『季刊労働法』220号「労働法の立法学」シリーズ第17回
「公務労働の法政策」
１ 戦前の公務員制度
戦前の公務員制度は官吏、地方吏員、雇員・傭人で異なっていました。官吏に関しては、旧憲法第１０条「天皇ハ行政各部ノ管制及文武官ノ俸給ヲ定メ及文武官ヲ任免ス」に基づき、官吏服務規律、文官任用令、文官分限令、文官俸給令などすべて勅令で定められていました。官吏には勅任官、奏任官、判任官の区別がありました。府県の職員も中心は官吏で、これを補うべく有給府県吏員をおくことができました。市町村の職員は吏員でした。これらが国及び地方団体と公法上の勤務関係に立つのに対して、雇員及び傭人は私法上の雇傭契約により勤務する者で、身分が異なる存在でした。雇員は事務的職務、傭人は肉体労務ないし単純労務に従事しました。なお、雇員として４年以上勤務すると判任官に任用されることができました。
工場法の適用については、「本法又ハ本法ニ基キテ発スル命令ハ工場管理人ニ関スル規定及罰則ヲ除クノ外官立又ハ公立ノ工場ニ之ヲ適用ス」と明確に規定していました(第２５条第１項)。官公立工場の職工は身分的には私法上の雇傭契約に基づく傭人に当たります。なお、「官立工場ニ関シテハ所轄官庁ハ本法又ハ本法ニ基キテ発スル命令ニ依リ行政官庁ニ属スル職務ヲ行フ」(同第２項)とされ、逆に言うと、公立工場にはこの特権はないということになっていました*1。
戦前の労働組合法案においてこれらの者がどのように考えられていたかを見ると、若槻内閣の労働組合法案が行政調査会で審議された際の決議書の中に、組合員の範囲として、官吏は本法の労働者と認めないこと、軍人軍属は組合に加入することを認めないこと、ただし一時的勤務のための召集に応じた軍人については別に考えること、などとされています。地方吏員はおそらく官吏に含めて考えられていたのでしょうが、少なくとも私法上の雇傭契約による雇員・傭人は労働組合に加入できる労働者であると考えられていたことは間違いないと思われます。法案では「陸海軍軍人軍属ニ付テハ勅令ノ定ムル所ニ依リ労働組合ノ組合員ト為ルコトヲ禁止又ハ制限スルコトヲ得」（第３３条）という規定が設けられています。
１９２６年の労働争議調停法では、強制調停の対象となる公益事業として、鉄道、郵便、電信電話、水道・電気・ガス供給などに加え、「陸軍又ハ海軍ノ直営ニ係ル兵器艦船ノ製造修理ノ事業ニシテ勅令ヲ以テ定ムルモノ」（第１条第１項第６号）*2まで入っており、少なくともこういった現業の労働者については厳重な制限付きではあっても争議権があることを前提とする法制でした。
２ 労働組合法の制定
１９４５年労働組合法は、１９４５年１０月か２７日ら１１月２４日にかけて労務法制審議委員会で審議され、答申された法案が、ほぼそのままの形で１２月８日に帝国議会に提出され、１９日に可決するという超スピードで制定されました。ただ、政府提出法案は労務法制審議委員会の答申と一点で大きく異なっていました。それは、審議委員会で官側委員が主張しながら答申に盛り込まれなかったものを、政府部内の修正で国会提出案に盛り込んだ点です。そこでは、「警察官吏、消防職員及監獄ニ於テ勤務スル者ハ労働組合ヲ結成シ又ハ労働組合ニ加入スル事ヲ得ズ」（第４条第１項）と、これら職員の団結権を否定するとともに、それ以外の「官吏、待遇官吏及公吏其ノ他国又ハ公共団体ニ使用セラルル者ニ関シテハ本法ノ適用ニ付命令ヲ以テ別段ノ定ヲ為スコトヲ得。但労働組合ノ結成及之ニ加スルコトノ禁止又ハ制限ニ付テハ此ノ限ニ在ラズ」（同条第２項）とそれ以外の職員には団結権だけは保障しました。
この経緯については、当時厚生省労政課に勤務していた松岡三郎氏が詳しく書き残しています*3。答申を受け取った政府は、１２月２日の閣議において官吏の労働組合に特殊の取り扱いをすることに決め、「官吏、公吏其ノ他国又ハ公共団体ニ使用セラルル者ニ関シテハ命令ヲ以テ別段ノ定ヲ為スコトヲ得」と修正しました。この修正は当日の閣議で運輸省側から提案されたということです。松岡氏のメモには、「漏れ聞く所によると、同閣議に於いて、官吏の労働組合について付せられる制限は、第一に服務規律が優先、第二にストライキは必ず調停又は仲裁に付すること、第三に政治活動を為さないこと等である。何れも封建制を感じさせる」とあります。
ところが１２月５日、連合国労務担当官のカルピンスキー少佐は、「第４条に於いて、官公吏、官業労働者等に付、組合の結成加入はこれを妨げざる旨を法律に於いて明記すること」と指示してきました。政府はこの要請の部分だけを入れて、６日「官吏、待遇官吏及公吏其ノ他国又ハ公共団体ニ使用セラルル者ニ関シテハ本法ノ適用ニ付命令ヲ以テ別段ノ定ヲ為スコトヲ得。但労働組合ノ結成及之ニ加スルコトノ禁止又ハ制限ニ付テハ此ノ限ニ在ラズ」という案を作成しましたが、翌７日、連合国から警察官などの団結権の禁止を指示してきたので、８日の閣議で「警察官吏、消防職員及監獄ニ於テ勤務スル者ハ労働組合ヲ結成シ又ハ労働組合ニ加入スル事ヲ得ズ」という一項を追加しました。当日の松岡メモでは、「第四条第一項の挿入、これは寧ろ当局からの申し入れを司令部が承認したと言った方が近いであろう。之を法律に書かなければ勅令で明文化する筈であった」とあります。形の上ではマッカーサーの方から団結権の禁止を指示した形を取っていますが、実際は日本政府のイニシアティブであったようです。
ところで、この法律に基づく施行令が問題です。既に、１２月１０日に議会で答弁するために、「労働組合法第四条命令予定事項」を準備し、それを基礎として厚生当局は次の案を作りました。
第１．労働組合法第四条第二項ノ者ハ主トシテ官公吏ヲ以テ組織スル労働組合以外ノ労働組合ヲ結成シ又ハ之ニ加入スルコトヲ得ザルコト。但其ノ労働組合ガ他ノ労働組合ト連合団体ヲ結成シ又ハ連合団体ニ加入スルコトヲ妨ゲザルコト
第２．官公吏ヲ主タル組合員トスル労働組合ノ争議行為ハ地方労働委員会ノ調停ノ成ラザル場合ノ外之ヲ為スコトヲ得ザルコト
官公吏ヲ主タル組合員トスル労働組合争議行為ヲ為サントスル虞アル場合ニ於テ地方労働委員会ノ決議ニ依リ関係地方長官ハ当該労働組合ニ対シ争議行為ノ禁止、中止又ハ制限ニ関スル命令ヲ為スコトヲ得ルコト
第３．厚生大臣ハ中央労働委員会ノ決議ニ依リ官公吏ヲ主タル組合員トスル労働組合ニ対シ政治運動ノ禁止又ハ制限ニ関スル命令ヲ為スコトヲ得ルコト
この案に対して運輸当局は、第２項の官公吏の争議行為の中止・制限命令権を地方長官の外に厚生大臣にも与うべきであると主張し、厚生当局もこれを容れました。しかし後に、厚生当局は第２項を全部削除しました。これは、公益事業における争議とともに労働争議調停法の改正で考慮することとしたためです。これにより、翌１９４６年１月１０日の閣議で次の勅令が決定されました。
第１．労働組合法第四条第一項ノ者以外ノ同条第二項ノ者ハ主トシテ官公吏ヲ以テ組織スル労働組合以外ノ労働組合ヲ結成シ又ハ之ニ加入スルコトヲ得ズ。但シ地方長官ノ許可ヲ受ケタル官公吏等又ハ労働組合ニ関シテハ此ノ限ニ在ラズ
前項但書ノ地方長官ハ官公吏等ニ付テハ其ノ従業ノ場所ノ所在地ヲ管轄スル地方長官、労働組合ニ付テハ其ノ主タル事務所ノ所在地ヲ管轄スル地方長官トス
第２．厚生大臣ハ中央労働委員会ノ会長ノ意見ヲ聴キ主トシテ官公吏ヲ以テ組織スル労働組合ニ対シ政治運動ノ禁止又ハ制限ヲ為スコトヲ得
ところが、閣議決定までされたにもかかわらず、この施行令は２月１６日の連合国コーエン氏との会見でその全部が削除されてしまいました。かくして、１９４５年労働組合法第４条の官公吏の労働組合に対する特別の措置は空文化し、結果的に警察・消防・監獄職員以外の公務員の労働基本権に制限はない状態となりました。
１９４６年８月２０日には、「官庁労働組合に関する件」が閣議決定され、大臣、次官、長官、局長、部長、次長、官房課長以外の者に組合加入を認めました。
３ 労働関係調整法の制定
１９４６年労働関係調整法の制定過程においては、争議行為の禁止・制限の問題が重要な争点となりました。既に１９４５年１２月３０日の労務法制審議会で、各委員は労働争議法案について意見を述べましたが、末弘博士はそれらの意見をもとにして労働争議法要綱案を作り、翌１９４６年１月５日の小委員会に報告し、さらに１月２４日の小委員会に次の案を提案しました。
第１６．官公吏等の争議行為の制限禁止
官吏、待遇官吏及び公吏其の他国又は公共団体に使用せらるる者は労働委員会の調停の成らざる場合の外争議行為を為すことを得ざること
行政官庁は労働委員会の決議に依り前項の者の争議行為の禁止、中止又は制限を命ずることを得ること
当日の席上、末弘博士は、印刷煙草などの現業公務員は、この争議行為の制限禁止から外すべきであると主張し、また鮎沢氏は官公吏の争議行為の制限禁止は公務の障害なるものに限るべしという連合国のサゼストを伝え、全員これを了承したとあります。これを基礎として厚生当局案をこしらえ、４月６日各官庁の連絡会議に提示しました。
第１８．官公吏等の争議行為の制限禁止
１．官吏、待遇官吏及び公吏は労働委員会に係る調停の成らざる場合の外公務の障害となる争議行為を為すことを得ざること
行政官庁は労働委員会の決議に依り前項の者の争議行為の禁止、中止又は制限を命ずることを得ること
２．右の規定又は命令に違反したる者は六ヶ月以下の懲役若は禁錮又は五百万円以下の罰金に処すること
この案に対して、逓信省は「争議行為の制限禁止に関し公益事業に従事する者と官公吏等(警察官吏、消防職員及び監獄に於いて勤務する者を除く)とを同一に扱うこと」を要求しました、その理由は「公益事業における争議行為に付き禁止中止又は制限を命ずることを得ざる以上独り官公吏等に付き之を為しうる積極的理由に乏し」というものでした。その結果、４月１５日に連合国に提示された案は、「第１６．公益事業に於ける争議行為の制限」の中に官公吏の争議行為の制限禁止を入れ込んだ形となりました。
これに対し、４月２１日付で連合国のコーエン氏は次のような指示をしてきました。
第１７．官公吏等の争議行為の制限禁止
１．警察官吏、消防職員及び監獄に於て勤務する者、並びに中央官庁、地方官庁及び公共団体の行政及び司法事務に直接従事する官吏その他の者は争議行為を為すことを得ざること
当日の松岡メモには「行政事務に直接関与するタイピストは官吏でなくても争議行為はできない。行政司法事務に直接参加しない者は官吏であっても争議行為ができる」と書かれています。公務員法制を身分論的に考えようとする日本側と機能論的に考えるＧＨＱ側の考え方の相違が表れていると言えましょう。
政府はこの案を労務法制審議会の案として新聞発表するとともに、４月２５日から日本最初の公聴会でその意見を聴きました。そこで「警察官吏、消防職員、監獄に於いて勤務する者以外の官公吏の争議行為の制限は之を撤廃せよ」という意見が出され、一旦は「警察官吏、消防職員、監獄に於いて勤務する者は争議行為を為すことを得ざること」という案も作られたようですが、結局、５月３１日に労務法制審議会が厚生大臣に答申した労働関係調整法案要綱では、コーエン氏の指示通りの文言となりました。
