『季刊労働法』2020年冬号(271号)
「労働法の立法学」第60回
「テレワークの法政策」
はじめに
2020年初頭から世界的に急速に蔓延しパンデミックとなった新型コロナウイルス感染症に対し、世界各国が都市封鎖（ロックダウン）やそれに至らない緊急事態宣言を繰り出すなかで、多くの企業が一斉に在宅勤務を実施するようになり、テレワークをめぐる議論が世界的に沸騰しました。日本でも、2020年2月末に政府がテレワークや時差出勤の活用を呼びかけてから在宅勤務実施率は上昇し、とりわけ4月に入って政府による緊急事態宣言が発せられると5割近い実施率に達しましたが、5月末に緊急事態宣言が解除されると徐々に減少していきました。しかし、これだけ広範囲の労働者が否応なく在宅勤務を経験したことは、かつてないことでした。
今回のコロナ禍における在宅勤務は、緊急かつかなりの程度強制的な形で行われましたが、それ以前からテレワークは労働法の重要課題としてホットな話題になってきていました。とりわけ2010年代半ば以降は、いわゆる第4次産業革命といわれるAIに代表される情報通信革命による働き方の変容の大きな柱として注目されていたところです。日本でも、2017年の働き方改革実行計画において「雇用型テレワーク」が「柔軟な働き方」の一つとして取り上げられ、その後ガイドラインの策定につながったことは記憶に新しいところです。
もっとも、テレワークという働き方はその一つ前の段階、20世紀から21世紀への転換期におけるITに代表される情報通信革命の波においても、その労働面における現れとして注目を集めていました。この時代の法政策として有名なのが2002年のEUテレワーク協約ですが、日本でも2004年に在宅勤務通達という形で初めて法政策課題にのぼっています。
さらに遡ると、1970年代終わりから1980年代にかけて、パーソナルコンピュータが徐々に普及し始めた時代に、アルヴィン・トフラーの『第三の波』に描かれたエレクトロニック・コテージを典型的イメージとして、先駆的にテレワークの議論が始まったのが、この問題の出発点と言えます。もっともこの時代は、日本ではむしろME（マイクロエレクトロニクス）と呼ばれる工場の情報化に注目が集まり、テレワークが法政策の主流に入ることはありませんでした。
1 テレワーク進化の3段階
テレワークについては既に多くの著書や論文がありますが、2019年11月にILOが刊行した『21世紀のテレワーク：進化的展望』（Telework in the 21st century: An evolutionary perspective）の「序章」（Jon C. Messenger執筆）がその進化を3段階（世代）に分けて解説しているので、基本的にその枠組に沿って概観しておきます。
第1世代のテレワークは「ホームオフィス」です。これは1975年にジャック・ニルズがアメリカのカリフォルニア州における「テレコミューティング」に注目したことに始まります。テレ「コミューティング」という言葉から分かるように、その焦点は情報通信機器を利用して通勤時間を削減することにありました。1980年のアルヴィン・トフラーの『第三の波』は、「エレクトロニック・コテージ」という言葉でこの現象を文明論的に捉え、一世を風靡しました。当時の情報通信機器は据え付け型であったため、この時期のテレワーク論の対象はもっぱら動かない自宅での勤務であり、コミュニケーション手段は主に電話やFAXでした。政府の対応ももっぱらその推進にありました。
第2世代のテレワークは「モバイルオフィス」です。1990年代半ば以降のラップトップコンピュータや携帯電話の普及に伴って、就業場所は自宅に限らず、職種も広がり、また伝統的な事務所勤務を全面的に代替するだけではなく、それに付随する柔軟な働き方としても拡大しました。もっとも研究者の関心はなお、こうした随時型テレワークよりは伝統的な在宅テレワークに集中していました。この時期になると、政策対応も単なる推進から、労働時間、労働条件、安全衛生なども含む総合的な観点のものに進展しました。その典型例が2002年のEUのテレワーク協約ですが、日本でも2004年に在宅勤務通達及び在宅勤務ガイドラインが発出されています。
第3世代のテレワークは「バーチャルオフィス」です。2010年前後以降のスマートフォンやタブレットコンピュータの普及に伴って、情報処理機器と通信機器は完全に一体化し、情報はクラウドやネットワーク上にあっていつでもどこからでもアクセス可能となりました。これにより、電子メールのチェックから最新のニュース、専門的な情報の確認まで、どこにいてもほんの短い時間に掌の上でできるようになり、テレワークの概念がさらに変わったのです。この事態を最もよく表す言葉が、ILOとEU労働研究機構（ダブリン財団）による2017年の報告書のタイトル『いつでもどこでも働く(Working anytime, anywhere)』です。
このように、テレワークは単に自宅でオフィスワークをするテレコミューティング段階から、自宅に限らないオフィスワークのモバイル化へ、そしてオフィスワークのバーチャル化へと進化してきました。いまや仕事は生活のありとあらゆる場面で遂行可能であり、遍在化しています。これは、仕事と生活を時間的空間的に区切ることの上に組み立てられてきた労働法や労使関係の基本概念を根本から問い直すものとなります。
2 事業場外労働のみなし労働時間制
テレワークに適用される労働時間制度としては、後述2004年在宅勤務通達以来事業場外労働のみなし労働時間制が議論の中心となってきました。この制度が法律に規定されたのは1987年改正によってですが、省令（労働基準法施行規則）には労働基準法施行時から存在していました。以下その経緯を概観します。
労働基準法が1947年4月に成立した直後から、その施行規則の立案作業が始まりました。同年5月の第1次案には既に「労働者が出張その他これに準ずる労働をした場合においては、通常の労働時間労働したものとみなす。但し、使用者が予め別段の指示をした場合はこの限りでない。」(第19条)という原型が存在していました。この段階では「事業場外」という言葉もなければ「労働時間を算定しがたい」という要件もなく、出張及びそれに準ずる労働というふわっとした概念でした。これがそのまま同年8月の公聴会にかけられた後、「これに準ずる労働」というのが削除され、代わって「事業場外において労働する場合で労働時間を算定しがたい場合に」が挿入されて、ほぼ確定しました。
こうして1947年8月、厚生省令第23号として労働基準法施行規則が公布され、その第22条として次の規定が設けられました。
第二十二条 労働者が出張その他事業場外で労働する場合で、労働時間を算定しがたい場合には、通常の労働時間労働したものとみなす。但し、使用者が予め別段の指示をした場合は、この限りでない。
労働基準法が同年9月1日に施行された直後、労働次官名の施行通達「労働基準法の施行に関する件」（昭和22年9月13日発基第17号）が発出されましたが、その中でこの省令規定に触れた部分は次の通りです。
(三) 規則第二十二条は出張の外保険会社の外勤社員、新聞記者等にも適用せられるが、但書が黙示的指示も含むからその活用によつて濫用を防ぐ趣旨であること。
この「黙示的指示」については、翌1948年に疑義に答えて次のような通達（昭和23年7月15日基収第2433号）を出しています。
黙示的指示とは使用者より具体的に始業終業の時刻あるいは労働時間を明示されなかった場合においても、客観的に労働の内容よりみて、労働時間を指示されたものとする意味である。
その後、1952年の省令改正で、第22条の規定ぶりが若干変わりました。通達で挙げていた新聞記者を「記事の取材」という形で規定に盛り込み、併せて「労働時間の全部又は一部」と規定することで、労働時間の一部が算定可能であってもその全部についてみなすことを明らかにしました。
第二十二条 労働者が出張、記事の取材その他事業場外で労働時間の全部又は一部を労働する場合で、労働時間を算定し難い場合には、通常の労働時間労働したものとみなす。但し、使用者が予め別段の指示をした場合は、この限りでない。
この省令レベルの規定が法律上の制度に格上げされたのが1987年3月の労働基準法改正です。それが初めて提起されたのは1984年8月の労働基準法研究会第2部会*1の中間報告でした。これは後述の最終報告書よりもかなり細部に立ち入って制度設計を試みていました。
3 労働時間の算定について特別の取扱いをする必要がある業務の労働時間の算定
(1) 特定業務についての考え方
最近、第三次産業の拡大や各産業・企業内部でのソフト化の進展等に伴い、①事業場外で労働するため、使用者の具体的な指揮監督が及ばず、労働時間の算定が困難な業務、②業務の性質上当該業務の具体的な遂行については労働者の裁量に委ねる必要があるため、使用者の具体的な指揮監督になじまず、労働時間の算定が困難な業務等（以下「特定業務」という。）が増大しているが、これらについては、当該業務の実態に即した合理的な労働時間の算定が可能となるよう、法的整備を図る必要があると考えられる。
(2) 特定業務の労働時間の算定についての検討の方向
イ 事業場外で労働するため、使用者の具体的な指揮監督が及ばず、労働時間の算定が困難な業務
次のように取り扱う方向で検討する。
(ｲ) 当該業務の遂行に通常必要とされる時間労働したものとみなすものとする。
この場合において、労働時間の一部分のみが算定可能なときは、大部分が算定可能でない限り、全体として当該業務の遂行に通常必要とされる時間労働したものとみなすものとする。
(ﾛ) 常態として事業場外で労働する業務については、労使協定の締結及び当該協定の労働基準監督署への届出を要件として、当該協定に定める時間労働したものとみなす（当該協定に定める時間が法定労働時間を超えるときは、割増賃金に相当する手当の支給を条件とする。）ものとする。
(ﾊ) その他労働時間の算定に関し必要な事項については、次のような考え方に立って労働省令で定めるものとする。
① 移動時間の取扱い
a 始業前、終業後の移動時間
(a) 作業場所が通常の通勤距離内にある場合は、労働時間として取り扱わない。
(b) 作業場所が通常の通勤距離を著しく超えた場所にある場合は、通勤時間を差し引いた残りの時間を労働時間として取り扱う。
b 労働時間の途中にある移動時間は労働時間として取り扱う。
② 通常は事業場内で労働する労働者の宿泊を伴う出張の場合の労働時間の算定
労働時間の全部又は大部分が算定可能でない限り、全体として所定労働時間労働したものとみなす。
ロ 業務の性質上当該業務の具体的な遂行については労働者の裁量に委ねる必要があるため、使用者の具体的な指揮監督になじまず、労働時間の算定が困難な業務
イ(ﾛ)と同様に取り扱う方向で検討する。
この中間報告は1日9時間1週45時間という法定労働時間を打ち出したため批判を浴び、翌1985年12月の最終報告書「今後の労働時間法制のあり方について」は1日8時間に戻しましたが、この部分については、法律上に事業場外と裁量の2種類のみなし労働時間制を設けるという方向性は維持されながら、特に事業場外労働について次のように記述が若干簡略化され、移動時間や宿泊に係る部分が消えています。
(3) 労働時間の算定について特別の取扱いをする必要がある業務の労働時間の算定
最近、第三次産業の拡大や各産業・企業内部でのソフト化の進展等に伴い、①外交セールス、記事の取材等事業場外で労働するため、使用者の具体的な指揮監督が及ばず、労働時間の算定が困難な業務及び②研究開発、放送番組の企画等業務の性質上当該業務の具体的な遂行については労働者の裁量に委ねる必要があるため、使用者の具体的な指揮監督になじまず、通常の方法による労働時間の算定が適切でない業務が増大している。これらのうち、事業場外労働については、現在、労働基準法施行規則第22条に基づき所定労働時間労働したものとみなすこととされているが、当該事業場外労働を含め、これらの業務に従事する労働者の実態に即した合理的な労働時間の算定が可能となるよう、以下のような算定方法によることとするのが適当である。
イ 事業場外の労働で、労働時間の算定が困難な業務
① 原則として当該労働者の所定労働時間労働したものとみなすものとする。
② ただし、当該業務の遂行に常態として当該所定労働時間を超えて労働することが必要である場合には、上記①にかかわらず当該所定労働時間を超えて労働することが必要な時間を加えた時間労働したものとみなすものとする。
③ 常態として事業場外で労働する業務については、労使協定の締結及び当該協定の労働基準監督署への届出を要件として、上記①及び②によらず、当該協定に定める時間労働したものとみなす（当該協定に定める時間が法定労働時間を超えるときは、時間外・休日労働協定の締結等時間外労働の手続及び割増賃金に相当する手当の支給を条件とする。）ことができるものとする。
ロ 業務の性質上通常の方法による労働時間の算定が適切でない業務
上記イの③と同様に取り扱うことが適当である。
これを受けて労働省は1986年3月から中央労働基準審議会で三者構成による審議を始め、同年7月から労働時間部会*2で意見をぶつけ合いました。ただ議論の中心は法定労働時間や変形制、年次有給休暇等であり、この労働時間の算定に関する部分についてはあまり議論になっていません。そもそも労働側は事業場外労働についても裁量労働についても意見を示しておらず、使用者側が「報告の趣旨に賛成であるが、労使協定の届出等新たな要件は付加すべきでない」（日経連、中央会）、「事業場外労働のみなし労働時間で所定労働時間に加える時間は、あらかじめ指揮・命令があり、かつ、何らかの方法で実際に労働したことが確認できる時間だけに限定すべきである」(東商)といった意見を出しているだけです。
同年12月にとりまとめられた建議「労働時間法制等の整備について」でも、「事業場外労働、裁量労働についての労使協定によるみなし労働時間制についてはおおむね労働基準法研究会報告どおりとする」と書かれているだけで、法定労働時間等に異論を述べている労働側意見書もみなし労働時間制には何も文句をつけていませんし、翌1987年2月の法案要綱の諮問答申に当たっても、いろいろ意見を並べている中に事業場外労働や裁量労働の文字は見当たりません。この時には少なくとも労働組合側に問題意識は欠落していたと言えましょう。
