『季刊労働法』2023年夏号(281号)

「災害保険と責任保険の間−労働者災害『補償』保険」

　

はじめに

　

　我々が普通「労災保険法」と呼んでいる法律の正式名称は、もちろんご存じの通り「労働者災害補償保険法」です。あまりにも日常的に目にしているので何の違和感も感じないかも知れませんが、よく考えると労働災害の「補償」の保険とはどういう意味なのでしょう。労働基準法第8章の「災害補償」の規定との関係で、大きく2つの考え方があり得ます。

　一つ目は労働基準法第8章は使用者の「補償」義務を定めたものであって、労災保険法はそれとは別個に国が保険制度によって労働災害の補償をするという法律なのだから、この「補償」はなくても意味は変らない言葉だという考え方で、「労働者災害保険法」説と呼ぶことができます。

　もう一つは、労働基準法第8章に基づき使用者が負っている労働災害の「補償」責任を担保するために公的保険を設けたのだという考え方で、この「補償」は不可欠な言葉であり、さらにより正確に表現すれば、「責任」を入れて「労働者災害補償責任保険法」説とよぶことができるでしょう。

　実際の労働者災害補償保険法はそのいずれでもなく、その中間的な性格の法律であり、かつ戦後75年にわたって徐々に責任保険法的性格が希薄化し、代わって災害保険法的性格が強まってきたということができます。とはいえ、「補償」の二文字がしっかりと結わえ付けている労働基準法第8章とのつながりはなお厳然として存在し続けており、それゆえに労災保険法の発展は複雑怪奇な条文を拵えながら進展することにならざるを得ませんでした。

　今回は、労災保険法に先立つ戦前の立法に遡って、労災保険をめぐる2つの考え方のせめぎ合いとその中で展開されてきた立法政策の流れを見ていきたいと思います。

　

１　工場法と健康保険法

　

　現在の労働基準法第8章の災害補償規定の嚆矢は1890年の鉱業条例の扶助規定ですが、一般的な規定としては1911年の工場法の第15条が出発点になります。扶助の内容は、療養の扶助、休業扶助料、障害扶助料、遺族扶助料、葬祭料、打切扶助料からなり、その履行確保は主として行政的、公法的指導に委ねられました。

　　工場法（明治44年3月28日法律第46号）

第十五条　職工自己ノ重大ナル過失ニ依ラスシテ業務上負傷シ、疾病ニ罹リ又ハ死亡シタルトキハ工業主ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ本人又ハ其ノ遺族ヲ扶助スヘシ

　　工場法施行令（大正5年8月3日勅令第193号）

　第二章　職工又ハ其ノ遺族ノ扶助

第四条　職工業務上負傷シ、疾病ニ罹リ又ハ死亡シタルトキハ工業主ハ当該職工ノ重大ナル過失ニ因ルコトヲ証明シタル場合ヲ除クノ外本章ノ規定ニ依リ扶助ヲ為スヘシ但シ扶助ヲ受クヘキ者民法ニ依リ同一ノ原因ニ付損害賠償ヲ受ケタルトキハ工業主ハ扶助金額ヨリ其ノ金額ヲ控除スルコトヲ得

�A　前項扶助ノ義務ハ別段ノ定メアル場合ヲ除クノ外職工ノ解雇ニ因リテ変更セラルコトナシ

第五条　職工負傷シ又ハ疾病ニ罹リタルトキハ工業主ハ其ノ費用ヲ以テ療養ニ必要ナル費用ヲ負担スヘシ

第六条　職工療養ノ為労務ニ服スルコト能ハサルニ因リ賃金ヲ受ケサルトキハ工業主ハ職工ノ療養中一日ニ付賃金二分ノ一以上ノ扶助料ヲ以テ支給スヘシ但シ其ノ支給引続キ三月以上ニ渉リタルトキハ其ノ後ノ支給額ヲ賃金三分ノ一迄ニ減スルコトヲ得

第八条　職工死亡シタルトキハ工業主ハ遺族ニ賃金百七十日分以上ノ遺族扶助料ヲ支給スヘシ

第十四条　第五条ノ規定ニ依リ扶助ヲ受クル職工療養開始後三年ヲ経過スルモ負傷又ハ疾病治癒セサルトキハ工業主ハ賃金百七十日分以上ノ扶助料ヲ支給シ以後本章ノ規定ニ依ル扶助ヲ為ササルコトヲ得

　一方、労働災害に対する公的な保険制度の出発点に位置するのは、1922年の健康保険法です。同法は、工場法と鉱業法の適用を受ける事業に使用される者が強制適用で、保険給付は被保険者の業務上及び業務外の疾病、負傷、死亡、分娩に対して行われました。つまり業務上も業務外もまとめて健康保険で面倒を見ていたのです。業務上傷病をも健康保険法の対象としたことは両面からの評価が可能でしょう。工場法によって工業主の災害扶助責任が規定されていたとは言え、その履行がもっぱら行政的指導に委ねられていた状況を考えれば、これを労働者を被保険者とする社会保険制度として確立したことは一定の進歩と評価することができます。しかしながら、業務上外を区別せず一括して保険事故として包括したために、本来労使が分担して負担すべき業務外傷病に係る保険料と、もっぱら事業主が負担すべき業務上傷病に係る保険料が一緒になり、結果的に労働者が事業主の扶助責任を負担させられることになるという批判が生じました。

　本稿の関心からすると、工場法の扶助義務の有無に関わらず業務上外ともに保険給付を行う戦前の健康保険法は、使用者の災害補償義務とは独立の災害保険制度としての性格が最も強いものであったと言えるでしょう。もちろん、同一の災害に対する扶助と保険ですから、健康保険から保険給付がなされる場合にはそれに相当する扶助はしなくてよいのですが、工場法の扶助をすべき期間が3年であるのに対し、健康保険による給付は180日に過ぎないので、給付期間が満了したら工場法の扶助義務が復活するという仕組みでした。

　　健康保険法（大正11年7月1日法律第70号）

第一条　健康保険ニ於テハ保険者カ被保険者ノ疾病、負傷、死亡又ハ分娩ニ関シ療養ノ給付又ハ傷病手当金、埋葬料、分娩費若ハ出産手当金ノ支給ヲ為スモノトス

第四十三条　被保険者ノ疾病又ハ負傷ニ関シテハ療養ノ給付ヲ為ス

第四十五条　被保険者療養ノ為労務ニ服スルコト能ハサルトキハ其ノ期間傷病手当金トシテ一日ニ付報酬日額ノ百分ノ六十ニ相当スル金額ヲ支給ス

第四十七条　療養ノ給付及傷病手当金ノ支給ハ同一疾病又ハ負傷及之ニ因リ発シタル疾病ニ付百八十日ヲ超エテ之ヲ為サス

　　工場法施行令（大正15年6月5日勅令第153号による改正）

第十三条ノ二　職工健康保険法（第四十八条第一項第二号ノ規定ヲ除ク）ニ依ル療養ノ給付又ハ療養費ノ支給ヲ受クヘキトキハ其ノ期間第五条ノ扶助ハ之ヲ為スコトヲ要セス健康保険法ニ依ル傷病手当金ノ支給ヲ受クヘキトキ休業扶助料ノ支給ニ付亦同シ

　この点について、当時内務省社会局労働部長であった河原田稼吉は次のように解説しています^*1。

　健康保険法ニ規定スル療養ノ給付療養費又ハ傷病手当金ノ支給ハ事故発生後百八十日間ヲ限定トシテ居ル然ルニ工場法規ニ於テハ苟クモ業務上ノ負傷疾病テアル限リハ其治癒ニ至ル迄工業主ハ療養ヲ為シ又ハ休業ノ場合ニハ休業扶助料ヲ支給シナケレハナラヌ（但シ事故発生後三年ヲ経過スレハ打切扶助料ヲ支給シテ爾後其ノ責任ヲ免ルルヲ得ルコトハ前ニ述ヘタ）故ニ業務上ノ負傷又ハ疾病テアル場合ニハ先ツ健康保険法ニ依ツテ救済シ百八十日後ハ工場法ニ立戻リ同法規ニ定ムル療養ノ給付休業扶助料ノ支給ヲシナケレハナラナイノテアル

　この問題は、戦争末期の1944年2月の労働者年金保険法改正に伴う健康保険法改正によって解消しました。業務上傷病の傷病手当金は6か月という限度を超えて転帰に至るまで支給されることになったからです。

