定する機関の長及び次長その他これらに準ずべき官職で人事委員会の指定するものに存任する者は、人事委員会規則の定めるところにより、その際前条の規定による臨時的職員に任用されたものとみなす。但し、その在任は、昭和二十三年七月一日から三年を超えることはできない。
②前項に規定する官職については、人事委員会は、遅くとも昭和二十三年七月一日から二年以内に、職階の格付及び試験又は選考の実施ができるように努めなければならない。
フーバーの再来日後、1948年改正法により、緩和された諸規定は厳しく締め直されました。対象者も課長補佐級までに広がり、試験が義務づけられたのです。
第九条 人事院の指定する日において、次官、局長、次長、課長及び課長補佐その他これらに準ずる官職で人事院の指定するものに在任するものは、人事院規則の定めるところにより、その官職に臨時的に任用されたものとみなす。この臨時的任用は、昭和二十三年七月一日から三年をこえることができず、且つ、その期限前においても人事院規則又は人事院指令により、終了させることができる。人事院は、随時それらの官職に準ずる官職を追加して指定し、本条の規定を適用しなければならない。人事院は、公務の適切な運営のため、いかなる官職に在任する職員に対しても、適宜試験を実施し、これを転退職させることができる。
②人事院は、昭和二十三年七月一日から二年以内に、前項に規定する官職について、この法律に基き必要な試験を実施しなければならない。
これまで官吏制度によって個々の官職から切り離された官吏としての身分が保障されていると思っていた人々にとって、これはいきなり時限爆弾を仕掛けられたようなものです。これに対し官僚たちは猛烈に反発し、吉田茂内閣はGHQにその延期と緩和を求めましたが、対象者が課長級以上に縮小しただけで、1950年1月15日に「国家公務員法附則第9条による任用試験」が公開競争試験として実施されました。これは通称「S-1試験」と呼ばれましたが、これはSuperviser第1回試験という意味です。
再任率は全体で74.1％で、約4分の1の幹部職員が職を追われることになりました。それでも、これが当該官職を遂行するのに必要不可欠な能力を判定するような試験であれば、官僚たちの不満も少しは収まっていたかも知れません。しかし、実際に出題された問題は例えばこんなものでした*7。
問 ある役所の機構を調べてみたところ、1人の課長の下に14の係が属しており、格係の仕事の性質、事務の取扱方は類似性を持っているが、対象が非常に異なっていることを知った。これでは課長が課全体を適切に指揮監督していくことが困難である。部下の統制を一層効果的にするのに課長として次のうちもっとも適当と思われる方法はどれか。
1．課長附職員2名をおき、課長の監督業務を補佐させる。
2．各係の事務分掌を調整してできるだけ課長の監督事項を少なくする。
3．課長と係員との間に幾人かの班長を置く。
4．課長の権限を出来るだけ係長に委譲する。
5．この課を分割して2課にする。
正答は3だそうですが、私には3だけが正答でそれ以外が誤答である理由が全く納得できません。当時の官僚たちも納得できなかったでしょう。こんな出来の悪い試験で身分保障を危うくされた官僚たちの怨嗟が人事院に向かうことになったのも当然でした。
ちなみに労働省の再任率69.6％で、局長級では婦人少年局長の山川菊栄が試験不合格のゆえをもって退職を通告されました。彼女は当時こういうエッセイを書いています*8。
今度の試験の目的は、東大、中大の官僚閥の追放、官庁の民主化にあったと思うが、私は受験しないつもりでいたのに、行きがかり上、どうしても受けなければならなかった。そして試験も、試みには面白いが、大の大人が時間をつぶすのは馬鹿らしい。･･･問題が非常に抽象的で、出題の意味がはっきりしない。まるで当て物みたいだった。･･･各問とも五つの解答の内、一つをとれといっても、具体的条件で、Aをとるか、B、Cをとるかが決まるのであって、デリケートな問題だ。･･･抽象的に答えて及第しても、はたして、点数の順に、官庁の民主化に応ぜられるか疑問だ。･･･
一方、当時人事院任用局長としてこの試験に携わった宮地健次郎は次のように回想しています*9。
