育児休業給付の法政策

　新型コロナウイルス感染症が急速に蔓延し始めたさなかの2020年3月に成立し、翌4月に施行された改正雇用保険法により、育児休業給付は失業等給付から独立し、子を養育するために休業した労働者の生活及び雇用の安定を図るための給付と位置付けられました。そしてこのため、育児休業給付の保険料率（1000分の4）を設定するとともに、経理を明確化し、育児休業給付資金を創設することとされました。

　その後の2年半の間、日本の雇用政策はコロナ禍に振り回されたこともあり、この育児休業給付の問題はあまり注目を集めることはなかったようですが、労働法政策の観点からは興味深い論点がいくつもあります。今回は育児休業給付の展開を中心に置きつつ、それに関連するさまざまな制度の来歴を見ていきたいと思います。なお、本誌2020年秋号（270号）で取り上げた介護休業等に関わる問題は原則として対象外です。

　まずは、育児休業給付の支給対象である育児休業そのものの制度展開をざっと見ておきましょう。法令上のその嚆矢は1972年6月の勤労婦人福祉法第11条の「育児休業の実施その他の育児に関する便宜の供与」の努力義務で、対象は勤労婦人のみでした、これは1985年5月の男女雇用機会均等法（努力義務法）でも、女子労働者のみの努力義務のままでした。

　一方労働団体の要請を受けて、1987年8月社会、公明、民社、社民連の4野党は育児休業法案を国会に提出しましたが、これは育児休業を権利として規定するだけではなく、育児休業手当として賃金の60％を支給することとし、その費用は労使と国が3分の1ずつ負担するとしていた点が注目されます。この法案は継続審査になったり審議未了廃案になったりを繰り返しましたが、1989年11月に参議院社会労働委員会が育児休業問題に関する小委員会を設置し、翌1990年5月には育児休業制度検討小委員会が設置され、同年11月には自民党の考え方と4野党法案、共産党の要綱とを対比させて検討が行われました。その結果、労働者が求めたときには男女とも子が1歳に達するまで育児休業を取得できることとすることについては3者とも一致していること、育児休業手当については自民党はノーワークノーぺイの原則から適当でないとしていること等が確認され、12月の小委員会で、自民党側から「このへんで政府に預け、立案作業を行わせてはどうか」と提案されました。ちなみにこの時期には、育児休業制度に対するフォローの風として、合計特殊出生率が1989年に1.57、1990年に1.53と著しく低下し、出生率向上策が求められていました。

　こうして、労働省は1990年12月、婦人少年問題審議会に対し、育児休業制度確立に向けての法的整備のあり方について検討を依頼し、翌1991年3月に建議が取りまとめられ、同月育児休業等に関する法律案が国会に提出され、同年5月に成立に至りました。この法律（「育児休業法」）は、男女労働者に共通の育児休業という概念を初めて法律上に確立したものですが、育児休業を「労働者が、この法律に定めるところにより、その一歳に満たない子を養育するためにする休業をいう」と定義してしまったため、子が1歳を超えて取得した休業はこの法律でいう育児休業ではなくなってしまいました。

　規定の仕方も極めて技巧的でわかりにくくなっています。第2条第1項で、労働者はその事業主に申し出ることにより育児休業をすることができると規定した上で、第3条第1項で、事業主は労働者からの休業申出があったときは当該休業申出を拒むことができないと受けています。前者の労働者の定義において日々雇用者及び有期雇用者を適用除外とし、その但書において同じ子について2回目の休業はできないことを定め、後者の但書において勤続期間1年未満の者や配偶者が常時子を養育することができる場合等を労使協定で対象外とすることができることとしています。

　一方、育児休業の権利は家庭単位ではなく労働者個人に与えられるものであるので、勤続期間1年未満の者や配偶者が専業主婦である場合等には社会一般の認識から育児休業を与えないことができる仕組みを、労働者の過半数組合ないし過半数代表者との協定に係らしめています。

　解雇制限としては、労働者が休業申出をし、又は育児休業をしたことを理由として解雇することができないと規定しました（第7条）。不利益取扱いの禁止は規定されませんでしたが、第12条に基づき事業主が講ずべき措置に関する指針が制定されており、この指針で、労働者が法に基づく育児休業の権利を行使したことを理由として当該労働者を不利益に取り扱うものであってはならないとされました。これは2001年改正で法文上に盛り込まれることになります。また雇用管理に関しても、指針で、原則として原職又は原職相当職に復帰させることが多く行われていることに配慮することを求めていますが、この点は現在でも指針上の配慮規定のままです。

　育児休業法は、1歳未満の子の養育のための休業を権利として確立しましたが、それ以外の措置についても一定の規定を設けました。一つには1歳未満の子を養育するが育児休業をしない労働者に関して、労働者の申出に基づく勤務時間の短縮等の措置を講じることを義務づけました（第10条）。具体的な措置は省令で規定され、短時間勤務の制度、フレックスタイム制や時差出勤等の制度、所定外労働の免除、託児施設の設置運営等が挙げられています。ただ、育児休業のような労働者の権利としてではなく、事業主が選択的に措置を講じればよい形での規定となっているため、労働者のニーズに応じたものとなる保証はありません。なお、この措置については日々雇用者のみが適用除外で、有期雇用者は措置の対象に含まれています。これは、長期の休業である育児休業と異なり、期間を定める雇用契約の形態と本質的になじまないわけではないからと説明されています。

　もう一つは1歳から小学校就学の始期に達するまでの子を養育する労働者に関する措置の努力義務です。この時期は学校教育開始前の時期であり、その養育について親が全責任を負う時期であること等から、そのような時期の子を養育する労働者の雇用の継続のために育児休業や勤務時間短縮等の措置に準じて必要な措置を講ずるよう努めなければならないこととされました（第11条）。この「準じて」という規定ぶりも奇妙なものです。育児休業を1歳未満の子の養育のためのものと定義してしまったために、子が1歳になったらもはや育児休業とは言えないための表現であって、措置の内容は共通です。指針では、年齢の低い子を養育する労働者の方が一般的に必要性が高いことに留意して、より必要性が高い措置がより早期に講じられることが望ましいとしています

　育児休業法は1995年6月に改正され、育児休業等育児又は家族介護を行う労働者の福祉に関する法律（「育児・介護休業法」）となりましたが、改正内容はもっぱら介護に関わるものなので省略します。以後本法の改正は、育児のみに関わるもの、介護のみに関わるもの、両方に関わるものが入り交じって展開していくことになります。

　同じく深夜業の制限といっても、労働基準法のそれが女子労働者を対象とした就業禁止規定であったのに対して、育児・介護休業法のそれは育児・介護を行う男女労働者を対象とした就労免除請求権です。また労働基準法のそれはその従事する事業や業務によって規制が外されていましたが、育児・介護休業法のそれは一律の請求権です。ただし、事業の正常な運営を妨げる場合は請求を拒むことができます。

　日々雇用者は対象外ですが、有期雇用者は除外されていません。重要な例外は、深夜において常態として当該子を保育、あるいは対象家族を介護することができる同居の家族（16歳以上で深夜就業していない者）がいる場合で、そもそも深夜業の免除を請求できません。これは、深夜業の制限の制度が深夜において同じ家に誰もいない状況を避ける趣旨から設けられたもので、親として子の世話を行うための時間を確保するために設けられたものではないからだと説明されています。

　一方、女子労働者に係る時間外・休日労働の制限は、1997年改正で一旦全面的に削除されたのですが、その扱いは中央労働基準審議会における労働基準法改正作業に委ねられました。使用者側が男女共通の時間外労働の上限規制に反対の態度を崩さなかったため、1998年労働基準法改正により、家庭責任を有する女性労働者への激変緩和措置として、限度基準をそれまでの女子保護規定と同様の1年150時間以内とすることとされました。これにより、1999年4月から3年間の時限措置として、小学校就学の始期に達するまでの子を養育する労働者、2週間以上の期間にわたり常時介護を必要とする状態にある対象家族を介護する労働者が、使用者に申し出ることを条件として、1年間150時間という上限が設定されました。