　健康保険法（昭和19年2月15日法律第21号による改正）

第四十七条　傷病手当金ノ支給期間ハ同一ノ疾病又ハ負傷及之ニ因リ発シタル疾病ニ関シテハ療養ノ為労務ニ服スルコト能ハザルニ至リタル日ヨリ起算シ六月ヲ以テ限度トス

�A　業務上ノ事由ニ因ル疾病又ハ負傷及之ニ因リ発シタル疾病並ニ主務大臣ノ指定スル疾病ニ関シテハ保険者ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ前項ノ期間ヲ超エ継続シテ傷病手当金ノ支給ヲ為スモノトス

　健康保険法施行令（昭和19年5月23日勅令第364号による改正）

第七十九条ノ二　保険者ハ健康保険法第四十七条第二項ノ規定ニ依リ業務上ノ事由ニ因ル疾病又ハ負傷及之ニ因リ発シタル疾病ニ関シテハ転帰ニ至ル迄、厚生大臣ノ指定スル疾病ニ関シテハ同法同条第一項ノ期間ヲ超エ通ジテ一年ニ至ル迄継続シテ傷病手当金ヲ支給スルモノトス

　工場法（昭和19年2月15日法律第21号による改正）

第十五条

�A　職工ガ健康保険法又ハ厚生年金保険法ニ依リ前項ノ扶助ニ相当スル保険給付ヲ受クベキトキハ工業主ハ同項ノ規定ニ拘ラズ同項ノ扶助ヲ為スコトヲ要セズ

　

２　労働者災害扶助法と労働者災害扶助責任保険法

　

　1925年のILO第7回総会で、「労働者災害補償に関する条約」（第17号）、「労働者職業病補償に関する条約」（第18号）が採択され、工場法及び鉱業法の適用されない土木建築業、土石採取業、交通運輸事業等における業務災害への災害扶助の拡大が問題となりました。そこで内務省社会局は1927年11月「労働者災害扶助法案要綱」を作成して関係業者に諮問、翌1928年1月「労働者災害扶助法案」を帝国議会に提出しましたが審議されず、1929年1月にも提出しましたが貴族院で審議未了廃案となってしまいました。

　労働者災害扶助法案

第二条　事業者ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ労働者ガ業務上負傷シ、疾病ニ罹リ又ハ死亡シタル場合ニ於テ本人又ハ其ノ遺族若ハ本人ノ死亡当時其ノ収入ニ依リ生計ヲ維持シタル者ヲ扶助スベシ

�A　前項ノ事業者トハ労働者ヲ使用シテ事業ヲ為ス者ヲ謂フ但シ事業ノ全部又ハ一部ガ数次ノ請負ニ依リ為サルル場合ニ於テハ各請負人ハ其ノ請負ヒタル事業ニ付之ヲ事業者トス

�B　前項但書ノ場合ニ於テハ各事業者ハ其ノ請負ヒタル事業ノ労働者ニ付連帯シテ扶助ノ義務ヲ負担スベシ

　その理由は土木建築請負業界が猛烈に反対したからです。この法案は当初案は元請業者に、次の案は各請負人連帯して扶助責任を負わせるものでしたが、業界は義務を履行できない業者が続出すると反発し、国営業務災害保険制度の導入を要求し、マスコミもこれを支持しました。この業界案は、そもそも使用者に扶助義務自体を課すことなく、もっぱら国営保険制度のみによって補償を実現しようとするものであり、先の分類でいえば災害補償責任なき労働災害保険法を目指したものでした。

　国営業務災害保険法案要綱(日本土木建築請負業者聯合会案)

第二　保険者ハ被保険者ノ業務上ノ負傷、疾病及死亡ニ関シ左ノ給付ヲ為スモノトス(各号省略)

第三　業務災害保険ノ保険者ハ政府トシ保険者ハ業務災害保険事業ニ充ツル為保険料ヲ徴収ス但シ保険料ノ算定方法及其ノ徴収ニ関スル事項ハ勅令ヲ以テ之ヲ定ムルコト、健康保険法ノ適用ヲ受クル事業主ノ負担スル保険料率ハ之ヲ軽減ス

第四　保険料ノ負担者ハ事業者トス

�A　前項ノ事業者トハ労働者ヲ使用シテ事業ヲ為ス者ヲ謂フ但シ事業ノ全部又ハ一部カ数次ノ請負ニ依リ為サルル場合ニ於テハ第一次ノ請負人ヲ以テ事業者トス

　政府は、保険制度では災害予防の効果が薄れ、濫給の防止ができないと反論したのですが、委員会では民間保険への加入を義務づける条項を追加する修正を可決して貴族院に送付しました。しかし貴族院では実施可能性に疑義が呈され、結局審議未了廃案となりました。

　衆議院修正条項

第四条　勅令ノ定ムル所ニ依リ事業者ハ第二条ノ規定ニ依ル扶助義務ニ付保険契約ヲ締結スベシ

�A　事業者保険業法ノ定ムル所ニ依リ傷害保険ヲ目的トスル相互会社ヲ設立シ又ハ之ニ加入シタルトキハ前項ノ義務ヲ履行シタルモノトス

�B　事業者第二条ニ依ル扶助ニ相当スル給付ヲ為スコトヲ目的トスル共済組合ヲ設立シタルトキハ行政官庁ノ許可ヲ受ケ第一項ノ規定ニ依ラザルコトヲ得

　廃案という結果に直面して政府も遂に国営保険制度の導入に舵を切りました。この間、内務省社会局における担当も労政課から監督課に変わっています。

　こうして1930年7月、元請人に扶助責任を負わせるとともに、その扶助責任を保険するために国営災害扶助保険を設けるという「労働者災害扶助法制要綱」を諮問し、業界の賛意を受けて翌1931年3月「労働者災害扶助法案」「労働者災害扶助責任保険法案」「労働者災害扶助責任保険特別会計法案」の三本立てで議会に提出し、同月成立して翌1932年1月から施行されました。

　この制度の特徴は、まず労働者災害扶助法によって事業主（元請人）に扶助義務を課した上で（この点において業界が提案した業務災害保険法とは異なります）、その扶助責任を担保するための公的な保険制度（この点において衆議院の修正案と異なります）を設けるという二段仕立てとなっていることです。このため、この保険制度は公的な労働災害のための保険制度であるにもかかわらず、労働者を直接被保険者とするのではなく、あたかも民間の保険制度の如く、事業主を被保険者とする責任保険制度を採用することとなりました。すなわち、事業主が扶助法規によって扶助責任を履行した場合にその損害を補填するという日本独特のやり方です。内務省社会局労働部監督課長であった北岡寿逸は10年後、「外国に全くその例を見ない珍無類な保険制度であって、かかる保険制度を考案する人を主務課に持ち合わせるまで、労働者災害扶助法はできなかった」と述べています^*2。

　労働者災害扶助法（昭和6年4月2日法律第54号）

第一条　本法ハ左ノ各号ノ一ニ該当スル事業ニ之ヲ適用ス

一　土石砂鉱ヲ採取スル事業ニシテ動力若ハ火薬類ヲ用ヒ若ハ地下ニ於テ作業ヲ為スモノ又ハ常時十人以上ノ労働者ヲ使用スルモノ

二　土木工事又ハ工作物ノ建設、保存、修理、変更若ハ破壊ノ工事ニシテ左ノ一ニ該当スルモノ

(ｲ)　国、道府県、市町村又ハ勅令ヲ以テ指定スル公共団体ノ直営工事

(ﾛ)　鉄道、軌道若ハ索道ノ運輸事業又ハ水道、電気若ハ瓦斯ノ事業ヲ営ム者ガ其ノ事業ノ為ニスル直営工事

(ﾊ)　其ノ他ノ工事ニシテ勅令ノ定ムル規模ノモノ

三　鉄道、軌道若ハ索道ノ運輸事業又ハ一定ノ路線ニ依ル自動車ノ運輸事業

四　船舶ヨリ若ハ船舶ヘノ貨物ノ積卸ノ事業、岸壁、波止場、停車場若ハ倉庫ニ於ケル貨物取扱ノ事業又ハ工場、鉱山若ハ土石砂鉱ヲ採取スル場所ニ於ケル貨物積卸ノ事業ニシテ動力ニ依ル起重機、昇降機其ノ他ノ揚重機ヲ用フルモノ又ハ常時十人以上ノ労働者ヲ使用スルモノ

五　前各号ニ掲グルモノノ外危険ナル事業又ハ衛生上有害ノ虞アル事業ニシテ勅令ヲ以テ指定スルモノ

第二条　事業主ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ労働者ガ業務上負傷シ、疾病ニ罹リ又ハ死亡シタル場合ニ於テ本人又ハ其ノ遺族若ハ本人ノ死亡当時其ノ収入ニ依リ生計ヲ維持シタル者ヲ扶助スベシ