こうして同年3月に国会に提出された法案は同年9月に成立し、翌1988年4月から施行されました。この時には、事業場外労働と裁量労働はまとめて第38条の2に押し込まれていたのです。
第三十八条の二 労働者が労働時間の全部又は一部について事業場外で業務に従事した場合において、労働時間を算定し難いときは、所定労働時間労働したものとみなす。ただし、当該業務を遂行するためには通常所定労働時間を超えて労働することが必要となる場合においては、当該業務に関しては、命令で定めるところにより、当該業務の遂行に通常必要とされる時間労働したものとみなす。
② 前項ただし書の場合において、当該業務に関し、当該事業場に、労働者の過半数で組織する労働組合があるときはその労働組合、労働者の過半数で組織する労働組合がないときは労働者の過半数を代表する者との書面による協定があるときは、その協定で定める時間を同項ただし書の当該業務の遂行に通常必要とされる時間とする。
③ 使用者は、命令で定めるところにより、前項の協定を行政官庁に届け出なければならない。
④ 使用者が、当該事業場に、労働者の過半数で組織する労働組合があるときはその労働組合、労働者の過半数で組織する労働組合がないときは労働者の過半数を代表する者との書面による協定により、研究開発の業務その他の業務（当該業務の性質上その遂行の方法を大幅に当該業務に従事する労働者の裁量にゆだねる必要があるため、当該業務の遂行の手段及び時間配分の決定等に関し具体的な指示をしないこととするものとして当該協定で定める業務に限る。）に従事する労働者の労働時間の算定については当該協定で定めるところによることとする旨を定めた場合において、労働者を当該業務に就かせたときは、当該労働者は、命令で定めるところにより、その協定で定める時間労働したものとみなす。
⑤ 第三項の規定は、前項の協定について準用する。
建議では「おおむね労働基準法研究会報告どおり」と言っていますが、よく見ると労使協定の位置づけが大きく変わっています。労働基準法研究会報告では、出張のような臨時的な事業場外労働は従前どおり特段の手続きなしのみなし制のままですが、外交セールスや記事の取材のような常態として事業場外で労働する業務は労使協定の締結と届出を要件とする仕組みに転換することを提起していました。ところが、おそらく使用者側の意見を部分的に容れたためか、研究会報告ではこれとは別建ての話であった「当該業務を遂行するためには通常所定労働時間を超えて労働することが必要となる場合」にのみ労使協定を義務付けるという、やや奇妙な制度設計になってしまいました。
法施行に先立ち、同年1月に出された局長通達「改正労働基準法の施行について」（昭和63年1月1日基発第1号、婦発第1号）は、事業場外労働について次のようにかなり詳しく解説しています。
3 労働時間の算定
(1) 事業場外労働に関するみなし労働時間制
イ 趣旨
事業場外で労働する場合で、使用者の具体的な指揮監督が及ばず、労働時間の算定が困難な業務が増加していることに対応して、当該業務における労働時間の算定が適切に行われるように法制度を整備したものであること。
ロ 事業場外労働の範囲
事業場外労働に関するみなし労働時間制の対象となるのは、事業場外で業務に従事し、かつ、使用者の具体的な指揮監督が及ばず、労働時間を算定することが困難な業務であること。したがって、次の場合のように、事業場外で業務に従事する場合であっても、使用者の具体的な指揮監督が及んでいる場合については、労働時間の算定が可能であるので、みなし労働時間制の適用はないものであること。
① 何人かのグループで事業場外労働に従事する場合で、そのメンバーの中に労働時間の管理をする者がいる場合
② 事業場外で業務に従事するが、無線やポケットベル等によって随時使用者の指示を受けながら労働している場合
③ 事業場において、訪問先、帰社時刻等当日の業務の具体的指示を受けたのち、事業場外で指示どおりに業務に従事し、その後事業場にもどる場合
ハ 事業場外労働における労働時間の算定方法
(ｲ) 原則
労働時間の全部又は一部について事業場外で業務に従事した場合において、労働時間を算定し難いときは、所定労働時間労働したものとみなされ、労働時間の一部について事業場内で業務に従事した場合には、当該事業場内の労働時間を含めて、所定労働時間労働したものとみなされるものであること。
(ﾛ) 当該業務を遂行するためには通常所定労働時間を超えて労働することが必要となる場合
当該業務を遂行するためには通常所定労働時間を超えて労働することが必要となる場合には、当該業務の遂行に通常必要とされる時間労働したものとみなされ、労働時間の一部について事業場内で業務に従事した場合には、当該事業場内の労働時間と事業場外で従事した業務の遂行に必要とされる時間とを加えた時間労働したものとみなされるものであること。なお、当該業務の遂行に通常必要とされる時間とは、通常の状態でその業務を遂行するために客観的に必要とされる時間であること。
(ﾊ) 労使協定が締結された場合
(ﾛ)の当該業務の遂行に通常必要とされる時間については、業務の実態が最もよくわかっている労使間で、その実態を踏まえて協議した上で決めることが適当であるので、労使協定で労働時間を定めた場合には、当該時間を、当該業務の遂行に通常必要とされる時間とすることとしたものであること。
また、当該業務の遂行に通常必要とされる時間は、一般的に、時とともに変化することが考えられるものであり、一定の期間ごとに協定内容を見直すことが適当であるので、当該協定には、有効期間の定めをすることとしたものであること。
なお、突発的に生ずるものは別として、常態として行われている事業場外労働であって労働時間の算定が困難な場合には、できる限り労使協定を結ぶよう十分指導すること。
ニ みなし労働時間制の適用範囲
みなし労働時間制に関する規定は、法第四章の労働時間に関する規定の範囲に係る労働時間の算定について適用されるものであり、第六章の年少者及び第六章の二の女子の労働時間に関する規定に係る労働時間の算定については適用されないものであること。
また、みなし労働時間制に関する規定が適用される場合であっても、休憩、深夜業、休日に関する規定の適用は排除されないものであること。
ホ 労使協定の届出
事業場外労働のみなし労働時間制に関する労使協定は、規則様式第十二号により所轄労働基準監督署長に届け出なければならないものであること。ただし、協定で定める時間が法定労働時間以下である場合には、届け出る必要がないものであること。
なお、事業場外労働のみなし労働時間制に関する労使協定の内容を規則様式第九号の二により法第三十六条の規定による届出に付記して届け出ることもできるものであること。
労使協定の届出の受理に当たっては、協定内容をチェックし、必要に応じて的確に指導すること。
また、事業場外労働のみなし労働時間制に関する労使協定の締結に当たっては、事業場外労働のみなし労働時間制の対象労働者の意見を聴く機会が確保されることが望ましいことはいうまでもなく、その旨十分周知すること。
研究会報告で労使協定を義務付けるべきとしていた「常態として行われている事業場外労働」については、この通達の尚書きで「できる限り労使協定を結ぶよう十分指導する」と気休め的な記述が残っているだけです。
この通達が有名なのは、事業場外労働であっても「使用者の具体的な指揮監督が及んでいる」ために「労働時間の算定が可能」とされる具体的なケースを挙げており、その中に「無線やポケットベル等によって随時使用者の指示を受けながら労働している場合」というのが含まれているためです。無線やポケットベルといった1988年当時の情報通信機器の水準が偲ばれる記述ですが、そのような低水準の情報通信技術であっても「労働時間の算定が可能」であるならば、携帯電話やスマートフォンが普及した時代になれば、もはや事業場外みなし労働時間制の適用の余地は極めて少なくなっているはずとも思えます。
しかし、後述の在宅勤務通達を除けば、一般の事業場外労働に係る通達は新たに発出されることはなく、今日に至るまでこのポケベル通達が生き続けているのです。
3 在宅勤務通達をめぐる法政策
(1) 2004年在宅勤務通達
2004年3月、厚生労働省労働基準局は「情報通信機器を活用した在宅勤務に関する労働基準法第38条の2の適用について」（平成16年3月5日基発第0305001号）を通達しました。これはその前月に京都労働局から稟伺のあった件についての回答です。これは労働行政が在宅勤務の法的扱いについて初めて見解を明らかにした文書であり、一字一句重要なので、いずれもその全文を引用しておきます。
情報通信機器を活用した在宅勤務に関する労働基準法第38条の2の適用について(平成16年2月5日京労発基第35号)
今般、在宅勤務に関し、下記のとおり労働基準法第38条の2の適用に係る疑義が生じましたので、御教示願います。
記
次に掲げるいずれの要件をも満たす形態で行われる在宅勤務(労働者が自宅で情報通信機器を用いて行う勤務形態をいう。)については、原則として、労働基準法第38条の2に規定する事業場外労働に関するみなし労働時間制が適用されるものと解してよろしいか。
① 当該業務が、起居寝食等私生活を営む自宅で行われること。
② 当該情報通信機器が、使用者の指示により常時通信可能な状態におくこととされていないこと。
③ 当該業務が、随時使用者の具体的な指示に基づいて行われていないこと。
情報通信機器を活用した在宅勤務に関する労働基準法第38条の2の適用について(平成16年3月5日基発第0305001号)
平成16年2月5日付け京労発基第35号(別紙甲)をもってりん伺のあった標記について、下記のとおり回答する。
記
貴見のとおり。
ただし、例えば、労働契約において、午前中の9時から12時までを勤務時間とした上で、労働者が起居寝食等私生活を営む自宅内で仕事を専用とする個室を確保する等、勤務時間帯と日常生活時間帯が混在することのないような措置を講ずる旨の在宅勤務に関する取決めがなされ、当該措置の下で随時使用者の具体的な指示に基づいて業務が行われる場合については、労働時間を算定し難いとは言えず、事業場外労働に関するみなし労働時間制は適用されないものである。
この2つの文書は一体です。京都労働局が示した①から③までの3要件のいずれも充たし、かつ労働基準局通達の但書の場合に該当しない限り、在宅勤務に事業場外労働のみなし労働時間制を適用することができるという趣旨です。
(2) 2004年在宅勤務ガイドライン
この2004年在宅勤務通達と同じ日付で、「情報通信技術を活用した在宅勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」（基発第0305003号）が策定されました。これは、労働行政が在宅勤務の諸側面について包括的にその見解を示した初めての文書であり、事実上在宅勤務に係る法政策の出発点ということができます。
同ガイドラインは在宅勤務について、「労働者が仕事と生活の調和を図りながら、その能力を発揮して生産性を向上させることを可能にする」とプラス評価しつつも、「業務に従事する場所が、労働者の私生活にむやみに介入すべきでない自宅である」点や「労働者の勤務時間帯と日常生活時間帯とが混在せざるを得ない働き方である」点など、問題点も指摘しています。
法令の適用については、まず労働条件の明示として、使用者が在宅勤務を行わせる場合には就業の場所として労働者の自宅を明示すべきとした上で、労働時間について上記在宅勤務通達を引きつつやや詳しく説明しています。すなわち、在宅勤務は、事業主が労働者の私生活にむやみに介入すべきではない自宅で勤務が行われ、労働者の勤務時間帯と日常生活時間帯が混在せざるを得ない働き方であるため、一定の場合には、労働時間を算定し難い働き方として、事業場外労働のみなし労働時間制を適用することができるといいます。ここは実は極めて重要な論点です。
事業場外労働のみなし労働時間制は、法律上「労働時間を算定し難い」ことが要件ですが、それはかつての外勤営業職におけるように、単に通信手段が限られているために技術的に労働時間を算定しがたいという場合だけに適用されるのではなく、技術的には労働時間を算定することは可能であったとしても、それが労働者の私生活にむやみに介入することになりかねないために、いわば社会的に労働時間を算定し難い、あるいはむしろむやみに私生活に介入して労働時間を算定すべきでない場合があるのだ、という価値判断を、やや黙示的に行っていると解されるからです。
上記在宅勤務通達の但書の記述は、勤務時間帯と日常生活時間帯が混在しないようにすれば算定し難いとは言えず、みなし制が適用できないといっていますが、逆に言えば勤務時間帯と日常生活時間帯が混在するようにしていれば算定し難いので、みなし制が適用できると言っているわけですから、技術水準によってではなく、仕組みの設計によってみなし労働時間制の適用の有無を操作することができると述べているにも等しいのです。
この点、後述の2018年の「情報通信技術を利用した事業場外勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」が、在宅勤務に限らずサテライトオフィス勤務やモバイル勤務も対象に含めたこともあり、私生活への介入の懸念が明示的な文言としては消えてしまっており、それゆえに通常の労働時間制度の適用を当然視していることと対照的です。
もっとも、当時の情報通信技術の水準からすれば、今日のように自宅でも一挙手一投足を追跡できるようなことは想定されておらず、ガイドラインでも、「労働者は、業務に従事した時間を日報等において記録し、事業主はそれをもって在宅勤務を行う労働者に係る労働時間の状況の適切な把握に努め」よと述べています。
また、労働安全衛生上、健康診断、安全衛生教育、VDT作業ガイドラインの周知等に注意を喚起するとともに、業務内容の明確化、業績評価の明確化、通信費・情報通信機器の費用負担などを就業規則で定めるべきこと、さらには社会教育や労働者の自律といったことにも言及しています。
(3) 労働市場改革専門調査会での議論