ただ答申には、「並びに中央官庁、地方官庁及び公共団体の行政及び司法事務に直接従事する官吏その他の者」という部分について、これらの者には元来団結権がある以上、争議権を絶対的に禁止するのは過酷であり、且つこういう規定がなければ争議行為をするであろうという見解はあまりに信頼感を欠くものであるとして削除すべきとする末弘厳太郎、藤林敬三及び桂皋の３委員の少数意見と、一般公益事業以上に公共性が強くかつ現に争議行為をしている実例があることから削除に反対という多数意見が添付されていました。
厚生省はこの答申に基づいて法案を作成したのですが、７月６日の閣議において田中文相らの強い意見により官立公立の学校の教職員の争議行為を禁止すると修正され、新聞発表されました。これに対し、連合国のコンスタンチーノ氏は難色を示し、７日午後２時その閣議決定の修正を命じました。松岡メモによると、「第３８条で、警察官吏や消防職員の争議行為を禁止しているのは、若しそういう者が争議行為をなすならば、政府が転覆して、国家が崩壊する虞があるからである。教員が争議行為をしても、直ちに国家が崩壊する虞はない。現に、教員は、食料休暇として３ヶ月も休んでいるではないか。･･･教員は公益事業にも入らない。教員の争議行為は我々の日常生活に著しい障害を与えるとは思われない」と述べたようです。
結局、９月２１日に成立した労働関係調整法では、警察・消防・監獄職員及び「国又は公共団体の現業以外の行政又は司法の事務に従事する官吏その他の者」が争議行為を禁止され（第３８条）、その違反には罰金が規定されました。
これにより、公務員は労働基本権に関しては３つに分けられ、団結権も有しない警察・消防・監獄職員、団結権と団体交渉権はあるが争議権は有しない「現業以外の行政又は司法の事務に従事する」者、そして労働三権を全て享受するそれ以外の公務員ということになりました。これが戦後初期のシステムの完成版と言えるでしょう。
ここで注意しておくべきは、「現業以外の行政又は司法の事務に従事する」者は後のいわゆる「非現業」よりもはるかに狭い概念であったということです。１９４６年１０月１４日付厚生次官通牒では、第３８条の適用を受けないものは、「(ｲ)鉄道、逓信、電車、バス、水道等所謂公企業に従事する者、(ﾛ)現業ではないが、直接行政司法の事務に従事しない給仕、小使、守衛等の如き者、(ﾊ)行政司法事務でもなく現業でもない職務に従事する者、例えば官公立学校職員、官公立各種試験所の従業員」とされています。
翌１９４７年５月１５日の労発第２６３号はこれを次のように具体化しています。まず基本原則として、
(1)本来の行政及び司法の事務に従事する者並びに本来の行政及び司法の事務の遂行に不可欠の補助事務に従事するものは適用を受けるものとする。
(2)国又は公共団体の行う企業の中これと同種のものが現に民間企業として行われているもの及び企業の性質上民間に於いても行いうる事業に従事する者は適用を受けるものとする。
(3)右により第３８条の適用の有無の認定が困難なるものについては、･･･労働関係調整法の立法趣旨と･･･憲法第２８条の精神に基づいて之が認定をなすものとする。
これにより、次の者が第３８条の適用がないものとされました。
(一)左に掲げる官公署所属施設の業務に従事する者
(1)官公署
(ｲ)運輸省関係 左のものを除く全部
大臣官房、海運総局、陸運監理局(自動車部国営課を除く)、高等海員審判所、地方海員審判所、海運局、同支局及び出張所、海運監理部製作監督事務所
(ﾛ)逓信省関係 左のものを除く全部
大臣官房、電波局、航空保安部本部、並びに逓信管理部における電波に関する監督事務担当の課又は係
(ﾊ)大蔵省関係
専売局、地方専売局、同支局及び出張所、印刷局、造幣局、同支局
(ﾆ)都道府県市町村関係
交通、電気、水道、ガス事業の経営を専管する局、部、課
(2)官公署所属施設
(ｲ)試験所、研究所その他調査研究施設
(ﾛ)学校、講習所その他の教育養成施設
(ﾊ)工場、事業所その他工事作業所及び倉庫
(ﾆ)公園、運動場、病院、療養所、保健所その他の公共保健施設
(ﾎ)図書館、博物館その他の公共文化施設
(ﾍ)市場、食堂、浴場その他の公共福利施設
(ﾄ)養老院その他の社会事業施設
(ﾁ)職員の共済福利施設
(二)(一)以外の官公署及び官公署所属施設の業務に従事する者のうち左に掲げる者及びこれに準ずるもの
(1)給仕、小使、掃除婦その他雑役従事者
(2)門衛、巡視
(3)昇降機、自動車の運転手
これらの公務員は労働三権をすべて享受していたのです。
４ 労働基準法の制定
１９４７年３月に制定された労働基準法は、第１１２条において明確に「この法律及びこの法律に基いて発する命令は、国、都道府県、市町村その他これに準ずべきものについても適用あるものとする」と規定しています。これは戦前の工場法を受け継いでいますが、労働基準法の対象は職工だけでなくホワイトカラーも含む労働者全てですから、私法上の雇傭契約に基づく雇員だけでなく、公法上の勤務関係に立つ官吏もその対象となるかが問題になります。
この点について、労働基準法の適用事業を定めた第８条には「十六 前各号に該当しない官公署」という規定が設けられています。つまり、行政事務を行う官吏にも労働基準法が全面的に適用されるべきという考え方で立法されたのです。
もっとも、当初の案には官公署は含まれていませんでした。１９４６年５月１３日の第３次案には、工場法にならって「第９２条 本法及び本法に基づいて発する命令は国、都道府県、市町村その他これに準ずべきものに適用する」と、国・公共団体への適用を明記するとともに、適用事業の範囲を定めた第４条に「十四 其の他命令を以て指定する事業」という項目が現れますが、その欄外注記として「適用外－官庁、学校、純事務所－研究所、･･･女中子守」とあって、これら施設で働く者は適用対象ではないという整理だったようです。
６月３日の第４次案では、教育、研究、調査の事業が対象に入りましたが、その他規定は消えています。７月２６日の第５次案(労務法制審議会第１回小委員会に提出されたもの)では適用事業の各号列記が消え、「この法律で労働者とは職業の種類を問わず賃金、給料其の他之に準ずる収入によつて生活する者を謂ふ」とのみ規定されました。そうすると、国、公共団体にも適用される以上、官吏も労働者として労働基準法が適用されるということになります。もっともこれへの修正案では各号列記が復活しています。
この間、８月７日の審議会の議事録によると、末弘会長が「尚ほこの適用範囲の問題につきまして、小委員会で話がありましたのは、官公吏の場合に適用があるかどうか。逓信のやうなところの現業の業務をしてゐる官公吏、これは無論本法の適用を受けることに問題がないのであるが、それ以外の官吏に一体かういふ法律を適用すべきであるかどうかといふやうなこと」と、冒頭この問題に触れ、さらにこういう会話がされています。
末弘委員 ･･･それで官公吏のことが一番問題になりまして、現業の場合は言ふまでもなくここに当たるから入りますが、それ以外のものについては小委員会ではいろいろ議論もありましたが、凡そ今の官吏法そのものが改革されなければならないぢゃないか、それで一般の労働者の建前と同じ考へでこちらへ嵌めるといふ考へ方をするがいいか、官公法の方で解決するがいいかといふやうな点について議論があつて、それでまあ官吏法に譲るべきではなからうかといふやうなことが此処では考へられたわけです。
加藤委員 さうすると、官吏でない傭人や雇はどうなるのですか。
吉武労政局長 傭人、雇は或いはこちらに含めていいかと思ひます。
小委員会の松本岩吉メモを見ると、１１月９日に
桂 官吏は適用すべきだ。争議権がないからこそここで保護すべきだ。
松岡、志賀 １６号「官公署」を入れよ。
という意見が出されており、おそらくこの影響で、直前の１０月３０日の第７次案で「十六 法人又は命令をもって定める団体の事務所」となっていた規定の下に「官庁公署其の他の事業」と書き加えられています。第７次案修正案では、各号列記の最後に「十六 官公署其の他の事業」が明記されました。これが決定的であったようです。
なお、９月１２日には全国官公職員労働組合協議会が意見書を出し、その中で「行政事務に従事する官公署従業員を本労働基準法の適用より除外することは絶対に反対である」と強く主張しています。また、１１月２７日の大蔵省意見は、「本法草案に□明せられた労働基準の実体を公務員に適用することには概ね異存はないが、･･･本法をそのまま公務員に適用することは妥当とは思われない」と述べ、「公務員を本法より適用除外して新憲法並びに本法の精神を忠実に織り込んだ公務員法を作るべき」と要請しています。
しかし、以後若干の字句修正はありますが、官公署も適用対象となるという点には変化はないまま、法案が作成され、国会に提出され、成立に至りました。
国会提出時の答弁資料に、この考え方が明確に書かれています。
第２８問 この法律を官吏に適用することは、官吏関係を労働関係と同一のものと見なすことになり、官吏法と矛盾するではないか。
答 官吏も又労働者であることは、労働組合法以来採り来つた立法の方針である。官吏関係は、労働関係と全面的に異なつた身分関係であるとする意見もあるが、この法律の如く働く者としての基本的権利は、官吏たると非官吏たるとに関係なく適用せらるべきものであつて、官吏関係に特有な権力服従関係は、この法律で与へられた基本的権利に付加さるべきものと考へる。
５ 国家公務員法の制定*4
１９４５年１１月、幣原内閣は官吏制度改正に関する件を閣議決定し、官名を事務官、技官及び教官の３つに統一する、官と職とを分離する、勅任、奏任、判任の区別をなくす等の改革を行いました。その後、１９４６年１０月、臨時法制調査会が官吏法要綱案を答申しましたが、内容的には従来の勅令を法律に移したに止まっていました。同月、内閣に臨時行政調査部が設置されました。
このような中で、直接には公務員給与制度の改革に関する助言を得たいという大蔵省の要請で、アメリカからフーバーを団長とする対日人事行政顧問団が来日しました。彼らは、翌１９４７年４月日本の官吏制度の結果を指摘した中間報告をＧＨＱに提出し、同年６月片山内閣に国家公務員法草案を提示し、部分的修正をも加えることなく速やかに立法化すべきことを勧告しました。これは大蔵省の意図した給与制度改善のための職階制度の導入を遙かに超え、日本政府の人事制度全般の改革を求めるものであり、官吏のみならず雇員・傭人をも公務員という概念に中に包摂し、一律に服務の規律を課そうとするものでした。
そこには「職員は、団体又は職員団体への参加、不参加は自由である。又右の組織を通じて雇傭条件事務を担当する機関と、協議又は協力するため、及び其の他社会的福祉的活動に関する法律上の目的のため、その代表者を選定することはできる。右の諸権利を行使するに当たって、職員は監督者又はその他の職員より阻止、干渉又は強制されることはない」と団結及び協議・協力の権利は認められていたものの、「職員にして、雇傭者たる政府によって代表される日本の一般公衆に対して、「ストライキ」を行ふ場合は、職員が政府に対して有する本法の定める雇傭上の凡ての権利を「ストライキ」実施と同時に失ふ」と明確に書かれていました。