第三条　前条ノ事業主トハ労働者ヲ使用シテ事業ヲ為ス者ヲ謂フ但シ第一条第一項第二号(ﾊ)ノ工事ノ全部又ハ一部ガ数次ノ請負ニ依リ為サルル場合ニ於テハ元請負人ヲ其請負ヒタル工事ニ付事業主トス

�A　前項但書ノ場合ニ於テ元請負人ガ書面ニ依ル契約ヲ以テ下請負人ヲシテ扶助ヲ引受ケシメタルトキハ其ノ下請負人モ亦其ノ請負ヒタル工事ニ付事業主トス此ノ場合ニ於テ二以上ノ下請負人ヲシテ同一ノ工事ニ付重複シテ扶助ヲ引受ケシムルコトヲ得ズ

�B　前項ノ場合ニ於テ元請負人ガ扶助ノ請求ヲ受ケタルトキハ扶助ヲ引受ケタル下請負人ニ対シ先ヅ催告スベキ旨ヲ請求スルコトヲ得但シ其ノ下請負人ガ破産ノ宣告ヲ受ケ又ハ其ノ行方ガ知レザルトキハ此ノ限ニ在ラズ

第四条　第一条第一項第一号又ハ第四号ノ事業ガ専ラ同一ノ注文者ノ注文ニ依リ為サルルモノナルトキハ其ノ注文者モ亦其ノ事業ニ付事業主トス

�A　前条第三項ノ規定ハ前項ノ注文者ガ扶助ノ請求ヲ受ケタル場合ニ之ヲ準用ス

　労働者災害扶助法施行令（昭和6年11月28日勅令第276号）

第四条　労働者負傷シ又ハ疾病ニ罹リタルトキハ事業主ハ其ノ費用ヲ以テ療養ヲ施シ又ハ療養ニ必要ナル費用ヲ負担スベシ

第五条　労働者療養ノ為労務ニ服スルコト能ハザルニ因リ賃金ヲ受ケザルトキハ事業主ハ労働者ノ療養中一日ニ付標準賃金百分ノ六十ノ休業扶助料ヲ支給スベシ但シ日日雇入レラルル者又ハ使用期間ノ定ナク労務供給契約ニ基キ使用セラルル者ニシテ継続使用セラルルコト十日未満ノ者ニ付テハ事故発生ノ日ヨリ起算シ三日間ハ之ヲ支給スルコトヲ要セズ

第八条　労働者死亡シタルトキハ事業主ハ遺族又ハ労働者ノ死亡当時其ノ収入ニ依リ生計ヲ維持シタル者ニ標準賃金三百六十日分ノ遺族扶助料ヲ支給スベシ

　労働者災害扶助責任保険法（昭和6年4月2日法律第55号）

第一条　政府ハ本法ニ依リ労働者災害扶助責任保険ヲ管掌ス

第二条　労働者災害扶助責任保険ニ於テハ労働者災害扶助法、工場法又ハ鉱業法ニ基ク扶助責任ヲ保険スルモノトス

�A　扶助責任ノ保険ヲ付スベキ事業ノ種類、保険スベキ扶助責任ノ範囲及保険料率、保険料納付期日其ノ他保険料ニ関スル事項ニ付テハ勅令ヲ以テ之ヲ定ム

第三条　労働者災害扶助法第一条第一項第二号(ﾊ)ノ工事ノ事業主及勅令ノ定ムル事業主ハ政府ト保険契約ヲ締結スベシ但シ同法第三条第二項ノ場合ニ於テハ元請負人ニ於テ保険契約ヲ締結スベシ

第四条　保険契約者ヲ以テ保険金受取人トス但シ前条但書ノ規定ニ依リ元請負人ガ保険契約ヲ締結シタル場合ニ於テハ扶助ヲ引受ケタル下請負人ヲ以テ保険金受取人トス

�A　政府ハ前項ノ規定ニ拘ラズ勅令ノ定ムル所ニ依リ扶助ヲ受クベキ者ニ保険金ヲ支払フコトヲ得

第五条　保険契約者ガ悪意又ハ重大ナル過失ニ依リ保険料算定ノ基礎タル重要ナル事実ヲ告知セズ又ハ其ノ事実ニ付不実ノ告知ヲ為シタルトキハ政府ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ保険金ノ全部又ハ一部ヲ支払ハザルコトヲ得

第六条　保険契約者保険料ノ払込ニ付遅滞シタルトキハ其ノ遅滞期間ニ於テ生ジタル事故ニ対スル保険金ニ付テハ勅令ノ定ムル所ニ依リ其ノ全部又ハ一部ヲ支払ハザルコトヲ得

第七条　保険契約者又ハ保険金受取人ガ故意若ハ重大ナル過失ニ依リ又ハ労働者災害扶助法、工場法若ハ鉱業法ニ基ク危害予防若ハ衛生ニ関スル命令ニ違反シタルニ依リ扶助責任ノ原因タル事故ヲ生ゼシメタルトキハ命令ノ定ムル所ニ依リ保険金ノ全部又ハ一部ヲ支払ハザルコトヲ得

第九条　保険契約者又ハ保険金受取人ガ労働者災害扶助責任保険ニ関スル事項ニ付政府ニ対シ民事訴訟ヲ提起スルニハ労働者災害扶助責任保険審査会ノ審査ヲ経ルコトヲ要ス

　労働者災害扶助責任保険法施行令（昭和6年11月28日勅令第277号）

第一条　労働者災害扶助責任保険ニ付スル事業ハ労働者災害扶助法第一条第一項第二号(ﾊ)ノ工事トス

�A　前項ノ工事ノ事業主（労働者災害扶助法第三条第二項ノ場合ニ於テハ元請負人タル事業主）ハ工事ノ開始前十四日迄ニ保険契約ノ申込ヲ為スベシ但シ已ムコトヲ得ザル場合ニ於テハ其ノ後ニ於テ保険契約ノ申込ヲ為スコトヲ妨ゲズ

第二条　保険スベキ扶助責任ノ範囲左ノ如シ

一　療養費中十円ヲ超ユル部分

二　休業扶助料中八日以後ノ休業ニ付支給スル部分

三　障害扶助料

四　遺族扶助料

五　打切扶助料

第十二条　保険金受取人ノ行方不明、資力薄弱其ノ他ノ事由ニ依リ扶助ヲ受クルコト困難ナリト認ムル場合ニ於テハ政府ハ扶助ヲ受クベキ者ニ保険金ヲ支払フコトヲ得

　労働者災害扶助責任保険特別会計法（昭和6年4月2日法律第56号）

第一条　労働者災害扶助責任保険法ニ依ル労働者災害扶助責任保険事業ヲ経営スル為特別会計ヲ設置シ其ノ歳入ヲ以テ其ノ歳出ニ充ツ

　見ればわかるように、労働者災害扶助法の適用範囲は土木建築業、土石採取業、交通運輸事業等、屋外型産業を広くカバーしていますが、労働者災害扶助責任保険法の方はそのうち一定の土木建築業に限定されています。そのため、責任保険法の対象外の産業については、事業主の扶助責任のみが存在し、それを担保する公的保険は存在しないという状況が続きました。

　本稿の関心からして重要なのは、事業主の扶助責任を担保すべき責任保険という建付けで作られたために、労働者保護のための政府が管掌する公的保険でありながら、その構造は極めて民間保険的なものになってしまっていることです。そもそも、労働者は当事者ではなく、事業主が保険者たる政府と保険契約を締結する義務を負っているのです。法律中に「被保険者」という言葉は出てきませんが、保険契約者が保険金受取人であると書かれているので、つまり事業主自身が被保険者ということになります。

　なにより重要なのは、この責任保険における保険事故は労働災害それ自体ではないということです。「扶助責任を保険するもの」と規定されているとおり、労働災害が発生したために事業主が扶助責任を負ってしまい、それをきちんと履行したことが保険事故なのです。例外的にのみ、事業主の行方不明、資力薄弱を理由として、労働災害を被った労働者自身に保険金を支払うことを認めていますが（責任保険法施行令第12条）、これも決して被災労働者に保険金の請求権を認めた規定ではなく、あくまでも政府が本来の保険金受取人に支払わなくてもよい事由として定められているのです。