この在宅勤務通達が政策論議の焦点となったのが2007年、経済財政諮問会議に設けられた労働市場改革専門調査会*3においてでした。同調査会は2006年12月に開始され、翌2007年4月に第1次報告を取りまとめ、その中でワーク・ライフ・バランス憲章の策定を求めました。その後第2次報告に向けて、外国人労働者(研修・技能実習制度の見直し)とテレワーク(在宅勤務)促進のための労働法制の見直しを審議することとなりました。
まず同年6月の第10回会合では、小嶌典明委員から報告があり、みなし労働時間制は労働時間の算定が困難か否かで判断しているが、1988年のポケベル通達からすれば適用可能なケースは限られ、労働時間のみなしが認められなければ通常の時間管理が必要だが現実には困難であり、在宅勤務については労働時間規制の適用を除外するか、少なくとも労働時間の一括みなしを可能とすることが必要ではないかと提起しました。小嶌氏は通信技術に基づいて算定可能性をとらえるポケベル通達と、時間の混在を認めるか否かという仕組みの設計によって算定可能性が変わりうる在宅勤務通達の微妙な違いを感知できていないように見えます。
その後の議論では、山川隆一委員から在宅勤務を事業場外労働の問題として取り扱っているのは、結果的に事業場でないことに着目してそこに仮託しているに過ぎず、むしろ在宅勤務というカテゴリーを事業場外労働から独立させ、仕事のやり方をどうするかがポイントなので労使協定で設計すべきであるから、新たな労使協定によるみなし制とすることが提起されています。これは労働法学的には最もすっきりした立法論です。
翌7月の第11回会合では、厚生労働省労働基準局の担当官が出席し、在宅勤務通達への批判に答えています。重要なのは②の要件に関するところで、こう述べています。これは後に改正通達に盛り込まれる趣旨を詳しく解説している部分なので、やや長いですがそのまま引用しておきます。
･･･情報通信機器としてはパソコン、携帯電話などがあり得るが、「使用者の指示により常時通信可能な状態におくこと」のうち「使用者の指示により常時」がひとつながりの概念だと捉えていただきたい。これをわかりやすくいえば、労働者の意思で、通信可能な状態を切断することも、また再接続することも可能であるという場合には、「使用者の指示により常時」には当たらないわけである。例えば9～18時までの間は接続をしておきなさいという使用者の業務命令があり、労働者が自らの意思でそれを切断することができないことになっていることが、この「使用者の指示により常時」を満たすための一つの条件である。
もう一つの概念として、「通信可能な状態」がある。今回検討してみて、これは率直に申して、情報通信機器が物理的にオンラインの状態にあることを指しているようにも受けとめられる文言かもしれないと思ったが、その解釈・運用をしている立場としては、この「通信可能な状態」は物理的な接続状態ではなくて、物理的な接続状態を前提とした上で、その接続された情報通信機器を通じて、使用者が労働者に対して電子メール、電子掲示板などで随時具体的な指示を行い得ることになっており、更にその具体的指示があった場合に、労働者がそれに即応しなければならないとなっているところまで含む意味合いで、この「通信可能の状態」ととらえている。
したがって、単に情報通信機器の接続状態を、使用者の指示によって決められた時間保っているが、緊急連絡の時に使われるようなケース、裏返せば、具体的な指示がそれを通じてなされ、それに即応しなければいけない状態からは解放されている場合であれば、これは労働時間を算定しがたいケースに当たり得る。逆に、その9～18時までと決められた時間には、使用者の指示によって接続をし、労働者の意思では切断することができず、接続された機器を用いて随時指示があって、それに対して労働者が即応しなければいけないという状態であれば、その間は算定可能な労働時間であるということが原則である。
更に付け加えると、この①～③の前に、「原則として、事業場外労働に関するみなし労働時間制が適用されるものと解してよろしいか」という「原則として」という文言が入っている。「原則として」としているのは、38 条の2の法規定上は、事業場外で労務が提供されることと労働時間が算定しがたいことの2つの要件であるので、特に②の適用に当たっては、労働時間が算定しがたいと言えるかどうかを最終的には見ざるを得ないことを考慮しているためである。
情報通信分野のテクノロジーは日進月歩であり、米国の具体例では、パソコンにテレビカメラが付いており、在宅勤務者の使用者が、職場の席上で在宅勤務者の状況をモニターで見られるような環境を整備するためのコストをかけられるならば、労働時間の把握も事業場内とあまり変わらない状況で可能になるかと思う。そこまでできなければ、一定時間接続を指示して、その間はパソコンの前から離れないように、指示があれば即応できるようにしておくようにという指示をしていても、実際に離れたかどうかを確認する手段を持たないケースも考えられる。したがって、具体的にどのような機能を有する情報通信機器を用いているかによって、労働時間の把握・算定の可能性は変わってくると思う。
そこは個別に判断をしていかざるを得ないと考えるが、ガイドラインとしては、原則として常時接続をし、そこを通じて具体的指示がなされ、それに対して労働者が即応しなければいけない時間は、原則としては算定可能な労働時間である。逆に、そうなっていない場合、例えば、労働者がパソコンの前を離れることが可能である、又は在宅勤務者がオンライン状態を切ることも可能である場合は、労働時間を算定しがたいケースに当たると解釈している。以上が②についての厚生労働省の解釈・運用である。
2007年という時点で、既にパソコンにテレビカメラを付けてモニターするという今日的状況まで見据えてこういう判断基準を示していたという事実は知られてもいいでしょう。ここで厚生労働省担当官が明確に述べているように、在宅勤務については一般の事業場外労働に加えて②という独自の要件があり、そこは在宅勤務者にオンライン状態を切断する権利－今日的な表現でいえば「つながらない権利」－があるか否かという、技術決定論的ではなく主体的な制度設計論的な観点からみなし労働時間制の適用の是非が判断されているということが明らかにされたわけです。それをスローガン的にまとめれば、「具体的指示を常に可能な状態にしておいて労働時間を管理する考え方を採るならば、労働時間に関してはその原則のルールを遵守していただくことになる。他方、事業場外みなし労働時間制という、ある程度融通の利く制度を使うのであれば、それに見合う労働者への自由度を付与していただくことが必要である」ということになります。
その後の議論の中で、③の「具体的な指示」についても疑問が出され、厚生労働省担当官からこれは裁量労働制における文言と同じ意味であり、「仕事の目的、目標、期限といった基本的な事項を指示することはここでいう具体的な指示とは言わない」という解釈が示されています。ここまでは、この確認を受けて2008年通達とガイドラインに盛り込まれる内容ですが、そのあと、中山慈夫委員から今日に至るまで論点になり続けている極めて重要な議論が提起されます。ワーク・ライフ・バランスの観点からの深夜労働や休日労働の規制緩和に関わる論点です。まずこの時のやりとりを正確に引用しておきましょう。
中山委員 ･･･昭和63年の通達では外勤営業員を想定しているので、営業外勤に出かけたきり、途中で映画を観る、あるいは長時間喫茶店で時間をつぶして休憩しているかもしれないが、それは想定外であり、通常は所定休憩時間は別にしてあとは働いているという前提なので、随時指示をしていれば具体的な指示に従って労働時間が積算できるということになっているはずである。
ところが、私生活の中で仕事をする在宅勤務の場合には、具体的な指示を遂行する過程で家事・育児のため作業を中断してもいいという前提の下に具体的な指示があると思う。その場合には、中断時間がわからないので、指示した仕事についての労働時間の積算は容易ではない。そういう意味では、③の要件はもう少し在宅勤務の実態に対応した取扱いや解釈が必要ではないかと思うが、この点はいかがか。
八代会長 中山委員もご指摘のとおり、在宅勤務の大きなメリットは、労働時間を随時家事、育児と組み合わせられることである。したがって、中山委員もご指摘のとおり、労使協定の中で最初からそれを認めてもいいのではないかと思う。
つまり、セールスマンが仕事をサボって映画館へ行くようなケースではなく、労働時間全体が8時間であれば、最初から堂々とその時間内に家事・育児を行ってもいい、その代わり労働時間が深夜に及んでも構わないというようなパッケージで考えることを認めてはいかがか、そのようにもう少し自由度がある運用をしてもいいのではないかと考える。
それから、例えば休日に仕事を持ち越してもいいのではないか。半日単位の仕事なら不可能だが、例えば3日単位の仕事であれば、平日は子どもの世話をしてその分夫が居る土曜日に仕事をしても、当然ながら時間外手当は要求できない。そのようなことができるようなレベルまで自由度を高めて、在宅勤務に特有な例外規定を労使が結ぶことをできるようにはならないのか。
厚生労働省 八代会長から、また新たな論点をご指摘いただいたかと思う。確かに平成16年のガイドライン通達は、在宅勤務を利点のある働き方だと捉え、それを労働者が享受できるように配慮してくださいという姿勢で策定しているが、その利点としては、労働者が家事と仕事とを融通が利く形で遂行できるということはあると思う。
そのメリットは全く否定しないが、深夜労働と休日労働については、やや枠外として特別の配慮を使用者にお願いしたいという立場をとっている。それは平日の深夜ではない時間帯の時間外労働と比べて、深夜労働や休日労働については、労働力の再生産、健康に与える影響もそれなりに重いものがあると考えている。したがって、在宅勤務の場合でも、深夜労働、休日労働については、これを抑制・制止する措置を行う、あるいはやむを得ず深夜労働が発生した場合には、使用者にはそれ相応の補償をしてもらうことは必要であると考えている。･････
深夜割増賃金の支払いの義務を外すことについては、労使にとっての在宅勤務にかかるニーズを満たすという観点から議論をしていくと出てくる論点の一つだと思うが、在宅勤務の在り方にとどまらず、労働時間制度の在り方にも関わってくる問題であるところが、難しいところである。
厚生労働省としても、在宅勤務の利点ができるだけ活かされる形で広まることはいいと思っているので、深夜割増賃金の支払いの適用除外など以外の点、例えば通信可能な状態の解釈などについては、できる限りのことを検討したいと思うが、深夜割増賃金の支払いの適用除外の問題は、かなりコアの内容である。
先に述べたように、2004年ガイドライン自体がワーク・ライフ・バランスの観点を在宅勤務のメリットとして明確に認識しており、それゆえ上記中山委員や八代会長の意見に対しても、理念のレベルでは決して否定的ではなく、むしろきわめて同感的な姿勢を示しているのですが、さはさりながら深夜労働と休日労働については労働時間制度全体に係わる問題であることから否定的な答弁になっています。これは、特にこの時の日本の労働時間法制が物理的時間規制には乏しい一方で時間外・休日割増という賃金規制面ばかりが強調されていたこともあり（2007年にはいわゆるホワイトカラー・エグゼンプションが世論の批判を浴びて国会提出断念に追い込まれていました。この点については、当時から筆者は「残業代規制から物理的時間規制へ」という論陣を張っていましたが*4、それはともかく）、在宅勤務の問題が「残業代ピンハネ」などというあらぬ方向に引きずり出されたくないという厚生労働省サイドの気持ちが滲み出ています*5。
これに関わって、八代会長から「裁量労働制と自己管理労働制に加えて、第三分野として在宅勤務を位置付けられないか」という提案がされています。その理由は、「裁量労働制でも会社で働くため、深夜まで残ったらきつく、また通勤時間の長短はあるが、帰宅し、再び出勤しなければいけない。しかし、在宅の場合はその点が一番違っており、在宅で働く方が健康管理上の弊害はオフィスで働くよりははるかに小さい」という点です。そこに着目して、深夜労働（といっても割増だけですが）規制を外した第3のみなし労働制を作ろうというわけです。ここは議論が並行線で終わっています。
ただ、山川隆一委員らとの間で、深夜労働や休日労働が労働時間と評価される基準としての事前許可制等についてやや細かいやりとりがあり、この部分は整理されて2008年ガイドラインに盛り込まれています。
(4) 労働市場改革専門調査会第2次報告
こうした議論を踏まえて、翌9月には同調査会の第2次報告が取りまとめられました。その中の「テレワーク（在宅勤務）促進のための労働法制の見直し」では、冒頭「家事や子育て等の場である自宅を勤務場所とするテレワーク（在宅勤務）は、労働者にとって、単に通勤時間の節約だけでなく、働く時間と場所の選択肢を拡げるとともに、自律的な働き方ができる。また、仕事と子育て等との両立を図れることで、就業を中断することなく続けるための手段としても、その意義は大きい」とその意義を宣揚した上で、「同じ事業所内で同一時間帯に働く労働者を使用者が管理することを前提とした労働基準法等の労働関係法令を在宅勤務にもそのまま適用しなければならないとすれば、多様な働き方の選択肢を拡大することができない」と通常の労働時間制度の適用に否定的な態度を示し、深夜労働や休日労働の規制が免れないことにとどまらず、そもそも論として「現行の事業場外労働に関する労働時間のみなし制度は、あくまでも労働時間の算定が困難であることを前提とした例外的な制度であり、仕事と生活時間の配分の決定等が大幅に労働者の裁量に委ねられている在宅勤務については「便法」の域を出ないものとなっており、こうした在宅勤務の特色に即したより柔軟な労働時間規制が求められる」と、上記第3の制度を求めています。
以下、本論では上記第11回会合で厚生労働省担当官が答弁した内容に即して、その旨を通達に明記するよう求めています。細かな表現の違いはありますが、ここは2008年通達に盛り込まれました。
今日的に重要なのは、その後の「在宅勤務の法制に関する今後の検討課題」というところです。在宅勤務法制の在り方についてその方向性を明確に提起した文書としてはなお他にあまり例がなく、ここではやや長く引用しておきます。
