公益通報者保護の法政策

　公益通報者保護法は、規定内容は解雇や不利益取扱いの禁止を始め、企業内部の体制整備などほぼ労働法領域ですが、政府部内で所管しているのは厚生労働省ではなく消費者庁（かつては内閣府国民生活局）であり、法の目的は「国民の生命、身体、財産その他の利益の保護に関わる法令の規定の遵守を図」ることにあります。労働法の教科書では一節を割いて論じられていますが^*1、労働行政は一切タッチしていないという意味で、やや特殊な立ち位置にあります。

　現行法においても、公益通報者保護の保護法益は消費者保護を超えるものがありますが、制定時の経緯から消費者行政の一環として位置付けられたままです。消費者庁は一切地方支分部局を持たないことから、他の労働者保護政策のように地方、地域の行政機関の監督指導による政策の実施が困難で、そのためかなり純粋の民事法規としての性格が強くならざるを得ず、法制定以前から存在する労働契約論に基づく内部告発法理に比べて、個別事案に対する法適用の局面においてはどうしても影が薄くなってしまいがちです。

　公益通報者保護法の制定に至る立法プロセスの出発点は、2001年9月に内閣府国民生活局コンプライアンス研究会^*3の報告書「自主行動基準作成の推進とコンプライアンス経営」において、今後の検討課題として内部告発者保護制度の必要性を提言したことにあります。同年翌10月に、内閣府国民生活審議会消費者政策部会^*4に自主行動基準検討委員会^*5が設置され、翌2002年4月22日に中間報告を、同年12月17日に最終報告「消費者に信頼される事業者となるために―自主行動基準の指針―」をとりまとめ、自主行動基準の指針を示すとともに、付随的にではありますが公益通報者保護制度の早急な検討の必要性を提言しました。

　事業者内部の従業員等からの通報を契機として事業者の不祥事が明らかになる事例が相次いでいる中、早期に問題点を発見し問題が大きくなる前に対策を講じ、再発防止策を施すことができるよう事業者又は事業者団体内部で従業員等からの通報を受け付けるヘルプラインを整備する必要がある。また、イギリス等いくつかの国においては、公益のために通報した者が通報したことを理由に不利益を被ることがないような法制が整備されてきている。こうしたことを踏まえ、我が国においても通報者を保護する制度の在り方について、早急な検討がなされる必要がある。

　これを受けて同年12月26日、国民生活審議会消費者政策部会に公益通報者保護制度検討委員会^*6が設置され、翌2003年5月19日に報告書「公益通報者保護制度の具体的内容について」をとりまとめました。同月28日には、同検討委員会報告書を踏まえて、国民生活審議会消費者政策部会の最終報告「21世紀型の消費者政策の在り方について」がとりまとめられ、そこで制度の具体的な内容が提言されました。

　同報告は、まず「近年続発した企業不祥事によって、事業者は消費者をはじめとする社会の信頼を大きく損ない、一部の事業者は市場からの撤退を余儀なくされた。事業者の活動は国民生活の隅々にまで大きな影響を与えるようになっており、消費者は、これら事業者の法令違反により様々な利益を侵害されることとなる」と、その目的が消費者保護であることを明確に謳った上で、「食品の偽装表示事件や自動車のリコール隠し事件にみられるように、企業不祥事の多くは、事業者内部の労働者等からの通報を契機として明らかにされた」と、その目的を達成するための手段として労働者からの通報を位置付けています。規定内容がほぼ労働者保護法でありながら、政策の大きな仕分けでは消費者保護法に属するのは、このためです。とはいえ、その手段としての労働者からの通報をあえて法で保護しなければならない理由は、次のように明確に書かれています。

　労働者に対する解雇や懲戒処分について判例では、それが客観的に合理的な理由を欠き、社会通念上相当と認められない場合には、権利の濫用として無効となるとされており、公益通報を行った労働者の解雇が無効となった例もある。しかし、公益のために通報を行った場合に、どのような内容の通報をどこへ行えば解雇等の不利益な取扱いから保護されるのかは必ずしも明確でないのが現状である。

　同年12月10日には、国民生活審議会消費者政策部会の第3回会合に公益通報者保護法案の骨子案が提示されました。この骨子案では、通報の対象は「犯罪行為等の事実」とされており、犯罪行為に加えて「法令違反行為が直接には犯罪行為とはならないものの、違反する場合に主務大臣が命令を行い、さらにその命令に違反する場合には犯罪行為となるという形により、最終的には刑罰でその実効性が担保されている場合の法令違反行為」も含まれていましたが、この限定には批判も寄せられました。

　2004年に制定された初代の公益通報者保護法において、公益通報とは、労働者が、不正の目的でなく、その労務提供先（派遣先も含む）又はその役員や従業員等について、法令違反行為が生じ又はまさに生じようとしている旨を、一定の相手に通報することと定義されています。通報先として挙げられているのは、その労務提供先（内部通報、1号通報）、処分勧告権限を有する行政機関（行政通報、2号通報）、そして「その者に対し当該通報対象事実を通報することがその発生若しくはこれによる被害の拡大を防止するために必要であると認められる者」(外部通報、3号通報)です。この最後のものには報道機関も含まれます。