これに対し、当時の厚生省は「ストライキについて、労働組合法、労働関係調整法との関係を調整されたい」という意見を出し、日本側がフーバーに提出した意見では「公務員のストライキに関する規定については、内閣として重大な関心を寄せているので、労働法制との関係その他の見地から慎重に攻究し、御趣旨の存するところを十分に斟酌し、適切なる規定を設けたいと考えている」と述べています。
翌７月に一旦作成された法案は、この点について「職員が、同盟罷業を行うときは、その同盟罷業の期間、その者がこの法律に基づいて有する給与に関する権利は、これを失うものとする」と、単にノーワーク・ノーペイを規定するだけのものとなっていましたが、ＧＨＱに提出した案ではここが空文となり、片山総理大臣の書簡で「職員の団結権及びストライキに関する条項は、極めてデリケートな問題を含む重要な事柄である。而して貴案に示された『一切の官職上の権利』の範囲につき、やや不明な所もあり、又、我が現行法制との関係に照らし、慎重に攻究する余地があるので、一応ブランクの儘、貴方に提示するが、充分貴司令部の御意見を伺った上適切な結論を得たいと思う」と苦衷を訴えています。
８月に政府部内で作成された案は、揺れ動く政府の姿勢を示しています。「職員が労働争議行為を行う場合においては、その争議行為の継続中、その者は、この法律に基づく給与に関する権利を失い、救正に関する権利を停止せられる。ただし、法律に定められた争議行為に関する禁止又は制限に違反する行為があるときは、懲戒事由に該当するの外、その違反者は、違反行為の継続中、この法律に基づく給与に関する権利を失い、且つその期間中になされた処分その他その期間中に生じた事故については、この法律に基づく救正に関する権利を失う。公益事業その他特別の性質に属する事業に関する争議行為又は大規模な争議行為が行われ、そのために、公共の福祉に重大な障害を来したときは、その行為に関し、前項但書の規定を準用する」と、ストライキ権を禁止しない範囲でできるだけそれを制限しようとする案が書かれたかと思えば、「この法律のいかなる規定も、法令により認められる職員組織又はその代表者が政治活動に参加し、又は政党を支持することを禁じるものと解釈されてはならない」と、政治活動の自由を明記した案も書かれました。
結局、８月末に閣議決定された国家公務員法案は、労働基本権に関してはなんら規定を設けませんでした。この間のいきさつについて、当時内閣官房長官であった西尾末広はこう回想しています。「フーバーはとても膨大なものを持ってきた。それを前に置いて、この法案について一言一句訂正を許さぬ。･･･これをやりなさい。こういうことであったのです。」「我々がまず第一に問題にしたのは、公務員は事実上団体交渉権も争議権も失う。争議をやった場合には、事実上クビになるという条項が入っておった。これには困った。･･･私はケーディスに会いに行って、『社会党が内閣を作ってまもなく、こういう今まで与えておった労働組合の権限を全く剥奪するような法律を出すことはできない。あえてこれをやるなら、社会党は内閣を投げ出すより仕方がない』といったら、『それはよくわかる』。ケーディスは考えておくということでした。」「『西尾君、いいことがある。フーバーは三ヶ月間休暇をとってアメリカに帰った。この留守の間はマーカムが代理することになっている。マーカムには私からよく言っておくから、例の公務員の問題をフーバーの帰ってこないうちにやってしまえ。留守の間に片付けてしまえ』。こういうふうに非常に明るい顔で好意的に言うてくれた。」このように、中道左派政権はフーバーの考え方の中核部分を握りつぶしてしまったのです。
さて、国家公務員法には、「職員の給与は、法律により定められる給与準則に基づいてなされ、これに基づかずには、いかなる金銭又は有価物も支給せられることはできない」(第６３条)、「給与準則には、俸給表が規定されなければならない」(第６４条)、「職員は、その官職につき職階制において定められた職種及び等級について給与準則の定める俸給額が支給せられる」(第６６条)、「人事院は、給与準則に関し、常時、必要な調査研究を行い、給与額を引き上げ、又は引き下げる必要を認めたときは、遅滞なく改定表を作成して、これを内閣総理大臣に提出しなければならない」(第６７条)といった給与決定システムが規定され、これと労働組合法に基づく団体交渉システムとの関係が問題になります。
こうして国家公務員法施行日である１９４８年７月１日時点では、国家公務員法に基づき給与その他の改定は人事委員会の内閣に対する勧告によることとされる一方で、公務員にも労働関係法が適用されるため、実際にはすべて団体交渉によるという状態でした。マッカーサー書簡が発出されたのは、こういう状況の中でした。
６ マッカーサー書簡と政令第２０１号
このシステムをＧＨＱ自らの手でひっくり返したのが１９４８年７月２２日のマッカーサー書簡とそれを受けて直ちに制定された政令第２０１号です。当時の賀来才二郎労政局長の表現を用いれば、「極左分子によって指導された労働運動が、昭和２２年２・１ストの経験に懲りず、更に昭和２３年３月闘争において、公務員組合を主軸として争議を展開し、勢いの極まるところ遂に全逓等の現業のみならず、労調法上争議行為を禁止されている一般公務員まで巻き込んで全国的に争議行為を行うに至り、かかる事態に対処して遂にここに従来の如き寛大な労働立法に、一大転機がもたらされるに至った」というわけです。
この背後にはＧＨＱ内部における公務員課と労働課の論争がありました。上述のように、１９４７年１０月の国家公務員法制定の際、フーバーの原案にあった職員の団体交渉権及び罷業権の制限規定が、当時の片山社会党内閣によって全面的に削除され、労調法システムが一旦は維持されていたのです。ところが、過激な労働運動が庇護者であったはずの労働課の足を引っぱる形となり、マッカーサー元帥の面前でフーバー公務員課長とキレン労働課長の「御前試合」の結果、ほぼ全面的に前者の意見が採用され、キレンら労働課幹部は辞任するという事態になってしまいました。
しかし、実はマッカーサー書簡に至る動きは、前年末から始まっていました。１９４７年１２月に再来日したフーバーは、国家公務員法がフーバー草案から大幅に修正されてしまっていることを発見し、怒り心頭に発しました。そして、今度は日本政府には極秘のうちに改正案の作成を始めました。もっとも、臨時人事委員会の職員は秘かにこれに関与していたようです。
当時臨時人事委員長であった浅井清氏は、「元帥の書簡の最初の部分に『日本政府並びに本司令部の代表者間に行われた合同討議から得られた結論』とあるが、これはウソであって、このような『合同討議』は全然行われていなかった。しかし、フーヴァー氏は、最初の国家公務員法制定の時の日本政府の『ずるいやり方』に憤慨していたから、改正案の精密な草稿を作成し、これを臨時人事委員会に送って、極秘に日本語に翻訳させ、またこれを司令部が英語に戻して検討する作業をしたので、筆者等は、その内容を知っていたのである」と告白し、さらに「臨時人事委員長であった筆者は、このような重大な改正が進行しつつあることを政府に全然秘密にすることはできないと考え、その要旨を当時の芦田均内閣の福島慎太郎内閣官房次長に伝えておいたので、芦田均内閣総理大臣、苫米地義三内閣官房長官は知っていたが、社会党閣僚には知らせなかったと思う。もし社会党が改正案中の労働関係の規制を知ったら、大いに騒ぎ立てたはずである」*5と歴史の裏面を垣間見せています。
つまり、国家公務員法改正は、与党の社会党を除外した形で、臨時人事委員長が内閣を素通りして、直接フーバーの指示のもとに進められるという異例の形で始まったのです。形式的にはマッカーサー書簡により改正作業が始められたことになっていますが、実質的には既に秘かに進められていた改正作業に対して絶対性を付与する役割を担ったのがマッカーサー書簡であったと言えるでしょう。
こうして７月２２日付で出されたマッカーサー書簡は、「雇傭若しくは任命により日本の政府機関若しくはその従属団体に地位を有する者は、何人といえども争議行為若しくは政府運営の能率を阻害する遅延戦術その他の紛争戦術に訴えてはならない。何人といえどもかかる地位を有しながら日本の公衆に対しかかる行動に訴えて、公共の信託を裏切る者は、雇傭せられているが為に有する全ての権利と特権を放棄する者である」と全ての公務員の争議権を否認したのみならず、「全ての政府職員は普通に知られている所謂団体交渉の手段は公務員の場合には採用できないものであることを知らねばならぬ。・・・使用者は国民である」と全ての公務員の団体交渉権をも否定しました。これはフーバーの考え方を全面的に承認したものといえます。
ただし、「鉄道並びに塩、樟脳、煙草の専売などの政府事業に限り、これらの職員は普通公職からは除外せられて良いと信ずる。然し乍らこれ等の事業を管理し運営するために適当な方法により公共企業体が組織せられるべきである」と、現業職員の一部について公務員法制から除外することも示唆しています。
これを受けた日本政府は直ちに７月３１日、国家公務員法改正までの暫定措置として「昭和２３年７月２２日附内閣総理大臣宛連合国最高司令官書簡に基づく臨時措置に関する政令」を決定し、即日施行しました。当時労組側は、マッカーサー書簡は書簡に過ぎず、法令的効果はないと主張していたためです。当時労働組合課長兼労政課長であった飼手真吾氏は後に、「今回は事柄が事柄であり、何の措置もとらないまま荏苒日を過ごすと、現場では著しい混乱を生ずることは眼に見えている。当時の激烈な事情の下では、末端では当然怪我人の出ることが予想された。そこで、私は独断で鉛筆で走り書きした文字通り法三条のポツダム勅令案を数分間でデッチ上げ当時の労政局長賀来才二郎氏と共に総理官邸に内閣官房長官苫米地義三氏を訪れ、政令制定の必要を力説した」と述べ、「労働法界ではこの第２０１号政令ほど評判の悪い法令も少なくないようである。しかし私個人にとっては、この政令は当時のあわただしかった労働界の騒ぎの中で、可能な平和を探求した思い出の法令である」と自評しています。
政令第２０１号は、第１条で「任命によると雇傭によるとを問わず、国又は地方公共団体の職員の地位にある者は、国又は地方公共団体に対しては、同盟罷業、怠業的行為等の脅威を裏付けとする拘束的性質を帯びた、いわゆる団体交渉権を有しない」と明確に団体交渉権を否認した上で、「個別的に又は団体的にその代表を通じて、苦情、意見、希望又は不満を表明し、かつ、これについて十分な話し合いを為し、証拠を提出することができるという意味において、国又は地方公共団体の当局と交渉する自由を否認されるものではない」と、団体交渉ならぬ交渉の権利は認めました。そして第２条で「公務員は、何人といえども、同盟罷業又は怠業的行為をなし、その他国又は地方公共団体の業務の運営能率を阻害する争議手段をとってはならない」と明確に争議権を否認し、「公務員でありながら前項の規定に違反する行為をした者は、国又は地方公共団体に対し、その保有する任命又は雇傭上の権利を持って対抗することができない」と規定しました。また、第３条で争議禁止の違反者に対し１年以下の懲役又は５千円以下の罰金を規定しています。これにより、国、地方、現業、非現業を問わず全ての公務員について争議行為が禁止され、また労働協約の締結を目的とする団体交渉権は否認され、従来の労働協約で政令の趣旨に反するものは無効とされました。