　そのうちポスト激変緩和措置については、深夜業とパラレルに育児・介護を行う男女労働者を対象とした上限を超える時間外労働の免除請求権という形で決着しました。ただし、事業の正常な運営を妨げる場合は請求を拒むことができます。日々雇用者は対象外ですが、有期雇用者は除外されていません。例外は配偶者が専業主婦である場合等で、これは育児休業請求権と同じであり、深夜業の制限とは異なる仕組みとなっています。これは、深夜業の制限の制度が深夜において同じ家に誰もいない状況を避ける趣旨から設けられたものであるのに対し、この場合には親として子の世話をする責任は相当程度果たされているからだと説明されています。また、この時間外労働の制限は一定期間に限られたもので、1か月～1年の期間を定めて請求することとされています。制限時間は法律で1年150時間、1月24時間と規定されました。

　さてこの2001年改正以後、今日に至るまで育児・介護休業法は頻繁に改正を繰り返してきました。育児関係の規定だけでも膨大で、しかも改正のたびに少しずつ変わっている項目も多く、それを各改正ごとに寄せ集めて見ていくと却ってわかりにくくなるので、以下は主な項目ごとに今日までの改正事項をまとめて概観しましょう。

　2001年改正で規定の仕方が論点となったのは子の看護休暇です。女性少年問題審議会では、労働組合側は正面から請求権としての看護休暇の創設を要求し、民主党が国会に提出した法案でも請求権としての規定が設けられていましたが、普及状況が8％と低いことから努力義務にとどめられました。これにより、事業主は、小学校就学の始期に達するまでの子を養育する労働者に関して、労働者の申出に基づきその子の看護のための休暇を与えるための措置を講ずるよう努めなければなりません（第25条）。

　これは3年後の2004年12月の改正により早速請求権化されました。小学校就学前までの子を対象とし、労働者1人について年5日とされています。審議会では最低10日とすべきとの意見もありましたが、両親それぞれが取得できるようにすることが大事だという意見が有力でした。なお、勤続期間6か月未満の者等は労使協定で対象から除外することができます。また、看護休暇についても育児休業、介護休業と同様、その申出や取得を理由とする解雇その他の不利益取扱いが禁止されました。

　法制定時には労働者の定義から排除すらされていた有期雇用者が、過去20年間をかけて徐々に育児休業請求権を獲得していきました。その直接的な契機となったのは、2003年6月の労働基準法改正で通常の有期労働契約が最長3年まで可能となったため、この3年の間に休業しても雇用継続が可能となったことです。

　これを受けた2004年12月の改正では、①申出時点において同一の事業主に引き続き雇用された期間が1年以上で、②子が1歳に達する日を超えて雇用が継続することが見込まれる者のうち、③子が1歳に達する日から1年経過後までに雇用関係が終了することが申出時点で明らかである者以外、という3要件を充たす者を育児休業の対象に加えました。これにより、例えば1年契約の有期労働者の場合、更新の可能性があって、しかも更新回数の上限が明示されていない場合は育児休業の対象となり、予め例えば更新回数は2回までと明示されていて初めて育児休業の対象から外れることになります。

　2016年3月の改正では、この3要件のうち②子の1歳到達後継続雇用見込み要件を削除し、③をその養育する子が1歳6か月に達する日までにその労働契約が満了することが明らかでない者と見直しました。この点は、審議会で労使の間でかなり激しい議論のあったところです。この修正③要件においても、依然として育児休業中に更新時期が到来し、そこで更新の有無を判断する場合がありえます。この点について法制定に先立つ2015年12月の労働政策審議会建議は、「育児休業の取得等を理由として契約を更新しないことは、不利益取扱いに該当するため禁止され」、「育児休業の取得等を理由とせず、経営上の理由等から契約を更新しないことは、不利益取扱いに該当せず、禁止されない」と、当然の理を述べていますが、おそらく紛争が生じるのは、育児休業の取得それ自体ではない本人の労働能力や態度を理由とする契約不更新でしょう。

　2021年6月の改正では、①の1年以上勤続要件も法律上は廃止し、法制定時からの無期雇用者の扱いと同様に、1年以上勤続要件を労使協定で導入することを可能としました。逆に言えば、これまでは現実に1年勤続していない労働者を、契約が無期か有期かによって法律上差別扱いしていたわけです。

　また、法制定時にはそもそも子が1歳未満のものだけを「育児休業」と定義していたためにそこから排除されていた1歳以上への育児休業が規定されるようになりました。2004年12月の改正では、子が1歳に達するまでの間を限度とするという枠組み自体には変わりはありませんが、子が1歳に達する時点で保育所に入れない等特別の事情がある場合については、子が1歳に達した後6か月を限度として、育児休業ができることとされました。また、育児休業が原則1回限りという点に変わりはありませんが、配偶者が死亡したこと等により子を養育することができなくなった場合を育児休業を再度取得できる事由に追加しています。これに伴い、これまでの1年までという奇妙な定義を改め、育児休業とは労働者がその子を養育するためにする休業と素直に定義しました。これにより、これまでの「育児休業に準じる措置」は育児休業となり、ようやくまともな用語法に落ち着きました。

　2017年3月の改正では、これがさらに緊急的なセーフティネットとして、保育所に入れない場合に限って、1歳6か月を超えて2歳まで育児休業を延長できることとなりました。この改正は奇妙なことに、労使双方とも消極的であったのに、前年の2016年8月に閣議決定された「未来への投資を実現する経済対策」で打ち出されたために実現したものです。当時の安倍政権が一億総活躍社会の実現の一環として、待機児童ゼロを実現するため、保育の受け皿整備を進めることを施策の筆頭に上げつつも、それだけでは足りない部分を育児休業期間の延長で補おうという発想です。育児休業制度それ自体の内発的な必要からではなく、保育所整備の遅れのツケを回すような政策ともいえます。

　育児休業がもっぱら女性によってのみ利用され、男性の育児参加が進まないことは世界共通の課題ですが、これに対する対策として、育児休業期間の一部を父親専用とするいわゆるパパクォータがあります。この考え方が初めて提起されたのは2001年改正に向けた議論においてでした。2001年4月に政府の男女共同参画会議の仕事と子育ての両立支援策に関する専門調査会がとりまとめた報告において、父親の産休5日間とともに育児休業のパパクォータが提唱されていました。また野党の民主党が同年6月に提出した育児・介護休業法改正案も、男性の育児休業取得を促進するため、育児休業期間を子が小学校就学時まで2回に分けて分割取得できることとし、その期間を各親7か月ずつ、合計14か月と設定し、そのうち6か月まではパートナーに権利を譲渡できることとして、1か月はいわゆるパパクォータとしていました。もっともこれらはこの時点では実現に至りませんでした。

　パパクォータが法律上に規定されたのは2009年6月の改正です。これにより、父母がともに育児休業を取得する場合に、育児休業取得可能期間を子が1歳2か月に達するまでに延長することとし、その場合の一人の上限は1年のままとしたのです。これを行政はパパママ育休プラスと称していました。また、出産後8週間以内の父親の育児休業取得を促進し、この期間に父親が育児休業を取得した場合には、特例として、育児休業の再度取得の申出を認めることとしました。こちらは2021年改正で削除されています。

　2021年6月の改正では、父親出産休暇とも呼ばれる出生時育児休業制度が創設されました。具体的には子の出生後8週間以内に4週間まで取得可能な休業ですが、この期間は女性が産前産後休業を取得している時期ですから、男性のみが取得できることになります。2回まで分割できますが、その場合でも2回分をまとめて申し出る必要があります。育児休業との重要な相違点として、労使協定の締結を条件として、休業期間の労働日の半分までの就労が可能とされている点があります。その理由は、法制定に向けた同年1月の労働政策審議会建議によれば「出生後8週間以内は、女性の産後休業期間中であり、労働者本人以外にも育児をすることができる者が存在する場合もあるため」ですが、休業制度の本旨に反する感は否めません。

　上述のように、法制定時には1歳未満の子を養育するが育児休業をしない労働者について、労働者の申出に基づく勤務時間の短縮等の措置を講じることが義務づけられましたが、短時間勤務だけではなく、フレックスタイム制や時差出勤等の制度、所定外労働の免除、託児施設の設置運営等の中から事業主が選択的に措置を講じればよいので、育児休業のような労働者の権利ではありません。