･･･この試験が発表された当日、私は結婚披露宴にお客様として呼ばれていたが、私が任用局長であること判明するに及んでたちまち質問攻めとなり、大いに閉口したことを覚えている。私は仙台放送局にまで呼ばれて「人は試験でためせるか」というテーマの対談に引っ張り出された。国会では諸先生に怒鳴りつけられ、新聞記者諸氏には追いかけ回される一方、私の先輩や同輩であるあまたの高級公務員諸氏から受ける質問の深刻さには、まったく降参してしまった。･･･
5 職種・職級の設定*10
人事院は前身の臨時人事委員会の時代から職階法の立案と並行して職種・職級を設定するための準備作業を開始していました。1949年1月からは本格的に職務調査による職種、職級の設定作業を開始しました。しかし、時間的制約から職務調査は行わず、各省からの情報に基づいて決定することとし、同年2月には約370職種からなる日本政府職種表試案が出来上がりました。その後GHQの指示を受けて同年4月には約520職種からなる日本政府職種表第2次試案を作成しましたが、各省側から自省の業務の特殊性を強調するため、人事院に対して別個の職種を設定せよとの要求が多く、職種数が非常に多くなりました。
その後同年11月にかけて、第1次から第9次にわたって職級決定作業（職務明細書案の作成）が進められました。第1次作業は、試験的職種として自動車運転手と昇降機操作手の2職種をとり、今後の職級決定調査の方法を検討するためのものでした。これはサンプル調査で、代表的官職の職務記述書を収集し、それを分析、評価して職級区分を決定しようとしたのです。こうして決定された職級は、各職種の職級区分の段階の特殊性をそのまま反映し、各職種を通ずる共通的な職級区分の段階については検討されず、各職種間の職級区分の態様に不統一をもたらすことになり、後に職階制上の大問題となります。
職級決定調査が割合順調に進展したのは技工、医学、家政、事務用器具操作、特許、労務職群等で、1949年度中に職級明細書がほぼ完成しました。しかし、分類が各省の主要な行政、技術関係の官職に及んでくると、職種・職級の構成に対する各省の批判は次第に激しくなり、職種・職級の決定を延期しようとする動きが活発化しました。このため人事院は職種・職級を一応仮に決定し、職級明細書案を作成した上で各省が検討し、必要な修正を加えていくという方針をとり、1950年9月には387職種について職級明細書案の作成を終了しました。
同年5月に職階法が成立したのを受け、人事院は同年8月に職階制の業務計画と職階制の実施に伴う人事政策方針を明らかにし、同年9月には人事院規則6-0（職種及び職級の決定及び公表）を制定しました。各省側は、職階制制定業務の進展によって新しい公務員制度の具体化が迫っていることを認識し、その内容が従来の官吏制度と抜本的に相違していることを推測し、公務員制度の将来について強い不安を持ち、職階制の実施に伴う給与・任用制度の明確化を要求するとともに、これが明確にされなければ職種・職級の決定は検討できないと主張し、職階制制定業務は遅延しがちとなりました。上記計画と政策はこの不安を解消しようとするものでしたが、一般的方針の説明にとどまり、各省が知りたい等級設定の可否、俸給表の種類及び号俸の幅、昇任試験の範囲や方法などは依然明らかでありませんでした。あまつさえ、同年9月から12月にかけての時期に、人事院事務総長、給与局長、職階課長ら首脳部がアメリカ人事行政の視察に行ってしまったため、各省は事務総長等の帰国を待つべきと主張し、職級明細書の公示は先延ばしされました。
人事院と各省の対立の中心点は、行政関係職種の職種・職級決定の問題でした。職種決定調査の初期には○○行政の名を冠した職種が多数あったのですが、GHQ側は、職種はそれぞれ独自の専門的知識及び技術の裏付けがあって構成されるべきであり、明確な専門性を持たない行政職種は設定すべきでないという見解でした。その間で苦慮した人事院当局は、GHQに対して日本の行政職の特徴を理解させようとしつつ、行政職種における専門性の要素を見いだして設定根拠とし、○○専門家といった職種を設定しようとしました。その後、今度は○○管理という名称の職種設定を試みました。