　労働者が本法に定める公益通報をした場合、解雇の無効(第3条)、労働者派遣契約の解除の無効(第4条)、不利益取扱いの禁止(第5条)といった保護がかかります。直接雇用労働者の解雇と派遣労働者の派遣解約解除とを同列に並べて無効と規定している点に、労働行政ではなく消費者行政の観点から法的介入をしようとしている立法のスタンスが窺われます。

　これらの保護の対象となる公益通報は、公益通報先ごとに要件が少しずつ異なっています。内部通報の場合、不正の目的でなく、法令違反が生じ又はまさに生じようとしていると思ったということだけで保護されます。行政通報の場合、不正の目的でなく、法令違反が生じ又はまさに生じようとしていると信じたことに相当の理由（真実相当性）があれば保護されます。外部通報の場合、これに加えて、事業者内部に公益通報しても調査が開始されない場合など5要件のどれか一つを満たせば保護されることになります。

　公益通報の対象となるのは、個人の生命又は身体の保護、消費者の利益の擁護、環境の保全、公正な競争の確保その他国民の生命、身体、財産その他の利益に保護に関わる法律に規定する犯罪行為で、別表には刑法から始まって食品衛生法、証券取引法等々の法律が掲げられていますが、政令にはさらに労働基準法等の労働法令も並んでいます。その意味では、最初から消費者保護の枠を超える立法であったといえます。

　同法の施行は2006年4月1日で、それに先立って対象法律を定める政令が公布されるとともに、「公益通報者保護法を踏まえた内部通報制度の整備・適用に関する民間事業者向けガイドライン」、「公益通報者保護法を踏まえた国の行政機関の通報対応に関するガイドライン（内部の職員等からの通報）」、「公益通報者保護法を踏まえた国の行政機関の通報対応に関するガイドライン（外部の労働者等からの通報）」が公表されました。

　2004年法はその附則第2条で「政府は、この法律の施行後5年を目途として、この法律の施行の状況について検討を加え、その結果に基づいて必要な措置を講ずるものとする」と規定し、また衆参内閣委員会の附帯決議は「附則第2条の規定に基づく本法の見直しは、通報者の範囲、通報対象事実の範囲、外部通報の要件及び外部通報先の範囲の再検討を含めて行うこと」（参議院版）としていたことから、所管が消費者庁に移行した後の2009年末から見直しの検討が始まりました。

　すなわち2009年12月14日に、消費者委員会に公益通報者保護専門調査会^*7が設置され、翌2010年6月9日から2011年1月25日まで計8回開催され、同年2月18日に報告「公益通報者保護法の施行状況についての検討結果」をとりまとめました。同報告書は、通報者の範囲、通報対象事実の範囲、外部通報の要件、外部通報先の範囲、その他について、多くの論点が提起されているものの、そのすべてが「との意見があった」と並列されているだけで、方向性を提起するには至りませんでした。

　その後消費者庁は、2015年6月16日から公益通報者保護制度の実効性の向上に関する検討会^*8を開催し、公益通報者保護制度の課題・論点の整理を行うこととしました。同検討会は翌2016年3月30日に第1次報告書をとりまとめましたが、そこでは通報者の範囲を在職者のみから退職者、会社役員、取引先事業者その他も含めるか、通報対象事実を犯罪行為等から拡大するか、切迫性要件を緩和するか、通報先のうち行政機関について真実相当性の要件を緩和するか、また報道機関についてそれに加えて5要件のいずれかを要求していることを緩和するか、その他主観的要件の扱い、通報と不利益取扱いとの因果関係の推定等、様々な論点について取り上げています。

　その後、検討会の下に法律分野の学識者と実務家からなるワーキンググループ^*9を設けて精緻な検討を行い、同年11月16日にワーキンググループ報告書がとりまとめられ、これと上記第1次報告書を併せて同年12月15日に最終報告書としました。このワーキンググループ報告書は広範な分野にわたって具体的な法改正を提起していました。

　不利益取扱いを民事上違法とする効果の要件のうち、まず通報者の範囲について、当時の法は保護される通報者を在職中の労働者に限定していましたが、実際に法令違反行為を知って通報しようとするのは在職中の者に限らないことから、既に退職した労働者は「含めることが適当」と、会社役員等は「加える方向で検討する必要がある」と、取引先事業者は「加えることについて今後さらに検討する必要がある」と、微妙な差異をつけながら拡大の方向を示しています。なお、それ以外の者も含めて「何人も」と規定することも「今後さらに検討する必要がある」と述べています。

　次に通報対象事実の範囲について、当時の法では「個人の生命又は身体の保護、消費者の利益の擁護、環境の保全、公正な競争の確保その他国民の生命、身体、財産その他の利益に保護に関わる法律に規定する犯罪行為」ですが、刑事罰の対象となっていない行為についても対象に含めるべきではないかという議論が提起され、報告書では「当該事実に公益性や明確性があるかを踏まえた上で、今後さらに検討する必要」としています。一方特定の目的の法律という限定を外すことについては、税法や国家公務員法等への違反であってもこれを「追加するなど、通報対象事実の範囲を拡げる方向で検討する必要がある」としています。切迫性、つまり「通報対象事実が生じ、又はまさに生じようとしている」ことの要件の削除も論点に上がりましたが、「逐条解説等で具体的に示すことによって対応することが適当」とされました。