　この法的性格は変わらないままですが、勤務時間短縮等の措置の対象となる子の年齢が2001年11月の改正により、1歳未満から3歳未満に引き上げられました。これも最初にボタンをかけるときに育児休業を1歳未満の子に対するものと定義してしまったことの影響で、大変技巧的でわかりにくい規定ぶりになっています。すなわち、1歳未満の子を養育するが育児休業をしない労働者にはその申出に基づく勤務時間の短縮等の措置を講ずべしという規定に付け加える形で、1歳から3歳に達するまでの子を養育する労働者には育児休業の制度に準ずる制度又は勤務時間短縮等の措置を講じなければならないと規定しています。これに応じて、育児休業の制度又は勤務時間短縮等の措置に準じた措置の努力義務は子が3歳から小学校就学の始期に達するまでとされました。

　法律上の概念定義にとらわれずに整理すれば、子が1歳未満のときは育児休業は請求権、勤務時間短縮等は使用者の選択による義務、1歳から3歳に達するまでは育児休業と勤務時間短縮等を合わせて使用者の選択による義務、3歳から小学校就学までは育児休業と勤務時間短縮等を合わせて努力義務ということになります。

　2009年6月の改正は、この選択的措置義務の中から、短時間勤務について、3歳に達するまでの子を養育する労働者に対する事業主による単独の措置義務としました。3歳から小学校就学の始期に達するまでは選択的努力義務のままです。なお、勤務時間が1日6時間以下の労働者は法令により対象外であり、勤続1年未満の労働者は労使協定により除外可能、業務の性格から困難な場合にも労使協定で除外可能ですが始業時刻変更等の代替措置が必要とされました。

　また同じ2009年改正により、3歳に達するまでの子を養育する労働者の請求による所定外労働の免除が規定されました。これと2001年改正で導入された一定の時間外労働の免除が法文上に並んでいますが、前者は就業規則で定める所定労働時間を超えてはならない厳しいもので、子が3歳までの権利であるのに対し、後者は労基法で定める法定労働時間プラス月24時間、年150時間が上限となるやや緩やかなもので、子が小学校就学の始期に達するまでの権利という違いがあります。なお、勤続1年未満の労働者は労使協定により除外可能で、事業の正常な運営を妨げる場合には拒否できます。なお2009年改正では、新設の所定外労働免除に加えて、既存の深夜業免除と一定の時間外労働免除についても解雇その他の不利益取扱いを禁止しました。

　こうして、子が1歳未満の時は育児休業と所定外労働免除は請求権、勤務時間短縮は単独措置義務、始業時刻変更等の措置は選択的努力義務、子が1歳から3歳に達するまでは所定外労働免除は請求権、勤務時間短縮は単独措置義務、育児休業と始業時刻変更等の措置を併せて選択的努力義務、3歳から小学校就学まではこれら全てが選択的努力義務という複雑な仕組みになりました。

　2001年改正の中で他の項目とは関係が薄いながらも、極めて重要な意義を有しているのが、事業主は就業場所の変更を伴う配置変更をしようとするときは、その就業場所の変更により育児や介護が困難となる労働者に対して配慮せよという規定です（第26条）。これは、1986年7月の東亜ペイント事件最高裁判決によって確立していた使用者の一般的な配転命令権に、育児・介護との両立という観点から一定の制約を加えようとするものと言え、配慮規定に過ぎないとはいえ、日本型雇用システムを論ずる上で逸することのできない重要な規定です。

　またこの2001年改正により、法制定以来の解雇禁止規定がようやく不利益取扱い禁止規定に拡大されたことも重要です。解雇以外の不利益取扱いとは、指針で、退職や非正規社員化の強要、自宅待機命令、降格、減給、不利益な配置変更、就業環境を害することが挙げられています。最後のものには育児休業を取得したことを理由とするハラスメントも含まれるはずですが、あまり理解されていなかったようです。というのも、2016年3月の改正により(男女雇用機会均等法におけるいわゆるマタニティハラスメントと並んで)育児・介護ハラスメントに関する措置義務が設けられ、わざわざ指針まで作られているからです。

　2009年改正では、育児休業、時間外労働の制限等における労使協定による専業主婦（夫）除外規定等が廃止されました。また、長期にわたる子どもの疾病が発覚した場合や、現在受けている保育サービスが受けられなくなった等の事情により新たに保育所等に入所申請を行ったが当面入所できない場合について、育児休業の再度取得を認めました。

　2021年改正では、労働者又は配偶者が妊娠又は出産した旨の申出をしたときに、当該労働者に対し新制度と現行の育児休業制度等を周知するための措置とこれらの制度の取得意向を確認するために必要な措置を義務づけました。またこれに併せて、育児休業自体についても2回まで分割取得可能としています。

　育児休業制度の以上のような展開の背景として、1990年代以来一貫して政治課題として掲げられ続けた少子化対策があります。日本の合計特殊出生率は、ベビーブームを過ぎた1950年頃から急速に低下し、1974年までは安定的に推移してきましたが、その後さらに低下が続いてきました。1989年に1.57にまで低下したことが社会に大きな衝撃を与え、育児休業法の制定に対する追い風となったことは前述の通りです。しかしながらその後も少子化の傾向は止まず、2000年には1.36にまで下がりました。

　こうした状況の中で少子化への対応に関する議論が行われ、1994年12月には、文部、厚生、労働及び建設4大臣合意として「今後の子育て支援のための施策の基本的方向について」（エンゼルプラン）が策定され、その中で仕事と育児の両立のための雇用環境の整備が重点施策として挙げられました。1998年12月には橋本龍太郎首相の主催する少子化への対応を考える学識者会議が「夢ある家庭作りや子育てができる社会を築くために」と題する提言を行っています。この提言に基づき1999年5月、内閣に少子化対策推進関係閣僚会議が設けられ、同年12月、少子化対策推進基本方針が決定されました。ここでは基本的な施策として、固定的な性別役割分業や職場優先の企業風土の是正、仕事と子育ての両立のための雇用環境の整備、安心して子供を産み、ゆとりを持って健やかに育てるための家庭や地域の環境作り、利用者の多様な需要に対応した保育サービスの整備などが掲げられています。これに基づき同月、上記4大臣に大蔵及び自治を加えた6大臣合意として「重点的に推進すべき少子化対策の具体的実施計画について」（新エンゼルプラン）が策定されました。

　その後も少子化の流れに歯止めはかからず、しかも夫婦の出生力そのものの低下という新しい現象も生じてきました。そこで、厚生労働省は2002年9月、少子化対策プラスワンを取りまとめました。そこでは、子育てと仕事の両立支援に加え、男性を含めた働き方の見直しといった項目も盛り込まれています。特に仕事と子育ての両立については、育児休業取得率について男性10％、女性80％という数値目標を設定し、また子ども看護休暇制度の普及率について25％、小学校就学の始期までの勤務時間短縮等の措置の普及率についても25％という数値目標を設定しました。これは国として定めた初めての数値目標です。

　この少子化対策プラスワンを踏まえて、2003年7月には次世代育成支援対策推進法が制定されました。これは、次代の社会を担う子供が健やかに産まれ、かつ育成される環境の整備を図るという基本理念を謳うほかは、大臣の指針と地方公共団体及び事業主の行動計画策定を規定するだけのあまり内容のない法律ですが、これに基づく一般事業主行動計画には、主として雇用環境の整備に関する事項を盛り込むよう、指針で定められました。

　具体的には、まず子育てを行う労働者等の職業生活と家庭生活との両立を支援するための雇用環境の整備として、妊娠中及び出産後における配慮、産前産後休業後における原職または原職相当職への復帰、子どもの出生時における父親の休暇の取得の促進（5日間程度）、より利用しやすい育児休業制度の実施、育児休業を取得しやすく職場復帰しやすい環境の整備、短時間勤務制度等の実施、事業場内託児施設の設置及び運営、子育てサービスの費用の援助の措置の実施、子どもの看護のための休暇の措置の実施（1年について5日以上）、勤務地・担当業務等の限定制度の実施、その他子育てを行う労働者に配慮した措置の実施などの項目が挙げられています。