1950年11月には大蔵省、厚生省等7省の次官連名で人事院に対する申入れがなされましたが、その中では「局部長以上をすべて一般行政職種に編入すること」「事務管理職種を新設し、一般書記職種と分離すること」「人事及び会計関係職種を統合整理すること」が要求されています。一方、同年11月には各省技術関係幹部連名で、各省次官意見に反対し、上級官職に至るまで専門職種別に細分する考えを支持しました。こうして同年11月から順次職級明細書の公示が進んでいきましたが、1952年1月に職級明細書の公示はすべて完了し、職種数は449となりました。
職級明細書公示の段階に至って、各職種の職級区分の段階の不統一の調整問題、すなわち等級設定の問題が、職階制から給与・任用制度への移行の方向を決定するものとして注目を集め、特に一般行政等各省共通職種の職級区分において局、部、課長等の格付が問題となりました。人事院は1951年1月から作業を進め、同年3月には9つの等級表にまとめました。その後人事院は各省の意見を聴きつつ、さらに作業を進めようとしましたが、その頃には後述のリッジウェイ声明や政令諮問委員会答申など、職階制を再検討すべきという声が高まっていました。
こうした中で人事院は職種の大幅な整理統合を迫られました。1951年11月の人事主任官会議で、人事院は「任用上の資格要件的見地から同等に扱うべきもの、同等に扱って差し支えないもの」「給与、任用上の実効性に乏しい職種」等は整理統合するという方針を示し、1952年5月には271職種に統合した職種の名称と定義を国会に提出しました。そこでは特に細かく分類されていた人事、会計、文書等の職種がすべて一般行政職に統合されています。ちなみに、上記449職種の中には、労働基準監督(安全)、労働基準監督(衛生)、労働基準監督(一般)と労働基準監督官も3職種に別れていましたが、271職種ではさすがに労働基準監督職に統合されています。この職種の名称と定義は国会で審議未了となり、そのまま放置されました。その後人事院ではさらに職種の統合作業が進められ、1954年6月に126職種まで減少した後は、そういう自慰的作業自体も行われなくなりました。この、その後も法制上は存在することになっていた空疎な職種の一覧表を掲げておきましょう。2009年までは日本国の国家公務員はこのような職種分類の上に人事管理が行われるべきことになっていたのです。
一般行政職、翻訳職、一般事務職、法制職、公正取引審査職、写真技術職、理化学鑑識職、指紋鑑識職、逮捕術指導職、法務職、保護観察職、入国審査職、外事職、税関業務職、税関鑑査職、財政管理職、金融管理職、一般工学職、教育管理職、教育指導職、天文学職、司書、造園職、衛生管理職、民生管理職、保険数理職、農林経済職、農務職、農芸化学職、獣医職、生糸検査職、食糧検査職、林務職、水産職、商業管理職、工業管理職、金属工学職、機械職、化学職、鉱業管理職、鉱山職、計測職、電気職、雑貨検査職、繊維職、特許審査職、輸送管理職、航海学職、船舶機関職、船舶工学職、船舶検査職、船舶職員試験職、航路標識運用職、地球物理学職、海難審判書記職、海難審判職、郵政監察職、電波監視職、電波規制職、通信工学職、無線通信職、郵政管理職、労働管理職、労働基準監督職、測量職、地理学職、製図職、土木業務職、建築業務職、理学補助職、栄養士、医療技術職、看護婦、音楽職、守衛、家政職、事務用機器操作職、電話交換手、一般加工職、一般作業職、印刷工、営繕工、機関作業職、金属加工職、建設機械操作職、工芸工、作業船操作職、自動車運転手、電工、土木作業職、農林作業職、有線通信職、タイピスト、工学研究職、理学研究職、農学研究職、社会科学研究職、人文科学研究職、医学研究職、医学職、歯科医学職、薬剤職、警察職、矯正職、資質鑑別職、検察補佐職、公安調査職、入国警備職、麻薬取締職、一般海上保安職、海上保安船舶運航職、海上保安船舶作業職、国税業務職、保育職、教護職、学生補導職、幼稚園教育職、小学校教育職、中学校教育職、高等学校教育職、大学教育職、高等教育職、専門教育職、養護教育職、船舶運航職、船舶作業職
6 格付作業