　通報先には労務提供先、権限ある行政機関、その他の3種があり、それぞれに要件が異なりますが、その見直しも焦点となりました。行政通報には、当時の法では一律に真実相当性、つまり「法令違反が生じ又はまさに生じようとしていると信じるに足りる相当の理由がある」ことが求められていましたが、これを「緩和する方向で検討する必要がある」としています。一方外部通報については、「真実相当性を緩和することについては、慎重に検討する必要がある」と否定的です。また外部通報にのみ求められている特定事由該当性については「緩和する方向で検討する必要がある」としています。

　注目すべきは、不利益取扱い等に対する行政措置について詳細に論じていることです。「公益通報の場合、通報者は自らの利益のためではなく、社会・公共のために通報を行っているのであるから、そのような通報に対しては、訴訟による救済のほかに、行政が簡易・迅速に救済を与えるべきとの理由」や「不利益取扱いを禁止するだけでは、実際には立証の問題があるので、場合によっては不利益取扱いのやり得となる可能性があり、不利益取扱いが十分に抑止できない等の理由」から、「不利益取扱いに対する行政措置を設ける」べきという意見が紹介され、「その所管機関としては、男女雇用機会均等法や育児・介護休業法等と同様に労働局とするとの意見」もあったのです。ワーキンググループ報告書ではこの点について、「主に通報者の迅速な救済及び不利益取扱いの抑止を目的として、行政が何らかの形で不利益取扱いからの保護を与える方向で検討する必要がある」と積極姿勢を示しつつ、「行政措置を発出するに当たっては事実関係の調査が必要であり、かかる調査を実効的に行うには一定の行政資源が必要となる」ことから、「不利益取扱いに対する行政措置を設けるに当たっては、労働審判等の現行制度上利用できる救済手段に加えて当該行政措置をもって通報者を保護することが適切であるかといった点や、当該行政措置が問題となる不利益取扱い抑止のための手法として相当であるかといった点等について、今後、行政措置の種類ごとに更に検討する必要がある。なお、かかる検討に当たっては、他の法令等において設けられている労働行政上の制度との連携についても考慮すべきである」と、慎重な姿勢も見せています。これは、公益通報者保護法が労働行政に接近する可能性を垣間見せた瞬間であったといえましょう。

　また、不利益取扱い等に対する是正命令制度の創設も論じられていますが、「行政命令は最終的には司法で争われることがあるため、慎重な事実認定を行うべく労働委員会のような組織を作るのが望ましいが、そのような厳格な制度を設けるには必要性が相当程度高いものでないと難しい」とか「仮に命令制度を設けた場合、命令発出に当たっての手続保障を、行政手続法に定めのある聴聞又は弁明の機会の付与によって行うことも考えられる」が「相手方を含めた当事者双方の言い分を聞く当事者対審の手続によらないと難しい」等と消極的です。これも、消費者庁という組織が権限を行使することを前提とする限りなかなか解決しがたい問題です。そこで、そこまで行かない勧告・公表や、あっせん、調停、相談、指導助言といったよりソフトな行政手法が可能なものとして提示されています。

　ワーキンググループで熱心に議論されたトピックとして、内部資料持出しに係る民事・刑事責任の問題があります。「実際には、ある程度の内部資料を持ち出さなければ十分な証拠は収集できず、通報の受け手は調査・是正措置に着手しないため、通報制度は機能せず、本来なされるべき通報を妨げる可能性があることや、公益通報自体が正当であれば、それに付随する資料の持出しについても正当なものと判断されること等を理由として、内部資料の持出しに係る責任の減免を法定することに肯定的な意見」と、「正当な目的であればどんな手段を用いて情報を取得・使用しても構わないという訳ではなく、一律に減免を認めるべきではないこと、資料の持出しはある種の違法行為、企業秩序の違反行為であり、非常に例外的に免責されるべきこと等を理由として、責任減免の法定について否定的な意見」があり、民事上の責任については「内部資料の持出しを理由とした不利益取扱いから通報者を保護する方向で検討する必要がある」としつつ、刑事上の責任については「慎重に検討」という姿勢です。

　その後2018年1月26日から、公益通報者保護専門調査会^*10が7年ぶりに再開され、上記検討会で指摘された事項について具体的な検討を行い、同年7月に中間整理を公表した後、同年12月26日に最終報告書をとりまとめました。消費者庁は2020年3月6日、公益通報者保護法の改正案を国会に提出し、同年6月8日に成立、同月12日に公布され、2022年6月1日に施行されました。

　この2020年改正法はまず、公益通報者の範囲に、労働者であった者（退職後1年以内に限定）、派遣労働者であった者（同前）及び役員（法人の取締役、執行役、会計参与、監査役、理事、監事、清算人等）を追加し、通報対象事実を刑事罰の対象に加えて行政罰の対象に拡大し、さらに保護の内容として通報に伴う損害賠償責任の免除を追加しました。一方、不利益取扱いに対する行政措置や罰則の導入も見送られました。

　行政通報の条件として、これまでの真実相当性要件を緩和し、信じるに足りる相当の理由がある場合に氏名等を記載した書面を提出する場合にも拡大しましたが、その代わりに証拠資料の収集・持ち出し行為の保護は見送られました。また、外部通報の条件として、財産に対する損害（回復困難又は重大なもの）及び通報者を特定させる情報が漏れる可能性が高い場合を追加しています。