　この性格がもっとも濃厚に表れているのが、責任保険法の第5条から第7条までの3か条です。これらは保険契約者であり保険金受取人である事業主の責に帰すべき事由による給付制限ですが、告知義務違反にせよ、保険料支払遅滞にせよ、事業主による事故招致にせよ、被災労働者には何の責任もない事項です。これらが保険金不払いの理由になるということが、この法律がいかなる意味でも被災労働者保護を目的とするものではなく、事業主のための責任保険に過ぎないことをよく示しています。これらの場合、事業主は保険金が支払われなくても労働者災害扶助法によって扶助をすべき義務を負っているはずですが、こういう悪質な事業主ほど自発的に扶助をすることは期待できないでしょう。この問題については帝国議会の質疑でも取り上げられています。もちろん、事業主の資力なしと認めて保険金を支払うことは可能ですが、法の建付けが労働者保護を目的とするものではないことは明瞭です。

○東条貞委員　此責任保険法ノ五条、六条、七条ノ場合ニ於テハ、事故ガ悪意又ハ過失ニ依ツテ生ジタルガ為ニ保険金ヲ支払ハヌトナルト、責任保険ノ方カラ言ヘバ斯ウ行カナケレバナラヌト思フガ、若シ此責任ヲ負担シテ居ルガ斯様ナ場合デモ扶助ヲ履行出来レバ宜イノデアリマスガ、若シ資力ガ十分デナク、或ハ其工事ニ損失ガ出来タ為ニ扶助ガ出来ナイト言フコトニナルト、遂ニ扶助ヲ受ケラレナイト言フ結果ニナル･･･

○富田政府委員　是ハ事業主ノ扶助責任保険ヲ取リマシタ以上、･･･保険ノ建前ヲ採ツタ以上已ムヲ得ナイト思ヒマス、但シ運用ノ場合ニ当ツテハ、ソレガ為ニ労働者ガ扶助ヲ受ケ得ナイト言フコトニナツテハ、保険ノ結果労働者ノ保護ガ十分出来ナイト言フヤウナコトガ出来致サナイトモ限リマセヌカラ、保険ノ建前カラ已ムヲ得ナイコトデハアリマスガ、労働者ノ扶助保護ト言フコトニ付テハ、実行上十分ナル注意ヲ要スルコトト考マスガ･･･

　この責任保険的な特徴は、後述の通り戦後の労災保険法にも色濃く流れ込むことになりました。

　なお労働者災害扶助法に関しては、建設業等における重層請負における扶助責任を誰に課すかという大きな論点があり、これが戦後労働基準法の第87条として今日に至るまで維持されていることが法政策上重要な点ですが、これについてはこれまでも繰り返し論じてきましたので^*3、ここでは省略します。

　また責任保険法第9条で労働者災害扶助責任保険審査会が設けられており、現在の労働保険審査会の先祖に当たるといっていいでしょうが、それが政府に対して民事訴訟を提起する場合の前置機関とされているところに、民間保険的性格が滲み出ています。なお本稿の関心からは若干ずれますが、この審査会は労使の代表が参加する準三者構成的政府機関として最初のものであり、その観点からも注目に値します。

　労働者災害扶助責任保険審査会規程（昭和6年12月26日勅令第295号）

第二条　審査会ハ会長一人及委員十人ヲ以テ之ヲ組織ス

第三条　会長ハ社会局長官ヲ以テ之ニ充テ委員ハ左ニ掲グルモノヲ以テ之ニ充ツ

一　司法省民事局長

二　労働部長タル社会局部長

三　保険部長タル社会局部長

四　法制局高等官 一人

五　商工省高等官 一人

六　学識経験アル者 一人

七　事業主ノ利益ヲ代表スル者 二人

八　労働者ノ利益ヲ代表スル者 二人

　ちなみに、北岡寿逸は戦後の自叙伝で、次のようにこの立法を回想しています^*4。

　工場鉱山の労働者には業務上の災害に対して雇主の扶助があるが、土木建築や、船舶の仲仕の如き工場よりも遥かに災害の多い事業に、扶助の制度がないのは不均衡であるから、その扶助の法規を作ろうと云うのである。初めは労政課長の一戸二郎君（後の奈良県知事）が担当したが、この種の事業は、雇用関係ではなく請負関係で、元請負人は資力があるが労働者の顔も知らない。直接の親方は資力がない。そこで社会局は、乱暴にも、元請負人に責任を負担させることとしたが、土建業者の間に猛烈な反対運動が起こった。彼等の云い分は保険にして呉れ、保険料なら文句なく払うと云うのである。私は初めから土建業の如き労使が請負関係で、且転々として事業場を変えるものとを工場鉱山と同一に取扱うのは無理であると考え、内部で土建業者の意見に賛成していた。最初の労働者扶助法は議会を通らなかった。一戸君は兜を脱いだ。やはりその道のエキスパート北岡にやらせようと云う事になって、私は長岡長官に私見を述べると、「君は逆櫓を漕いでいたのだね。兎に角君のいいと思うようにやり給へ」と私に一任された。

　そこで私は幾度も土建業者と話合い、その賛成を得、短い期間中に心細い統計を集め、労働者災害扶助法、労働者災害扶助責任保険法、之に伴う特別会計法等を立案した。内務省はすらすらっと通ったものの、大蔵省の主計局司計課で賀屋興宣（後の大蔵大臣、参議院議員）さんざんに油を絞られたが、兎に角当業者から賛成され、殊に平素労働組合法等に対して猛烈な反対運動をしていた工業倶楽部の藤原銀次郎さんが、この法案はいいものだと云って参議院で賛成して下さったから、難なく通り、保険実施の準備金として三万円貰って、昭和七年一月一日から実施した。

　

３　労働者災害「補償」保険法に落ち着くまで

　

　戦後制定された労働者災害補償保険法は、労働基準法の使用者の災害補償責任に基づく補償給付自体を保険対象としているわけではなく、政府が管掌する労災保険制度が直接労働者の災害を補償するという建付けになっています。しかし、これは法の制定過程で大きく変遷した点であり、原案はそうではなかったのです。

　最初に厚生省事務局が作成した労働者災害補償保険金庫法案要綱^*5は、戦前の労働者災害扶助責任保険法と同様に、使用者の災害補償責任を保険対象とする制度設計でした。言葉遣いも責任保険法とそっくりです。

第一　労働者災害補償保険は労働基準法に基く使用者の災害補償の責任を保険すること。

第二　労働者災害補償保険は労働者災害補償保険金庫（以下金庫と称する）が之を行ふこと。

第三　労働基準法案第七条第三号、第五号及び第六号中林業に関する事業の使用者は金庫と保険契約を締結すること。

　（注　前項に定める以外の事業の使用者は金庫と任意に保険契約を締結することが出来ること。）

第四　保険契約者を以て保険金受取人とすること。

第七　保険契約者又は保険金受取人が左の場合に該当したときは金庫は保険金の全部又は一部を支払はないことが出来ること。

　一　告知義務を怠つたとき

　二　故意又は重過失によつて保険料の払込を遅滞したとき

　三　使用者又は労働者の重過失に因つて保険事故を生じたとき

第八　保険契約者又は保険金受取人が労働者災害補償保険に関する事項に付て金庫に対し民事訴訟を提起するには中央社会保険審査会の審査を経なければならないこと。

　次に作成された労働者災害補償責任保険法案要綱は、金庫ではなく政府管掌としながらも、その構造は依然として使用者の災害補償責任を保険するものでした^*6。

第一　労働者災害補償責任保険においては、労働基準法及び船員法に基く使用者の災害補償の責任を保険するものとすること。

第二　労働者災害補償責任保険は、政府がこれを管掌すること。

第四　この法律で保険契約者とは前条第一項及び第二項の事業の使用者を謂ふこと。

第五　この法律においては保険契約者を以て保険金受取人とすること。

第六　保険契約者又は保険金受取人は、保険料算定又は保険金支給の基礎である重要な事実の告知を怠り若しくは不実の告知をしてはならないこと。

第十　労働者災害補償保険に関する決定に不服ある者が民事訴訟を提起するには、中央社会保険審査会の審査を経なければならないこと。

第十三　第三条第一項の強制適用事業の使用者は、政府と保険契約を締結しなければならないこと。但し労働基準法案第八十七条の場合においては元請負人又は生産責任者において保険契約を締結しなければならないこと。