　1972年6月に勤労婦人福祉法が成立する際、国会の附帯決議で育児休業中の生活安定等について専門的な検討を含め必要な措置を講ずることが求められました。これを受けて、労働省婦人少年局は育児休業に関する研究会議を設けて検討を行い、1975年1月に「育児休業中の生活安定等の措置について」と題する報告を取りまとめました。そこでは、勤労婦人が安心して休業できるためには何らかの経済的援助の方式の確立が望ましく、その実現が将来への課題だとしたものの、一定の方向性を明確な形で打ち出すには至りませんでした。

第118条　育児休業奨励金は、その雇用する被保険者である勤労婦人について､労働協約又は就業規則に定めるところにより、勤労婦人福祉法（昭和四十七年法律第百十三号）第十一条に規定する育児休業（生児が一歳に達するまでの期間継続して休業することが認められるものに限る。）を実施することとなつた事業主に対して、支給するものとする。

　このように、助成金の要件という形で子が1歳に達するまでという限定が顔を出していますが、育児休業自体は0歳児のみに限定されていません。1991年育児休業法の定義がいかに異様なものであったかわかります。なお、この時の支給額は1事業主あたり80,000円でした。労働者1人あたりではありません。制度を設けた会社に8万円ぽっきりです。

第17条　手当の支給要件に該当する者（以下「受給資格者」という。）は、手当の支給を受けようとするときは、労働省令で定めるところにより、第四条の規定による育児休業を始めた後、遅滞なく、その受給資格について、公共職業安定所長の認定を受けなければならない。

第45条　事業主は、労働省令で定めるところにより、前条第二項の規定による労働者の負担すべき額に相当する額を当該労働者に支払う賃金から控除することができる。この場合において、事業主は、掛金控除に関する計算書を作成し、その控除額を当該労働者に知らせなければならない。

　参議院社会労働委員会育児休業制度検討小委員会が1990年12月に行った経過報告では、「育児休業中の手当については、四会派法案及び共産党の考え方では、給付割合は異なるものの、労働者の所得を保障するための経済的給付を考えているのに対し、自民党は、ノーワーク・ノーペイの原則から、手当の支給は適用でないとしております」と意見の対立が示されていますが、政府に立法作業を行わせる考え方の柱の1つとして「育児休業期間中の何らかの経済的援助の措置について検討すること」が盛り込まれています。

　同月から婦人少年問題審議会婦人部会で審議が行われましたが、この問題については労使の意見が労働側は「安心して育児休業が取得できるよう産前産後休業に対する出産手当金などと同程度の6割程度の所得保障を労使国三者で負担する新たな基金制度を設けるべき」と主張する一方、経営側は「いかなる支払も事業主に法律で義務づけるべきではない、あるいは何らかの給付を行うとすれば、現行社会保障制度の全体的な見直しが必要」と対立し、結局翌1991年3月の建議では、「一定の方向を定めることは困難な状況にあり、更に、広範、かつ、多角的な観点から論議が深められる必要がある」と先送りしました。

　こうして、1991年育児休業法には育児休業中の経済的援助に関する規定は一切盛り込まれませんでしたが、国会における法案審議においても多くの質問が行われ、法施行に向けても、本当に安心して育児休業を取得するためには一定の経済的援助が必要ではないかとの論調がマスコミでもしばしば取り上げられました。

･･･育児休業制度は子を養育する労働者の雇用の継続を促進すること等を目的とし、労働者の雇用の安定や将来のキャリア形成の促進を図ることを重視した制度であり、育児休業取得者に対し、何らかの経済的援助が行われることは、このような制度の趣旨・目的を一層生かすという観点からも望ましいことである。

　しかしながら、その方法としては、経済的援助を個々の事業主の責任として法律で一律に義務づけるのは適当でなく、社会的制度の枠組みにより措置することが適当である。この場合、既存の制度的枠組みによる方法と新たな枠組みを構築する方法が考えられるが、上記のような育児休業制度の趣旨・目的、現在の行財政事情等を踏まえると、本部会としては、育児休業取得者に対する経済的援助は、既存の枠組みである労働省所管の雇用保険制度において措置されることが、当面現実的かつ適当であると考える。

　一方、中央職業安定審議会の雇用保険部会では1992年2月から雇用保険制度のあり方について審議を行っていましたが、1993年12月に報告書をとりまとめました。そこでは、失業給付について所定給付日数の年齢区分や給付水準の見直しのほか、とりわけ「職業生活の円滑な継続を援助するための給付」（雇用継続給付）の新設が柱になっています。これは、ちょうど同時に進められていた高年齢者雇用安定法の改正（65歳継続雇用制度の努力義務）に併せて高年齢雇用継続給付を設けようとする動きに、育児休業への経済的援助を載せたものと言えるでしょう。同報告書はその趣旨をこう述べています。

･･･雇用保険制度においては、労働者の安定した職業生活の継続を困難にする要因である「失業」を保険事故とした上で、失業給付を支給し、労働者の生活の安定、就職の促進を図っている。しかしながら、現実の職業生活においては、「失業」のように雇用関係の断絶を伴わないまでも職業生活の円滑な継続を困難にする要因が存在することから、個々の労働者が、職業生活の全期間を通じてその意欲と能力を十分に発揮できるよう、これらの要因のうちで上記のようなもの（＝定年後の継続雇用、育児休業）については、「失業」に準ずるものとして、職業生活の円滑な継続を援助、促進するための対応が必要である。

　もっとも、報告書はこの2つを無造作に並列していますが、両者はその社会的位相がだいぶ異なります。定年後の継続雇用は、日本型雇用システムに基づく年功賃金のゆえに、継続雇用中の賃金が定年前よりも相当程度低下するため、定年離職で受給する失業給付の額の方が継続雇用されて受け取る賃金より多いという逆転現象が起きることから、その賃金の減少分の一部を補填しようというものであり、（たとえば、高齢期にはフルタイム就労が困難となるため、短時間勤務による減収を余儀なくされるといったような）高齢者雇用それ自体の本質的な性質に基づくわけではありません。中高年期にその貢献に見合わないほど嵩上げしてきた賃金水準を、定年後には本来企業がその高齢労働者に支払ってもよいと考えるような額に引き戻すだけなのに、それを「職業生活の円滑な継続を困難にする要因」と捉えて給付をしようというのは、本来はあまり筋の通らない政策のはずです。本来からいえば、社会的に求められる育児休業への経済的援助の方が遥かに政策的正当性が高いもののはずですが、とはいえ労働社会の主流が日本型雇用システムにどっぷり浸かっている中では、そちらの正当性の方が高く評価され、それに乗っかる形で育児休業への財政支援も可能になったというわけです。

第61条の4　育児休業基本給付金は、被保険者（高年齢継続被保険者、短期雇用特例被保険者及び日雇労働被保険者を除く。以下この款において同じ。）が、労働省令で定めるところにより、その一歳に満たない子を養育するための休業をした場合において、当該休業を開始した日前二年間（当該休業を開始した日前二年間に疾病、負傷その他労働省令で定める理由により引き続き三十日以上賃金の支払を受けることができなかつた被保険者については、当該理由により賃金の支払を受けることができなかつた日数を二年に加算した期間（その期間が四年を超えるときは、四年間））に、みなし被保険者期間が通算して十二箇月以上であつたときに、支給単位期間について支給する。

2　前項の「みなし被保険者期間」は、同項に規定する休業を開始した日を被保険者でなくなつた日とみなして第十四条（第二項を除く。）の規定を適用した場合に計算されることとなる被保険者期間に相当する期間とする。この場合における同条第一項及び第三項の規定の適用については、同条第一項中「十四日」とあるのは「十一日」と、同条第三項中「前二項の」とあるのは「第一項の」と、「前二項に」とあるのは「同項に」とする。