　さらに事業者の義務として、公益通報を受け、通報対象事実の調査をし、その是正に必要な措置をとる「公益通報対応業務」に従事する「公益通報対応業務従事者」を定め、必要な体制整備をすることが義務付けられました。ただし中小企業は努力義務です。またその実効性確保のために行政措置（助言・指導、勧告及び勧告に従わない場合の公表）を導入するとともに、内部調査等に従事する者に対し、通報者を特定させる情報の守秘を義務付け、同義務違反に対する刑事罰を導入しています。これは、上記専門調査会報告では、義務を課すことで萎縮効果が働いてしまうとして否定的であったにもかかわらず、自由民主党消費者問題調査会公益通報者保護に関するプロジェクトチーム^*12が2020年2月にとりまとめた提言に盛り込まれていたもので、多くの批判にもかかわらず盛り込まれました。

　2020年改正法はその附則第5条で「政府は、この法律の施行後3年を目途として、新法の施行の状況を勘案し、新法第2条第1項に規定する公益通報をしたことを理由とする同条第2項に規定する公益通報者に対する不利益な取扱いの是正に関する措置の在り方及び裁判手続における請求の取扱いその他新法の規定について検討を加え、その結果に基づいて必要な措置を講ずるものとする」と規定し、また衆参の消費者問題に関する特別委員会の附帯決議は、「本法附則第5条に基づく検討に当たっては、行政処分等を含む不利益取扱いに対する行政措置・刑事罰の導入、立証責任の緩和、退職者の期間制限の在り方、通報対象事実の範囲、取引先等事業者による通報、証拠資料の収集・持ち出し行為に対する不利益取扱い等について、諸外国における公益通報者保護に関する法制度の内容及び運用実態を踏まえつつ検討を加え、その結果に基づいて必要な措置を講ずること」（参議院版）としていたところから、消費者庁は2024年5月7日から、公益通報者保護制度検討会^*13を設けて検討を開始しました。同検討会は同年9月2日に中間論点整理を公表した後、同年12月27日に報告書をまとめ、制度見直しを提言しました。

　これを受けて消費者庁は2025年3月4日に公益通報者保護法の改正案を国会に提出しました。衆参両院で可決され、同年6月4日に成立、6月11日に法律第62号として公布されました。なお、原案では附則の見直し検討規定が施行後5年となっていたのが、国会修正で施行後3年となっています。以下では、検討会報告書で提言されていた項目ごとに、検討会報告書の提言内容と2025年改正法の規定を順次見ていきます。

　検討会報告書は、「従事者指定義務の履行徹底に向けて、消費者庁の行政措置権限を強化すべきである」と述べ、「具体的には、現行法の報告徴収、指導・助言、勧告、勧告に従わない場合の公表に加え、立入検査権や勧告に従わない場合の命令権を規定し、事業者に対し、是正すべき旨の命令を行っても違反が是正されない場合には、刑事罰を科すこととすべきである」と提言しています。

　検討会報告書は、「事業者が整備した公益通報への対応体制について、現状、法定指針で事業者に求めている労働者及び派遣労働者に対する周知が徹底されるよう、体制整備義務の例示として、法律で周知義務を明示すべきである」と述べ、これを受けて改正法では、第11条第2項に「労働者等に対するその周知」が挿入されました。

２　事業者は、前項に定めるもののほか、公益通報者の保護を図るとともに、公益通報の内容の活用により国民の生命、身体、財産その他の利益の保護に関わる法令の規定の遵守を図るため、第三条第一項第一号及び第六条第一項第一号に定める公益通報に応じ、適切に対応するために必要な体制の整備、労働者等に対するその周知その他の必要な措置をとらなければならない。

　検討会報告書は、「公益通報がなされた後、事業者内で公益通報者の探索行為が行われることは、公益通報者自身が脅威に感じることはもちろん、公益通報を行うことを検討している他の労働者を萎縮させるなどの悪影響があり、公益通報を躊躇する要因になる」と述べ、「法律上、正当な理由がなく、労働者等に公益通報者である旨を明らかにすることを要求する行為等、公益通報者を特定することを目的とする行為を禁止する規定を設けるべきである」と提言しています。これを受けて改正法では第11条の3が新設されました。

　この「正当な理由」としては、検討会報告書は「通報者がどの部署に所属し、どのような局面で不正を認識したのか等を特定した上でなければ、通報内容の信憑性や具体性に疑義があり、必要性の高い調査が実施できない場合に従事者が通報者に対して詳細な情報を問う行為等が考えられる」としつつ、「潜脱的な行為が行われ、禁止規定の実効性が損なわれることがないよう、正当な理由として解釈で認められる範囲は限定的な場合に留めるべきである」と釘を刺しています。

　検討会報告書は、「事業者が、誓約書や契約によって、労働者に公益通報をしないことを約束させたり、公益通報をした場合には不利益な取扱いを行うことを示唆するなど、公益通報を妨害する行為は、本法の趣旨に大きく反する行為である」と述べ、「法において、事業者が、正当な理由なく、労働者等に公益通報をしないことを約束させるなどの公益通報を妨害する行為を禁止するとともに、これに反する契約締結等の法律行為を無効とすべきである」と提言しています。これを受けて、改正法では第11条の2が新設されました。

　この「正当な理由」としては、検討会報告書は「事業者において、法令違反の事実の有無に関する調査や是正に向けた適切な対応を行っている場合に、労働者等に対して、当該法令違反の事実を事業者外部に口外しないように求めることなどが考えられる」としつつ、「潜脱的な行為が行われ、禁止規定の実効性が損なわれることがないよう、正当な理由として解釈で認められる範囲は限定的な場合に留めるべきである」と釘を刺しています。