第二十三　保険金受取人の行方不明、資力薄弱其の他の事由によつて補償を受けること困難なりと認める場合は、補償を受ける者に保険金を支払ふことができること。

第二十四　保険契約者又は保険金受取人が左の場合に該当したときは、保険金の全部又は一部を支払はないことができること。

　一　保険契約者が悪意又は重大な過失によつて保険料算定の基礎である重要な事実を告知しないとき又は其の事実について不実の告知を為したとき

　二　保険契約者が故意又は重大な過失に因つて保険料払込を遅滞したとき

　三　保険契約者又は保険金受取人が故意又は重大な過失によつて補償責任の原因である事故を発生させたとき

第二十五　政府は使用者が補償を為す資力がないと認める場合においては、前条の規定によらず補償を受ける者に保険金を支払ふことができること。

　ところが、こういう案に対してGHQは「保険契約者を保険受取人にすると使用者が保険金を中間搾取する恐れがあること、使用者の不実の告知や保険料滞納により労働者が支給制限を受けるのは不合理であること」を指摘し、三〇余回にわたる折衝の末、労働者災害補償保険制度要綱^*7が作成されました。

第一　方針

　労働基準法の制定に伴って同法に基づく使用者の災害補償を保険する労働者災害補償保険制度を創設し、現行の健康保険及び厚生年金保険における業務上の災害に因る保険給付並びに労働者災害扶助責任保険制度を吸収し、これによって労働基準法に基づく災害補償の確保を期すること。

第二　要領

一　保険者　政府とすること

二　適用範囲　適用範囲は、強制適用と任意適用に分けること。

(一)　強制適用

　労働基準法第八条に定める事業中左の事業を強制適用事業とすること。（各号省略）

(二)　任意適用

　労働基準法第八条に規定する事業にして(一)に定める以外のもの及び事務所(以下事業という)は、任意適用事業とすること。

(三)　適用除外

　国の直営事業及び同居の家族のみを使用する事業には適用しないこと。

三　保険加入及び脱退

(一)　前項(一)に定める事業の使用者を強制加入者とし、前項(二)の事業の使用者は政府の認可を得て保険加入者となることとすること。

(二)　保険加入者は、事業を廃止又は終了したときは、この保険を脱退すること。但し前項(二)の加入者については、政府の認可を得て任意に脱退することを認めること。

四　保険給付

(一)　保険給付の種類及び範囲

　労働基準法に定める療養補償、休業補償、障害補償、遺族補償、打切補償及び葬祭補償とすること。

(二)　保険金受取人

　労働基準法によって補償を受ける労働者又は遺族若しくは労働者の死亡当時その収入によって生計を維持した者を保険給付の受取人とすること。

(三)　保険給付の支給制限

　保険加入者又は保険給付金の受取人が、左の場合に該当したときは保険給付の全部又は一部を支給しないことができることとすること。

(1)　保険料算定又は保険給付金決定の基礎である重要な事項につき不実の告知をしたとき

(2)　強制加入者が故意に、この保険の適用を忌避した場合に、その忌避した期間中に事故を生じたとき

　ほぼこの案に基づいて法案が作成され、最後の帝国議会に提出され、1947年4月7日に労働者災害補償保険法が成立するに至ったわけです。この間の経緯について、当時厚生省保険局で立案に携わった望月良雄はこう回想しています^*8。

　労働者災害補償保険法の要綱は、当初は責任保険方式を採って進んだのであったが、中途で現行の方式に変ったのであった。施行後現在まで数回にわたって給付内容が改善されていることを思うと、責任保険方式でなくてよかったと今では思う。

　当時は、終戦後まもなく、アメリカの厳しい占領下であったため、法案の要綱についても、また、法案の各条文についても、ひとつひとつ、GHQの承認を必要とした。したがって、局長さんや課長さんは、庁内で法案の取りまとめをするばかりでなく、これをGHQに説明し、理解させるため並々ならぬご努力とご苦労をされたものである。そのころのGHQの窓口には、スタンダー女史とかデビスといった人がいて、何かにつけてガミガミいわれたことが記憶に残っている。私なども、ときどき書類など持ってGHQに行ったこともあったが、英語が弱く、いつも後に国際課長になられた橘さんにお願いして通訳をやって貰った。こうしたGHQとの交渉も数カ月くらい続いたのであったが、その交渉を通じて敗戦がいかに悲惨なものであるかということをしみじみと感じさせられたのは、私一人ではなかったと思う。

　これによって、使用者の災害補償責任を担保する責任保険ではなくなったのですが、とはいえ労働者の労働災害それ自体を保険する特殊な医療保険たる労働者災害保険になったのかというとそうでもなく、「補償」という二文字が残されました。一体これはどういう意味なのでしょうか。

　このあたりの消息を語っているのが、1969年の『労働基準』座談会^*9です。初代労災保険課長だった池辺道隆と労災保険審議会委員であった近藤文二のやりとりが大変興味深いのです。

近藤　ところがそのあとで、先ほどのいきさつで変わるんですが、変わったときに、私なら労働者災害保険とするんですが、補償という字に郷愁を感じられて、責任だけはずして補償を残された。それで補償保険という世にもめずらしい名前が生まれているんです。外国語に直せない。補償ならいいんですが、補償の保険というのはないんですよ。

桑原　それはやはり、基準法の実質的な裏打ちをしたいという意味もあったわけですね。

近藤　基準法の裏付けということになりますと、やはり責任保険であるほうがクリアーなんです。基準法で雇主に責任を課して、それをこの国家の保険で引き受ける。司令部はだれでしたんですか。

池辺　デビスです。

近藤　デビスが「うん」と言わなかったのは私も知っているんです。デビスはなぜ「うん」と言わなかったかというと、基準法の裏付けとしての責任保険で言うと、基準法できめた災害補償以上の保護ができない。それは社会保障の立場から言うと問題だ。こういう意見で、そしてあの第一条ができているんです。

　まさに、災害保険と責任保険の中間的な性格の「補償」保険というものが生み出されたわけですが、その背景事情として存在したのは単なる「郷愁」といった情緒的なものではありませんでした。厚生省から労働省が分離独立するという時期に、新設の労災保険法の所管をめぐって従来の厚生省で所管すべきか新設の労働省で所管すべきかをめぐって綱引きをしていたという時代背景を抜きには理解できないでしょう。

池辺　･･･所掌問題はいろいろな政治的な経緯があったわけですが、最終的には寺本広作さん（当時厚生省労働局労働保護課長）と高田浩運さん（当時厚生省保険局庶務課長）との話合いになったわけですね。そのときに立ち会ったのが曽根さんと西尾さんですが、「こんなことは事務屋が手を出すことではない。これからは労働省としてやってもらおうではないか。まあ、お別れしていくのに花をもたすのもいいものだ。しかも今度できるのは労働基準法の裏打ちを考えたものであるから、画期的な法律を運営する上においても、それも一緒にもっていかしたらいいじゃないか」というのが結論だったと思います。･･･

近藤　そして厚生省の中で張り切っているさむらいを労働省に持ち込む。特に労災は池辺さんにやってもらうというので、あなたが来られたんですね。

池辺　･･･というのは差額診療があったり、給付に対する制限を加えたりすることに対して、当時の保険官僚自体が非常に不平不満をもっておったのです。そこへ、片一方で厚生省の労政局のほうでも準備室ができて、労働基準法というのが立案されて、いま国会にかかりつつある。こういうものができたときに、そういうものを含めたものが健康保険やら厚生年金でやられたらぐあいが悪い。労働者の権利の侵害であるという考え方があったわけですね。これが厚生省の組織、ことに保険局の支部なんかで強い世論になって、分離することについては満場一致だったわけです。

　責任保険ではなくなったと言いつつも、なお「補償」保険という形で労働基準法とのつながりを維持しておきたいという意思の背景には、労働基準法とのつながりが切れてしまったら厚生省が所管する特殊な業務上健康保険にされてしまうという危機意識があったわけです。この危機感を詳細に述べているのが、当時の部内資料です^*10。

　理論上の理由

一　労働者災害補償保険は憲法第二十七条に基づいて規定された労働条件を保険化したものであつて、憲法第二十五条に云う社会保障を目的とする他の社会保険とは根本的に異る。

二　従つて、将来疾病、老齢その他人間不可避の事故について一般国民を対象とする社会保障法が制定される場合に於ても、これと、企業経営の責任上、当然の義務として労働者の災害を賠償すべしと云う理論に基く労働者災害補償保険は性質上峻別すべきものである。

　実際上の理由−一　積極的理由

一　労働者災害補償保険に於ては、労働基準法を契機として労働者、使用者及び保険の三者の関係が不可分にからみ合つているので、この両法律を別個の行政機関で所管するときは、労使双方に不利である。例へば、使用者が保険料を滞納したとき又は保険料計算の基礎たるべき事実について虚偽の申告をしたとき、或いは使用者が故意過失で労働者に災害を及ぼしたときは保険は労働者に補償を行はなくても良いことになつている。この場合、労働者は自力で使用者に補償を請求するより外に方法がないのであるが、労災保険を監督署で扱つておれば、不払の決定をするのと同時に監督権の発動によつて使用者に補償を行はせることができる。又、例へば、保険が基準法上の所定額だけ補償せぬときは使用者残額を払はねばならぬことになつているが、災害保険が監督署で扱はれていると行政官庁の認定の相違により使用者が被害を蒙ることがなくなる。