･･･健康確保への配慮がなされ、時間配分の決定が労働者の裁量に委ねられているのであれば、所定労働日や昼間を家事や子育て等に充てる一方で、週末の休日や深夜に働くといった働き方も、一概にこれを否定すべきではない。
もっとも、在宅勤務であっても健康確保措置として休日は重要である。このため、労働時間が過長なものとならないための手段を講じた上で、労使協定により所定休日よりも柔軟な休日の取り方を認めることや、深夜業についても、健康確保措置の内容として、一日の拘束時間の総量を含む在宅勤務の具体的な内容（対象業務，労働者の範囲，みなし労働時間など）を労使協定等で定めた場合には、いつ（何曜日にどの時間帯で何時間）働くかは、労働者の裁量に委ねるという働き方を認めるような取扱いが考えられてよい。今後の発展が期待される新しい働き方である在宅勤務に関しては、そうした労働者の自由度の高い働き方にふさわしい法制上の工夫を検討する必要があるといえよう。
今後の在宅勤務に係る労働時間法制を検討する際の方向性としては、上記2のように「労働時間」の解釈基準を明確化することがまず実際的な方策となるが、そのほかに、在宅勤務については
(1) 事業場外労働のみなし制の特例として構成する
(2) 裁量労働のみなし制の新たなタイプとして構成する（この場合、「時間の配分の決定等が大幅に労働者の裁量に委ねられている」か否かが重要になる）
(3) 独自のみなし労働制や、それ以外の新たな労働時間制度の一種として構成する
などの多様な選択肢が考えられる。
(5) 2008年在宅勤務通達
この第2次報告を受けて、より正確には第11回会合で約束した通達の趣旨明確化を実現するため、翌2008年7月に厚生労働省労働基準局は2004年在宅勤務通達を改正し、同名の通達（平成20年7月28日基発第0728002号）を発出しました。これは、2004年通達の「貴見の通り」の後に、言葉の解釈を並べる形を取っています。
情報通信機器を活用した在宅勤務に関する労働基準法第38条の2の適用について（平成20年7月28日基発第0728002号）
平成16年2月5日付け京労発第35号（別紙甲）をもってりん伺のあった標記について、下記のとおり回答する。
記
貴見のとおり。
なお、この場合において、「情報通信機器」とは、一般的にはパソコンが該当すると考えられるが、労働者の個人所有による携帯電話端末等が該当する場合もあるものであり、業務の実態に応じて判断されるものであること。
「使用者の指示により常時」とは、労働者が自分の意思で通信可能な状態を切断することが使用者から認められていない状態の意味であること。
「通信可能な状態」とは、使用者が労働者に対して情報通信機器を用いて電子メール、電子掲示板等により随時具体的指示を行うことが可能であり、かつ、使用者から具体的指示があった場合に労働者がそれに即応しなければならない状態（即ち、具体的な指示に備えて手待ち状態で待機しているか、又は待機しつつ実作業を行っている状態）の意味であり、これ以外の状態、例えば、単に回線が接続されているだけで労働者が情報通信機器から離れることが自由である場合等は「通信可能な状態」に当たらないものであること。
「具体的な指示に基づいて行われる」には、例えば、当該業務の目的、目標、期限等の基本的事項を指示することや、これらの基本的事項について所要の変更の指示をすることは含まれないものであること。
また、自宅内に仕事を専用とする個室を設けているか否かにかかわらず、みなし労働時間制の適用要件に該当すれば、当該制度が適用されるものである。
この通達は現在も生きていますし、若干膨らませて2018年事業場外労働ガイドラインにも受け継がれています。
(6) 2008年在宅勤務ガイドライン
この2008年在宅勤務通達と同じ日付で、「情報通信機器を活用した在宅勤務の適切な導入及び実施のためのガイドラインの改訂について」（基発第0728001号）により2004年在宅勤務ガイドラインが改定されました。これは、この時期に政府の方針としてテレワークの普及促進が掲げられたことも反映しています。例えば2007年5月のテレワーク推進に関する関係省庁連絡会議決定「テレワーク人口倍増アクションプラン」では、「在宅勤務ガイドラインの周知・充実」として「在宅勤務者が安心して働け、また、企業が適切に労務管理ができるよう在宅勤務ガイドラインの周知・啓発を図る。また、今後も引き続き事例の収集により在宅勤務の実態把握に努め、必要がある場合には見直しを行うなど、在宅勤務ガイドラインの充実に努める」と書き込まれ、また2007年12月の仕事と生活の調和推進官民トップ会議決定「仕事と生活の調和推進のための行動指針」では、国の取組みとして「育児・介護休業、短時間勤務、短時間正社員制度、テレワークといった多様な働き方を推進する」が挙げられています。
2004年ガイドラインに新たに書き加えられたのは、労働市場改革専門調査会で追及された深夜労働、休日労働に関わる点です。これも重要なところですので、全文引用しておきます。
なお、みなし労働時間制が適用されている労働者が、深夜又は休日に業務を行った場合であっても、少なくとも、就業規則等により深夜又は休日に業務を行う場合には事前に申告し使用者の許可を得なければならず、かつ、深夜又は休日に業務を行った実績について事後に使用者に報告しなければならないとされている事業場において、深夜若しくは休日の労働について労働者からの事前申告がなかったか又は事前に申告されたが許可を与えなかった場合であって、かつ、労働者から事後報告がなかった場合について、次のすべてに該当する場合には、当該労働者の深夜又は休日の労働は、使用者のいかなる関与もなしに行われたものであると評価できるため、労働基準法上の労働時間に該当しないものである。
[1] 深夜又は休日に労働することについて、使用者から強制されたり、義務付けられたりした事実がないこと。
[2] 当該労働者の当日の業務量が過大である場合や期限の設定が不適切である場合など、深夜又は休日に労働せざるを得ないような使用者からの黙示の指揮命令があったと解し得る事情がないこと。
[3] 深夜又は休日に当該労働者からメールが送信されていたり、深夜又は休日に労働しなければ生み出し得ないような成果物が提出された等、深夜又は休日労働を行ったことが客観的に推測できるような事実がなく、使用者が深夜・休日の労働を知り得なかったこと。
ただし、上記の事業場における事前許可制及び事後報告制については、以下の点をいずれも満たしていなければならない。
[1] 労働者からの事前の申告に上限時間が設けられていたり労働者が実績どおりに申告しないよう使用者から働きかけや圧力があったなど、当該事業場における事前許可制が実態を反映していないと解し得る事情がないこと。
[2] 深夜又は休日に業務を行った実績について、当該労働者からの事後の報告に上限時間が設けられていたり労働者が実績どおりに報告しないように使用者から働きかけや圧力があったなど、当該事業場における事後報告制が実態を反映していないと解し得る事情がないこと。
4 テレワーク推進政策
ここで時間を遡って、1990年代から今日までのテレワーク促進政策の動向を概観しておきます。
(1) テレワーク推進会議
1996年2月、労働省と郵政省は共同でテレワーク推進会議*6を設置し、同年6月中間報告を、同年11月最終報告を取りまとめました。
テレワークの意義として、労働者個人にとっての意義として①通勤時間の短縮による疲労軽減、②自由時間の増大に伴う家庭生活の充実、③育児・介護の必要がある労働者、障害者、高齢者等の雇用機会の拡大、企業にとっての意義として①人材の有効活用（育児・介護の必要のある労働者、障害者、高齢者）、②労働能率の向上、③自律的な仕事の仕方への移行、④顧客サービスの向上、社会にとっての意義として①通勤混雑緩和、東京一極集中の是正、地域圏の雇用機会の開発、②環境に優しい社会の実現、エネルギー消費の削減、③地域コミュニティ活動の活発化が挙げられている。さらに個人、企業、社会にとって等しく重要なメリットとして、災害時における社会経済活動の維持を挙げ、通勤等の物理的移動が困難になった場合、テレワークにより相当部分代替が可能になるとしています。
企業でテレワークを実施する際の人事労務管理の在り方については、(1)週1～2日程度の部分的テレワークであれば、処遇、人事評価の仕組み等を大きく変更する必要がなく、実施しやすい、(2)テレワーク勤務者には、当該業務について一定の経験と能力を有する労働者を選定することが適当、また、身体の障害や家庭の事情で特に通勤が困難な者を優先的に対象とすることも考えられる、(3)労働時間管理については、通常の勤務形態の場合と同様の方法で行うことも可能であるが、業務によってはみなし労働時間制によることもあり得る、(4)在宅勤務時に災害が発生した場合に労災補償の可否の判定が行いやすいよう、勤務場所を家屋の一定の場所に定めておき、業務を行う時間を私生活の時間と明確に区分することが重要、等と指摘しています。
なお、テレワーク普及促進に向けての今後の取組みとして9項目挙がっている中に「テレワーク等の新しい勤務形態に対応した労働時間制度の検討」というのがあり、ちょうど企画業務型裁量労働制の議論が中基審で行われていることが言及されています。暗示的ではありますが、テレワークへの裁量労働制の適用も想定していたようです。
(2) テレワーク導入マニュアルの作成
1999年3月、労働省労政局勤労者福祉部は日本サテライトオフィス協会に委託して、「テレワーク導入マニュアル」を作成しました。これは、テレワーク検討委員会*7において作成されたものです。ここでは、テレワークの典型的な3つのタイプ毎に、テレワークの一般的な導入プロセスから実際の運営に至るまでの人事労務管理に関する課題について、Q&A方式でとりまとめています。
まず、①勤務者の希望により週1～2日程度行う在宅勤務型のテレワークです。日常管理については、勤労者希望のテレワークは自律した業務遂行が前提となるため、目標の設定・業務計画の策定等一連の業務の流れや勤務場所の明確化の方法、連絡体制等を事前に決めておくことが望ましいとし、労働時間管理については、フレックスタイム制や裁量労働制に移行することによって、効率的な働き方が可能となる。安全衛生管理については、VDT作業や腰痛防止のためのガイドラインを策定し、在宅での作業環境整備についてのアドバイスを行うことが望ましいとしています。
次に②営業職等を対象に会社として導入するフルタイムのモバイル勤務型のテレワークです。労働時間管理については、モバイルワークのような事業場外のフルタイムテレワークは、勤務時間が特定できず労働時間の算定が困難なことが多いため、事業場外労働に関するみなし労働時間制やフレックスタイム制を採用することが考えられるとし、1日の行動記録をまとめて上司に電子メール等で毎日送付する仕組みなどを作っておくとよく、日常管理については、円滑な業務遂行を図るため、目標管理制度の導入や業務の進捗管理方法の明確化等を行うことが望ましいとしています。
さらに③通勤困難者に対するテレワークです。人事管理面では、目標管理制度など成果を重視した人事評価の導入や社内の教育研修機会の提供等に配慮するとともに、勤務者が疎外感や孤独感を感じないように上司や同僚とのコミュニケーション機会を設けたり会社の情報を共有できる仕組みなどを作ることが望ましいとし、特に、安全衛生管理においては、身体的負担がかからないように、就労環境を整備し、就労時における安全配慮の支援や管理方法を、事前に会社として明確にしておくことが望ましとしています。
なお同年7月には、同じく日本サテライトオフィス協会への委託事業として、都内にテレワーク相談体験センターを開設しました。
(3) 在宅勤務に触れた法令
21世紀には、いくつかの法令で促進的な意味合いで在宅勤務に触れた規定が出現してきます。ただし、国会制定法上に登場するのは後述の国家戦略特区法2017年改正ですので、それまでは大臣告示や省令レベルにとどまります。
まず、2003年7月の次世代育成支援対策法の制定を受けて同年8月の行動計画策定指針（国家公安委員会、文部科学省、厚生労働省、農林水産省、経済産業省、国土交通省、環境省告示第1号）において、一般事業主行動計画の内容に関する事項のうちの働き方の見直しに資する多様な労働条件の整備に「テレワークの導入」として、「テレワーク(情報通信技術(IT)を利用した場所･時間にとらわれない働き方)については、仕事と子育ての両立のしやすい働き方である点に着目し、その導入の推進を図る。」と書き込まれたのが最初です。後の議論との関係では、この時点ではテレワークを「場所･時間にとらわれない働き方」と、時間的裁量性も含めて考えられていたことが注目されます。
この指針は2009年3月に改正され、項目は「在宅勤務等の導入」になり、その記述も「在宅勤務やテレワーク（情報通信技術（IT）を利用した場所・時間にとらわれない働き方）等は、職住近接の実現による通勤負担の軽減に加え、多様な働き方の選択肢を拡大するものであり、仕事と子育ての両立のしやすい働き方である点に着目し、その導入の推進を図る。」となりました。ここまでは法令といっても大臣告示です。
2014年4月に次世代育成支援対策法が改正され、これを受けて同年11月に省令と告示が改正されましたが、この時に初めて、在宅勤務等という言葉が省令上に格上げされました。
次世代育成支援対策推進法施行規則
（法第十三条の厚生労働省令で定める基準）
第四条 法第十三条の厚生労働省令で定める基準は、次の通りとする。
八 所定外労働の削減、労働基準法（昭和二十二年法律第四十九号）第三十九条の規定による年次有給休暇（以下「年次有給休暇」という。）の取得の促進、短時間正社員（期間の定めのない労働契約を締結している労働者であって、一週間の所定労働時間が同一の事業所に雇用される通常の労働者の一週間の所定労働時間に比し短く、かつ、通常の労働者と同等の待遇を受けるものをいう。第五条の三第三号イ(3)において同じ。）の活用に関する措置、在宅勤務、情報通信技術を活用した勤務その他の働き方の見直しに資する多様な労働条件の整備のための措置について成果に関する具体的な目標を定めて講じていること。
なお、これに併せて指針の文言も微修正されており、「場所･時間にとらわれない働き方」が単に「場所にとらわれない働き方」と、時間的裁量性はさりげなく削除されています。