一方これらと並行して、各官職をいずれかの職級に当てはめる格付の作業も進められました。1949年3月から歯科技工及び写真技術の2職種について試験的に格付作業を開始したのを手始めに、同年末から技工職群に属する89職種を対象に第2次試験的格付作業を、1950年に入ってからは医学、労務、家政、事務用機器操作及び特許の5職群35職種を対象に第3次試験的格付作業を行いました。
その後人事院は、この試験的格付作業を全職種に及ぼし、第4次として広報等6職群38職種を、第5次として法律等6職群72職種を、第6次として運輸等9職群139職種を、第7次として一般行政等2職群6職種を対象とする計画を立てました。1950年5月には職階法が制定されたので、以後は法律に基づく作業ということになります。しかし、職種・職級の決定作業が大幅に遅れる中で格付作業も遅延していきます。その中で、1951年2月には人事院指令6-1により、8級以下の職員の占める官職については格付の権限を各省庁等に委任しました。そうして1952年末にようやく格付表の作成が終了しましたが、この頃には既に職階制はほとんど動かない存在になりつつあったのです。
7 間に合わせの任用制度
本来、国家公務員法が予定する任用制度は職階制に基づくものです。ところが、肝心の職階制が実施されないままで、1952年6月に人事院規則6-2（職員の任免）が制定されました。その際に人事院がその理念を、こう述べています。
国家公務員法における任用とは官職の欠員補充の方法である。すなわち官職への任用であり、職員に特定の職務と責任を与えることであつて、職員に或る身分若しくは地位を与えることではない。
実際、同規則の規定ぶりはそうなっています。しかし、同規則第81条以下（経過規定）は、職階制が実施される日までは従前通りとしています。
（経過規定）
第八十一条 採用、昇任、転任、配置換及び降任の定義については、別に指令で定める日（以下「指定日」という。）前においては、第五条の規定にかかわらず、従前の例によるものとする。
第九十三条 職員の任官については、人事院が別に定める日まで、なお、従前の例による。
この「従前の例」とは、国家公務員法と同時に成立した「国家公務員法の規定が適用せられるまでの官吏の任免等に関する法律」によるということであり、つまり戦前来の任官補職の考え方でやっていくということです。
国家公務員法の規定が適用せられるまでの官吏の任免等に関する法律
①官吏の任免、叙級、休職、復職、懲戒その他身分上の事項、俸給、手当その他給与に関する事項及び服務に関する事項については、その官職について国家公務員法の規定が適用せられるまでの間、従前の例による。但し、法律又は国家公務員法第十六条の人事委員会規則を以て別段の定をなしたときは、その定による。
②前項但書の規定による定は、国家公務員法の精神に沿うものでなければならない。
こうして職階制に基づく任用制度は先送りされ、以後ずっと当座の間に合わせで済まされていくことになります。法律上は徹底したジョブ型任用制度を明記しながら、実態は限りなく戦前来の任官補職のシステムが維持されるという手品の種はここにあったのです。
8 間に合わせの給与制度
公務員給与制度は終戦直後激変しました。労働組合法が施行され、一般官吏も団体交渉権が認められることとなり、「食える賃金」を求めて生活給的な賃上げが行われたからです。1947年11月に中労委が新給与水準を臨時給与委員会を設けて算定すべきとの調停案を提示したことを受け、政府は同委員会を設置し、その報告に基づき1948年5月に政府職員の新給与実施に関する法律が制定されました。この法律に給与支給の基準となるべき職務分類の根拠規定が設けられたのです。
（俸給）
第十三条 各職員の受ける俸給は、その職務の複雑、困難及び責任の度、勤労の強度、勤務時間、勤労環境その他の勤労に関する条件に基いたものでなければならない。
第十四条 職員の職務は、これを十五級に分類し、その分類の基準となるべき標準的の職務の内容は、新給与実施本部長が、これを定める。
２ 前項の規定により分類せられた職務の各級における俸給の幅は、別表による。