二　健康保険は点数計算制の保険であつてその給付額は実際の治療費の三分の一程度にしか相当せぬ場合が多いが、労働者災害補償保険は治療費全額負担の保険である。之を同一保険官署で所管させることは労働者災害補償保険の治療費の給付内容を低下させる危険性がある。

六　労働者災害補償行政は作業条件の改善を目的とする産業安全、労働衛生行政と不可分の関係に立つ。労働者災害補償保険法立案の当時、保険が自ら安全衛生行政を主管するための規定を起草したのもかかる理由によるものであり、右の規定が削除された後に於て現在尚、その予算に於て安全衛生指導行政費を計上してあるのも右の事情を裏書きするものである。･･･

　実際上の理由−消極的理由

二　健康保険はその治療費について点数制をとり之に基き医師会と契約を結んでいるのでその限度で医療行政と深い関係をもつが、労働者災害補償保険は実費主義であるから如何なる医療機関を利用するにしても之に現実の治療費を支払へばそれで問題は解決するのであつて、医療行政とは本質的に何の関係も持たない。

三　労働者災害補償保険を健康保険より分離した場合、業務外の一元的認定が不可能となり労働者の保護に欠けるところがあると云う議論があるが、国の法律で業務上の負傷疾病を定めるのは労働基準法のみであり、労働基準法で業務上と認定されたもの以外は当然業務外として取扱はるべきものであつて健康保険がかかる場合にこれを業務上なりとして給付を拒むならばそれは違法の措置である。

　参考

三　労働者災害補償保険と労働行政の一元的運営は労働者、使用者双方の一致せる意見であり、之に対し、労働者災害補償保険を他の社会保険と一元的に運営すべしと言うのは保険行政に関係する現役及び退役の官吏並びに社会保険制度審議会をめぐる一部の関係者のみである。

　このように、労災保険を労働行政で所管すべき理由が延々と綴られていますが、要するに労災保険が労働基準法から切り離されて厚生省の健康保険に吸収されてしまわないために、この「補償」の二文字が労働基準法と労災保険法をがっちりとつなぎ止める「かすがい」の役割を果たしたわけです。池辺もこう述懐しています。

近藤　･･･池辺さん言われるように、やはり責任保険でやったほうが、当時やりやすかったんじゃないですか。

池辺　そうですね。また、そうでないと労働省に来ていなかったですね。厚生省にそのまま残っていたかも知れない。

　

４　労働者災害「補償」保険法としての出発

　

　この「かすがい」の機能を果すべき規定が労働基準法第84条であると論じるのは、本法施行時の労災保険課長であった池辺道隆です。彼はその著書^*11で、同条を引きつつ「労災保険は、労働基準法によつて使用者に課せられた災害補償義務を、政府が使用者に代わつて行う制度である」と述べます。

　（他の法律との関係）

第八十四条　補償を受けるべき者が、同一の事由について、労働者災害補償保険法によつてこの法律の災害補償に相当する保険給付を受けるべき場合においては、その価額の限度において、使用者は、補償の責を免れ、又は命令で指定する法令に基いてこの法律の災害補償に相当する給付を受けるべき場合においては、使用者は、補償の責を免れる。

�A　使用者は、この法律による補償を行つた場合においては、同一の事由については、その価額の限度において民法による損害賠償の責を免れる。

　つまり、労働基準法による使用者の災害補償義務を「代行」するのが労災保険法であるという考え方です。この「代行」主義の帰結として、労災保険給付は労働基準法による災害補償とまったく同じ事項で同じ水準に設定されました。この点は後に、炭鉱労働者の塵肺や脊髄損傷をきっかけにして、「代行」を超える給付が拡大していくことになります。

　ただ、この時点で労働基準法の災害補償義務の「代行」にこだわった理由として、労災保険の強制適用範囲が限られていたことがありそうです。

第三条　この法律においては、左の各号の一に該当する事業を強制適用事業とする。

一　左に掲げる事業で常時五人以上の労働者を使用するもの

(ｲ)　物の製造、改造、加工、修理、浄洗、選別、包装、装飾、仕上、販売のためにする仕上、破壊若しくは解体又は材料の変造の事業（電気、ガス又は各種動力の発生、変更若しくは伝導の事業及び水道の事業を含む。）

(ﾛ)　鉱業、砂鉱業、石切業その他土石又は鉱物採取の事業

(ﾊ)　道路、鉄道、軌道、索道又は航空機による旅客又は貨物の運送の事業

二　左に掲げる事業で常時労働者を使用するもの又は一年以内の期間において使用労働者延人員三百人以上のもの

イ　土木、建築その他の工作物の建設、改造、保存、修理、変更、破壊若しくは解体又はその準備の事業

ロ　船きよ、船舶、岸壁、波止場、停車場又は倉庫における貨物の取扱の事業

ハ　立木の伐採、造林、木炭又は薪を生産する事業その他の林業

三　その他命令で指定する事業

�A　労働基準法第八条に規定する事業で前項に掲げるもの以外のもの及び同条に規定する事務所(以下事業という)は、これを任意適用事業とする。

�B　国の直営事業、官公署、同居の親族のみを使用する事業及び船員法の適用を受ける船員については、この法律は、これを適用しない。

　法施行から数年間の労働基準法適用事業所数^*12と労災保険適用事業所数の推移を見ると、1954年度までは労災保険適用事業場の方が少数派であったことが分かります。

　労災保険適用事業場の方が少ない状況下では、労働基準法の災害給付をそのままにして労災保険給付水準だけを引き上げるなどということは適当とはみなされなかったのでしょう。「代行」に徹するという判断も理解できます。

　しかしそれだけではなく、この労働者災害「補償」保険法には、戦前の労働者災害扶助責任保険法の残滓としかいいようのない規定も残っていました。

第十七条　事業につき保険関係の成立している事業についての使用者（以下保険加入者という。）が、保険料算定又は保険給付の基礎である重要な事項について、不実の告知をしたときは、政府は、保険給付の全部又は一部を支給しないことができる。

第十八条　保険加入者が、故意又は重大な過失によつて保険料を滞納したときは、政府は、その滞納に係る事業について、その滞納期間中に生じた事故に対する保険給付の全部又は一部を支給しないことができる。

第十九条　故意又は重大な過失によつて、保険加入者が、補償の原因である事故を発生させたとき、又は労働者が、業務上負傷し、若しくは疾病に罹つたときは、政府は、保険給付の全部又は一部を支給しないことができる。

　池辺道隆はこれについて、「この事業の目的を完遂しその円滑な運営を図るためには、これを阻害する事態の発生を防遏しなければならない。そこで、次のような場合は、本保険の円滑な運営を阻害することとなるので、これに対しては制裁として、保険給付の全部又は一部を支給しないこととしている」と解説していますが、それがまさに上でGHQが不合理だと指摘していたことのはずです。

　GHQの指摘を受けて責任保険ではなくなったはずの労働者災害補償保険制度要綱になお四(三)としてこれら規定が残っていた理由はよく分かりません。短期間でバタバタと作業をしたために見落としてしまったのではないかとすら思いますが、法律が成立してしまえば合理的に説明をつけなければならないということでしょうか。

　ただ、責任保険的性格が残った背景としては、上述の任意適用事業が広範に存在していたことも挙げられるかも知れません。戦後の労災保険法は、戦前の責任保険法と異なり、契約という法的手段を使っていません。戦前の責任保険法では強制適用といえども「契約ヲ締結スベシ」でした。これに対して、戦後の労災保険法は強制適用の場合は自動加入方式であり、契約の出る幕はありません。ところが任意適用事業の場合は、使用者が加入を申込み、政府がそれを承諾するという、極めて契約類似の構成となっているのです。

第六条　第三条第一項の強制適用事業の使用者については、その事業開始の日又はその事業が第三条第一項の事業に該当するに至つた日に、その事業につき保険関係が成立する。

第七条　第三条第二項の任意適用事業の使用者については、その者が保険加入の申込をし、政府の承諾があつた日に、その事業につき保険関係が成立する。

�A　任意適用事業に使用される労働者の過半数^*13が、その事業につき保険関係の成立を希望する場合は、その使用者は、保険加入の申込をしなければならない。

　契約類似の加入方式を採る任意適用事業を前提に考えれば、契約に違反するような使用者に対して制裁を課すという発想もそう不思議なものではなかったのかも知れません。

　労災保険の全面適用が実現したのは1969年改正によってですが、その一段階前の1965年改正（給付の年金化等）においてようやく、上記制裁規定のうち使用者の責に帰すべき給付制限はすべて削除され、労働者の責に帰すべき場合のみ残りました。そして、それまで給付制限の対象であった場合に対しては特別の費用徴収がなされることとされました。これでようやく、「責任保険」の尻尾がとれたことになります。