エ 在宅勤務等の導入
在宅勤務やテレワーク（情報通信技術（ICT）を活用した場所にとらわれない働き方）等は、職住近接の実現による通勤負担の軽減に加え、多様な働き方の選択肢を拡大するものであり、仕事と子育ての両立のしやすい働き方である点に着目し、その導入の推進を図る。
同様に一般事業主行動計画に定めるべき事項の例示として省令上に在宅勤務等の言葉が書き込まれたのが、2015年9月の女性活躍推進法を受けて同年10月に制定された女性の職業生活における活躍の推進に関する法律に基づく一般事業主行動計画等に関する省令です。
（女性の職業生活における活躍に関する状況の把握等）
第二条 法第八条第一項に規定する一般事業主が、一般事業主行動計画を定め、又は変更しようとするときは、直近の事業年度におけるその事業における女性の職業生活における活躍に関する状況に関し、第一号から第四号までに掲げる事項を把握するとともに、必要に応じて第五号から第二十四号までに掲げる事項を把握しなければならない。この場合において、第一号及び第二号に掲げる事項は、雇用管理区分（職種、資格、雇用形態、就業形態等の労働者の区分であって、当該区分に属している労働者について他の区分に属している労働者とは異なる雇用管理を行うことを予定して設定しているものをいう。以下同じ。）ごとに把握しなければならない。必要に応じて第五号から第十二号まで、第十四号、第十五号、第十八号から第二十一号まで、第二十三号及び第二十四号に掲げる事項を把握した場合も、同様とする。
十三 その雇用する労働者の男女別の労働基準法第三十二条の三第一項の規定による労働時間の制度、在宅勤務、情報通信技術を活用した勤務等の柔軟な働き方に資する制度の利用実績
一方、2005年11月の時短促進法の労働時間設定改善法への改正を受けて、2006年3月の労働時間設定改善指針（厚生労働省告示第197号）において、事業主等が講ずべき労働時間の設定の改善のための措置の1項目として「ワークシェアリング、在宅勤務等の活用」が挙げられ、そこにごく僅かな記述ですが、「事業主は･･･通勤負担の軽減となる在宅勤務等の活用を図ること」と書き込まれました。
同指針は2008年3月に全部改正され労働時間等設定改善指針（厚生労働省告示第108号）となりましたが、そこではテレワークについてかなり加筆されています。
ヘ ワークシェアリング、在宅勤務、テレワーク等の活用
･･･また、在宅勤務やテレワークによる勤務は、職住近接の実現による通勤負担の軽減に加え、多様な働き方の選択肢を拡大するものであり、働く意欲を有する者が仕事と生活を両立させつつ、能力を発揮できるようにするためにも、その活用を図ること。
なお、在宅で勤務するテレワークについては、厚生労働省労働基準局長が定めた「情報通信機器を活用した在宅勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」に基づき、適切な就業環境の下での在宅勤務の実現を図ること。
これはさらに、働き方改革法の成立を受けて2018年10月に改正され（厚生労働省告示第375号）、この部分は次のように拡充されています。
ヘ 多様な正社員、ワークシェアリング、テレワーク等の活用
･･･また、テレワークは、職住近接の実現による通勤負担の軽減に加え、多様な働き方の選択肢を拡大するものであり、働く意欲を有する者が仕事と生活を両立させつつ、能力を発揮できるようにするためにも、その活用を図ること。
その際には、厚生労働省労働基準局長及び雇用環境・均等局長が定めた「情報通信技術を利用した事業場外勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」に基づき、適切な労務管理の下でのテレワークの実現を図ること。また、テレワークの制度を適切に導入するに当たっては、労使で認識に齟齬が生じないように、あらかじめ導入の目的、対象となる業務及び労働者の範囲、テレワークの方法等について、労使で十分に協議することが望ましいこと。さらに、実際にテレワークを行うか否かは本人の意思によることとすべきであること。
(4) 国家戦略特区法の援助規定
さて、2017年3月の働き方改革実行計画の直前に、2017年2月の国家戦略特区諮問会議で追加の規制改革事項として、「多様な働き方のための「テレワーク推進センター（仮称）」の設置」というのが盛り込まれ、これがこの年に法律上の規定になっています。これが「規制改革」の名に値するのかどうか疑問はありますが、その立法経緯を概観しておきましょう。
これに先立つ2016年12月、国家戦略特区ワーキンググループで、東京都から出された「テレワーク推進センターについて」について厚生労働省からのヒアリングが行われ、翌2017年2月の国家戦略特区諮問会議で同年に国会提出する国家戦略特区法改正案に盛り込むことが決まりました。そこには「テレワークの普及を促進し、仕事と生活の調和を図ることができる環境を整備するため、国と地方自治体とが連携して、企業に対し、テレワーク導入に係る情報提供、相談・助言等をワンストップで実施する総合的・一体的なテレワーク推進に向けた支援窓口として、「テレワーク推進センター（仮称）」を、区域会議の下に設置する」と書かれています。
これを受けて同年3月、国家戦略特別区域法及び構造改革特別区域法の一部を改正する法律案が国会に提出され、同年6月に成立しましたが、その中で第37条の2が追加されています。
（情報通信技術を利用した事業場外勤務の活用のための事業主等に対する援助）
第三十七条の二 国及び関係地方公共団体は、国家戦略特別区域において、情報通信技術利用事業場外勤務（在宅勤務その他の労働者が雇用されている事業場における勤務に代えて行う事業場外における勤務であって、情報通信技術を利用して行うものをいう。以下この項において同じ。）の活用を支援することにより、産業の国際競争力の強化又は国際的な経済活動の拠点の形成に資する事業の円滑な展開を図るため、国家戦略特別区域内に事業場を有する事業主若しくは国家戦略特別区域内に新たに事業場を設置する事業主又はこれらの事業主が雇用する労働者に対し、情報通信技術利用事業場外勤務に関する情報の提供、相談、助言その他の援助を行うものとする。
2 第三十六条の二第二項から第四項までの規定は、前項の規定により国及び関係地方公共団体が援助を行う場合について準用する。この場合において、同条第二項中「前項」とあり、及び同条第三項中「第一項」とあるのは、「第三十七条の二第一項」と読み替えるものとする。
これは、国会制定法において「在宅勤務」という言葉を規定した初めての（そして現在までのところ唯一の）法律です。中身は国民の権利義務に直接関わらない国の援助規定に過ぎませんが、在宅勤務を含めて「情報通信技術利用事業場外勤務」などという概念を作り出したという点では、立法史上に言及しておく必要のある法令であることは確かでしょう。
この規定を受けて、同年7月に東京テレワーク推進センターが設置されています。
(5) テレワーク助成金
一方、テレワークの促進政策としては、労災保険の社会復帰促進等事業の一環として助成金が支給されてきており、今回のコロナ禍の中で大いに活用されました。その経緯を振り返っておきます。
1976年5月の改正で設けられた労働福祉事業は、2007年4月の改正で社会復帰促進等事業となりましたが、これに基づく助成金として2008年4月に職場意識改善助成金が創設され、その要件の追加的選択肢の一つとして「在宅勤務その他の多様な就労を可能とする措置」が規定されたのがテレワーク助成金の出発点です。「在宅勤務」という言葉が法令上に用いられたのはこれが最初です。
（職場意識改善助成金）
第二十八条 職場意識改善助成金は、次のいずれにも該当する中小事業主に対して、支給するものとする。
一 次の各号のいずれにも該当する中小事業主であると都道府県労働局長が認定したものであること。
ロ 職場意識改善に係る(1)に掲げる実施体制の整備のための措置、(2)に掲げる職場意識改善のための措置及び(3)に掲げる労働時間等の設定の改善のための措置を記載した計画を作成し、当該計画を都道府県労働局長に届け出ているものであること。
(3) 労働基準法第三十九条の規定による年次有給休暇の取得のための措置、所定外労働の削減のための措置及び労働時間等の設定の改善のための次に掲げるいずれかの措置
(iii) 在宅勤務その他の多様な就労を可能とする措置
もっともこの段階では、在宅勤務はあくまでも例示に過ぎず、テレワーク助成金といえるようなものではありませんでしたが、2014年4月の省令改正で職場意識改善助成金の中にテレワークコースが設けられました。テレワークコースだけは厚生労働大臣が認定する仕組みです。
（職場意識改善助成金）
第二十八条 職場意識改善助成金は、次のいずれにも該当する中小事業主に対して、支給するものとする。
一 次の各号のいずれにも該当する中小事業主であると都道府県労働局長（ロに規定する計画にロ(3)(iv)に掲げる措置が記載されている場合には、厚生労働大臣。）が認定したものであること。
ロ 職場意識改善に係る(1)に掲げる実施体制の整備のための措置、(2)に掲げる職場意識改善のための措置及び(3)に掲げる労働時間等の設定の改善のための措置を記載した計画を作成し、当該計画を都道府県労働局長に届け出ているものであること。
(3) 労働基準法第三十九条の規定による年次有給休暇の取得のための措置、所定外労働の削減のための措置及び労働時間等の設定の改善のための次に掲げるいずれかの措置
(iii) 在宅勤務その他の多様な就労を可能とする措置（(iv)に掲げる措置を除く。）
(iv) 情報通信技術を活用した勤務（一週間について一日以上在宅で勤務を行うものに限る。）を可能とする措置
さらに翌2015年4月、このテレワークコースにサテライトオフィスが追加されました。
（職場意識改善助成金）
第二十八条 ･･･
(iii) 在宅勤務その他の多様な就労を可能とする措置（(iv)に掲げる措置を除く。）
(iv) 情報通信技術を活用した勤務（一週間について一日以上在宅又はその中小企業事業主が指定した事務所であつて、労働者が所属する事業場と異なる事務所で勤務を行うものに限る。）を可能とする措置
ここではサテライトオフィスの定義が「労働者が所属する事業場と異なる事務所」というややこしいものになっています。所属事業場と異なる事務所はそれもまた一個の事業場なのではないかという疑問が浮かんできますし、場所的概念と所属上の概念が混交しているようにも感じられ、後に柔軟な働き方検討会で連合が述べたように、そもそもサテライトオフィス勤務は事業場外労働にならないという主張にも一理ありそうです。
その後2018年4月には助成金の名称が「時間外労働等改善助成金」となり、2020年4月にはさらに「働き方改革推進支援助成金」に改称されました。これはちょうど、コロナ禍のさなかで、テレワークの推進が国策となり、この助成金が大きく拡充される時期でした。その直前の同年3月には、新型コロナウイルス感染症対策のためのテレワークコースが設けられ、補助率1/2～3/4、1人当たり10～20万円、1企業当たり100～150万円を上限としましたが、同年5月には1人当たり20～40万円、1企業当たり200～300万円上限に拡充されています。
5 労働時間の適正把握
後述の2018年事業場外勤務ガイドラインが労働時間規制についてかなり厳格な姿勢に転換している一つの大きな背景事情として、この時期に労働時間の適正把握に向けた法政策が進んでいたことが挙げられます。これは最初はいわゆるサービス残業問題との絡みで、賃金不払い残業をなくすために労働時間の適正把握を指導していたものです。2001年4月の「労働時間の適正な把握のために使用者が講ずべき措置に関する基準」（平成13年4月6日基発第339号）や2003年5月の「賃金不払残業総合対策要綱」（平成15年5月23日基発第0523003号）及び「賃金不払残業の解消を図るために講ずべき措置等に関する指針」（平成15年5月23日基発第0523004号）には、まだ後に主流化する健康確保の観点は現れていません。
しかしその後（筆者の議論も含めて）労働時間問題の焦点が残業代という賃金問題から労働者の健康に関わる実労働時間に移っていくにつれ、この労働時間の適正把握の焦点もサービス残業の撲滅から長時間労働の抑制にシフトしていくことになります。これが明確に示されたのが2017年1月の「労働時間の適正な把握のために使用者が講ずべき措置に関するガイドライン」（平成29年1月20日基発第0120第3号）です。ここでは、「労働時間の把握に係る自己申告制の不適正な運用等に伴い、同法に違反する過重な長時間労働や割増賃金の未払いといった問題が生じている」という現状認識に基づき、「労働時間の適正な把握のために使用者が講ずべき措置」として次のような項目が挙げられています。
(1) 始業・終業時刻の確認及び記録
使用者は、労働時間を適正に把握するため、労働者の労働日ごとの始業・終業時刻を確認し、これを記録すること。
(2) 始業・終業時刻の確認及び記録の原則的な方法
使用者が始業・終業時刻を確認し、記録する方法としては、原則として次のいずれかの方法によること。
ア 使用者が、自ら現認することにより確認し、適正に記録すること。
イ タイムカード、ICカード、パソコンの使用時間の記録等の客観的な記録を基礎として確認し、適正に記録すること。
(3) 自己申告制により始業・終業時刻の確認及び記録を行う場合の措置
上記(2)の方法によることなく、自己申告制によりこれを行わざるを得ない場合、使用者は次の措置を講ずること。
ア 自己申告制の対象となる労働者に対して、本ガイドラインを踏まえ、労働時間の実態を正しく記録し、適正に自己申告を行うことなどについて十分な説明を行うこと。
イ 実際に労働時間を管理する者に対して、自己申告制の適正な運用を含め、本ガイドラインに従い講ずべき措置について十分な説明を行うこと。
ウ 自己申告により把握した労働時間が実際の労働時間と合致しているか否かについて、必要に応じて実態調査を実施し、所要の労働時間の補正をすること。
特に、入退場記録やパソコンの使用時間の記録など、事業場内にいた時間の分かるデータを有している場合に、労働者からの自己申告により把握した労働時間と当該データで分かった事業場内にいた時間との間に著しい乖離が生じているときには、実態調査を実施し、所要の労働時間の補正をすること。