これに基づいて「政府職員の新給与実施に関する法律第十四条に基づく職務による級別区分の基準」が設けられました。ところが、この職務分類は「職務」を分類してはいません。最下級の1級職から最上級の15級職まで等級を分類しているだけなのです。ただ、各級の説明が、上級にいくに従い広い職域ごとに分けて書かれていきます。たとえば、1級職は「使い走りや、官庁内の伝達等その都度指図を受けて、命令通りやるだけで、それ以上の責任のない最も単純で容易な仕事を行う職務で、そのために特別の修習、経験及び体力を必要としないもの」だけですが、6級職は6種類あり、その中に「一般的な指揮監督を承けて、専門技術的な仕事の補助を行う数名の下級の職員を指揮監督する職務」や「中央官庁又は地方大官庁において単純で定型的な書記的事務を主として処理する小さな係の長として、その係の事務を指揮監督する職務」が並んでいます。とはいえ、これは等級区分であっていかなる意味でも職務区分とはいえません。
しかし前述の通り、1948年改正国家公務員法はこの「職務分類」を国家公務員法の職階制規定に基づく計画と見なしてしまいました。もちろんそれは暫定的な措置であり、本来の職階制が実施されれば効力を失うはずですが、その日は永遠に来なかったのです。正確に言えば、この政府職員の新給与実施に関する法律は期限切れで失効しましたが、それに代わって1950年4月に制定された一般職の職員の給与に関する法律が15級の職務分類の根拠規定を引続き設けたのです。
第六条 職員の職務は、これを十五級に分類し、その分類の基準となるべき標準的な職務の内容は、人事院が定める。
2 この法律の定める俸給表は、左に掲げる一般俸給表及び特別俸給表とし、他のいかなる俸給表も認められない。
一 一般俸給表（別表第一）
二 特別俸給表
税務職員及び経済調査官級別俸給表（別表第二）
警察職員、海上保安庁職員（人事院規則で指定する者に限る。）及び刑務職員級別俸給表（別表第三）
船員級別俸給表（別表第四）
3 前項の俸給表に掲げる額は、月額とする。
4 一般俸給表は特別俸給表の適用を受ける者以外のすべての職員に適用する。但し、第二十二条、第二十三条及び附則第四項に規定する職員には、これらの俸給表を適用しない。
もちろん、これも職階制が実施されるまでの暫定措置です。そのことは同法第1条第3項に明記されています。
（この法律の目的及び効力）
第一条 ･･･
3 第六条の規定による職務の分類は、国家公務員法第二十九条その他同法中のこれに関する条項に従い国会の承認を経て定められるべき職務の分類の計画であつて、且つ、同法の要請するところに適合するものとみなし、その改正が人事院によつて勧告され、国会によつて制定されるまで、その効力をもつ。
しかし、やはりその日は永遠に来なかったのです。国家公務員法上には、職階制に適合した給与準則を制定し、これに基づくことなしにはいかなる給与も支払ってはならないと明記してあるにもかかわらず、給与準則は制定されることはありませんでした。そしてその結果、職務分類とはせいぜい給与法の別表に掲げる俸給表の違いでしかなくなってしまいました。法律上は徹底したジョブ型給与制度を明記しながら、縦の等級区分は15級もあるのに、横の職務区分は一般のほかは税務、公安、船員しかないという、およそジョブ感覚の欠如したシステムが長年継続できた手品の種はここにあります。
9 職階制の挫折
上述のように、人事院における職階制の準備作業は1952年末にはほぼ完成に至っていました。しかし、政治状況が大きく変わっていました。1951年5月に出されたリッジウェー最高司令官の声明は占領政策に基づく各種法令の再検討を許し、これを受けて同月内閣に設置された政令改正諮問委員会は、同年8月に「行政制度の改革に関する答申」を提出しました。そこでは、「人事制度は科学的人事行政の名の下現在極めて複雑となっており、却って能率の発揮を妨げているのみならず、内閣から独立した人事院の具体的人事への介入によって人事行政の責任の帰属を不明確ならしめている」と人事院を厳しく批判した上で、次のように提言しました。
(1)国家公務員をその性格、勤務の態様等に応じ、(a)行政権の行使に当たる職員、(b)学校研究所、医療機関の職員、(c)公企業職員、(d)単純労務者の4種類に分け、その各々について、それぞれ異なる任用、職階、給与及び服務等の制度を考慮すること。