第十九条の二　偽りその他不正の手段により保険給付を受けた者があるときは、政府は、その保険給付に要した費用に相当する金額の全部又は一部をその者から徴収することができる。

�A　前項の場合において、事業主が虚偽の報告又は証明をしたためその保険給付が行なわれたものであるときは、政府は、その事業主に対し、保険給付を受けた者と連帯して同項の徴収金を納付すべきことを命ずることができる。

　

５　「かすがい」を維持しつつ「足かせ」をはずす労災保険法の展開

　

　このように、労働基準法と労災保険法をがっちりとつなぎ止める「かすがい」の役割を果たした「補償」の二文字が、逆にその後は労災保険制度の独自の発展を抑制する「足かせ」となり、それを少しずつ解除するのに大変な労力を要することになりました。ある意味で労災保険法75年の歴史は、有難い「かすがい」を断固として維持しながら、厄介な「足かせ」をはずして、労働基準法の災害補償規定を超えたさまざまな制度を展開していくという無理ゲーを繰り返してきた歴史であったと言っても過言ではないでしょう。

　1950年10月の社会保障制度審議会の勧告は、労災保険も含めて社会保障制度を一元的に統合整備すべきと提言しましたが、労働省は猛反発し、GHQも否定的で、実現しませんでした。

　一方、1950年代に入ると、炭鉱労働者の珪肺や脊髄損傷のような長期の療養を必要とする労働災害に対しても、療養開始後3年で打切補償を支給して終わりという仕組みに対する批判が高まりました。1955年7月のけい肺及び外傷性せき髄障害に関する特別保護法により、国庫と事業主の負担により2年間の特別給付が設けられ、1958年4月のけい肺及び外傷性せき髄障害に関する臨時措置法によりさらに2年間の給付が設けられました。

　そして1960年3月の労災保険法改正により、珪肺・脊損に限らず3年経過しても直らないすべての傷病について、打切補償に代えて長期傷病者補償を行うこととされました。重要なポイントは、これは労災保険法独自の給付であって、労働基準法上はそのままとされたことです。「足かせ」が一つ外れました。この時の解説書は、「これによって、労災保険は独立の「補償保険」であって、労働基準法上の使用者責任の単なる責任保険ないし単なるその代行施設に止まるべきものではないとする労災保険法本来の趣旨性格が同法制定以来十数年にして、漸く明確な実質の裏付をもって顕現されるに至った」と興奮気味に論じています^*14。しかしこうなると、労災保険加入事業の労働者と未加入事業の労働者の受ける給付に格差が生じることになります。労働省は強制適用事業の範囲拡大を試みましたが、この段階では困難でした。

　次の1965年6月の労災保険法改正により、障害等級7級以上の障害補償給付、遺族補償給付及び長期傷病補償給付が年金化され、労働基準法からの独立はほぼ完成しました。この時の解説書は、「労働関係における事業主の無過失損害賠償責任の法理を前提とする点において性格的な特殊性を持ちながらも、社会保険の仕組みをもって業務災害による損失の回復又は填補を図り、そのことによって「健康で文化的な最低限度の生活」の保障に資そうとする制度であって、他の社会保障関係制度とその理念をともにしている」と述べていました^*15。もっとも、労災保険審議会答申で求められていた全事業への全面強制適用は時期尚早として見送られました。この点について同書は「労働者が同一の事由につき一時金と年金のどちらを受けるかを事業主の任意に委ねる結果となるのは、労災保険として容認しがたい」と厳しく批判しています。

　この全面適用が実現したのは1969年12月の法改正によってです。

　労働者災害補償保険法（昭和44年12月9日法律第83号による改正）

第三条　この法律においては、労働者を使用する事業を適用事業とする。

　

６　「補償」からの自立

　

　ここまでは、「足かせ」を外すといっても、労働基準法の災害補償規定と同じ「災害」を対象に、その「補償」のレベルを異にするという話でしたが、次は労働基準法上の「災害」ではない通勤災害を労災保険法が独自に保護するという話になります^*16。

　1970年2月に設置された通勤途上災害調査会では議論が白熱しましたが、通勤災害が業務上か業務外かという議論は棚上げして新たな保護制度を設けることとなりました。1972年8月の同調査会報告書はこう述べています。

　我国の現行法制上においては、通勤途上災害は、事業主の提供する専用交通機関利用中の災害のような特殊な場合を除き、一般に使用者の支配下において発生したものではないので、業務上の災害として把えることは困難である。

　しかしながら、通勤は、現在の大多数の労働者にとって、労務を提供するためには一定時間、一定経路の通勤を必然的に伴わざるを得ないという意味では、労務の提供と密接な関連をもった行為であり、しかも通勤行為は毎日、所定時間に、一定の経路を往復するという目的、態様においてきわめて定型化された行為であって、レジャーのための旅行のような純然たる私生活上のものとは著しく異なった特徴をもっている。･･･

　この様な国内の諸情勢や国際的な動向からみると国の施策として通勤途上災害を業務上災害と同程度の水準により保護することが必要であり、客観的な情勢についてもその機が熟したものといえる。

　これを受けて法案が作成され、1973年9月に労災保険法が改正されました。その規定ぶりからも、通勤災害保護制度は「補償」ではなく、労災保険という社会保険制度による独自の給付であることが明示されています。

　労働者災害補償保険法（昭和48年9月21日法律第85号による改正）

第一条　労働者災害補償保険は、業務上の事由又は通勤による労働者の負傷、疾病、廃疾又は死亡に対して迅速且つ公正な保護をするため、保険給付を行い、併せて、労働者の福祉に必要な施設をなすことを目的とする。

第七条　この法律による保険給付は、次に掲げる保険給付とする。

一　労働者の業務上の負傷、疾病、障害又は死亡（以下「業務災害」という。）に関する保険給付

二　労働者の通勤による負傷、疾病、障害又は死亡（以下「通勤災害」という。）に関する保険給付

�A　前項第二号の通勤とは、労働者が、就業に関し、住居と就業の場所との間を、合理的な経路及び方法により往復することをいい、業務の性質を有するものを除くものとする。

�B　労働者が、前項の経路を逸脱し、又は同項の往復を中断した場合においては、当該逸脱又は中断の間及びその後の同項の往復は、第一項第二号の通勤としない。ただし、当該逸脱又は中断が、日用品の購入その他これに準ずる日常生活上必要な行為をやむを得ない事由により行うための最少限度のものである場合は、当該逸脱又は中断の間を除き、この限りでない。

　なお、これに比べれば大変ミニチュア版ですが、2000年11月の労災保険法改正による二次健康診断給付も同じ法技術によっていますが、そもそもこれは災害ですらないので、使用者向けの労働福祉事業に対応する労働者向けの附帯給付というべきでしょう。

　

７　労働基準法研究会(災害補償関係)中間報告の蹉跌

　

　この間労災保険法は給付の在り方を中心に累次の改正を重ねてきましたが、制度の根本思想に関わる改正が提起されたことがあります。1988年8月の労働基準法研究会(災害補償関係)中間報告です。同報告は、年齢間の不均衡・不公平の是正（年功賃金に合わせた年齢スライド制）、介護補償給付の新設、症状固定＝治癒の争いを避けるため休業補償を1年6か月で打ち切ること、民事損害賠償との調整等、多くの論点を含むものでしたが、本稿との関係では、労働基準法第8章（災害補償）の削除を示唆していたことが重要です。

第一　検討の視点

３　労働基準法(第8章)と労災保険法との関係

　業務災害に対する公的補償制度としては、労働基準法(第8章)と労災保険法の二本立てとなっている。前者は、個別使用者による補償で罰則をもって履行を義務づける。後者は、保険システムによる補償で一定の使用者に加入を義務づける。両法は同時に制定され、当初は両者の補償内容は全く同一であった。しかしながら、その後労災保険制度では、給付の年金化が行われ、一時金と年金という補償の体系が異なるだけでなく、その水準においても、労働基準法の一時金は、平均受給年数が20〜30年に及ぶ労災保険年金の4〜7年分に過ぎず、大きな格差が生じている。一方、労災保険の適用範囲も政令で定める一部の暫定任意適用事業を除いて全面適用となり、実質上労働基準法がはたらくのは、ごく限られた場合となっている。