ちなみに、この時労働省労政局は「昭和２３年７月２２日附内閣総理大臣宛連合国最高司令官書簡に基づく臨時措置に関する政令の解釈並びにこれに伴う労政事務処理について」という通牒を出し、公務員又はその団体が、その代表者を通じて苦情、意見、希望又は不満を表明し、かつこれについて十分な話し合いをし、証拠を提出するという意味での交渉の申し出があったときは誠意を持ってこれに応じ、内容の合理的なものについては速やかに善処するようにとか、この交渉の結果一定の了解に達したときは徒なる紛議の発生を防止するために、これを文書として記録することは差し支えなく、この文書は法律上の効力は有しないが、そのことを理由に当局が了解事項の履行をゆるがせにしないように、といったことを事務処理通牒というひっそりとした形で示しています。
７ 国家公務員法の改正
マッカーサー書簡発出の翌日、７月２３日付で、国家公務員法改正案が司令部から日本政府に正式に手交されました。その原文は次の通りです。
[Article 98] Personnel of the service in the performance of their duties shall comply with laws and orders and faithfully observe the orders of their superiors on matters pertaining to the performance of their joining associations or other employee organizations, and through such organizations to designate representatives for purpose of consultation or cooperation and for other lawful purposes including social and welfare activities except that police, firemen and institutions shall be denied the right to organize trade unions or to join trade unions. Personnel of the service shall not strike or engage in delaying or other dispute tactics against the public of Japan represented by the National Government as employer or resort to delaying tactics which reduce the efficiency of governmental operations. Any person in the service who shall resort to strike or any or all of the unlawful tactics herein prescribed shall lose all rights to employment by the National Government acquired and possessed by him under dispute or delaying tactics.
[supplementary provision Article 16] The coverage of the Trade Union Law, the Labor Relations Adjustment Law, the Labor Standards Law and the Mariners Law, and any ordinances, rules or orders issued under the provisions of these Laws, shall not apply to any personnel of the regular service as defined in Article 2 of the National Public Law.
第９８条は前年のフーバー案とほぼ同様の内容ですが、附則第１６条として労働組合法、労働関係調整法、労働基準法、船員法を全面適用除外にしているところには、公務員法を労働法とは全く別の世界として構築し、労働法からの介入をシャットアウトしてしまいたいという強い意思が感じられます。この条文案に対し、政府部内からいくつもの意見が示されます。まず、７月３１日付の経済安定本部労働局の意見は次のようなものでした。
２．一般職を一般官公吏と小使、清掃夫、運転手等の単純な労務に従事する者及び工場、鉱山、交通、水道、都市清掃等の現業に従事する労働者の二つに区分すること。(理由)一般官公吏と行政官庁の単純なる労務者及び現業庁に於ける労働者を同一に律することは歴史的に見て無理があるのみならず、労働者の闊達な気風を阻害し、現業の民主的能率的運営に逆効果を来す危険がある。
４．第９８条第１項の職員組合が当局と協議又は協力する機関として、組合代表と当局よりなる現業委員会又は業務協議会を設けること。(理由)労働者の不平不満を合理的に処理するには組合代表と当局が定まった方式により定期的に協議することの肝要なことは現業関係庁に戦前にも存在した歴史がこれを証明している。
５．現業委員会又は業務協議会委員としての活動は第１０１条第４項但書の行為として認めること。(理由)労働協約の消滅により組合事務に専念することはできないが、現業委員会委員又は業務協議会委員としての活動は、紛争処理機関に於ける職場委員と同様、第１０１条第４項の行為として認めるべきである。
６．労働組合法と労働基準法に「公務員法に別段の定めのあるときは公務員法に依ること」の１項を挿入し、附則第１７条より労働組合法、労働基準法の適用除外を削除すること。(理由)労働者の一般的な団結権を否認するものではない。随って、公務員法に抵触しない部分の労働法は当然適用すべきである。又公務員関係の別個な労働基準法の制定されるまでは当然労働基準法は適用すべきである。
同日付の労政局の意見は、「職員は前項の職員組織を結成しようとし、又は職員組織における正当な行為のため不利益な取り扱いを受けない」と、労働組合法上の不当労働行為に相当する規定を設けることを求めています。また労働基準局の意見は、附則から労働基準法の適用除外を削除し、その代わりに労働基準法附則に「この法律及びこの法律に基づいて発する命令は、国、都道府県、市町村その他これに準ずべきもの、経営する事業についても適用あるものとする。但し、第２条の規定はこれを適用しない」と規定することを求めています。その理由としてこう述べているのが興味深いところです。「罷業権、団体交渉権を剥奪する結果として、その反面に於いて最低限の労働条件はこれを官庁職員に対しても一般労働者と同様に保障しなければならない。労働組合運動をもっとも強く弾圧したプロシアのビスマークでさえ労働保護には力を注いだ歴史的事実が想起されるべきである。」「憲法第２７条第２項は労働条件の基準は法律でこれを定める旨を規定しているから、政府職員の労働条件についても一切を人事院規則に一任すべきではなく、できるだけ具体的に法律を以て規定し、且つその法律で定める基準は一般の最低基準を下回らぬように規定すべきである。」
この後、８月６日付の「国家公務員の職員組織に関する法的措置事項(労)」では、「警察、消防、海上保安庁及び監獄の職員についても職員組織の結成加入を認めること」「単純労働者は能う限りこれを一般職の枠外としその職員組織には一般労働組合としての性格を与えること」といった事項が、８月１６日付の「国家公務員の勤務条件に関する法的措置事項」では、「勤務条件の明示、解雇制限、使用証明書の交付、給料退職金等の支払期限の保障、給料全額一定期日払、勤務時間、休憩、時間外及び休日勤務並びに深夜業、割増賃金、休日及び年次有給休暇等は労働基準法の基準を下回らざること」「安全、衛生及び女子年少者の保護並びに寄宿舎については当分の間労働安全衛生規則、女子年少者規則及び事業附属寄宿舎規則に依ること」「公務員の退職金及び恩給制度並びに災害補償制度を至急確立すること」「公務員の勤務条件に関する監督機構を確立すること」「従来の所謂現業については公務員と雖も労働基準法の適用を受けること」といった事項が並んでいます。フーバーが怒りのあまり労働法の全面適用除外という無理無体を押しつけようとするのに対して、政府部内の労働関係機関がなんとか適切な修正を試みようとしていたことが分かります。
このうち、労働組合法に由来する警察官等の団結権禁止職員の扱いについて、興味深いやりとりがあったことが注目されます。フーバー案では「労働組合を作り、又はこれに加入する権利を有しない」となっていたのですが、８月１４日の関係次官会議において「警察官、消防職員、海上保安庁職員、監獄において勤務する職員は、団体その他職員の組織に加入することはできると解してよいか」と疑問が呈されています。しかし、結局９月３日には、「警察官等の職員が労働組合を結成及び加入することができないことは附則第１６条の新規定により当然であるから字句を改めて、勤務条件の維持改善を目的に包含する組合その他の団体の結成加入を禁ずることとしたのである」と述べられています。
こういう経過をたどって、吉田自由党内閣は１１月９日国家公務員法改正案を国会に提出し、まず本法の期限付き緊急審議を要望してその国会通過を促進し、各方面の耳目をそばだてました。法案に対して、官公労組は再度にわたり国会へのデモ行進を行い、衆参両院で公聴会が開かれ、労働組合や有識者の意見を聴取した上で、同月３０日にほとんどそのままで成立しました。
この改正は、まず附則第１６条で労働組合法及び労働関係調整法並びにこれらに基づいて発せられる命令は一般職の職員に適用しないと規定して、国家公務員を集団的労使関係システムから排除した上で、本則にいくつかの規定を設けました。それは主として、もともと法令及び上司の命令に従う義務を規定していた第９８条に、第２項から第７項までを付け加えるというあまり美的でないやり方で行われています。