　これは2020年改正時から持ち越しの論点ですが、今回も決着がつきませんでした。検討会報告書は、「証拠となる資料がなければ、通報先に対して、公益通報者が見聞きした不正行為の存在を証明することができないが、公益通報のために必要な資料収集・持出し行為が事業者による不利益な取扱いの理由となるおそれがあり、そのことが公益通報を躊躇する要因になっている」との指摘から、「公益通報のために必要で社会的相当性を逸脱せず、目的外で利用しない限り、資料収集・持出し行為が免責されるよう規定を設けるべきとの意見」があったとする一方、他方で「免責規定を設けた場合、企業情報の漏えいリスクが高まることが懸念されるため、それが完全に払拭される厳格な要件を設定できない限り、免責規定の創設は見送るべきである」等の意見を並べた上で、「公益通報のための資料収集・持出しの必要性を検討するとともに、行為の影響を分析し、具体的にどのような場合であれば、民事上及び刑事上免責することが許容されるか、検討する必要がある。今後の立法事実を踏まえ、窃盗罪、横領罪、背任罪、不正アクセス禁止法違反、建造物侵入罪、個人情報保護法違反などの犯罪の構成要件との関係を整理し、免責のための具体的な要件や事業者の免責の必要性について、引き続き、検討すべきである」と、やや消極的な先送りになっています。

　検討会報告書では、2020年改正で設けられた民事免責に加えて、「公益通報をしたことについて、・・・刑事免責を規定することを検討してはどうかとの意見」も示されていますが、やはり「今後の立法事実を踏まえ、必要に応じて、刑法の秘密漏示罪、名誉毀損罪、信用毀損罪の他、特別法の守秘義務違反時の罰則等の保護法益との関係を整理できるか検討すべきである」と先送りしています。

　検討会報告書はまた、「内部通報対応の取組みが進んでいる事業者の内部通報窓口において、公序良俗に反する形ではないものの、自己の利益を図る目的ではないかと考えられるような通報が少なからずあるとの指摘」があり、「従事者の業務の大半が、こうした通報への対応に奪われた場合、事業者にとって真に対応が必要な通報が見逃され、違法行為の是正が図られなくなるおそれがある」として、「制度の悪用を適切に防止する観点から、濫用的通報に対し、罰則を設けるべきとの意見」も示していますが、結論としては「消費者庁は、濫用的通報の実態を調査し、その結果を踏まえて、対応を検討すべきである」とするにとどまっています。

　上述のように、2020年改正では、従事者の守秘義務違反には刑事罰が科せられたのに、公益通報を理由とする不利益取扱いをした個人や事業者には罰則がないままで、不均衡が指摘されていました。検討会報告書は、「公益通報に対する報復や不正を隠蔽する目的で、不利益な取扱いを行った事業者及びその意思決定に関与した個人に対する厳しい制裁を加えることで、労働者が躊躇せず公益通報をして、国民生活の安心・安全を損なう不正行為が早期に是正されるようにするとともに、公益通報者が職業人生や生活上の悪影響を受けることがないよう確保することで、制度の実効性の向上を図る必要がある』と述べ、「公益通報者保護制度に対する社会一般の信頼と公益通報をした個人の職業人生や生活の安定を保護法益として、禁止規定に違反した事業者及び個人に対して刑事罰を規定すべきである」と提言しています。これを受けて、改正法では第21条第1項が新設されました。

２　前項の規定に違反して前条第一項第一号に定める事業者が行った解雇その他不利益な取扱い（解雇以外の不利益な取扱いにあっては、懲戒（労働基準法第八十九条（第九号に係る部分に限る。）の規定に基づき事業者が就業規則に定めた制裁又は事業者と労働者との間の労働契約に定めた制裁をいう。）としてされたものに限る。次項及び第二十一条第一項において「解雇等特定不利益取扱い」という。）は、無効とする。

　この点は、検討会報告書で詳細に議論されている論点です。懲戒以外の不利益取扱いについては、「懲戒に該当しない降格・減給や配置転換は、対象者の能力や成果などに基づいて、使用者の裁量によって行うべきものであり、これらが刑事罰の対象に含まれると、企業の人事政策が過度に制約され、企業活動に悪影響を与えるおそれがある」とか「業務成績が芳しくない労働者が不利益な取扱いを避けるために、敢えて軽微な事実についての公益通報を行うことも想定される」として「懲戒に該当しない降格・減給や不利益な配置転換、嫌がらせ等については対象から除外すべきとの意見」がある一方、他方では「労働基準法などでは、法律又は法律に基づく命令に違反する事実がある場合に、当該事実を所管の行政機関に通報したことを理由とする不利益な取扱いに罰則を規定しており、その類型が限定されていない」ことや、「解雇の代わりに退職勧奨やハラスメントで退職に追い込む場合もある。また、公益通報者に降格をしたりする場合に、懲戒処分としての降格は罰則対象だが、人事上の降格は対象から外れることにもなる。不利益性の大きい措置や当罰性の高い行為が現場では様々な形で行われている中で、解雇及び懲戒に限定することは説得的ではなく、法の潜脱を招くおそれもある」として、「刑事罰の対象を解雇及び懲戒に限定せず、例えば、懲戒に該当しない降格・減給や不利益な配置転換、嫌がらせを含めるべきとの意見」も示されています。