　しかしながら、労災保険法は現在もなお、基礎において労働基準法に依拠しており、かつ、法形式的には、労働基準法は全事業主に適用される個別補償責任の最低基準を示している。

　そのため、労働基準法と労災保険法との関係のあり方が問われているところであり、今後の労災補償制度のあり方を具体的に検討するには、この問題を常に検討の視点においておく必要がある。･･･

第二　検討結果

８　労働基準法(第8章)と労災保険法との関係

　労働基準法の災害補償は、一時金中心であるが、高度医療を含む療養補償を含めると相当な額に上り、零細事業などの個別使用者の負担能力を考慮するとその履行が困難な場合が少なくない。つまり、災害補償は、一般の労働条件とは違って、平常状態においては事業主は何らの負担を要しないが、いったん発生したら多大な負担となるものである。この様な業務災害に対する必要かつ十分な補償は、保険システムを用いて事業主の集団によって補償するほかないものであり、個別使用者の補償責任を定める労働基準法によっては十分対応できなくなっている。このため、これまでにも労災保険法の適用拡大行われてきた。そして前記７(1)にあるように暫定任意適用事業が廃止された場合は、労災保険の全面完全適用が実現され、労働基準法(第8章)は適用される余地がなくなるであろう。

　これに対し同年10月、総評弁護団は「労働基準法第8章削除・労災保険法全面改悪に反対する意見書」を公表しました。中間報告の各論点に対応して詳細な批判を繰り広げています。特に労働基準法第8章については、これを削除すると個別使用者の責任がなくなり、労働組合が勝ち取ってきた上積み補償協定の存立に影響を与えると指摘するとともに、「最低労働条件としての労災補償規定がなくなり、労災保険法による保障システムに一元化された場合、労災保険の給付水準についての歯止めは一切なくなり、保険収支の都合により、給付水準を切り下げることが自由に行えるようになる」と厳しく批判しています。

　これまでどちらかというと「足かせ」をはずして給付の拡大を求めてきた労働側が、ここでは労働基準法の「かすがい」の役割を強調している点が興味深いところです。なお、この中間報告の提言の大部分は、1990年6月の労災保険法改正には盛り込まれず、長期療養者の休業給付にも年齢別最高・最低額が導入された程度にとどまりました。本稿の論点とは離れますが、この年功賃金への適応規定も、日本型雇用が礼賛されていた時代の記念碑として未だに生き残っています。

　

８　兼業・副業と労災保険

　

　こうして労働基準法の災害補償規定との「かすがい」を維持しつつ、「足かせ」から外れてそれとは独立の災害や事由への給付を設けてきた労災保険法が、改めてこの「かすがい」が「足かせ」であることをしみじみと感じざるを得なかったのは、2020年3月の法改正でした。これにより導入された複数事業労働者休業給付や複数業務要因災害に関する保険給付といった概念は、「かすがい」が維持してきた「補償保険」的性格ゆえに複雑怪奇な法規定とならざるを得なかったのです。というのも、今回の問題は通勤災害や二次健診のような労働基準法上の災害補償の対象ではないものではないからです。逆に、労働基準法上の災害補償の対象そのものでありながら、個別使用者の災害補償責任の範囲とずれが生じることが、これら新たな概念を創設するしかなかった最大の理由になります。

　周知の通り、これら規定が設けられるに至った発端は、2017年3月の働き方改革実行計画において、「複数の事業所で働く方の保護等の観点や副業・兼業を普及促進させる観点から･･･労災保険給付の在り方について、検討を進める」とされたことにあります。これを受けて設置された柔軟な働き方に関する検討会の報告書では、労災保険について「副業・兼業先の賃金を合算して補償できるよう、検討すべき」としていました。

　労働政策審議会労災保険部会では、複数就業者の給付額を非災害発生事業場の賃金額も合算することや、複数就業先での業務上の負荷を総合して認定することとされ、これに基づいて労災保険法改正がされたのですが、一方で労働基準法上の個別使用者の災害補償責任はそのままとしなければならないという条件をクリアしなければなりませんでした。このため、ただでさえ読みにくい労災保険法がますます解読不能な代物になっていったことは間違いありません。なにしろ、現在の労災保険法第1条はこうなのです。

第一条　労働者災害補償保険は、業務上の事由、事業主が同一人でない二以上の事業に使用される労働者（以下「複数事業労働者」という。）の二以上の事業の業務を要因とする事由又は通勤による労働者の負傷、疾病、障害、死亡等に対して迅速かつ公正な保護をするため、必要な保険給付を行い、あわせて、業務上の事由、複数事業労働者の二以上の事業の業務を要因とする事由又は通勤により負傷し、又は疾病にかかつた労働者の社会復帰の促進、当該労働者及びその遺族の援護、労働者の安全及び衛生の確保等を図り、もつて労働者の福祉の増進に寄与することを目的とする。

　複数就業者の「二以上の事業の業務を要因とする事由」は、労働基準法とリンクした「業務上の事由」には含まれず、それとは別建ての労災保険法独自の事由として規定されました。通勤とは異なり、この場合に一方の事業の業務を要因とする事由はそもそも性質上業務上の事由に該当しないというわけではなく、職業性疾病の認定基準に達していればそれだけで業務上の事由に該当するけれども、一方の事業だけで達しなければ「業務上の事由」に該当せず、両方の事業を併せて達すればこの「二以上の事業の業務を要因とする事由」に該当するというわけです。複雑すぎて頭が混乱しそうですが、今日まで維持されてきた「足かせ」がこのような形で復讐しているというべきかも知れません。

　このように、業務災害とは別の概念として複数業務要因災害なるものを作り、業務災害に対する保険給付とは別建てで複数業務要因災害に関する保険給付という制度を設け、そこに、複数事業労働者療養給付、複数事業労働者休業給付、複数事業労働者障害給付、複数事業労働者遺族給付、複数事業労働者葬祭給付、複数事業労働者傷病年金、複数事業労働者介護給付がずらずらと並ぶというまことに壮観な概念世界が構築されるに至りました。

　なお、もう一つの改正点である賃金の合算の方は、それよりもだいぶ分かりやすい規定になっています。

第八条　・・・

�B　前二項の規定にかかわらず、複数事業労働者の業務上の事由、複数事業労働者の二以上の事業の業務を要因とする事由又は複数事業労働者の通勤による負傷、疾病、障害又は死亡により、当該複数事業労働者、その遺族その他厚生労働省令で定める者に対して保険給付を行う場合における給付基礎日額は、前二項に定めるところにより当該複数事業労働者を使用する事業ごとに算定した給付基礎日額に相当する額を合算した額を基礎として、厚生労働省令で定めるところによつて政府が算定する額とする。

*1河原田稼吉『労働行政綱要』（巌松堂書店、1927年）。

*2北岡寿逸『社会政策概論』（有斐閣、1942年）。

*3濱口桂一郎「労働者派遣と請負の間−建設業務と製造業務」『季刊労働法』2005年夏号（209号）、濱口桂一郎「建設労働の法政策」『季刊労働法』2016年春号（252号）。

*4北岡寿逸『我が思い出の記』(1976年)。

*5労働省労働基準局労災補償部編『労災補償行政史』労働法令協会(1961年)所収。

*6労働省労働基準局労災補償部編『労災補償行政史』労働法令協会(1961年)所収。

*7労働省労働基準局労災補償部編『労災補償行政史』労働法令協会(1961年)所収。

*8望月良雄「労災保険法発足当時の思い出」『労働基準行政25年の歩み』労務行政研究所(1973年)。

*9『労働基準』1969年12月号（日本労務研究会）。

*10労働省労働基準局労災補償部編『労災補償行政史』労働法令協会(1961年)所収。

*11池辺道隆『最新労災保険法釈義』（三信書房、1948年）。

*12『労働基準監督年報』各年版の推定事業所数。

*13この規定は、過半数代表(者)ではなく「労働者の過半数」の意思表示により使用者の任意加入義務が発生するという、興味深い立法例となっています。

*14村上茂利『労災補償の基本問題』日刊労働通信社(1960年)。本書は、労災保険の法的性格について、官僚の著書とは思えないほど徹底して深く突っ込んで論じ、個別使用者の責任ではなく全事業主の団体責任による災害補償とみるべきとの見解を提起しており、今日においても一読に値します。

*15労働省労災補償部編著『新労災保険法』日刊労働通信社(1966年)。

*16労働省労働基準局編『通勤災害保護制度』日刊労働通信社(1974年)。