第２項は「職員は、組合その他の団体を結成し、若しくは結成せず、又はこれに加入し、若しくは加入しないことができる。」とオープン・ショップ制を定めるとともに、「職員は、これらの組織を通じて、代表者を自ら選んでこれを指名し、勤務条件に関し、及びその他社交的、厚生的活動を含む適法な目的のため、人事院の定める手続きに従い、当局と交渉することができる。但し、この交渉は、政府と団体協約を締結する権利を含まないものとする」と団体交渉ならぬ交渉の権利を認めました。
なおこの時点では「組合その他の団体」という表現をしていますが、まさか民法上の「組合」というわけではないでしょう。しかし、これが労働組合だとすると労働組合法の適用排除と矛盾します。上記のように、これはフーバーの原案では「associations or other employee organizations」となっていたもので、警察官などの団結禁止について用いられていた「right to organize trade unions or to join trade unions」とは違う概念のはずなのですが、彼らについて労働組合は結成できないが職員団体は結成できるという解釈をしたくないために、わざわざ「組合」といういささか意味不明の用語に「字句を改め」たのでしょうが、かなり無理のあるやり方であったように思われます。また、「社交的」というのも、フーバー案では「social」であったことからすると、相当に意図的な訳語のようです。
第３項は労働組合法第１１条に相当する不利益取扱い禁止規定です。
第４項はそれまで労働組合法第４条第１項で規定されていた団結禁止規定ですが、それまでの禁止が「労働組合」の結成加入の禁止であったのに対し、こちらは「職員団体」の結成加入禁止であって、性質は異なるはずです。
第５項は本命の争議禁止規定で、「職員は、政府が代表する使用者としての公衆に対して、同盟罷業、怠業その他の争議行為をなし、又は政府の活動能率を低下させる怠業的行為をしてはならない。また、何人も、このような違法な行為を企て、又はその遂行を共謀し、そそのかし、若しくはあおってはならない」と行為類型を事細かに規定しています。怠業を含む争議行為とは別に争議行為ではない怠業的行為についても明文で禁止していますが、争議行為とは「業務の正常な運営を阻害するもの」（労調法第７条）ですから、業務の運営を阻害しなくてもその活動能率を低下させるだけで国家公務員法違反となるわけで、それまでの（狭い）非現業職員についても禁止範囲が増えたことになります。なお罰則は、違法な行為を企て、遂行を共謀し、そそのかし又はあおったものに限られ、政令第２０１号とは異なり、単なる参加者は刑罰の対象とはならなくなりました。
第６項はこれを受けて「前項の規定に違反する行為をした者は、その行為の開始とともに、国に対し、法令に基づいて保有する任命又は雇用上の権利を以て、対抗することができない」と規定しています。これはこの後制定された公労法において「この法律によって有する一切の権利を失い、かつ解雇される」とされているのに比べるとむしろ穏便に見えます。
もう１つ、第１０１条の職務専念義務のところで、職員が勤務時間中に職員の団体のために活動することを原則として禁止し、ただ一定の条件下で第９８条で認められた行為をすることができるとしました。これが在籍専従制度の始まりです。
原始附則第１６条は、労働基準局の反発にもかかわらず、フーバー原案のとおり労働組合法と労働関係調整法のみならず、労働基準法と船員法まで全面適用除外としてしまいました。そして「一般職に属する職員に関しては、別に法律が制定実施されるまでの間、国家公務員法の精神に抵触せず、且つ、同法に基づく法律又は人事院規則で定められた事項に矛盾しない範囲内において、労働基準法及び船員法並びにこれらに基づく命令の規定を準用する」（改正附則第３条第１項本文）とされ、準用される事項は人事院規則で定める（同条第２項）とされましたが、そのような人事院規則は今日に至るまで制定されていません。また、「労働基準監督機関の職権に関する規定は、一般職に属する職員の勤務条件に関しては、準用しない」（同条第１項但書）と、労働基準監督システムの適用排除を明確にしました。
この改正はどこまで正当性があったか大変疑わしいと思われます。労働基準法第２条の「労働条件は労働者と使用者が対等の立場において決定すべき」との規定が気にくわないというのは理解できますが、最低労働条件を設定する部分まで適用除外する根拠はなかったのではないでしょうか。後述の地方公務員法が一部適用除外方式をとっていることからしても、全面適用除外の正当性は疑わしいでしょう。時の勢いとしか説明のしようがないのかも知れません。
なおその直後、同年１２月に議員提案で一部改正され、進駐軍労務者及び公団職員は国家公務員法の対象から外されました。
８ 公共企業体労働関係法の制定*6
マッカーサー書簡では、国鉄と専売についてのみ公共企業体を設立し、その職員については国家公務員法を適用せず、特別の労働関係とすることとされていました。これを受けて１９４８年１２月に制定されたのが公共企業体労働関係法ですが、これをめぐっては、ＧＨＱ内では法務局を中心に民間運輸局と労働課が、日本政府内では法務庁法制局を中心に運輸省鉄道総局と労働省労政局がさまざまな動きを行いました。当時運輸省職員局総務課長であった吾孫子豊氏は詳しい制定経緯を書き残していますので、当時労働省労政局労働組合課長兼労政課長であった飼手真吾氏の回想とともに、法制定の舞台裏を明らかにしてくれます。
ＧＨＱからは９月８日、経営管理事項を除き団体交渉はできるが争議権は認めず、労使とも仲裁裁定に拘束されるという条件が示されていました。労働省側は公共企業体労働関係法要綱案を作成しましたが、これに対し運輸省側は鉄道労働関係法(日本国鉄道法労働編)要綱案を作成し、ＧＨＱに提出しました。鉄道だけ他分野とは異なる労働法制にするなどというのは奇妙な話ですが、国鉄一家意識のしからしむるところでしょうか。この点について、ＧＨＱ法務局のアッペル氏は「労働問題に関する法律案は、労働省が第一義的に責任を持つのが当然である。運輸省は事業の管理運営について広い権限を持っているのであるから、このような問題にあまり出しゃばるのは良くない」と吾孫子氏を一喝したそうです。
一方後述のように、労働省案は争議行為を禁止する条項を直接規定せず、ただ調停、仲裁機関等に関する詳細な手続を規定して事実上これをなしえないようにしようとするものでしたが、アッペル氏は飼手氏に対して、「労働省には公共企業体職員の争議権を禁止することが、憲法第２８条に違反するというような議論が行われているそうだが、憲法第２８条には争議権のことなどは何も書いていない。一歩譲って、団体行動をする権利という中にそれが含まれているとしても、特に公益のために仕事をしている者については、その権利は公益に適合するように立法されなければならぬのは当然である」と一喝したそうです。
このように、公労法制定は徹頭徹尾ＧＨＱ主導で進められました。概ね形式は労働省案、内容は運輸省案に沿った形で立案されましたが、労働省も運輸省も考えていなかった交渉単位制を押しつけた点にＧＨＱ主導が現れています。当時は労政局もアメリカの交渉単位制を正確には理解していなかったようです。ＧＨＱは日本側の修正を許さなかったため、政府は１１月にＧＨＱ案の仮訳をそのまま国会に提出しましたが、日本語になっていないところも多々あったため、厖大な正誤表を国会に出して修正するという事態になったそうです。
本法により、公共企業体の労働関係は公的部門ではあるが、国家公務員法ではなく労働組合法・労働関係調整法が原則的に適用され、その一部の例外を公共企業体労働関係法が規定するという形になりました。そのために、公共企業体として日本国有鉄道と日本専売公社が設立されたのです。
例外の第１は、団結権の制限です。すなわち、「職員は組合を結成し、若しくは結成せず、又はこれに加入し、若しくは加入しないことができる」（第４条第１項）とオープン・ショップ制を規定するだけでなく、「公共企業体の職員でなければ、その公共企業体の職員の組合の組合員又はその役員となることはできない」（同第３項）といわゆる逆締め付け条項が明記されました。職員以外が組合の役員になれないのですから、「公共企業体は、その定める一定数を限り、その職員が組合の役員としてもっぱら組合の事務に従事することを許可することができる」（第７条）と専従職員規定を置いています。
この逆締め付け条項は、９月はじめの労政局草案には含まれていませんでしたが、吾孫子氏の起草した９月１６日の鉄道労働関係法要綱案の中に「国有鉄道の労働組合の組合員又は役員となりうるものは、国有鉄道の正規の職員としての身分を有するものに限られる」という形で出現しています。吾孫子氏はその理由を「公共企業体の事業に対する理解も愛着も比較的に希薄であると思われるような部外の職業的労働運動家等がその役員となることは決して望ましいことではな」いからだと述べています。これを容れて、９月３０日の公共企業体労働関係法案では「公共企業体の従業員以外の者は加入することができない」という規定が入り、ＧＨＱもこれを認めたのです。
例外の第２は、団体交渉の仕組みで、日本の法制上初めて交渉単位制と交渉委員制を導入しました。すなわち「公共企業体とその職員又はその組合は、協議により団体交渉を行うに適当な単位を決定しなければなら」（第１０条第１項）ず、「公共企業体の職員を代表する主たる組合は、組合員以外の職員の代表者と協議して、・・・交渉委員を指名しなければな」りません。「交渉委員は、公共企業体の交渉委員と交渉するために、公共企業体の全ての職員を代表する排他的代表者であ」（第１１条第１項）り、「団体交渉は、もっぱら、公共企業体を代表する交渉委員とその公共企業体の職員を代表する交渉委員とにより行」（第９条）います。こういうアメリカ型労使関係システムはもちろん民間でも可能ですが、逆に言えば公共企業体にふさわしいというわけでもありません。アメリカ型労使関係制度が最も優れているはずだというＧＨＱの発想が日本政府を押し切って現実化したものといえるでしょう。この規定は１９５６年に公共企業体等労働関係法から削除されました。
例外の第３は労働協約で、「公共企業体の予算上又は資金上、不可能な資金の支出内容とするいかなる協定も、政府を拘束するものではない」（第１６条第１項）と、労働協約（法律上は「協定」）の効力を一部制限しています。これは後述の仲裁裁定に関連して問題となりました。「公共企業体というか弱い存在が大蔵省という怖いおっちゃんのご機嫌を損じ」てまで協約を結ぶことはありませんが、「勇敢な公共企業体仲裁委員会の委員諸氏は、大蔵省なんかが何を言おうとかまっちゃいなかった」からです。
例外の第４は争議行為で、「職員及びその組合は、同盟罷業、怠業、その他業務の正常な運営を阻害する一切の行為をすることができない。また職員はこのような禁止された行為を共謀し、そそのかし、若しくはあおってはならない」（第１７条第１項）と、争議行為を全面的に禁止した上に、これに違反した職員は「この法律によって有する一切の権利を失い、かつ、解雇される」（第１８条）とされています。ただし、国家公務員法とは異なり、刑事罰は科されません。