エ 自己申告した労働時間を超えて事業場内にいる時間について、その理由等を労働者に報告させる場合には、当該報告が適正に行われているかについて確認すること。
その際、休憩や自主的な研修、教育訓練、学習等であるため労働時間ではないと報告されていても、実際には、使用者の指示により業務に従事しているなど使用者の指揮命令下に置かれていたと認められる時間については、労働時間として扱わなければならないこと。
オ 自己申告制は、労働者による適正な申告を前提として成り立つものである。このため、使用者は、労働者が自己申告できる時間外労働の時間数に上限を設け、上限を超える申告を認めない等、労働者による労働時間の適正な申告を阻害する措置を講じてはならないこと。
また、時間外労働時間の削減のための社内通達や時間外労働手当の定額払等労働時間に係る事業場の措置が、労働者の労働時間の適正な申告を阻害する要因となっていないかについて確認するとともに、当該要因となっている場合においては、改善のための措置を講ずること。
さらに、労働基準法の定める法定労働時間や時間外労働に関する労使協定（いわゆる 36 協定）により延長することができる時間数を遵守することは当然であるが、実際には延長することができる時間数を超えて労働しているにもかかわらず、記録上これを守っているようにすることが、実際に労働時間を管理する者や労働者等において、慣習的に行われていないかについても確認すること。
こうした労働時間の適正把握の対象労働者には、法第41条の管理監督者等や事業場外及び裁量労働のみなし労働時間制の適用者（厳密にいうと、「事業場外労働を行う者にあっては、みなし労働時間制が適用される時間に限る」）が含まれませんが、そうであれば、こうした労働時間の適正把握の対象とならないような労働者はできるだけ最小限に絞った方が望ましいという価値判断が暗黙裡に広がっていくことも了解できます。少なくとも、労働時間を把握しようとすれば技術的に十分可能なのに、あえてそれをしなくてもいいような労働者は、あまり積極的に増やさない方がいいということになるでしょう。
以上は通達レベルですが、法令上に労働時間適正把握義務を明記することについては、2015年改正案の提出時に、労働安全衛生規則上に規定することとされていました。同法案は国会で審議されないままとなっていましたが、2017年に時間外労働の上限規制等を盛り込んだ法改正が労政審で審議された際にも、再度省令に規定することとされていました。
ところが2018年1月に、安倍晋三首相と加藤勝信厚労相が国会答弁で、裁量労働制で働く人の方が一般労働者よりも労働時間が短いというデータもあると述べ、その根拠となったデータに疑問が呈されたことから、同年2月に安倍首相は裁量労働制に係る改正部分を法改正案から削除すると表明しましたが、さらに混乱が続いたことから、労働時間の把握に関する規定を省令ではなく、労働安全衛生法上に規定することとされ、同年4月に国会に提出され、同年6月に成立に至りました。
これにより、労働安全衛生法に第66条の8の3が新設されました。
第六十六条の八の三 事業者は、第六十六条の八第一項又は前条第一項の規定による面接指導を実施するため、厚生労働省令で定める方法により、労働者（次条第一項に規定する者を除く。）の労働時間の状況を把握しなければならない。
省令は以下の通りです。
第五十二条の七の三 法第六十六条の八の三の厚生労働省令で定める方法は、タイムカードによる記録、パーソナルコンピュータ等の電子計算機の使用時間の記録等の客観的な方法その他の適切な方法とする。
2 事業者は、前項に規定する方法により把握した労働時間の状況の記録を作成し、三年間保存するための必要な措置を講じなければならない。
重要なのは、この義務は管理監督者やみなし労働時間制適用者にもかかるということです。ちなみに、高度プロフェッショナル制度の場合は、労基法上で健康管理時間を把握する措置が制度導入の要件となっているので、その次の第66条の8の4において、健康管理時間が厚生労働省令で定める時間を超える者に対する面接指導が義務付けられていますが、本質的にはすべての労働者について労働時間の状況の把握義務が課せられることとなったわけです。このことのインプリケーションは未だ充分に吟味されているとは言えません。みなし労働時間制であっても健康管理の観点から労働時間の状況を把握する義務が課せられるのであれば、逆に、労働時間の適正把握の対象とならないような労働者はできるだけ最小限に絞った方が望ましいとしても、それゆえにみなし労働時間制の対象労働者を最小限にすべきとはならないからです。
6 働き方改革と2018年ガイドライン
(1) 働き方改革実行計画
2010年代後半の労働法政策が「働き方改革」という名の下に官邸主導で進められたことは周知の通りですが、時間外・休日労働の上限規制や同一労働同一賃金という名の下の非正規労働者の均等・均衡待遇といった主軸的な法政策の脇に、なお多くの労働政策分野における改革が並んでおり、それらも同時並行的に進められていきました。雇用型テレワークもその一つで、2017年3月の働き方改革実行計画に盛り込まれた後、厚生労働省における審議を経て2018年事業場外勤務ガイドラインの策定につながっていきます。
さて、官邸に設置された働き方改革推進会議は2016年9月から翌2017年3月まで計10回開催されましたが、その中で雇用型テレワークを含む柔軟な働き方がテーマとして取り上げられたのは、2016年10月の第2回会合だけで、それも他のテーマと一緒なので、正面から議論している人は多くありません。
まず白河桃子委員は、「育児中の女性だけでなく全員が使うこと」と「企業がしっかりと時間管理をすること」を強調し、「オフィス以外で働き放題になるとメンタル疾患がふえますので、フランスで検討されているような「メールのつながらない権利」というのも必要」だと述べています。また樋口美雄委員は、「雇用型テレワークについては、労働基準関係法令の適用等に関するガイドラインがあるが、サテライトオフィスの広がりや情報通信機器の発達など、時代にあったものとなっているのか、普及の妨げとなっている事項はないのか、という観点から検討が必要ではないか」と指摘し、水町勇一郎委員が「情報通信機器を利用して労働時間のオンとオフを明確にしつつ、オフの時間帯にはGPS等による監視をしないなど、労働時間管理と労働者のプライバシー保護のあり方について、法的ルールの整備と明確化を行うことが重要」と述べています。しかし、ほかはほんのついで程度かまったく言及されていません。そしてその後はもっぱら2大テーマが論じられ、テレワークはまったく議論されないままに、翌2017年3月の『働き方改革実行計画』における記述に流れ込んでいます。その関係部分は以下の通りです。
5．柔軟な働き方がしやすい環境整備
テレワークは、時間や空間の制約にとらわれることなく働くことができるため、子育て、介護と仕事の両立の手段となり、多様な人材の能力発揮が可能となる。副業や兼業は、新たな技術の開発、オープンイノベーションや起業の手段、そして第２の人生の準備として有効である。我が国の場合、テレワークの利用者、副業・兼業を認めている企業は、いまだ極めて少なく、その普及を図っていくことは重要である。
他方、これらの普及が長時間労働を招いては本末転倒である。労働時間管理をどうしていくかも整理する必要がある。ガイドラインの制定など実効性のある政策手段を講じて、普及を加速させていく。
(1) 雇用型テレワークのガイドライン刷新と導入支援
事業者と雇用契約を結んだ労働者が自宅等で働くテレワークを「雇用型テレワーク」という。近年、モバイル機器が普及し、自宅で働く形態だけでなく、サテライトオフィス勤務やモバイル勤務といった新たな形態のテレワークが増加している。このような実態に合わせ、これまでは自宅での勤務に限定されていた雇用型テレワークのガイドラインを改定し、併せて、長時間労働を招かないよう、労働時間管理の仕方も整理する。
具体的には、在宅勤務形態だけでなく、サテライトオフィス勤務やモバイル勤務を、雇用型テレワーク普及に向けた活用方法として追加する。
テレワークの導入に当たっては、労働時間の管理を適切に行うことが必要であるが、育児や介護などで仕事を中抜けする場合の労働時間の取扱や、半日だけテレワークする際の移動時間の取扱方法が明らかにされていない。このため、企業がテレワークの導入に躊躇することがないよう、フレックスタイム制や通常の労働時間制度における中抜け時間や移動時間の取扱や、事業場外みなし労働時間制度を活用できる条件などを具体的に整理するなど、その活用方法について、働く実態に合わせて明確化する。
また、長時間労働を防止するため、深夜労働の制限や深夜・休日のメール送付の抑制等の対策例を推奨する。
あわせて、Wi-fi やクラウド環境、スマートフォンやタブレットの普及など近年の ICT 利用環境の進展や、サテライトオフィス勤務やモバイル勤務の実態を踏まえ、テレワーク導入時に必要なセキュリティ面の対応に関するガイドラインについても改定する。
さらに、国家戦略特区により、テレワーク導入企業に対するワンストップの相談支援を実施する。育児中の者、障害者を対象にしたモデル事業等を実施するとともに、よりテレワークを活用しやすくなるよう、労働時間管理及び健康管理の在り方を含めた推進方策について広く検討する。加えて、国民運動としてテレワークを推進する方策を関係府省が連携して検討し、実施する。
(2) 柔軟な働き方検討会
これを受けて2017年10月、厚生労働省に柔軟な働き方に関する検討会*8が設置され、6回にわたる検討の結果、同年12月に報告書をまとめました。この検討会は、上記働き方改革実行計画に掲げる雇用型テレワーク、非雇用型テレワーク、副業・兼業の3つの「柔軟な働き方」について検討していますが、後二者についてはこれで終わりではなく、さらに突っ込んだ法的検討のための検討会や審議会が開かれています（非雇用型については、雇用類似の働き方に関する検討会と雇用類似の働き方に係る論点整理等に関する検討会。副業・兼業については、複数の事業所で雇用される者に対する雇用保険の適用に関する検討会、副業・兼業の場合の労働時間管理の在り方に関する検討会、労働政策審議会労災保険部会）。それに対し、雇用型テレワークについてはこの検討会だけで、しかも後二者についての議論が多く、実質的に議論に割かれた時間はそれほど多くはありません。
その中で、雇用型テレワークの労働時間管理についてまとまった形で意見を示しているのは、第4回会合に示された連合の村上陽子総合労働局長の意見です。これまでこうした形でこの問題への労働側の意見が明示的に提出されたことはなく、どの部分も重要なので、関係するところを全文引用しておきます。
1. テレワークにおける事業場外労働のみなし労働時間制の適用は慎重であるべき
○ 子育てや介護、病気の治療や障がいなどの事情を抱えながら働く者にとっては、自宅等で仕事ができ、子育てや介護等との両立が可能になることや通勤負担を軽減できるなどのメリットもあるが、他方でプライベートな時間や生活空間と労働が混在し、長時間労働が生じる懸念もあり、適切な労働時間管理が不可欠である。
○ 「雇用型テレワーク」には、①在宅勤務に加え、②サテライトオフィス勤務や③モバイル勤務といった形態があるとされるが、②サテライトオフィス勤務は事業場の一部とみるべきであり、「事業場外労働」とするのは問題である。
○ ①在宅勤務と③モバイル勤務において事業場外労働のみなし労働時間制度を適用する場合でも、みなし労働時間制は実労働時間を規制対象とする労働時間規制の例外を許容するものである。適用要件の一つである「労働時間が算出し難い場合」（労働基準法38条の2第1項）に該当する否かは、阪急トラベルサポート（派遣添乗員・第2）事件・最高裁判決(最二小判平26・1・24集民246号1頁／労判1088号5頁)を踏まえ、1)業務の性質・内容やその遂行の態様、状況等、2)使用者と労働者の間の業務に関する指示及び報告の方法やその実施の態様、状況等に鑑み、客観的に見て労働時間を把握することが困難である例外的な場合であることを前提として、厳格に判断されるべき。
2. 使用者による労働時間管理等の内容をガイドラインに盛り込むべき
○ 事業場外労働や裁量労働制のみなし労働時間制が採用されている場合でも、使用者は健康確保の観点から労働時間管理の責務を有しており、適用対象者については、労働時間の時間帯（深夜労働に対する割増賃金）と休憩に関する管理が必要であること、また、労基法 41 条に規定する労働者については、労働時間の時間帯に関する管理が必要である。
○ 通常の労働時間制度の運用における、いわゆる「中抜け時間」の扱いについては、労使協定の締結により、その時間を時間単位の年次有給休暇をして扱うことなどが考えられるが、時間単位の年次有給休暇として請求するかは労働者の権利である。
○ 就業場所間の移動時間について、労働者の自由利用が保障されている場合以外は原則として労働時間である。その時間内に事故にあったような場合は、業務上の災害に該当することを明らかにすべきである。
○ 労働時間管理とあわせて、長時間労働による健康障害を防止する観点から、長時間労働対策を講ずることが重要である。退社後・休日の待機・呼び出しやメール等の問題については、その実態について調査した上で、諸外国の事例なども参考にしつつこのような働き方／働かせ方に対する規制やルールを検討すべきである。
この内容はほぼ2016年12月に中央執行委員会で確認された「テレワーク等についての連合の考え方」に沿っています。同文書は、働き方改革推進会議で柔軟な働き方がテーマの一つとして掲げられたことに対して連合の見解をまとめたもので、「柔軟な働き方の名の下に労働時間規制などの労働者保護を後退させてはならない」というのが基本スタンスとなっています。2017年の文書ではそれがさらに明確化され、2004年通達や2008年通達では要件に該当することが条件とはいえ、デフォルトで事業場外労働のみなし労働時間制を適用することが前提とされていたことに対して、「テレワークにおける事業場外労働のみなし労働時間制の適用は慎重であるべき」と原則的にはむしろ否定的なスタンスになっていることが特徴です。つまり、2018年ガイドラインが旧ガイドラインに比べてみなし労働時間制の適用にやや消極的なニュアンスになっている背景には、この時期における連合の意見表明が一定の影響を及ぼしていると見ることができるでしょう。