(2)人事院はこれを廃止し、総理府に人事局を置くこと。人事局はこれを各省の人事行政の連絡調整機関とし、調査、勧告及び不利益処分の判定に当たらしめるため、人事局に審議機関を附置すること。人事行政の実施は内閣及び各省において行うこと。
(3)試験及び任用行政権の行使に当たる職員は、統一的な資格試験の合格者について各省庁で任用すること。教職員等については選考任用とすること。
(4)職階 職階制は簡素で弾力性のあるものとし、おおむね5等級ないし6等級（例えば、雇員、係員、係長、課長補佐、課長及び局長）程度に区分すること。
(5)給与 給与制度は、各種俸給表を統合してこれを簡単明瞭化すること。超勤制度は廃し真の賞与制度を設けること。公企業職員については能率給及び勤勉手当を設けるほか超勤手当を存続すること。
(6)服務 行政権の行使に当たる職員については機械的勤務時間の枠を外すこと。
人事院の廃止を打ち出しているところなどは、S-1試験以来の恨みをここぞとばかりに晴らそうとしている感があります。
さらに1954年3月に設置された公務員制度調査会は、翌1955年3月に「公務員制度の改革に関する答申」を出しました。本連載第17回の「公務労働の法政策」で見たように、この答申は国家労務職員や国家臨時職員を私法上の雇傭関係に立つものと位置付けるなど興味深い点が多いのですが、ここでは職階制に関する部分を見ておきましょう。
①職階制は簡素かつ単純なものとすること。教育職員、研究・医療職員、検察官には職階制を適用しないこと。
②職員の職を、管理職群、事務職群、技術職群、公安職群、税務職群、海事職群、企業職群、技能職群、の8職群に分け、職群は、試験の実施等の必要に応じるため、さらに職種に区分することができることとすること。
③職群は、原則として、3等級ないし7等級に区分すること。
このように、1950年代前半の時期には、フーバーが持ち込み、人事院が熱心にその実現に向けて努力していた職階制の思想は、日本社会から、少なくとも日本政府の中枢から拒否されるに至っていました。国家公務員法上には職階制という言葉が維持されながら、そして職階法という法律が法令として存在し続けながら、それが現実の制度として公務員に適用される日は遂に来ることはなかったのです。
10 その後の推移
こうして職階制は、それ以後の半世紀を名存実亡の状態で過ごすことになりますが、時たま思い出したように議論されることがありました。1964年9月に臨時行政調査会（いわゆる第一次臨調）がまとめた「公務員に関する改革意見」は、職階制についてかなり肯定的な意見を示していました。しかしこの答申が実現することはありませんでした。
職階制はできるだけ速やかに実施すべきである。しかし、職階制の構造を当初余り精緻なものにすることは、わが国行政機関における人事運用の実情からみて、実施を困難ならしめるおそれがある。当面における職階制は、職員の職務をその類似性によって大きくグループ分けした職群を中心とする簡素な構造とし、後述する職務実態調査の進行をまって逐次精緻なものとすべきである。････
そんな忘れられていた職階制が急に政治課題に持ち上げられたことがあります。1969年6月の衆議院決算委員会で民主社会党の吉田賢一議員が人事院の佐藤達夫総裁にこう問いかけたのです。
吉田 職階制の問題は，すでに法律制定後十余年を経過いたしまして，まだどうも海のものとも山のものとも，あるいはたなに置いてあるものやら実際にたたきつつあるのやら見当がつかぬというのでは，これは法律をつくった国民に対してもほんとうに責めを果たさないゆえんではないだろうか，こうも考えられるわけです。根本的に職階制につきまして総裁はどういうふうにお考えになっておるのか，そもそもどうしようとするのか，もしくはこれが十余年たってもまだ立案もできないというのであるならば，何がそうなさしめておるのかというような辺。これは公務員制度が非常に重大であればあるほど，もっと私は論議してしかるべきだと思うのです。法律があって行なっておらぬというようなこんな法律は，間の抜けたものは，これはおそらく汗牛充棟ただならぬ法律のある日本でもこの法律だけではないかと思うのですね。全くこれはなきにひとしいような存在，処遇しかされておらぬ法律，とんでもないことだと思うのですね。そういうように思いますから，ひとつ総裁の職階制に対する根本的な考え方，何ゆえに行ない得ないのかという辺，そこらをまず明確にお答えいただきたいと思います。