3　この条及び次条第二項において「支給単位期間」とは、第一項に規定する休業をした期間を、当該休業を開始した日又は各月においてその日に応当し、かつ、当該休業をした期間内にある日（その日に応当する日がない月においては、その月の末日。以下この項において「休業開始応当日」という。）から各翌月の休業開始応当日の前日（当該休業を終了した日の属する月にあつては、当該休業を終了した日）までの各期間に区分した場合における当該区分による一の期間をいう。

4　育児休業基本給付金の額は、一支給単位期間について、育児休業基本給付金の支給を受けることができる被保険者を受給資格者と、当該被保険者が当該育児休業基本給付金の支給に係る休業を開始した日の前日を受給資格に係る離職の日とみなして第十七条の規定を適用した場合に算定されることとなる賃金日額に相当する額（以下この款において「休業開始時賃金日額」という。）に三十を乗じて得た額の百分の二十に相当する額とする。この場合における同条の規定の適用については、同条第三項中「困難であるとき」とあるのは「できないとき若しくは困難であるとき」と、同条第四項中「第二号」とあるのは「第二号ハ」とする。

5　前項の規定にかかわらず、第一項に規定する休業をした被保険者に当該被保険者を雇用している事業主から支給単位期間に賃金が支払われた場合において、当該賃金の額に当該支給単位期間における育児休業基本給付金の額を加えて得た額が休業開始時賃金日額に三十を乗じて得た額の百分の八十に相当する額以上であるときは、休業開始時賃金日額に三十を乗じて得た額の百分の八十に相当する額から当該賃金の額を減じて得た額を、当該支給単位期間における育児休業基本給付金の額とする。この場合において、当該賃金の額が休業開始時賃金日額に三十を乗じて得た額の百分の八十に相当する額以上であるときは、同項の規定にかかわらず、当該賃金が支払われた支給単位期間については、育児休業基本給付金は、支給しない。

第61条の5　育児休業者職場復帰給付金は、育児休業基本給付金の支給を受けることができる被保険者が、当該支給を受けることができる育児休業基本給付金に係る休業の期間中被保険者として雇用されていた事業主に当該休業を終了した日後引き続いて六箇月以上雇用されているときに、支給する。

2　育児休業者職場復帰給付金の額は、前項の休業をした期間内における支給単位期間（育児休業基本給付金の支給を受けることができるものに限る。）の数に、当該支給単位期間に支給を受けることができる育児休業基本給付金に係る休業開始時賃金日額に三十を乗じて得た額の百分の五に相当する額を乗じて得た額とする。

第61条の6　偽りその他不正の行為により育児休業基本給付金の支給を受け、又は受けようとした者には、当該給付金の支給を受け、又は受けようとした日以後、育児休業給付を支給しない。ただし、やむを得ない理由がある場合には、育児休業給付の全部又は一部を支給することができる。

2　前項の規定により育児休業給付の支給を受けることができない者とされたものが、同項に規定する日以後、新たに第六十一条の四第一項に規定する休業を開始し、育児休業基本給付金の支給を受けることができる者となつた場合には、前項の規定にかかわらず、当該休業に係る育児休業給付を支給する。

　この時の育児休業給付の水準はかなり渋いもので、休業前賃金の25％相当額であり、しかも20％を育児休業基本給付金として休業期間中に、残り5％は育児休業者職場復帰給付金として休業後6か月間雇用された後に支給、というものでした。育児休業期間中のみに給付を行うこととすると､わずかな期間だけ形式的に職場復帰することにより、職場復帰後に支給する育児休業給付を受給すると退職してしまうといった制度本来の趣旨に反した濫用を招きやすいからと説明されていますが、未だに女性の就労意欲があまり信頼されていなかったことの現れかも知れません。

　そもそも、この25％という数字は高年齢雇用継続給付のそれと一致しているように見えますが、こちらは60～65歳の賃金にその25％を上乗せするというものです。無収入の育児休業期間の経済的援助として25％（休業期間中は20％）というのは、かつての野党法案の60％には到底及ばず、ここにも当時の政策の軽重の意識が露呈しているように見えます。

　1995年6月の育児休業法改正により介護休業が創設された後、1998年3月の雇用保険法改正で（教育訓練給付と同時に）介護休業給付が設けられました。同給付の給付水準は25％で、一見育児休業給付と同じ水準に見えますが、こちらは職場復帰6か月後まで5％お預けになっていません。もちろん休業期間に差があるから（育児休業は子が1歳に達するまで、介護休業は3か月）ではあるのですが、育児休業する者は給付をもらったらさっさと退職するかも知れないが、介護休業する者はそんな心配は要らないと言っているかのようでもあり、なにやら妙なジェンダー意識が後ろにちらついているようにも見えます。

　この20％＋5％という育児休業給付の給付水準が引き上げられたのは2000年5月の雇用保険法改正時です。同改正は主として、自己都合離職者等の給付日数を大幅に削減するものでしたが、育児休業給付については休業前賃金の40％相当額（30％を休業期間中に、残り10％は休業後6か月雇用された後に支給）に引き上げられました。なお、介護休業給付も同時に40％となりましたが、こちらは従前通りお預け分なしに全額まとめてです。育児休業取得者に対する不信感は依然として継続しているようです。

　この30％＋10％という育児休業の給付水準がさらに引き上げられたのは2007年4月の雇用保険法改正時です。同改正は主として短時間労働者の被保険者区分をなくし、一般被保険者として一本化するとともに、受給資格要件に離職理由で差を付けるものでしたが、育児休業給付については暫定措置として原始附則に第9条を追加し、復職6か月後に支給されるお預け分を10％から20％に引き上げました。これにより、育児休業給付の総額は休業前賃金の50％相当額となり、そのうち30％を休業期間中に、残り20％は休業後6か月雇用された後に支給という仕組みとなったわけです。なおこの時併せて、育児休業期間の算定基礎期間への不算入といった被保険者期間に係る調整規定も設けられました。

　ここまで一貫して一部はお預けという仕組みを維持してきた育児休業給付が、ようやく介護休業給付と同じように休業中に全額支給される制度となったのは、2009年3月の雇用保険法改正によってでした。同改正は主として非正規労働者への適用拡大として1年以上の雇用見込みを6か月以上の雇用見込みに改めるものでしたが、育児休業給付についてはようやく基本給付金と職場復帰給付金の二本立て方式が廃止され、育児休業給付金に一本化されたのです。ただし、2007年改正が附則による暫定措置であり、本則上は30％＋10％であるのを附則で暫定的に30％＋20％としている状態であったため、この2009年改正による一本化についても、条文上は、本則上は40％であるのを附則第12条で暫定的に50％とするという形になっています。

　この本則の給付水準を附則で10％嵩上げするという仕組み自体は変わらないまま、2014年3月の雇用保険法改正により、さらに支給率が一部引き上げられました。育児休業期間のうち最初の6か月間は67％、それ以後は50％です。規定ぶりは大変ややこしく、本則上は40％のまま、附則で原則50％に、さらに当初の6か月間は67％に嵩上げするという複雑怪奇な仕組みです。これは、2013年8月の社会保障制度改革国民会議の報告書が育児休業期間中の経済的支援の強化を求めたことがきっかけで、同年12月の労政審雇用保険部会報告書では出産手当金の水準を踏まえ、育児休業開始時から最初の6か月の間については67%の給付率とすべきとされたためです。

　さてこの間、育児休業給付の受給者数は年々増大し、それに伴って支給額も毎年増大していき、遂に求職者給付を追い抜くほどとなっていきました。その状況を雇用保険事業年報で見てみましょう(表参照)。2008年度までは育児休業基本給付金と育児休業職場復帰給付金が別建てになっていましたが、初回受給者数は基本給付金の数値であり、総額は両給付金の合計です。

　このように、育児休業給付の支給額は一貫して増加を続け、遂に基本手当に匹敵する給付総額となることが見込まれるに至りました。そこで、労政審雇用保険部会の2019年12月の報告書は、「このまま育児休業給付を求職者給付等と一体的な財政運営を続けた場合、景気状況が悪化した際には、育児休業給付の伸びに加えて求職者給付の増加が相まって財政状況が悪化し、積立金の取り崩しや保険料率の引上げが必要になり、ひいては給付にも影響を及ぼすことも懸念される」と述べ、「このため、育児休業給付については、新たに「子を養育するために休業した労働者の雇用と生活の安定を図る」給付として、失業等給付とは異なる給付体系に明確に位置づけるべきである」とし、「併せて、その収支についても失業等給付とは区分し、失業等給付全体として設定されている雇用保険料率の中に、育児休業給付に充てるべき独自の保険料率を設けて、財政運営を行うべきである」と、その失業等給付からの独立を求めました。