　結論としては、「刑事罰の対象となる不利益な取扱いは、不利益であることが客観的に明確で、かつ、労働者の職業人生や雇用への影響の観点から不利益の程度が比較的大きく、事業者として慎重な判断が求められているものとして、労働者に対する解雇及び懲戒に限定する」とともに、それ以外の不利益取扱いについては「我が国における今後の雇用慣行の変化や公益通報以外の事由を理由とする不利益な取扱いを禁止する法律における罰則の導入状況等も注視しつつ、今後、引き続き対応を検討すべき」と先送りしています。

　なお、「法人に対する刑事罰については、自然人と比較した事業者の資力格差、不正発覚の遅れによって事業者が得る利益や社会的被害の大きさ、行為の悪質性・社会的な影響等を踏まえ、法人重課を採用すべきである」と述べており、改正法では第23条第1項第1号で、解雇等特定不利益取扱いについては法人に対して3000万円の罰金を科しています。

　現行法では、解雇の無効や不利益取扱いの禁止は、あくまでも「公益通報をしたことを理由として」行われたものに限られます。理屈の上では当然とはいえ、事業者の側がわざわざ「公益通報をしたことを理由として」解雇や不利益取扱いをしてくれるのでない限り、その立証責任が民事訴訟法の原則通り労働者側に課せられると、その立証は極めて困難になります。そこで、検討会報告書は立証責任の転換を提言するのですが、その対象範囲が問題になりました。

　「情報の偏在を踏まえれば、立証責任を転換する対象については特段の制限を設けずに、事業者側が別の理由を立証して、報復を理由とするものではないという反証をする方がより合理的であり、制度の実効性の確保につながる」とか、「主要先進国において、通報者の立証負担が軽減される不利益な取扱いは、解雇・懲戒に限定されていない。解雇や懲戒のみではなく、さらに広い範囲で立証責任の転換を認めるような法改正の準備をしておくことは、今後、EU と取引関係を持つ企業のサプライチェーンに対して人権尊重責任を果たすことにもなる」として、「立証責任の転換の対象となる不利益な取扱いの範囲を限定すべきではないとの意見」がある一方、「不利益な配置転換についても立証責任を転換すると、事業者の人事・労務管理への影響が非常に大きい。特に、事業者が従業員間のトラブルを解決するために通報者を別の部署に異動させることが効果的な場合があるが、立証責任が事業者に転換されると、事業者が適切な配置転換を控えざるを得なくなることが懸念される」とか、「人事上の取扱いに不満をもつ労働者の濫用的通報が懸念され、特に配置転換は経営活動の中で頻繁に行われるものであり、立証責任の転換によって、事業者の経営判断や人事・労務管理が制約されるおそれがある」として、「その対象となる不利益な取扱いについては、解雇及び懲戒に限定し、不利益な配置転換や嫌がらせ等は含めるべきではないとの意見」が示されています。

　結論としては、「解雇や懲戒について、『公益通報を理由とすること』の立証責任を事業者に転換すべきである」とする一方、「不利益な配置転換や嫌がらせ等、解雇・懲戒以外の不利益な取扱いについては、立法事実を踏まえ、どのような場合に公益通報を理由とすることの立証責任の転換という例外的な措置を許容することができるか、より踏み込んだ検討が必要であり、我が国の労働関係法規における取扱いや雇用慣行、事業者の公益通報対応の実務、労働訴訟実務の変化も注視しつつ、立証責任の配分の在り方について、今後、引き続き検討すべきである」と、上記不利益取扱いへの罰則と同様の区分けをしています。

　ちなみに、ここでいう「雇用慣行」について、検討会報告書は「配置転換については、我が国の多くの事業者は、メンバーシップ型雇用を採用しており、採用時に勤務地や職務内容が定まっておらず、労働者に様々な職業経験をさせ、その能力を最大限活用する観点、職場の人間関係の改善を図る観点などから、定期・不定期に実施されている」と述べており、まさに雇用システムの違いゆえに欧米型の対応がとりにくいことを吐露しています。

　こうして、改正法では解雇・懲戒の特定不利益取扱いとそれ以外の不利益取扱いで規定を書き分けることとしたのですが、そもそも現行法では解雇は無効（第3条）、不利益取扱いは禁止(第5条)と書き分けていたのを改め、まず解雇を含む不利益取扱いを第3条第1項で禁止した上で、同条第2項でそのうち解雇と懲戒だけ（特定不利益取扱い）を無効とし、かつその特定不利益取扱いについてのみ、同条第3項で立証責任の転換を規定するという規定ぶりに変えているのです。

３　公益通報者に対する解雇等特定不利益取扱いが第一項各号に定める公益通報をした日（前条第一項第一号に定める事業者が第一項第二号又は第三号に定める公益通報がされたことを知って当該解雇等特定不利益取扱いをした場合にあっては、当該事業者が当該公益通報を知った日）から一年以内にされたときは、前項の規定の適用については当該解雇等特定不利益取扱いは、当該公益通報をしたことを理由としてされたものと推定する。