吉田 ･･･国家公務員法の二十九条以下三十二条まで，この職階制に関する法律の規定等々によりまして，人事院は双肩にこれが実施についての責任を持っておるということになりますから，この法律はだめな法律だというのならば，もっとやはり国民にだめな理由を明らかにする。抵抗があって困難だというのなら，その抵抗はどういう理由かということをこれも明らかにしてもらいたいのです。抵抗もおそろしい，反対の理由も明らかにせられないものを，単にほおかぶりしていくということであるならば，ものの改革というものは前進いたしません。断じていたしません。いままさに再検討の時代に入ったんじゃないだろうか。それなら奮起一番再検討しなさいよ。総裁，あなたの御任務中に，あなたは今後十年も人事院総裁をやっておられるわけはないのですから，この段階でひとつ再検討なさいませよ。そうして，かつてはああして反対したけれども，時勢が変化した。公務員の科学的人事管理，労務管理はかくあるべし，こういうような官職の分類法が最も進歩的であるとか，何か一つ相当の結論を持ってあなたの時代にこれは進めてもらいたい。せっかく非常に重大な関心を持ってこられたところですから，打ってつけじゃないかというえらい妙な言い方をしますけれども，そう思うのです。だからこういうことについて，やはり確固たる一つの信念を持って国会に提案なさい。私はその必要があると思うのです。だから総裁，あなたのほうにおきましても，ひとつ態度をこの際はっきりしておいていただきたい。
これに対して佐藤総裁はこう答弁しました。
佐藤 ･･･私が反対したのは電話帳式の，あまりに精密過ぎて現実離れした職階の分類に対して反対した。反対したわけじゃありませんけれども，批判的な気持ちを持ったというだけでありまして，職階制自身が無意味であるとか，害があるとかいう気持ちは，公務員法自身私が手がけた因縁もございますし，愛着を持っておる法律でございますから，そんな気持ちは毛頭持っておりません。ただしそのあり方として，私ども人事院が責任を持って，何が一番適切な日本の実情に合った職階のあり方であろうかということで努力しているわけでございます。したがいまして，もう職階に関する法律をやめていただきたいという気持ちは毛頭持っておりません。この法律のもとにおいて現実に適した形をつくっていく。私どもとしては独善を戒めております。したがいまして，先ほど申し上げましたようないろいろな批判もやはり一応は謙虚に耳を傾けた上で，必要があれば取り入れるべきものは取り入れる，独善だけは戒めるべきだという心がまえでおりますから，いろいろな批判もありましたけれども，それに引きずられるというような気持ちは毛頭持っておりません。そこもひとつ御信頼をいただきたいと思います。
こうして、瓢箪から駒のように急遽「日本的職階制」の実施の検討が行われ、1969年に77職種の素案を得、1970年には各省庁の協力の下85職種の原案を固め、1971年には職種の定義、職級明細書の原案を各省庁に提示するところまで進みました。しかし、吉田議員の落選や佐藤総裁の死去等により、この作業も立ち消えとなりました。
中曽根内閣の下で3公社の民営化などを提起したいわゆる第二次臨調は、1982年7月の第3次答申で職階制に触れていますが、その姿勢は極めて否定的で、むしろ職階法の廃止を求めています。
職階制については、制度制定後30年余になるが、未だ実施されていない。これは、現行職階法に基づく職階制が精緻に過ぎるとともに、わが国の実情にそぐわない面があるためと考える。
この際、公務員人事管理の基礎となる職務分類制度の在り方について、現行職階法を廃止する方向で、現実的立場から検討を行うべきである。
しかし、職階制は法条文上はなお廃止されることなく、脳死状態のまま維持され続けました。
11 職階制の廃止
そして、2007年7月、国家公務員法等の一部を改正する法律（法律第108号）により国家公務員法の職階制関係条項が削除され、職階法が廃止されました。
（国家公務員法の一部改正）