労働省の当初案では、
第７章 争議行為の制限等
第２３条 公共企業体及びその従業員の組合が、争議行為を行うには、調停委員会の調停が不成立に終わって後、労働大臣及び公共企業体労働委員会に対して、争議行為開始の通告をなしてから二週間を経過しなければならない。
第２４条 仲裁中は争議行為を行うことができない。
第２５条 労働協約及び仲裁裁定違反の争議行為は行うことができない。
とされていました。
しかし、上述のようにＧＨＱのアッペル氏は飼手氏を一喝し、争議行為の禁止を明記するよう命じるとともに、運輸省案では違反者に刑事罰を科することとしていたのに対し、違反者を失職させることを指示しました。もっとも、労働省は最後まで政府部内で争議行為の禁止規定を直接設けることに反対し続けたようです。ＧＨＱの指示で、違反者に対する解雇が規定されたため、これと逆締め付け条項とが結合して、後のＩＬＯ第８７号条約問題が惹き起こされることになります。
例外の第５は紛争処理で、まず上記交渉単位ごとに労使の代表各２名からなる苦情処理共同調整会議を設置し、日常の作業条件から起こる職員の苦情を適当に解決することとされ（第１９条）、次に国鉄と専売公社ごとにそれぞれ中央と地方の調停委員会を設置して、苦情及び紛争の調停を行うこととされ（第２０条～）、さらに公共企業体仲裁委員会が設置されて、団体交渉対象事項であって団体交渉により解決できない問題について仲裁手続を行うこととされました（第２６条～）。争議行為が禁止されたため、任意仲裁だけでなく調停委員会や主務大臣の請求による強制仲裁制度を導入することになったわけです。
９ 地方公務員法の制定*7
地方公務員制度については地方自治制度の一環として検討されましたが、地方自治法では将来地方公務員法を制定することを予定し、必要な若干の規定の整備を図った外は暫定的に従来の制度を踏襲しました。このため、この段階では地方公務員としての統一的な法制を欠き、同じ地方公務員であっても都道府県職員には旧官吏制度が適用されていました。しかし、地方公務員法の立案が進まないままマッカーサー書簡、政令第２０１号の発出となり、国家公務員法の改正が行われ、これが制定準備に大きな影響を与えました。
１９４９年３月７日、総理庁官房自治課は地方公務員法案を作成発表しました。そこでは、労組法、労調法は適用除外とする一方、労基法、船員法は一部適用除外としていました。興味深いのは、監督機関は適用除外されていなかったこと、つまり地方労働基準局が地方公共団体における労働基準を監督することとされていたことです。また、「公企業に従事する職員に関する特例」が設けられ、こちらには団体交渉権及び団体協約締結権を認めていました。この点につき、労働省は地方公務員の組織する職員団体についても労働組合法に基づく団体とすべきと主張していたようです。
同年１１月１４日に正式に地方公務員法案が閣議決定されましたが、これは工場事業所の現場職員を除き、一般職員に対する労働基準監督機関の職権は、労働基準局に代わって人事委員会が行うこととされていました。しかし、ＧＨＱの反対でこれは結局提出されませんでした。
地方自治庁と労働省の間で議論になったのは現業職員の範囲です。労働省ではもともとの労働関係調整法第３８条の適用除外にならって、１２の事業の職員については地方公務員法の適用を除外し、その身分関係及び労働関係について「地方公営事業の労働関係に関する法律案」という単独立法の提出を予定し、地方自治庁との間で折衝を行いました。この１２事業とは、
１，地方鉄道事業、軌道事業、索道事業、無軌条電車事業、自動車運送事業及び水上運送事業
２，電機及びガス事業
３，上下水道事業
４，物の製造、改造、加工、修理並びに物品の販売及び展示の事業
５，土木建築事業
６，農林、畜産、養蚕及び水産の事業
７，公園事業
８，病院及び診療所の事業
９，清掃事業
１０，焼却及び屠殺の事業
１１，旅館、食堂及び娯楽場の事業
１２，競馬、競輪その他興行の事業
です。ただし、４号以下は現場の事業所において行うものに限るとしていました。
１月中旬に労働省と地方自治庁の間で、
一、交通、電気、ガス、水道、土木建築、清掃等１２の事業の職員は地方公務員法案の適用から除外する。
二、右１２の事業に従事する職員の身分関係及び労働関係については単独立法を制定し、身分関係については地方自治庁が、その他については労働省の所管とする。
との了解に達し、労働省は「地方公営事業の労働関係等に関する法律案」を作成しましたが、参議院選挙の関係で国会提出は見合わせられました。
その後、参議院選挙を経て、労働省が同法案を地方自治庁に示したところ、地方自治庁は、その適用対象を、交通、電気、ガス、水道の４公営企業及び地方公共団体の条例で指定する事業に限定すべきだと回答しました。そして両省庁間の折衝の結果、１１月１３日、次の申し合わせがなされました。地方自治庁側の言い分がかなり通った形になっています。
(一)交通、電気、ガス、水道の４種の地方公営企業の職員には、従前通り労組法、労調法及び政令第２０１号を適用するも、その労働関係については、公共企業体労働関係法の建前に準じ、でき得る限り速やかに別途措置するものとする。
(二)地方公営企業職員以外の地方公務員たる現業職員については地方公務員法を適用するものとし、その労働法上の取扱いについては、国家公務員たる現業職員との取扱いと併せて別途考究する。
(三)(一)以外の現業職員は、労働基準監督機関の監督を受ける。
こうして、同月地方公務員法案が国会に提出され、翌１２月１３日成立に至りました。その内容は国家公務員法とほぼ同様のもので、第５２条でオープン・ショップ制を規定し、さらに他の公務員の団体との連合体の結成権を規定しています。また、旧労働組合法から受け継いだ警察職員と消防職員の団結禁止規定も盛り込まれています。正確に言うと、旧労働組合法で団結が禁止されるのは「警察官吏」であって、警察に勤務する公務員であっても警察官でない職員には団結権が認められていたのですが、この改正により警察組織に属する職員にはすべて団結権が否定されたことになります。
ただ、地方公務員法については、国会でいくつか重要な修正がなされました。一つは、国家公務員法と同様に当局との交渉が団体協約を締結する権利を含まないものであることを明言したすぐ後に、「前項の場合において、職員団体は法令、条例、地方公共団体の機関の定める規程にてい触しない限りにおいて、当該地方公共団体の当局と書面による協定を結ぶことができる」（第５５条第２項）と、団体協約ならぬ書面協定の締結権を認めたことです。この書面協定は、団体協約ではありませんから地方公共団体当局を法的に拘束はしませんが、「当該地方公共団体の当局及び職員団体の双方において、誠意と責任を持って履行しなければならない」（同第３項）というもので、一定の債務的効力は有することになります。この点が国家公務員法との違いとなりました。
もう一点は、単純な労務に雇用される職員の扱いです。前述のように、地方公務員法制定過程において、労働省と地方自治庁の間で、交通、電気、ガス、水道等の現業職員の扱いが問題となり、附則第２０項において「地方財政法第６条に規定する公営企業に従事する職員の身分取扱いについては、別に公営企業の組織、会計経理及び職員の身分取扱いに関して規定する法律が制定実施されるまでの間は、なお、従前の例による」と規定して、労働組合法、労働関係調整法及び政令第２０１号が適用されることになっていました。ところが国会修正で、第５７条に(もとの公立学校の教職員に加え)「単純な労務に雇用される一般職に属する地方公務員」についても特別法が制定されるべきこととなり、附則第２１項で「第５７条に規定する単純な労務に雇用される職員の身分取扱いについては、その職員に関して、同条の規定に基づき、この法律に対する特例を定める法律が制定実施されるまでの間は、なお、従前の例による」こととされたのです。
そこで、当然単純労務者の範囲が問題となり、労働省と地方自治庁で折衝が行われ、翌１９５１年２月１３日の閣議で「単純な労務に雇用される一般職に属する地方公務員の範囲を定める政令」が制定されました。そこでは「地方公務員法附則第２１項に規定する単純な労務に雇用される職員とは、一般職に属する地方公務員で左の各号の一に掲げる者の行う労務を行うもののうち技術者、監督者及び行政事務を担当する者以外の者をいう」と定義しています。
一、守衛、給仕、小使、運搬夫及び雑役夫
二、土木工夫、林業夫、牧夫、園丁及び動物飼育人
三、清掃夫、屠殺夫及び葬儀夫
四、消毒夫及び防疫夫
五、船夫及び水夫
六、炊事夫、洗濯夫及び理髪夫
七、大工、左官、石工、電工、営繕工、配管工及び鳶職人
八、電話交換手、昇降機手、自動車運転手、機械操作手及び火夫
九、青写真工、印刷工、製本工、模型工、紡績工、製材工、木工及び鉄工
十、溶接工、塗装工、旋盤工、仕上工及び修理工
十一、前各号に掲げるものを除く外、これら者に類する者
こうして、これらの者には労働組合法、労働関係調整法及び政令第２０１号が適用されていました。ただ、法律本文で明記された「この法律に対する特例を定める法律」は遂に制定されませんでした。
労働基準法の適用関係については、フーバーの怒りにまかせて全面適用除外としてしまった国家公務員法に比べて、地方公務員法では少し冷静になって規定の仕分けがされています。まずそもそも第５８条で、労働基準法は地方公務員にも原則として適用されることと明記されました。上述のように、これは日本政府の当初からの発想でした。ただし、地方公務員の種類によって適用される範囲が異なります。地方公営企業職員と単純労務者は全面適用です。教育・研究・調査以外の現業職員については、労使対等決定の原則（第２条）及び就業規則の規定（第８９～９３条）を除きすべて適用されます。公立病院などは、労使関係法制上は地公労法が適用されず非現業扱いですが、労働条件法制上は現業として労働基準法がほぼフルに適用され、労働基準監督機関の監督下におかれるということになります。
これに対して、狭義の非現業職員（労働基準法第８条第１６号の「前各号に該当しない官公署」）及び教育・研究・調査に従事する職員については、上の二つに加えて、労働基準監督機関の職権を人事委員会又はその委員（人事委員会のない地方公共団体では地方公共団体の長）が行うという規定（地方公務員法第５８条第３項）が加わり、労働基準法の労災補償の審査に関する規定及び司法警察権限の規定が適用除外となっています。人事委員会がない場合には、自分で自分を監督するという、労働基準監督システムとしてははなはだ奇妙な制度です。