　この第3条第3項の規定ぶりを見ると、「一年以内」という期間制限があります。これは、検討会報告書が「我が国の労働関係法規において、立証責任を転換した規定例や、公益通報後、近接した時期に、解雇及び懲戒が公益通報者に対して行われた場合には、公益通報を理由とするものである蓋然性が高いことを踏まえ、公益通報をした日から1年以内の解雇及び懲戒に限定して、「公益通報を理由とすること」の立証責任を転換すべきである。また、2号通報及び3号通報については、事業者が公益通報があったことを知って、不利益な取扱いが行われた場合には、当該「知った日」を起算点とすべきである」と提言していることを受けた規定です。なお、「立証責任を転換する場合の期間制限については、今後の立法事実の蓄積を踏まえて、必要に応じて、見直しを検討すべきである」と将来の見直しも含んでいます。

　検討会報告書には、「不利益な取扱いを受けた公益通報者が救済される手段として、訴訟以外の救済手段の整備・充実を求める意見」、「具体的には、専門性の高い ADR や行政機関、弁護士会などが受け皿となり、事実認定と法的判断を行い、裁判前・裁判外で迅速に紛争を解決する仕組みを作ることが残された課題の一つであるとの意見」、「公益通報をしたことを理由とする不利益な取扱いであると裁判上認定された場合の損害賠償額増額の仕組みづくりを求める意見」も書かれていますが、方向性としては「生成 AI 等の情報技術の進展を注視しつつ、公益通報者を支援するための更なる取組みを検討すべき」とするにとどまります。

　検討会報告書には「法で例示される不利益な取扱いは、解雇、降格、減給、退職金の不支給に留まるため、配置転換やハラスメント等についても明記すべきという意見」が書かれていますが、「まずは、配置転換やハラスメント等が禁止される不利益な取扱いに含まれうることについて、法定指針で明記することを検討すべき」としています。

　検討会報告書は、「働き方の多様化が進展し、従業員のいない個人事業者や一人社長など、いわゆるフリーランスという働き方が増えている」と指摘し、「大部分のフリーランスにおいては特定の取引先と継続的な関係を持ちつつ、経済的に依存する傾向に陥りやすい。特にフリーランスとしての事業が主たる生計の手段である場合、発注事業者から指示を受け、役務を提供し、収入を依存する点で、その実質は、使用者と労働者との関係に類似するものとなっている」ことから、「公益通報の主体に事業者と業務委託関係にあるフリーランス（法人成りしているフリーランスの場合はその役員である個人）及び業務委託関係が終了して1年以内のフリーランスを追加し、フリーランスが法第3条第1項各号に定める保護要件を満たす公益通報をしたことを理由として、事業者が当該フリーランスに対して、業務委託契約の解除、取引の数量の削減、取引の停止、報酬の減額その他の不利益な取扱いを行うことを禁止すべきである」と提言しています。

第二条　この法律において「公益通報」とは、次の各号に掲げる者が、不正の利益を得る目的、他人に損害を加える目的その他の不正の目的でなく、当該各号に定める事業者・・・又は当該役務提供先の事業に従事する場合におけるその役員・・・、従業員、代理人その他の者について通報対象事実が生じ、又はまさに生じようとしている旨を、当該役務提供先若しくは当該役務提供先があらかじめ定めた者・・・、当該通報対象事実について処分・・・若しくは勧告等・・・をする権限を有する行政機関若しくは当該行政機関があらかじめ定めた者・・・又はその者に対し当該通報対象事実を通報することがその発生若しくはこれによる被害の拡大を防止するために必要であると認められる者・・・に通報することをいう。

第五条　第二条第一項第三号に定める事業者は、その業務委託をし、又は業務委託をしていた特定受託事業者に係る特定受託業務従事者である公益通報者が第三条第一項各号に定める公益通報をしたことを理由として、当該特定受託事業者に対して、業務委託に係る契約の解除、取引の数量の削減、取引の停止、報酬の減額その他不利益な取扱いをしてはならない。

　ただし、これは不利益取扱いの禁止のみであって、その契約解除が無効となるわけではなく、また刑罰の対象にもなりません。この点については、検討会報告書は「フリーランスと業務委託事業者との関係は、取引関係であり、雇用関係ではないことから、公益通報をしたことを理由とする取引関係上の不利益な取扱いについて刑事罰を規定することの要否については、今後の立法事実を踏まえ、必要に応じて、検討すべきである」と先送りしています。

　また、「下請事業者についても、元請事業者との関係で弱い立場に置かれているため、保護される通報者の範囲に含めるべきとの意見」もありましたが、この点についても「下請事業者など、自然人以外の法人の取引先を公益通報の主体や保護対象とすることについては、今後、必要に応じて、検討すべきである」と先送りになっています。

　検討会報告書には「退職後1年以内の者と1年超の者を区別する合理的な理由はなく、主要先進国の法制も参考に、退職後の期間制限を撤廃すべきとの意見」も書かれていますが、「退職後1年を超える元労働者等を公益通報の主体とすることについては、これらの者による通報の実施状況や通報をしたことを理由として受けた不利益な取扱いの実態が明らかではないことから、その状況を注視し、今後、必要に応じて、検討すべき」と先送りになっています。