(3) 2018年事業場外勤務ガイドライン
こうして同年12月には報告書が取りまとめられましたが、これは本文はほんの2ページ半ほどで、大部分はその後に添付されている3つのガイドライン案です。その一つ目が「情報通信技術を利用した事業場外勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン（案）」で、これがほぼそのまま翌2018年2月に「情報通信技術を利用した事業場外勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」（平成30年2月22日基発0222第１号、雇均発0222第1号）として策定されました。先述来の事情から、このガイドラインは事業場外みなし労働時間制の適用にはやや消極的となり、通常の労働時間制度の適用をデフォルトとする考え方に傾いています。以下、2008年在宅勤務ガイドラインと対比させながらその特徴を見ていきましょう。
まず、在宅勤務に加えてサテライトオフィス勤務とモバイル勤務が対象に加えられています。これ自体は冒頭で述べたように世界的なテレワークの進化に対応していますが、このことが2008年ガイドラインに存在したある認識を欠落させることになります。それは、テレワークが「業務に従事する場所が、労働者の私生活にむやみに介入すべきでない自宅である」点や「労働者の勤務時間帯と日常生活時間帯とが混在せざるを得ない働き方である」点です。これらは私生活の場所である自宅で勤務する在宅勤務の特徴であって、サテライトオフィス勤務やモバイル勤務には当てはまりません。サテライトオフィス勤務に至っては、上記連合の意見にもあるように、むしろ通常の職場における勤務に近い面すらあります。そのため、2008年ガイドラインにおいては、外勤営業職のように単に通信手段が限られているがゆえに労働時間が算定しがたいというだけではなく、技術的には算定可能であったとしても、それが労働者の私生活への介入になりかねないために、社会的に労働時間を算定し難いという観点から、事業場外労働のみなし労働時間制を適用するという考え方があったのに対して、2018年ガイドラインではそうした考慮はきれいさっぱり消え去ってしまっています。
事業場外労働のみなし労働時間制を適用する場合の要件自体は、2008年ガイドラインに若干書き加えられている程度でほとんど変わってはいませんが、そもそも私生活への介入の回避という出発点の考慮が失われているため、なぜそのような細かな要件をつけて、情報通信技術だけからすれば十分労働時間が算定可能であるにもかかわらず、あえて即応義務の有無という社会的要件を加味することで算定困難ということにしてみなし労働時間制を適用できるようにしているのかが、却ってわかりにくくなっています。そして、私生活への介入回避のためにあえてみなし労働時間制を選択するという発想がなくなれば、通常の労働時間制を適用することがデフォルトルールとされるのは当然のことです。
2008年ガイドラインと異なり、2018年ガイドラインの労働時間の項は「使用者は、原則として労働時間を適正に把握する等労働時間を適切に管理する責務を有している」という認識から始まります。そして、例外的なみなし労働時間制適用者等を除き、2017年労働時間把握ガイドラインに基づき適切に労働時間管理を行わなければならないと宣言します。ここでは、少なくとも原理的レベルにおいて、職場における勤務と事業場外勤務になんら差はありません。そして、私生活への介入の問題がありうる在宅勤務と、それが希薄なサテライトオフィス勤務やモバイル勤務との間にも、なんら差はつけられていません。等し並みに（私生活に介入してでも）労働時間を適正に把握せよという命題が適用されます。
こうして、通常の労働時間制度を適用することが大前提とされるために、その下でテレワーク特有の事象にいかに対処するかが2018年ガイドラインでは特記されることになります。それがいわゆる中抜け時間と移動時間の扱いです。いずれも、事業場外みなし制の適用がデフォルトであった2008年ガイドラインでは取り上げられなかったトピックです。
① いわゆる中抜け時間について
在宅勤務等のテレワークに際しては、一定程度労働者が業務から離れる時間が生じやすいと考えられる。
そのような時間について、使用者が業務の指示をしないこととし、労働者が労働から離れ、自由に利用することが保障されている場合には、その開始と終了の時間を報告させる等により、休憩時間として扱い、労働者のニーズに応じ、始業時刻を繰り上げる、又は終業時刻を繰り下げることや、その時間を休憩時間ではなく時間単位の年次有給休暇として取り扱うことが考えられる。なお、始業や終業の時刻の変更が行われることがある場合には、その旨を就業規則に記載しておかなければならない。また、時間単位の年次有給休暇を与える場合には、労使協定の締結が必要である。
② 通勤時間や出張旅行中の移動時間中のテレワークについて
テレワークの性質上、通勤時間や出張旅行中の移動時間に情報通信機器を用いて業務を行うことが可能である。
これらの時間について、使用者の明示又は黙示の指揮命令下で行われるものについては労働時間に該当する。
③ 勤務時間の一部でテレワークを行う際の移動時間について
午前中だけ自宅やサテライトオフィスで勤務をしたのち、午後からオフィスに出勤する場合等、勤務時間の一部でテレワークを行う場合がある。
こうした場合の就業場所間の移動時間が労働時間に該当するのか否かについては、使用者の指揮命令下に置かれている時間であるか否かにより、個別具体的に判断されることになる。
使用者が移動することを労働者に命ずることなく、単に労働者自らの都合により就業場所間を移動し、その自由利用が保障されているような時間については、休憩時間として取り扱うことが考えられる。ただし、その場合であっても、使用者の指示を受けてモバイル勤務等に従事した場合には、その時間は労働時間に該当する。
一方で、使用者が労働者に対し業務に従事するために必要な就業場所間の移動を命じており、その間の自由利用が保障されていない場合の移動時間は、労働時間と考えられる。例えば、テレワーク中の労働者に対して、使用者が具体的な業務のために急きょ至急の出社を求めたような場合は、当該移動時間は労働時間に当たる。
これらのうち、移動時間の扱いは私生活との関係は希薄で、情報通信技術の発達によって移動時間中にもいくらでも作業をすることができるようになったことへの対応として、サテライトオフィス勤務やモバイル勤務といったテレワークに限らず、従来型の外勤営業職についても斉一的な扱いをすべきものでしょう。しかし、そちらはいかに情報通信技術が発達しても、依然として事業場外労働のみなし労働時間制が使われ続けています。平成31年就労条件総合調査によると、事業場外みなし労働時間制の採用企業は12.4％、適用労働者7.4％で、専門業務型裁量労働制のそれぞれ2.3％、1.3％、企画業務型裁量労働制のそれぞれ0.6％、0.4％を圧倒しています。また、通勤時間や出張旅行中に作業ができるというのも、今やおよそすべての通勤や出張をする労働者に言えることのはずです。これに対し、在宅勤務中の中抜け時間というのは私生活との関係で慎重な扱いが必要とも思われますが、休憩時間とか時間単位年休といったややもすると過剰介入とも思われるような対応を要求することとなっています。
2018年ガイドラインでは、通常の労働時間制度をとらない場合でも、フレックスタイム制、裁量労働制といった制度の適用を従来デフォルトだった事業場外みなし制と同列に並べています。ただ、フレックスタイムはあくまで始業・終業時刻を労働者に委ねるだけなので、2017年労働時間把握ガイドラインに基づく労働時間管理が必要であることには変わりはありませんし、裁量労働制は専門業務型と企画業務型に該当しなければ適用できないので、在宅勤務だから裁量労働制にできるわけではありません。つまり、在宅勤務における私生活への介入の危険性に着目した過度な労働時間把握に対して抑制的なスタンスというのは、形式的に2008年ガイドラインから受け継いだ事業場外みなし労働時間制の要件に残されているだけで、基本的な考え方としてはむしろ失われたと言っていいように思われます。2018年労働安全衛生法改正により、事業場外みなし制や裁量労働制でも健康管理の観点からの労働時間の状況の把握義務が課せられることになりましたが、それは長時間労働の抑制が目的であって、中抜け時間の厳格な管理が健康管理の観点から必要だとは言えないでしょう。
また2018年ガイドラインは、通常の労働時間制度の適用を前提に「テレワークを行う労働者は、業務に従事した時間を日報等において記録し、使用者はそれをもって当該労働者に係る労働時間の状況の適切な把握に努め、必要に応じて労働時間や業務内容等について見直すことが望ましい」とした上で、2008年ガイドラインで（事業場外みなし制の適用を前提に）深夜労働、休日労働について示していた労働時間該当性の要件を、時間外労働についても拡大して記述しています。
なお、労働者が時間外、深夜又は休日（以下エにおいて「時間外等」という。）に業務を行った場合であっても、少なくとも、就業規則等により時間外等に業務を行う場合には事前に申告し使用者の許可を得なければならず、かつ、時間外等に業務を行った実績について事後に使用者に報告しなければならないとされている事業場において、時間外等の労働について労働者からの事前申告がなかった場合又は事前に申告されたが許可を与えなかった場合であって、かつ、労働者から事後報告がなかった場合について、次の全てに該当する場合には、当該労働者の時間外等の労働は、使用者のいかなる関与もなしに行われたものであると評価できるため、労働基準法上の労働時間に該当しないものである。
① 時間外等に労働することについて、使用者から強制されたり、義務付けられたりした事実がないこと。
② 当該労働者の当日の業務量が過大である場合や期限の設定が不適切である場合等、時間外等に労働せざるを得ないような使用者からの黙示の指揮命令があったと解し得る事情がないこと。
③ 時間外等に当該労働者からメールが送信されていたり、時間外等に労働しなければ生み出し得ないような成果物が提出されたりしている等、時間外等に労働を行ったことが客観的に推測できるような事実がなく、使用者が時間外等の労働を知り得なかったこと。
ただし、上記の事業場における事前許可制及び事後報告制については、以下の点をいずれも満たしていなければならない。
① 労働者からの事前の申告に上限時間が設けられていたり、労働者が実績どおりに申告しないよう使用者から働きかけや圧力があったりする等、当該事業場における事前許可制が実態を反映していないと解し得る事情がないこと。
② 時間外等に業務を行った実績について、当該労働者からの事後の報告に上限時間が設けられていたり、労働者が実績どおりに報告しないように使用者から働きかけや圧力があったりする等、当該事業場における事後報告制が実態を反映していないと解し得る事情がないこと。
これは、労働市場改革専門調査会で主に深夜労働を念頭に厚生労働省担当官が答弁した内容がそのまま時間外労働一般に拡大される形で記述されていますが、そのため時間外労働一般に事前許可制や事後報告制が必要であるかのような印象を与えるものとなっています。職場で通常の労働時間が適用される場合には通常そのようなものは不要なので、テレワークについてのみ時間外労働が厳しく規制されるという印象を与えることは避けられません。
さらに、その次の「長時間労働対策」の項では明示的に、テレワークでは「労働者が使用者と離れた場所で勤務をするため相対的に使用者の管理の程度が弱くなるおそれがあること等から、長時間労働を招くおそれがあることも指摘されている」という理由付けに基づき、次のような対策をとることを勧めています。「勧めています」というのは、日本語表現の上ではあくまでも「考えられる」とか「有効である」と言っているだけで、「求められる」とか「すべきである」と言っているわけではないのですが、ガイドラインをここまで読み進めてくると、あたかも強い勧奨を受けているかのような印象を与えることは避けられないからです。
テレワークにおける長時間労働等を防ぐ手法としては、以下のような手法が考えられる。
① メール送付の抑制
テレワークにおいて長時間労働が生じる要因として、時間外、休日又は深夜に業務に係る指示や報告がメール送付されることが挙げられる。
そのため、役職者等から時間外、休日又は深夜におけるメールを送付することの自粛を命ずること等が有効である。
② システムへのアクセス制限
テレワークを行う際に、企業等の社内システムに外部のパソコン等からアクセスする形態をとる場合が多いが、深夜・休日はアクセスできないよう設定することで長時間労働を防ぐことが有効である。
③ テレワークを行う際の時間外・休日・深夜労働の原則禁止等
業務の効率化やワークライフバランスの実現の観点からテレワークの制度を導入する場合、その趣旨を踏まえ、時間外・休日・深夜労働を原則禁止とすることも有効である。この場合、テレワークを行う労働者に、テレワークの趣旨を十分理解させるとともに、テレワークを行う労働者に対する時間外・休日・深夜労働の原則禁止や使用者等による許可制とすること等を、就業規則等に明記しておくことや、時間外・休日労働に関する三六協定の締結の仕方を工夫することが有効である。
④ 長時間労働等を行う労働者への注意喚起
テレワークにより長時間労働が生じるおそれのある労働者や、休日・深夜労働が生じた労働者に対して、注意喚起を行うことが有効である。
具体的には、管理者が労働時間の記録を踏まえて行う方法や、労務管理のシステムを活用して対象者に自動で警告を表示するような方法がある。
こうした労働時間規制色の強い2018年ガイドラインに対して、規制改革サイドから反発が出てくることになります。
(4) 規制改革推進会議タスクフォース