もっとも、地方自治庁からするとその方が当然であって、現業職員に対して労働基準監督署の監督を存置した理由について、「主として沿革的及び実際的の考慮に出たものに他ならない」と述べています。「沿革的というのは、労働基準法施行以前の工場法時代から、地方公共団体の経営する工場、事業場については工場監督官の監督を受けていたこと」、「実際上の考慮というのは、現業的職員の勤務条件は非常に種々雑多であって、特に安全及び衛生の点について考慮しなければならないのであるが、これを確保するのには、労働基準行政において相当程度の知識と経験を有する専門家であることを必要とする」というわけです*8。
１０ 地方公営企業労働関係法*9
上記地方公務員法附則第２０項に基づき、地方自治庁は地方公営企業法案の、労働省は地方公営企業労働関係法案の作成に取りかかりました。
その後、リッジウェー声明や政令諮問委員会の意見など労働関係法の改正の気運の高まる中で、同年１０月から審議を開始した労働関係法令審議委員会の答申を受けて労働関係調整法等の改正案が作成され、翌１９５２年５月に国会に提出されましたが、これと併せて地方公営企業労働関係法案も提出され、一定の修正を加えて７月末に成立しました。その適用対象はかつての地方自治庁案に沿って狭くなっています。
その内容は公共企業体労働関係法に準じていますが、交渉単位制及び交渉委員制を設けず、労働組合法に基づいて団体交渉を行うこととなっています。また、斡旋、調停、仲裁は労働委員会が行うこととされ、特別の調停委員会や仲裁委員会は設けられませんでした。しかし、オープンショップ制や逆締め付け条項は公労法通りですし、争議行為の禁止や違反職員の解雇もそのままです。
興味深いのは条例、規則及び予算と協定との関係で、団体交渉によって締結された協定が条例に抵触する場合であっても、条例違反として直ちに無効とすることなく、締結後１０日以内に必要な条例改正等を付議して議会の議決を求めなければならないとしています（第８条）。ここは参議院で修正されたところすが、公労法よりもやや団体交渉権重視に傾いた仕組みとなっています。
さて、地方公務員法の国会修正で設けられた単純労務職員について、本法の附則第４項で、「その労働関係その他身分取扱いに関し特別の法律が制定施行されるまでの間」は、本法を準用することとされました。これによって、政令第２０１号が適用されるという占領期の遺物のような状態は解消されたのですが、依然として「特別の法律」は制定されることはありませんでした。
それだけでなく、この法律の制定によって単純労務職員の範囲自体が法的に不明確なものになってしまいました。それは、本法の附則によって、地方公務員法附則第２１項が削除されてしまったからです。上記単純労務職員の範囲を定める政令は、この削除された附則を根拠にしています。従って、この附則が削除されてしまったら、それに基づく上記政令も失効してしまったのです。
労働省は、「単純労務者の範囲は概ね同政令に規定されていたものの範囲と一致するものと解する」との通牒を出しましたが、法令上不明確な状態にあることはいうまでもありません。この後、公務員制度調査会において単純労務職員の扱いについて議論が提起されたことはありますが、結局ほとんど何も変わらないまま(１９６５年に職員団体にも加入できるようになりましたが）、現代に至っています。
１１ １９５２年公労法改正*10
地公労法が制定された１９５２年の労働関係諸法の改正は、労組法や労調法についても若干の改正がありましたが、最大の改正点は公労法の適用対象の拡大でした。一つは電気通信省が日本電信電話公社として公共企業体の仲間入りをしたことです。もともと逓信省から別れた電気通信省と郵政省の一方が公共企業体として団体交渉権を回復することから、均衡上郵政事業に従事する職員についても公労法を適用すべきではないかという方向になり、これが他の企業官庁にも及んだ形です。
具体的には、郵便事業（郵政省）、印刷事業（印刷庁）、造幣事業（造幣庁）、国有林野の営林事業（林野庁）及びアルコール専売事業（通産省）の５つの事業が公労法の適用対象に入りました。これらのいわゆる現業職員は一般職の国家公務員として適用除外部分以外の国家公務員法の適用を受けるとともに、公労法の適用も受けるという二重の地位におかれることになりました。これに伴い、法律の名称も「公共企業体労働関係法」から「公共企業体等労働関係法」に変わりました。「三公社五現業」体制の成立です。もっとも、労働関係調整法旧第３８条の「現業以外の行政又は司法の事務」という規定ぶりから考えれば、ここで五現業とされた事業は大変狭い範囲のものに過ぎません。この経緯をたどってみましょう。
１９５１年９月に労働関係法令審議委員会が設置され、その審議事項として「ある種の公務員及び公共企業体職員にも争議行為を認めるべきか、争議行為を認めるとすれば公益事業労働者と同様に取り扱うべきか」が示されました。翌１９５２年１月２２日の吾妻小委員長案では「公務員の縦割り現業と公共企業体との労働者を一グループとし、これに争議権を認める。ただし職権仲裁の道を啓く。仲裁手続が開始されれば争議行為は禁止される。」とし、１月２９日の第１次修正案では縦割り現業の範囲を具体的に、「公共企業体、地方公営企業及び国又は地方公共団体の行う郵便、電信電話、造幣、印刷、土木建築、営林、清掃、電気、水道その他これに準ずる現業に従事する職員」としました。ところが争議権には当局側の反対が強く、２月１２日の第３次修正案では「公務員、公企体の職員の問題は、縦割り現業職員、公企体職員については労働三権を認めることが考えられるが、現段階では取り敢えず縦割り現業公務員の扱いを公労法程度にする」と後退しています。
結局３月６日の公益委員最終案では、まず「公共企業体の職員、地方公営企業、国又は地方公共団体の行う郵便、電信、電話、水道、造幣、印刷、土木建築、営林、清掃の事業その他これに準ずる現業に従事する公務員には、団結権、団体交渉権及び争議権を認むべきであるから、国家公務員法及びその他の関係法令の根本的な再検討を要望する。」「なお、前各号以外の公務員(警察、消防、刑務所及び海上保安庁に勤務する者を除く。)についても、右との関連において、適当に再検討することを要望する。」と、格調高く宣言した上で、「但し、現段階においては、取り敢えず、公共企業体の職員については現行通りとし、前記の現業に従事する公務員については、これと同様に取り扱うこと」と述べています。ただ、併せて「なお、仲裁裁定は政府又は地方公共団体の理事者を拘束する旨を明らかにすること」をも要求しています。
ところが、これでも労使の意見は一致できず、答申からはこの部分は丸ごと削除されてしまいました。賀来労政局長は「かくて、小委員会は、三ヶ月の日子を要し、その大半は争議行為及び公務員の問題に費やしながら、そのもっとも重大な問題については遂に結論を得ることができないままにその幕を閉じ」たと評しています。
労働省は答申に加え、上記公益委員案の骨子をもとにして法案を作成し、国会に提出しましたが、その間に対象が縮小されました。国家公務員の現業としては郵政、印刷、造幣、営林及びアルコール専売の５つとされ、土木建築やその他準ずる事業は落とされたのです。そして、５月に国会に提出され、両院協議会を経て７月に成立に至りました。
この改正について、担当の松崎芳伸労働法規課長は「労働関係法令審議委員会が、半歳もの日子を費やし、幾たびか議論を重ねつつも、遂に現業公務員に労働法上の団結権、団体交渉権を与えるべきだという答申すら出し得なかったに反し、ふつう口を開けば保守反動と称せられる政府案が国鉄、専売の外に、日本電信電話公社、郵政省、林野庁、印刷庁、造幣庁、アルコール専売事業に団体交渉権まで与えるという進歩的立法をもたらしたことは、いずれにしても注目されて良い」とやや自慢げに語っています。
一方、賀来労政局長は、かなり冷ややかな評をしています。まず公益委員案に対しても、「たとえば、公益委員案における現業公務員関係の処理は、その文章にも明確に現れている如く、問題を全て将来に押しやっており、僅かに縦割り現業の公務員に関してのみ、公共企業体と同じ扱いをするという程度の解答を与えたに過ぎず、然も公共企業体の公共企業体労働関係法による現在の取扱いが極めて問題の多いものであるにも拘わらず、公労法そのものは原則として現状を維持されることになっている。従ってこの解答は、現状よりともかくも一歩を踏み出さんとする意図と、将来の解決の方向を示した点においてはもとより大きな価値を持つものではあるが、問題そのものを解決したとは到底言い難いものである。」と述べていますし、改正自体についても「一応現業の企業の公務員に団体交渉権を認めたことは、労働関係法上もっとも厄介な公務員法体系との関係に勇敢に足を踏み入れ、その解決の第一歩を踏み出したものである点において、十分に評価されなければならない」と積極面を評価しつつ、「然し乍ら、法律問題としてこれを見るならば、その結果却って複雑な問題を同時に惹き起こしたと言い得るのである。すなわち、労働関係法規と公務員法規とを峻別する改正前の立場を貫けば、実体上の可否は別として、法技術的には簡単明瞭なものたり得たのである。然るに、この峻別の壁を勇敢に打ち破ったために、同一の労働者に労働法体系と公務員法体系との両者が適用され、身分法規の規律面と、労働関係法規に委ねられる面との線の引き方は、必ずしも合理的な区分とはいい難い。このことはより根本的には、現在の公務員法体系自体の在り方の問題であるが、同時に労働関係法規に対しても、少なからぬ混乱と問題を提供する原因となる。更に、公務員体系に労働関係法規が足を踏み入れたことは、単に国営企業又は地方の公営企業又は単純労務の職員に関する問題にとどまらず、進んでその他のいわゆる縦割りの現業職員、国の単純労務者、或いは又、直接権力行政の任にない公務員に関する問題までを惹き起こしてくる可能性のあるものであろう。」と述べています。
この改正は、もともと労働関係調整法旧第３８条で幅広く規定されていた「現業」が、５つの国営企業に限定されてしまう改正でもあったわけです。
１２ １９５６年公労法改正
その後も公労法について改正を求める声が少なくなく、労働省も１９５５年秋から改正の検討を始め、三公社五現業の労使から意見を聴取するとともに、１９５６年１月臨時公労法審議会を設置しました。同審議会は同年２月答申を行いました。その中で、「適用対象事業の範囲」については、「企業官庁たる五現業以外の現業関係の職員及び単純労務の職員の労働関係にも本法を適用することは、十分検討に値することであるが、このことの実現は「企業」を対象とする現行法の建前を大きく動かすこととなり、且つ、近く国家公務員制度の改革が予想されるので、このことはその際併せ考えられることが適当」と先送りしています。この時には下記公務員制度調査会の答申が行われていたためでしょう。
交渉単位制度については、「実情に鑑み、廃止することが適当である」とされ、これは法改正に実現しました。当時、国鉄や郵政の複数の組合の間で交渉単位を決めて代表を選出せよといっても却って組合間、労使間の争いのもとになるという状態であったことが背景にあります。