　この報告書に基づき、翌2020年3月に行われた雇用保険法の改正により、これまで同法の「第3章　失業等給付」の「第6節　雇用継続給付」の「第2款　育児休業給付」であったものが「第3章の2　育児休業給付」となり、失業等給付や雇用安定事業等と同格に引き上げられました。そしてその収支も失業等給付とは区分し、雇用保険料率の中に育児休業給付に充てるべき独自の保険料率（4/1000）を設けて、財政運営を行うこととされました。これに伴い、それまで育児休業給付が属していた失業等給付（他の政策的給付もまだ含まれている）の保険料率は6/1000から2/1000へと究極的に縮小しました。

5　育児休業給付資金は、育児休業給付費及び第百二条第三項の規定による雇用勘定からの徴収勘定への繰入金（労働保険料の返還金の財源に充てるための額に相当する額の繰入金に限る。）を支弁するために必要がある場合には、予算で定めるところにより、使用することができる。

4　育児休業給付金の額は、一支給単位期間について、育児休業給付金の支給を受けることができる被保険者を受給資格者と、当該被保険者が当該育児休業給付金の支給に係る休業を開始した日の前日を受給資格に係る離職の日とみなして第十七条の規定を適用した場合に算定されることとなる賃金日額に相当する額（以下この項及び次項において「休業開始時賃金日額」という。）に次の各号に掲げる支給単位期間の区分に応じて当該各号に定める日数（同項において「支給日数」という。）を乗じて得た額の百分の五十（当該休業を開始した日から起算し当該育児休業給付金の支給に係る休業日数が通算して百八十日に達するまでの間に限り、百分の六十七）に相当する額（支給単位期間に当該育児休業給付金の支給に係る休業日数の百八十日目に当たる日が属する場合にあつては、休業開始時賃金日額に当該休業開始応当日から当該休業日数の百八十日目に当たる日までの日数を乗じて得た額の百分の六十七に相当する額に、休業開始時賃金日額に当該休業日数の百八十一日目に当たる日から当該休業を終了した日又は翌月の休業開始応当日の前日のいずれか早い日までの日数を乗じて得た額の百分の五十に相当する額を加えて得た額）とする。この場合における同条の規定の適用については、同条第三項中「困難であるとき」とあるのは「できないとき若しくは困難であるとき」と、同条第四項中「第二号に掲げる額」とあるのは「第二号ハに定める額」とする。

　この2020年改正によってほぼ完成された育児休業給付の制度設計を、改めて育児休業法制定前に当時の野党から出されていた育児休業法案の育児休業手当の条項と読み比べてみると、30年以上の月日を経て、ようやくそれに近い制度にまで到達したと評することができそうな気がします。細かく言えば、給付率では野党法案が1年間60％であるのに対して現制度は半年間67％＋半年間50％ですし、費用負担は野党法案が国労使3分の1ずつであるのに対して現制度は労使折半＋国が8分の1ですが、雇用保険制度の中に独自の保険料率をもった半独立的な勘定区分を設けたというのは、野党法案の「掛金の徴収」が少し違う形で実現したようなものだとも言えます。

　ところが、育児休業給付の保険料率が0.4％として独立し、その分失業等給付の保険料率が0.6％から0.2％へと激減した2020年4月は、同年2月から急激に蔓延を始めた新型コロナウイルス感染症の影響が全国に及び始めた時でもありました。2020～2021年度の2年間で雇用保険2事業の雇用調整助成金が5兆円も支給され、雇用安定資金はあっという間に払底して失業等給付の積立金を借り入れ、そちらも払底して一般会計から繰り入れて凌ぐ事態となったのです。2022年3月の改正でようやく段階的に0.8％に戻すことになりましたが、このタイミングの悪さは特筆するに値します。もちろん育児休業給付の責任ではありませんが、改めて育児休業への経済的援助という社会構造的な政策を、雇用保険財政という景気変動に対応した循環的対応が不可避の制度の中に設けることのメリットとデメリットを考えさせられた経験と言えます。

　2021年6月の育児・介護休業法改正により父親出産休暇（正式名称は出生時育児休業制度）が創設されるのに伴い、雇用保険法においても育児休業給付の一つとして出生時育児休業給付金が設けられました。支給水準は67％で、これは育児休業給付の当初6か月分と同じですが、同じ時期に産後休業中の母親に支給される出産手当金(2/3)ともほぼ同じです。また、出生時育児休業制度では休業期間の半分まで就労が可能となりますが、これについては最大で10 日（これを超える場合は 80 時間）の範囲内とし、賃金と給付の合計額が休業前賃金の80％を超える場合には、当該超える部分について給付を減額する仕組みとしています。

第61条の8　出生時育児休業給付金は、被保険者が、厚生労働省令で定めるところにより、その子の出生の日から起算して八週間を経過する日の翌日まで（出産予定日前に当該子が出生した場合にあつては当該出生の日から当該出産予定日から起算して八週間を経過する日の翌日までとし、出産予定日後に当該子が出生した場合にあつては当該出産予定日から当該出生の日から起算して八週間を経過する日の翌日までとする。）の期間内に四週間以内の期間を定めて当該子を養育するための休業（当該被保険者が出生時育児休業給付金の支給を受けることを希望する旨を公共職業安定所長に申し出たものに限る。以下この条において「出生時育児休業」という。）をした場合において、当該出生時育児休業（当該子について二回目の出生時育児休業をした場合にあつては、初回の出生時育児休業とする。以下この項及び第三項において同じ。）を開始した日前二年間（当該出生時育児休業を開始した日前二年間に疾病、負傷その他厚生労働省令で定める理由により引き続き三十日以上賃金の支払を受けることができなかつた被保険者については、当該理由により賃金の支払を受けることができなかつた日数を二年に加算した期間（その期間が四年を超えるときは、四年間））に、みなし被保険者期間が通算して十二箇月以上であつたときに、支給する。

　なお、これに向けた労政審雇用保険部会の報告では、上述のようなコロナ禍による雇用保険財政逼迫にも言及し、「育児休業給付の在り方については、今般の男性の育児休業促進策等に係る制度改正の効果等も見極めた上で、雇用保険制度本来の役割との関係や、他の関連諸施策の動向等も勘案しつつ検討していく必要があるものである」と釘を刺しています。同部会では、労使各側委員から「育児休業期間中の経済的支援は、少子化対策の一環として行われるものであり、少子化対策は社会全体で子育てを支えていく観点から、税による恒久財源で賄うべき」といった意見が示されていました。ここまで膨れあがった育児休業給付のあり方をめぐって、同報告は「現在の保険料率で安定的な運営が可能と確認できている令和6年度までを目途に検討を進めていくべき」としています。

　2022年3月に行われた雇用保険法改正は、失業等給付の保険料率引上げなど財政運営に係るものが大部分で、育児休業給付に関わるものはありませんが、その元になった労政審雇用保険部会の報告では、「育児休業給付については、男性の育児休業促進策等に係る制度改正の効果等も踏まえつつ、中長期的な観点から、その充実を含め、他の子育て支援制度の在り方も合わせた制度の在り方を総合的に検討することが適当である」とした上で、「この点に関し、労働者代表委員及び使用者代表委員から、育児休業の取得促進は少子化対策の一環として行われるものであり、育児休業期間中の経済的支援は、国の責任により一般会計で実施されるべきであるとの意見があった」と、労使の意見が示されています。

　さらにこの法改正の国会における附帯決議では、「令和6年度までに、育児休業給付等の国庫負担割合の引下げの暫定措置の見直しだけでなく、育児休業給付の財源確保の在り方を含め、雇用労働者に限らず、フリーランスとして就業する者などを含む全ての働く者の育児・子育てを広く社会で支援する体制の構築を検討すること」（参議院版）と、より明確な意見が打ち出されています。