　通報対象事実の範囲については、2004年法以来別表と政令で指定するポジティブリスト方式をとっていますが、これを「除外すべき法律があれば、これを列挙するネガティブリスト方式を採用すべきとの意見」もありましたが、検討会報告は極めて否定的です。それは、そもそも「法は、消費者保護という観点に重点を置き、国民の生命、身体、財産その他の利益を保護することを直接の目的とする法律に違反する事実を通報対象事実としている」からです。そこで、「直接の法目的による限定を外すことによって、公益通報と消費者の生活や利益との関連性が希薄となることの妥当性が問題となるため、このような限定を外すことについては、今後、必要に応じて、慎重に検討すべき」となります。また、「法目的による限定を維持したまま、対象法律を列挙しないネガティブリスト方式を採用した場合には、対象となる法律が不明瞭となり、通報者及び事業者、行政機関にとって、公益通報該当性の判断が一層困難になるおそれがあること」などを指摘し、いずれにしても極めて消極的な姿勢です。これは、冒頭で述べた法の目的と規定内容の齟齬をなんとか取り繕うレトリックとも言えますが、消費者庁が所管している以上はやむを得ないのかも知れません。

　検討会報告書では「行政機関に対して書面で行う公益通報の保護要件について、氏名に代えてメールアドレス等の継続的に連絡が取り合える連絡先を記載した場合や、弁護士である代理人を選任した場合には、匿名であっても、同様に保護対象とすべきとの意見」が示されています、これに対しては「信憑性に欠ける通報が増加するとともに、通報者が公益通報の主体に該当することの確認が困難となって、行政機関の対応負担が増大する懸念があり、今後、必要に応じて、慎重に検討すべき」と否定的なスタンスです。

　現行法では第9条で、「第三条各号に定める公益通報をしたことを理由とする一般職の国家公務員、・・・裁判所職員、・・・国会職員、・・・自衛隊員及び一般職の地方公務員・・・に対する免職その他不利益な取扱いの禁止については、第三条から第五条までの規定にかかわらず、国家公務員法・・・、国会職員法、自衛隊法及び地方公務員法・・・の定めるところによる」と、公益通報者保護法自体は適用除外となっています。ただ、同条後段で「事業者は、第三条各号に定める公益通報をしたことを理由として一般職の国家公務員等に対して免職その他不利益な取扱いがされることのないよう、これらの法律の規定を適用しなければならない」と、本法と同様の不利益取扱いの禁止を公務員法の適用という形で求めていますが、間接適用になっています。

　これが改正法では、一部を除いて直接適用されるように改正されています。適用されないのは、第3条第2項（解雇等特定不利益取扱いの無効）と同条第3項（解雇等特定不利益取扱いに係る立証責任の転換）だけです。それ以外は公益通報を理由とする解雇を含む不利益取扱いがすべて禁止されます。ということは、第3条第1項違反に対する罰則規定も直接適用されるということになります。第9条の読み替えにより、公益通報したことを理由として当該公益通報者に対して分限免職又は懲戒処分をした者は、6月以下の拘禁刑又は30万円以下の罰金という直罰が科せられることになるのです。

　このような規定が突如盛り込まれることになった背景には、2024年から2025年にかけての時期に日本人の耳目を集めた斎藤元彦兵庫県知事をめぐる事件の推移がありました。マスコミ報道を基にごく簡単にまとめると次のとおりです。2024年3月12日、「斎藤元彦兵庫県知事の違法行為等について」と題された匿名の告発文書が、県議、警察、報道機関など、複数の外部通報機関に送付され、そこには「違法行為」「贈答品の受取」「パワハラ」など7項目に関する斎藤知事とその周辺の疑惑が記されていました。これに対して斎藤知事は、部下に命じて告発者を西播磨県民局長のA氏（60歳）だと特定し、A氏のパソコンを押収。県民局長職を解任し、3月31日付で退職予定だったA氏の退職を取り消しました。同月27日の会見で斎藤知事はA氏の文書を「事実無根の内容が多々含まれている」「業務時間中なのに嘘八百含めて文書を作って流す行為は、公務員としては失格」などと批判しました。同年5月7日、県の内部調査は「文書は核心的な部分が事実ではない」と結論づけ、A氏を停職3か月の懲戒処分にしました。ところがその後、A氏の告発に事実が含まれていることが判明し、6月13日には兵庫県議会が百条委員会の設置を決定しました。しかし、7月19日の百条委を控えた7月7日にA氏は自殺し、「一死を以て抗議する」という趣旨のメッセージも残していました。その後、86人の県議全員が知事に辞職を求めるも知事は応じず、県議会は9月19日に全会一致で知事の不信任を決議し、斎藤知事は失職しましたが、その後の出直し知事選（11月17日）で再選されています。この過程で、告発者であるA氏を探しだして特定し、告発に対する十分な調査を行わずにA氏を懲戒処分にした斎藤知事は、公益通報者保護法違反の疑いが濃いと批判されました。

　2025年改正で新たに盛り込まれた公益通報者を探索する行為の禁止や不利益取扱いに対する罰則自体が、斎藤知事のような行為に対する規制の強化ですが、ややもすると公務員であるがゆえに一般労働法が適用されないという誤解をしがちな公共部門に対して、公益通報者保護法は直接に適用されるのだということを明示するという意味を込めて、今回検討会報告書にはなかった項目が国会提出法案に盛り込まれ、実現することになったのではないかと思われます。法律の条文を素直に読めば、今回の事件における斎藤知事の行動は、「公益通報したことを理由として当該公益通報者に対して分限免職又は懲戒処分をした者」として、「6月以下の拘禁刑又は30万円以下の罰金」に値することになるのです。