第一条 国家公務員法（昭和二十二年法律 第百二十号）の一部を次のように改正する。
「第二節 職階制」を削る。
第二十九条から第三十二条までを次のように改める。
第二十九条から第三十二条まで 削除
附則
（国家公務員の職階制に関する法律の廃止）
第二条 国家公務員の職階制に関する法律 （昭和二十五年法律第百八十号）は、廃止する。
法律上のある制度を廃止するということは、それまで実施されてきたその制度の基本的考え方を根本的に変更するといったことに基づくことが通常でしょう。ところが、半世紀以上にわたって脳死状態で維持されてきた職階制に関していえば、まったくそうではありませんでした。この2007年改正は21世紀初頭から始まった公務員制度改革の一環として行われたものですが、その考え方を明示した2001年12月の閣議決定「公務員制度改革大綱」も、2007年4月の閣議決定「公務員制度改革について」も、年次主義的・年功的人事管理から能力・実績主義人事管理への転換を図るための、能力等級制を中核とする新たな人事制度の構築を掲げているのです。
能力等級制という言葉は、高度成長期以降民間企業で普及してきた能力主義に基づく職能資格制を想起させます。民間企業の人事労務管理を少しでも齧ったことがあれば、それが1950年代から60年代にかけて当時の日経連が旗を振っていたジョブ型の職務給に対して、年功制を否定しないメンバーシップ型に適合的な制度として推進されてきたことは周知のことでしょう。そして、1990年代後半以降になって、そうした能力主義に対する批判が強まり、成果主義を始めとしたさまざまな見直しが進められてきたことも常識に属します。
ところが公務員制度の世界では、それを過ぎた21世紀にもなって、改めて能力等級制なるものがあるべき姿として持ち出されてきたのです。しかも上記公務員制度改革大綱には、「新たに能力等級制度を導入し、これを基礎として任用、給与、評価等の諸制度を再構築することにより、これまでのように個々の職務を詳細に格付け、在職年数等を基準として昇任や昇格を行うのではなく、能力や業績を適正に評価した上で、真に能力本位で適材適所の人事配置を推進する」といった概念の混乱した記述が満ちています。
徹底したジョブ型の制度を法律上に規定していながら、それをまったく実施せず、完全にメンバーシップ型の運用を半世紀以上にわたって続けてきた挙げ句に、それが生み出した問題の責任を（実施されてこなかった）職階制に押しつけてそれを廃止しようという、まことに意味不明の「改革」ですが、そもそも公務員制度改革を人事労務管理のマクロ的観点から考えるような見識のある人々は、21世紀には完全に姿を消してしまっていたのかもしれません。
今日、非正規公務員問題を始めとして、公務員制度をめぐる諸問題の根源には、さまざまな公務需要に対応すべき公務員のモデルとして、徹底的にメンバーシップ型の「何でもできるが、何もできない」総合職モデルしか用意されていないことがありますが、それを見直す際の基盤となり得るはずであった徹底的にジョブ型に立脚した職階制を、半世紀間の脳死状態の挙げ句に21世紀になってからわざわざ成仏させてしまった日本政府の公務員制度改革には、二重三重四重くらいの皮肉が渦巻いているようです。
*1『人事行政二十年の歩み』人事院(1968年)、『人事行政三十年の歩み』人事院（1978年）、人事院『国家公務員法沿革史』（記述編・資料編Ⅰ・Ⅱ・Ⅲ・Ⅳ・補遺、1969-1975年）。
*2渋沢栄一の孫。
*3『季刊労働法』2008年春号（220号）。
*4岡部史郎『公務員制度の研究』有信堂(1955年)。
*5『若者と労働』(中公新書ラクレ、2013年）、『日本の雇用と中高年』(ちくま新書、2014年)等。
*6浅井清『改正国家公務員法』(労働文化社、1948年)。
*7「国家公務員法附則第9条による任用試験の結果」『人事院月報』第1巻第4号（1950年）。
*8山川菊栄「寝ていた方がまし－高級官吏試験に受験して」『山川菊栄集第7巻』(岩波書店、2011年)所収。
*9宮地健次郎「私の人事院時代－高級公務員試験のことなど」『人事行政二十年の歩み』人事院（1969年）所収。
*10人事院給与局職階課『職階制制定業務の経過』（1953年）