　さて、以上のような育児休業給付の歴史の中で、それをより広い総合的な子育て支援制度の一環として組み込むことが検討されたことがあります。その政策検討の経緯を見る前に、育児休業給付が合体させられることとなっていた相手方の制度についてごく簡単に概観しておきましょう。

　1922年3月に成立し、1927年1月に施行された健康保険法は、工場法、鉱業法の適用を受ける事業に使用される者に適用され、被保険者の業務上・業務外の疾病、負傷、死亡、分娩に対して保険給付が行われましたが、この分娩に関する給付として分娩費と出産手当金が設けられました。ちなみに、分娩は全て業務外であり、業務上の分娩というのは存在しないはずです。出産手当金は勤続180日以上の者の産前28日、産後42日以内で労務に服さなかった期間に、報酬日額の60％が支給されました。この期間は1923年改正後の工場法による産前産後の就業制限期間と同じであり、またこの水準は傷病手当金と同じで、労務不能による賃金補填の発想に基づくものです。

　戦後1947年労働基準法により産前産後休業期間が前後6週間ずつとなったことを受けて、1948年7月の健康保険法改正により、出産手当金も分娩の前後42日ずつとなりました。また同時に分娩費が定額から標準報酬月額の50％となっています。その後1985年労働基準法改正を受けて、産後は56日となりました。さらに2006年6月の改正により、傷病手当金とともに給付水準が標準報酬日額の60％から2/3に引き上げられました。

　1961年6月の法改正により哺育手当金は育児手当金という名称になり､金額は2000円となりました。いずれにしても微々たる額であって、「育児手当金」という名称に勘違いしそうになりますが賃金補填的性格は全くありません。この「育児」という言葉は、労働基準法67条の「育児時間」と同じく、まさに「哺育」つまり授乳のための手当金とみるべきでしょう。なおこれは1994年6月の法改正で廃止され、分娩費とまとめて出産育児一時金となりました。

第24条　市町村長は、保護者の労働又は疾病等の事由により、その監護すべき乳児又は幼児の保育に欠けるところがあると認めるときは、その乳児又は幼児を保育所に入所させて保育しなければならない。但し、附近に保育所がない等やむを得ない事由があるときは、この限りでない。

　この発想はほぼ半世紀にわたって日本の児童福祉政策を動かしてきましたが、1990年代に入って見直しの動きが生じました。出生率1.57ショックを受けた少子化対策の一環としてです。1994年10月のエンゼルプランにおいてようやく「子育てと仕事の両立支援の推進」の項で、育児休業等と並んで「低年齢児保育の拡充など保育サービスの整備を図るとともに保育所制度の改善・見直しを含めた保育システムの多様化・弾力化を進める」が盛り込まれたのです。こうした流れの中で、1997年6月に児童福祉法が改正され、措置制度から自由選択に基づく契約制度に移行しました。

第24条　市町村は、保護者の労働又は疾病その他の政令で定める基準に従い条例で定める事由により、その監護すべき乳児、幼児又は第三十九条第二項に規定する児童の保育に欠けるところがある場合において、保護者から申込みがあつたときは、それらの児童を保育所において保育しなければならない。ただし、付近に保育所がない等やむを得ない事由があるときは、その他の適切な保護をしなければならない。

②前項に規定する児童について保育所における保育を行うこと（以下「保育の実施」という。）を希望する保護者は、厚生省令の定めるところにより、入所を希望する保育所その他厚生省令の定める事項を記載した申込書を市町村に提出しなければならない。この場合において、保育所は、厚生省令の定めるところにより、当該保護者の依頼を受けて、当該申込書の提出を代わつて行うことができる。

③市町村は、一の保育所について、当該保育所への入所を希望する旨を記載した前項の申込書に係る児童のすべてが入所する場合には当該保育所における適切な保育の実施が困難となることその他のやむを得ない事由がある場合においては、当該保育所に入所する児童を公正な方法で選考することができる。

⑤市町村は、第一項に規定する児童の保護者の保育所の選択及び保育所の適正な運営の確保に資するため、厚生省令の定めるところにより、その区域内における保育所の設置者、設備及び運営の状況その他の厚生省令の定める事項に関し情報の提供を行わなければならない。

　もっとも同じ時期に立法化が進められた介護保険法では、措置制度から契約制度への移行とともに、その費用を社会保険制度（新設の介護保険）で賄うという思い切った改革が行われましたが、保育の方はそこまで行きませんでした。また、契約制度に移行したといいながら、条文上にはまだ「保育に欠ける」という文言が残っています。

第24条　市町村は、この法律及び子ども・子育て支援法の定めるところにより、保護者の労働又は疾病その他の事由により、その監護すべき乳児、幼児その他の児童について保育を必要とする場合において、次項に定めるところによるほか、当該児童を保育所（認定こども園法第三条第一項の認定を受けたもの及び同条第九項の規定による公示がされたものを除く。）において保育しなければならない。

②市町村は、前項に規定する児童に対し、認定こども園法第二条第六項に規定する認定こども園（子ども・子育て支援法第二十七条第一項の確認を受けたものに限る。）又は家庭的保育事業等（家庭的保育事業、小規模保育事業、居宅訪問型保育事業又は事業所内保育事業をいう。以下同じ。）により必要な保育を確保するための措置を講じなければならない。

　2009年12月、「明日の安心と成長のための緊急経済対策」が閣議決定され、その中で、「幼保一元化を含めた保育分野の制度・規制改革」が打ち出され、2010年前半に基本的な方向を固め、2011年度通常国会までに法案を提出することとされました。そして翌2010年1月、幼保一体化を含む新たな次世代育成支援のための包括的・一元的なシステムの構築について検討を行うため、閣僚レベルの「子ども・子育て新システム検討会議」が設置されました。

　同検討会議は同年4月に「子ども・子育て新システムの基本的方向」をまとめていますが、そこでは既に「育児休業の給付と保育を一元的に制度から保障し、育児休業明けの円滑な保育サービス利用を保障」という文が入り、子ども手当、一時預かりや地域子育て支援等、すべての子どもの育ちを支援する基礎給付(1階)の上に、幼保一体給付（仮称）や育児休業給付等、仕事と子育ての両立支援と、幼児教育を保障する両立支援・幼児教育給付（2階）を設けるという構想を示しています。

　この発想の元は、子ども・子育て新システム検討会議作業グループの第1回会合で駒村康平慶應義塾大学教授が提起した育児休業と保育サービスの連携にあり、そこでは、両立のために社会資本（保育所）を利用する企業に対し、拠出金を求め、育児休業に積極的であり、社会資本に負荷をかけていない企業については、拠出金を軽減するメリット制を導入するとか、親の育児休業利用と保育サービス利用（就業継続）と対応した財政システムにし、育児休業を積極的に利用するようにインセンティブを導入するとされています。

　その後同年6月には「子ども・子育て新システムの基本制度案要綱」をとりまとめましたが、ここでは「事業ごとに所管や制度、財源が様々に分かれている現在の子ども・子育て支援対策を再編成し、幼保一体化を含め、制度・財源・給付について、包括的・一元的な制度を構築する」という考え方に立ち、「実施主体は市町村（基礎自治体）とし、新システムに関するすべての子ども・子育て関連の国庫補助負担金、労使拠出等からなる財源を一本化し、市町村に対して包括的に交付される仕組み（子ども・子育て包括交付金（仮称））を導入する」という大胆な一本化構想を提起しています。これにより給付の内容は、①すべての子ども・子育て家庭を対象とした基礎的な給付と②両立支援・保育・幼児教育のための給付の2種類となります。