2016年9月に新発足した規制改革推進会議は、2019年3月から働き方の多様化に資するルール整備に関するタスクフォース*9を開催し、3回にわたって副業・兼業とテレワークに関して議論を行い、同年6月の規制改革推進に関する第5次答申にその一部が盛り込まれました。このタスクフォースの議論を見ると、ある意味で2007年に経済財政諮問会議労働市場改革専門調査会（これも八代氏が会長でした。）で提起されながらそのままになっていた問題が再度土俵に登ってきた感もあり、それが現在コロナ禍のなかで議論されている問題ともつながっているので、詳しく見ていきたいと思います。
同年3月の第1回会合では、労働市場改革専門調査会では委員であった小嶌典明氏と、株式会社テレワークマネジメントの田澤由利代表取締役から説明があり、特に後者は2018年ガイドラインに対して、実際にテレワークを実践する立場からかなり強く批判的な意見を提示しています。その発言をいくつか拾ってみましょう。
･･･このテレワークガイドラインには、事業場外みなし労働についても書かれております。事業場外みなし労働はできないとは書いていないのですが、やはり使用者の具体的な指揮監督が及ばず、労働時間を算定することが困難なときという大前提がございます。それに対して、待機させてはいけない、即答を強要させてはいけないとか、具体的な指示をさせてはいけないということも含めて、事業場外みなし労働というのは、このとおりにしますと、現実的には、私の考えでは、もう今はほとんどできないのではないか。
実際、GPSがついたスマホがあったり、あるいは携帯電話、チャットなど、ICTのツールがたくさんございまして、正直、労働時間を算定することが困難なときというのがほとんどないのではないかと、私自身は思っております。そういう意味では、テレワークにおける事業場外みなし労働よりも、果たして事業場外みなし労働というのが、携帯電話もGPSも何もなかった時代に設定されたのであれば、ここを見直していく必要があるのかというのが、私自身が若干感じているところでございます。
田澤氏にはポケベル通達と（形式的には2018年ガイドラインにも流れ込んでいる）2004年在宅勤務通達との微妙な差が感知されず、ポケベル通達の技術的に労働時間算定可能であればみなし制不可という考え方がそのまま2018年ガイドラインでも用いられているかのように誤解しているようです。上述のように、事業場外みなし制の利用要件に関する限り、技術的には労働時間算定可能でも社会的に算定すべきでない場合があるという発想は消えたわけではありません。しかし、通常の労働時間制度適用を前提に労働時間の適正把握を強く求める2018年ガイドラインを素直に読めば、田澤氏がこのように受け取るのは当然とも思えます。
その上で、田澤氏が具体的に求めるのは深夜労働の割増の柔軟化です。
･･･所定労働時間内の深夜労働の割り増しを柔軟化できないかと、私は長年考えております。なぜならば、子供が起きる前、子供が寝た後等、いろいろな状況の中で柔軟に働きたいと思っていらっしゃる方が、先ほどの先生のお話にもありましたように、深夜労働はテレワーク時は禁止である。あるいは、残業も禁止であるというふうになるのではなく、もちろん、労働時間が増えるのはよろしくないのですが、柔軟に、昼間働いて、夕方からは子供のことをやって、10時以降に1時間ぐらい仕事をしたり、あるいは早朝、子供たちや家族が寝入っている間に、4時ぐらいから仕事をしたいと思っても、今はできない。できないので、そこはサービスになるみたいな状況ではないようにできないか。
そのためには、当然、無茶な働き方をさせてはいけませんので、私がここに書いておりますのは、条件として、本人が希望した場合のみ、所定労働時間の時間内のみ、それから上限設定です。1か月のうちにどれぐらいかという設定をしながら、何パーセントとしながら、無茶な働き方にならないような形で深夜割増賃金の割り増しを柔軟化させるということを御検討いただきたいと思っています。
深夜労働の問題のネックは何かと問われて、田澤氏は「私自身が一番感じているのは、深夜は働いてはいけないという大原則だと思っています」と答え、毎日の寝る時間がずれていく障害者の例を挙げて「深夜労働は、企業にとっても働いてほしくない時間とされている以上、そこにしかできない人たちは多分、就労機会を失っているのではないか」と訴えています。
翌4月の第3回会合では、2018年ガイドラインは介入のしすぎではないかという大田弘子議長の詰問に対して、厚生労働省の担当官が「そういう働き方が長時間労働を招きがちだという実態がありますので･･･こういう抑制の仕方があるので、こういったものを活用しながら長時間労働にならないような仕組みの中でテレワークを進めてくださいという趣旨」だと防戦に努めていますが、八代尚宏主査を初めとして納得はされていないようです。
(5) 規制改革実行計画とその後の対応
こうして2019年6月の「規制改革推進に関する第5次答申～平成から令和へ～多様化が切り拓く未来～」には、「テレワークの促進」という項目に次のような記述がされました。
＜基本的考え方＞
在宅・サテライトオフィス・移動時間等を活用して働くテレワークは、大都市での通勤混雑を避けるとともに、労働者が自らの専門的な分野の業務により集中して働けるという利点が大きい。また、育児や介護等との両立の難しさ、家族の転勤等に伴う社員の不本意な離職を防ぐとともに、障害者や雇用機会の少ない地域の雇用拡大にもつながるなど、様々な利点がある。
政府も令和2年までに雇用型テレワーカーを平成28年度（7.7％）比の倍増という数値目標を掲げているが、その目標実現には程遠い状況である。この要因として、以下が挙げられる。
まず、介護や育児等の事情から深夜時間帯も含めて働く時間を柔軟に選択したいという労働者の声が上がっているものの、そうしたニーズを明確に把握できる調査はされておらず、雇用型テレワーカーを増やすための適切な方策がとられているとは言えない。また、「情報通信技術を利用した事業場外勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」（平成30年2月22日厚生労働省。以下、本項において「ガイドライン」という。）において、テレワークを行う際の長時間労働対策として「時間外・休日・深夜労働の原則禁止や使用者等による許可制とすること等」が有効とされているが、テレワークのみ殊更に深夜労働等の原則禁止を示すガイドラインの記載は、通常の事業場での働き方に比べて制約が大きいという認識を与えかねない。
以上の基本的考え方に基づき、労働者が介護や育児等、個々の事情に応じて働く時間帯を柔軟に選択できるよう、テレワークについて以下の措置を講ずるべきである。
＜実施事項＞
a 時間外・休日・深夜労働について、テレワーク労働者のニーズ調査を実施する。
b aも踏まえつつ、ガイドラインで長時間労働対策として示されている手法において、所定労働時間内の労働を深夜に行うことまで原則禁止と誤解を与えかねない表現を見直す。
実施事項自体はニーズ調査とガイドラインの一部修正にとどまっていますが、その背後には労働市場改革専門調査会以来のテレワークに関する労働時間制度の抜本見直しという意図が隠れていることはもちろんです。
これを受けて政府は同月、規制改革実施計画を閣議決定しましたが、その中には「テレワークの促進」として、次のような項目が書き込まれました。2020年度の措置とされています。
a 時間外・休日・深夜労働について、テレワーク労働者のニーズ調査を実施する。
b aも踏まえつつ、「情報通信技術を利用した事業場外勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」（平成30年2月22日厚生労働省）で長時間労働対策として示されている手法において、所定労働時間内の労働を深夜に行うことまで原則禁止と誤解を与えかねない表現を見直す。
７ コロナ禍とテレワーク
こうして迎えた2020年は、冒頭に述べたように、年初から新型コロナウイルス感染症が世界中で急速に蔓延し、世界各国が都市封鎖(ロックダウン)やそれに至らない緊急事態宣言を繰り出す事態となりました。日本でも、同年2月末に政府がテレワークや時差出勤の活用を呼びかけてから在宅勤務を実施する企業が増え、とりわけ4月に入って政府による緊急事態宣言が発せられると急上昇しました。しかし、5月末に緊急事態宣言が解除されると、徐々に減少していきました。その状況を同8月にJILPTが発表した「新型コロナウイルス感染拡大の仕事や生活への影響に関する調査 」（一次集計）結果」で見ると、図のように5月中旬に向けて急速に広がったものの、同月末からは徐々に萎んでいったことが窺えます。
この間、政府の対策としては、4(5)でみたテレワーク助成金の拡充が行われました。既述のように、同年3月には、新型コロナウイルス感染症対策のためのテレワークコースが設けられ、補助率1/2～3/4、1人当たり10～20万円、1企業当たり100～150万円を上限としましたが、同年5月には1人当たり20～40万円、1企業当たり200～300万円上限に拡充されています。これは予算額を上回る多くの申請が集中したため、1次募集を打切る事態となりました。9月には2次募集が開始されています。
また、厚生労働省雇用環境･均等局は同年8月からこれからのテレワークでの働き方に関する検討会*10を開催し、テレワークを行う上での課題やそれに対する対応方針を検討しています。検討課題は、テレワークの際の労働時間管理の在り方、テレワークの際の作業環境や健康状況の管理･把握、メンタルヘルス、テレワーク対象の選定、その他労務管理上の課題です。またこれと並行して、テレワークにおける労務管理について企業調査と従業員調査を行っています。今後、これらの結果を受けてどのようなテレワークに関する法政策が展開されていくことになるか、注目されます。
８ 規制改革推進会議等の動き
一方、規制改革推進会議も新たな動きを開始しました。2020年9月に安倍首相が退陣し、菅義偉政権が発足しましたが、これに伴い官邸内の力関係が若干シフトし、未来投資会義（旧産業競争力会議）が成長戦略会議に格下げされたため、相対的に規制改革推進会議の影響力が高まると予想されます。同年10月から早速始動した同会議は、同月7日の議長・座長会合に示した「当面の審議事項について」の中で、テレワークについても次のように触れており、2019年の答申よりもより踏み込んだ提起をしていくことが予想されます。
(3) テレワーク推進の観点から、時間や場所に囚われない働き方の推進
・労働時間管理や労働環境などの労働関係の規制・制度について、テレワーク推進の観点からガイドラインで制度の取扱いや運用の明確化や柔軟化等を行う。
ここでは「時間や場所に囚われない働き方」と書かれており、暗黙のうちに労働時間規制の緩和が求められていると読み取ることができます。そうであれば、その理論的根拠をきちんと考えておく必要があるでしょう。本稿で示した在宅勤務に対する過度な労働時間管理による私生活への介入の危険性という論点－2004年、2008年の通達･ガイドラインでは明示されていながら、2018年ガイドラインでは背景に退き明示されなくなった論点－は、その一つの候補となり得るように思われます。同月から規制改革推進会議雇用･人づくりワーキンググループで議論が始まり、まず連合と経団連からの意見聴取で始まりました。そこでは島田陽一専門委員から、健康管理に関わる規制と割増賃金の規制を分けて考えるべきではないかとか、時間単位の年休の規制緩和は年休本来の趣旨に反するのではないかといった指摘もされています。
一方同月には、経済財政諮問会議で民間有識者議員から「「新しい人の流れ」の創出で経済に活力を」が提示され、その中で「テレワークの定着・拡大に向けては、就業ルールを柔軟に見直すべき。事業所外みなし労働制度の弾力的活用、裁量労働制の在り方、都会と地方の双方向での活用などテレワークの拡大に向けた新たなKPIの設定などについての具体的方針を年内に明らかにすべき。引き続き新しい働き方にふさわしい労働時間法制の検討を急ぐべき」との提起もされています。
さらに同月、経団連の規制改革要望が出され、その中では2018年ガイドラインが「テレワーク時の時間外・休日・深夜労働の原則禁止を例示するなど、新しい生活様式としてのテレワークを促進する内容とは言い難い」として、次のような要望を提示しています
1.労働時間の把握方法として、電子メール等による始業・終業時刻の報告（自己申告）を追記すること
2.オンライン面談を通じた健康状態の確認や業務の進捗状況の把握を行うなど、労務管理全般に焦点を当てた記載を追記すること
3.テレワーク時の残業に関する企業の萎縮効果を招くおそれがある「時間外・休日・深夜労働の原則禁止」との記述を削除すること
今後、これら各機関における議論が絡み合いながら進められていき、テレワーク法政策に一定の方向性が見えてくることが予想されます。
*1学識者8名、部会長：花見忠。
*2公労使各5名、部会長：辻謙。
*3学識者9名、会長：八代尚宏。
*4濱口桂一郎「ホワイトカラーエグゼンプションの虚構と真実」『世界』2007年3月号。
*5本論とは外れますが、ここで厚生労働省担当官がこう述べている点は、当時の筆者の問題意識と通底しています。「割増賃金によって間接的に深夜労働等を抑制している仕組みを解除する代わりに実体的な実労働時間に着目した時間外労働規制、深夜労働規制あるいは休息時間規制を組み合わせていくことは、方向性としてはあり得ると思う。労働時間規制のうち特に健康面を重視する立場に立てば、そういったものは立法政策として考えられると思うが、現在の多くの企業、労使の考え方は、それを改革するためにこの調査会があるのかもしれないのであくまで現状はこのような感じであるという意味だけであるが、我が国の実体的な労働時間規制は、大陸ヨーロッパ、EUと比べれば緩いわけだが、そのような制度であることにメリットを見出している。端的にいえば実労働時間規制をしっかりと入れる、その代わりに深夜割増は免除するというような法制度が歓迎されるかどうかについて、昨年からの経験からすると、現実問題としては非常に難しいと思う。」
*6学識者4名、企業12社、団体3、行政2省、座長：井原哲夫。
*7企業の人事労務担当者から構成、座長：諏訪康雄。
*8学識者9名、座長:松村茂。
*9学識者3名、主査：八代尚宏。
*10学識者8名、座長：守島基博。濱口も委員として参加。