　具体的な制度設計としては、まずすべての子ども・子育て家庭支援（基礎給付）として、子ども手当（個人への現金給付）と子育て支援サービス（個人への現物給付）を一体的に提供します。次に、妊娠から出産、育児休業、保育サービスの利用、放課後対策まで、切れ目のないサービスを提供するという観点から、「両立支援・保育・幼児教育給付」（仮称）を提起しています。この中に、産前・産後・育児期における就業中断中においても安心して子どもを生み育てることができるよう、妊娠から保育サービスまで切れ目なく給付が受けられる仕組みとしての「産前・産後・育児休業給付（仮称）」が提起されているのです。これが、幼稚園・保育所・認定こども園の垣根を取り払う「こども園」（仮称）などの「幼保一体給付」（仮称）、放課後児童給付（仮称）などと並べて記述されており、これにより「育児休業の給付と保育サービスを一元的な制度により保障することにより、育児休業から保育サービスへの円滑な利用を保障する仕組みとする」ことが目指されているわけです。この両立支援・保育・幼児教育給付には事業主・個人が拠出すると想定され、さらに「既存の特別会計（勘定）の活用などにより、子ども・子育て勘定（仮称）を設け、各種子ども・子育て対策の財源を統合し」「子ども・子育て包括交付金（仮称）として、市町村に対して必要な費用を包括的に交付する」と書かれています。

　そこでは、まず給付の趣旨として、健康保険による出産手当金と雇用保険による育児休業給付を統合し、産前・産後・育児休業期間を通した一貫して給付を行うとし、その意義を女性労働者にとっては連続した就業中断であり、期間中の所得保障という共通の目的になじむとしています。また健康保険、雇用保険から子ども・子育て新システムに移行することにより給付改善が可能となる制度的環境が整うとしています。さらに、子どもの年齢とともに仕事と子育ての両立の在り方も就業中断・育児専念型から保育利用・就業型へ移行するが、復職時の保育サービスが利用しにくい状況を解消するために、これらを一元的な制度とする必要があるとしています。

　受給者の範囲については健康保険と雇用保険で異なり、またいずれでも除かれる者をどうするかという問題が提起されています。週20時間未満の短時間労働者については徴収ルートがなく、自営業者の場合子育てのために休業していることの認定が難しいとしています。さらに、給付水準についても問題があります。

　事務主体をどうするかも大きな問題で、市町村とした場合には一元的な給付が実現しますが、市町村の事務負担と事務処理体制の必要に加えて、本人の申請負担も生じます。健康保険や雇用保険の保険者とした場合は申請負担は増加しませんが、包括的・一元的な制度とならないとしています。

　こういった難点もあり、2011年7月27日の「中間取りまとめ」では、注釈的に「産前産後・育児休業中の現金給付から保育まで切れ目なく保障される仕組みの構築が課題であるが、出産手当金（健康保険）、育児休業給付（雇用保険）の適用範囲や実施主体に違いがあること等を踏まえ、両給付を現行制度から移行し一本化することについては将来的な検討課題」と書かれているだけで、この段階での見直し項目からは落とされました。

　その後、2012年3月に「子ども・子育て新システムの基本制度について」が少子化社会対策会議決定によって決定されましたが、これの別添2「子ども・子育て新システム法案骨子」からは、出産・育児に係る休業に伴う給付は消えています。こうして、同月子ども・子育て支援法案が国会に提出され、同年8月に可決成立しました。同法により、子どものための現金給付、子どものための教育・保育給付及び子育てのための施設等利用給付からなる子ども・子育て支援給付が設けられ、その財源として児童手当拠出金を拡充して事業主からのこども・子育て拠出金が設けられました。しかし、一時一元化が検討されていた出産手当金と育児休業給付は別建てのままとなりました。

　もっとも、附則第2条第1項には「政府は、総合的な子ども・子育て支援の実施を図る観点から、出産及び育児休業に係る給付を子ども・子育て支援給付とすることについて検討を加え、必要があると認めるときは、その結果に基づいて所要の措置を講ずるものとする」とわざわざ規定されており、火種は残した形になっています。

第59条の2　政府は、仕事と子育てとの両立に資する子ども・子育て支援の提供体制の充実を図るため、仕事・子育て両立支援事業として、児童福祉法第五十九条の二第一項に規定する施設（同項の規定による届出がされたものに限る。）のうち同法第六条の三第十二項に規定する業務を目的とするものその他事業主と連携して当該事業主が雇用する労働者の監護する乳児又は幼児の保育を行う業務に係るものの設置者に対し、助成及び援助を行う事業を行うことができる。

　前述の通り、育児休業法制定時に託児施設の設置運営は事業主の選択的措置の1つとして位置づけられ、今日でも「労働者の三歳に満たない子に係る保育施設の設置運営その他これに準ずる便宜の供与を行うこと」が選択的義務として、3歳から小学校就学の始期までは選択的努力義務として省令に規定されています。この企業主導型保育事業への助成は、いわばこの部分についてのみ取り出して別財源でもって手当てしたような形になっています。

　2021年11月に官邸に設置された全世代型社会保障構築会議では、再び育児休業給付の位置づけの見直しの議論が提起されています。例えば2022年3月の第2回会合では、「育児休業給付を雇用保険制度の給付としていることを見直し、より個人としての取得の権利を確立し、非正規雇用者を含めて子育て支援を前面に出した制度に見直していくべき」という意見が示されています。同年5月にとりまとめられた「議論の中間整理」では、この考え方は明確には示されていませんが、「子育て・若者世代が子どもを持つことによって収入や生活、キャリア形成に不安を抱くことなく、男女ともに仕事と子育てを両立できる環境を整備するために必要となる更なる対応策について、国民的な議論を進めていくことが望まれる。その際には、就業継続している人だけではなく、一度離職して出産・育児後に再び就労していくケースも含め、検討することが重要である」という一節には、その発想が感じられます。今後どのような方向に進むかはまだ分かりませんが、子ども・子育て新システム構想で一時打ち出された案が再び登場する可能性は高そうです。実際、全世代型社会保障構築本部事務局総括事務局長の山崎史郎氏（前駐リトアニア大使）は、2021年11月に出版した小説『人口戦略法案』(日本経済新聞出版)の中で、育児休業給付等と児童手当を合体させた「子ども保険」の創設を訴えています。

　一方、内閣府の経済財政諮問会議では、2022年4月の第4回会議で有識者議員から「育児休業給付は、支給対象が雇用保険の被保険者に限定されている。必要な者には、制度にかかわりなく、子供の養育のために休業・離職していずれ復職するまでの間、給付が行われるようにすべき」との提起がなされています。同年6月の「経済財政運営と改革の基本方針2022」(骨太の方針)では、「こども政策については、こどもの視点に立って、必要な層の理解を得ながら、社会全体での費用負担の在り方を含め幅広く検討を進める」とした上で、わざわざ「安定的な財源の確保にあたっては、企業を含め社会・経済の参加者全員が連帯し、公平な立場で、広く負担していく新たな枠組みについても検討する」と述べており、育児休業給付等をベースにした新たな社会保険制度（＝子ども保険）の導入がややぼかした表現ながら暗示されているように見えます。

年度	初回受給者数			総額(千円)
年度		女	男	総額(千円)
1995	59,720	59,603	117	11,847,763
1996	59,292	59,159	133	22,163,086
1997	65,343	65,177	166	25,747,927
1998	71,413	71,230	183	29,151,507
1999	75,960	75,766	194	32,079,976
2000	85,144	84,925	219	37,239501
2001	92,796	92,517	279	59,748,853
2002	98,462	98,164	298	70,766,585
2003	103,478	103,019	459	76,282,017
2004	111,928	111,416	512	82,753,772
2005	118,339	117,625	714	89,495,294
2006	131,542	130,564	978	95,506,913
2007	149,054	147,824	1,230	120,795,633
2008	166,661	165,221	1,440	151,144,314
2009	183,542	181,908	1,634	171,153,523
2010	206,036	202,745	3,291	230,431,411
2011	224,834	220,767	4,067	263,111,959
2012	237,383	233,544	3,839	256,676,405
2013	256,752	252,582	4,170	281,072,650
2014	274,935	269,462	5,473	345,720,437
2015	303,143	295,412	7,731	412,300,202
2016	327,007	316,596	10,411	450,343,708
2017	342,978	328,803	14,175	478,372,543
2018	363,674	344,987	18,687	531,237,726
2019	381,459	353,667	27,792	571,348,709
2020	419,386	373,445	45,941	643,584,516
2021	444,727	376,693	68,034	645,604,000