これに対して逆締め付け条項については、「職員以外の者の役員または組合員からの排除･･･四(2)の改正(非組合員の範囲の定め方)を前提としてこの規定を廃止するということが、現状においては適当であると考える」と廃止を打ち出しつつ、交渉委員について「組合ごとに交渉委員を予め職員の中から指名しておくこととすべきである」としていました。
これは当時の中西實労政局長のイニシアティブであったようです。当時既に、争議行為禁止規定に違反して組合幹部が次々に解雇され、それを理由に当局側が交渉を拒否するという事態が起こっていたため、「この無駄な紛争の種になる四条三項は可及的速やかに削除すべきだと思った」*11のです。
ところが、「自民党の政調会の人たちが『四条三項を削除して無責任な組合役員が外から入ってきては大変だ』と反対する。そんなことは杞憂だと説いたが承知してくれない」という事態になり、「私は苦境に立たされたが、組合側委員を局長室に招き懇々と事情を説明し、この際四条三項の削除は見送らざるを得ないが、他の点では前進だから改正案に賛成するよう頼み、幸い了解して貰えた」ということです。
中西局長は後に、ＩＬＯ理事会から帰ってきた飼手真吾審議官の報告を受け、ＩＬＯ第８７号条約を批准すれば、否応なしに四条三項を削らねばならなくなると考えて、労政局に批准の検討を始めさせたと述懐しています。
労働省はこれを受けて改正法案を作成し、同年３月国会に提出、５月に成立しました。この改正により交渉単位制及び交渉委員制は廃止され、労働組合が団体交渉の当事者となることとなりました。また、紛争調整機関として従来二本立てとなっていた調停、仲裁の機関を統合して公共企業体等労働委員会を労働省に設置することとしました。さらに、仲裁裁定の実施確保のため、給与総額制度に弾力性を持たせるとともに、政府に仲裁裁定実施のための努力義務を課しました。
１３ 公務員制度調査会
これより先、１９５４年３月に閣議決定により公務員制度調査会が設置され、１９５５年１１月に答申が出され、これに基づいて１９５０年代末まで政府部内で国家公務員法改正案が立案されるということがありましたが、結果的に法改正に結びつきませんでした。しかし、その内容は公務員法制を根本から再検討しようとするもので、今日においても大変参考になります。これに加え、この検討自体が多くの関係者の認識から失われていると思われることから、やや詳しく見ていきたいと思います。
同調査会が審議を開始するのに併せて、与党自由党の行政改革特別委員会国家公務員制度部会も本格的な討議検討を行い、１９５４年１１月９日、国家公務員制度改革要綱案をまとめました。これはまず、「国は､･･･特定の業務について、私法上の雇用関係を結ぶことができるものとし(仮称「国家従業員」)、これは公共の福祉上の要請に基づく点を除き、おおむね一般の民間の雇用関係と同一の法律関係にあるものとする」とした上で、「国家公務員の団体行動権は現状通りとするが、国家従業員については、公共の福祉上問題がない限り、原則として労働三権を適用する」としています。国家公務員の中で労働法の適用関係を区分しようとするのではなく、労働法を適用すべき公的労働者を端的に公務員ではなくしてしまうという解決法で、戦前の日本やドイツの法制への回帰という性質があります。
公務員制度調査会における審議も同様の考え方を基礎として進められました。１９５５年３月３１日に田中二郎委員がまとめた第二次案は、これに加えて労使協議制の導入を打ち出しています。大変興味深いものなので、そのまま引用しましょう。
二(2)(ﾛ)現行法上国家公務員とされているもののうち、単純な労務に従事する職員(以下「国家労務職員」)は、国家公務員に属しないものとすること。これらの者の範囲は、法令上明確に規定するとともに、これらの者は、私法上の雇傭関係に立つ者として、国家公務員法上の厳重な諸制約を解除又は緩和し、必要な範囲においてのみ特別な規制をなすものとすること。
８(1)労働三法は国家公務員には適用がない旨を明記するとともに、国家公務員法中に、これに代わる公務員の労働権に関する規定を整備すること。
(2)職員(警察官、自衛官、検察官、矯正職員等を除く)の団結権は、これを保障すること。職員の結成する職員団体は、勤務条件の維持改善等一定の事項に関し、当局と交渉することを目的とする団体とすること。
(3)職員の団結権は、次のような方法によって行うことができることとすること。
(ｲ) 職員団体は、公務の管理及び執行に関する事項を除き、勤務条件の維持改善、職員の研修その他の事項について、協議会方式によって、政府側と交渉することができるものとすること。
(ﾛ)政府側と職員団体側とが常時緊密な連絡を保ち、意思の疎通を図り、且つ必要に応じ職員団体側の交渉に応ずるための機構として、同数の政府側の代表及び職員団体側の代表者をもって構成される協議会を中央及び各府省ごとに設けること。
(ﾊ)協議会において意見の一致した事項については、各当事者とも誠実にこれを履行する義務を負うこと。
(4)職員は、一般職及び特別職を通じ、怠業その他何らの名義をもってするを問わず、一切の争議行為を行うことができないものとすること。職員が争議行為を行ったときは、任命権者は、直ちにこれを免職処分に附することができるものとすること。
(5)国家労務職員については、原則として、労働三法の適用があるものとするが、その労務が公務の遂行に密接な関係を持つ国家労務職員については、公益上の見地から、争議行為を禁止すべきものとすること。
この田中二郎案に対して、同調査会の佐藤・大山・滝本三氏の意見は、国家労務職員の外に臨時職員をも非公務員とすることを求めました。これを受けて７月にまとめられた第三次案は、「現行法上国家公務員とされているもののうち、臨時の業務に従事する者は、国家公務員に属しないものとすること。これらの者は、私法上の雇傭関係に立ち、一年以内の期間を限って雇傭される「臨時職員」とし、国家労務職員とおおむね同一の規制をなすものとすること」としています。三氏の意見は協議会方式による団体交渉には批判的でしたが、こちらはそのまま維持されています。
こうして、８月１６日にはほぼ第三次案の線で小委員会案が総会に報告されました。これに対して各省庁等から出された意見を見ると、国家労務職員や臨時職員の創設に対する批判が目立ちます。「現行定員は累次の人員整理で削減されてきたので、現在常勤労務者とされているものもその従事している事務は決して単純な労務ではなく、･･･補助的ではあるが極めて重要な行政事務に従事している場合が多いからである」というのです。もっとも、労働省は「単純な労務に従事する労務職員を国家公務員に属しないものとしこれに労働法を適用することは賛成であるが、その取り扱いについては公労法を適用することとするのが適当である」と述べています。
いずれにしても、公務員制度調査会は１１月１５日の総会で正式に決定し、同日内閣総理大臣に答申しました。これを受けて、政府は総理府に公務員制度調査室を設け、立案作業を始めました。同室は、１９５６年８月１５日、国家公務員法改正法案（第一次試案)をまとめました。関係部分を引用しておきましょう。
第３条(国家公務員の定義) ２ 国は、単純な労務又は臨時の業務に従事させるため、国家公務員以外の者を雇用し、又は国家公務員以外の者に常時勤務を要しない諮問的、調査的その他の公務を委嘱する場合を除くほか、国家公務員以外の者を置いて、その勤務に対し給与を支払ってはならない。
第７８条(交渉の方法) 職員の勤務条件に関する当局と職員団体の交渉は、すべて協議会を設けて行うものとする。
第７９条(協議会の設置) 協議会は中央協議会及び府省協議会とする。
２ 府省協議会は、各府省及び政令で定めるその他の機関ごとに設けなければならない。
第８０条(協議会の組織等) 府省協議会は、当局を代表する委員及び職員団体を代表する委員各十名以内の同数の委員をもって組織する。
第８２条(協議事項) 協議会は、法令の範囲内において、職員に関する次に掲げる事項について協議することができる。
一 勤務条件に関する事項
二 福利厚生に関する事項
三 苦情処理に関する事項
四 前各号に掲げるもののほか、協議会において議題とすることに各側委員の意見が一致した事項
第８３条(協議会の会議) 協議会の会議は定例会議及び臨時会議とする。
２ 定例会議は、原則として、府省協議会においては月一回、中央協議会においては三月に一回開催するものとする。
第８５条(協議会の決定事項) 協議会において各側委員の意見が一致した事項は、当局及び職員団体双方において誠意を持って遵守しなければならない。
第８６条(下部協議会) 府省協議会は、必要があると認めるときは、その決定により、府省等の地方支分部局、附属機関に協議会(「下部協議会」）を設けることができる。
翌１９５７年６月２４日、公務員制度調査室は第二次試案をまとめました。これも内容は第一次案とほぼ同様でした。しかし、政府部内の意見が必ずしも固まっていなかったこともあり、国家公務員制度の全面的な改善案を直ちに打ち出そうと言うところまでは政府自民党の大勢も至っていませんでした。１９５８年７月９日から総理府総務長官の下に公務員制度改革起草委員会を設け、具体案の検討を命じました。政府は１９５９年１月中旬までに関係省庁間の意見調整を終え、具体案の作成を完了する予定でしたが、関係省庁間の意見の相違でその成案を得ることが困難でした。そこで、内容を人事行政の一元化と公務員の範囲の明確化に限りましたが、なお人事院改組問題に対して、人事院が独立性を脅かすものとして強く反対したため、調整がつかず、ついに国会提出は困難と判断し、この問題に終止符が打たれてしまいました。
１４ １９６５年改正
１９６５年改正は、改正内容だけ見れば小規模かせいぜい中規模の改正に過ぎません。それは、公共企業体等労働関係法と地方公営企業労働関係法に規定されているいわゆる逆締め付け条項を廃止するとともにそれに伴う所要の規定の整備を行ったものです。ところが、これが戦後労働法政策において、立案から成立に至るまでかかった時間と国会会期数の最長不倒記録を残しています。この背景には、公的部門の集団的労使関係システムが長きにわたり日本の政治システムの基礎構造をなしてきたという事実があります。その構造が消滅した今日では、なぜこの程度の内容の法案がかくも長期にわたる政治的イッシューであり続けたのかを理解することも次第に困難になりつつあると言えます。
労使関係法制に関する基本的ＩＬＯ条約である「結社の自由及び団結権の保護に関する条約」（第８７号）は、「団結権及び団体交渉権についての原則の適用に関する条約」（第９８号）と並んで、数あるＩＬＯ条約の中でも最も基本的な重要性を有しています。特に結社の自由は、西欧型自由民主主義理念の労使関係における発現であり、それゆえ戦後ＩＬＯにおいてしばしば西欧民主主義諸国の共産圏諸国に対する旗印として掲げられ、国際政治的にも重要な意義を持つものとなっていました。そこで、政府は１９５７年９月、ＩＬＯ第８７号条約の批准の可否について労働問題懇談会に諮問しました。
一方、この年には国鉄の国労と機労が、翌年には郵政の全逓が、争議行為の責任者として解雇された組合幹部をその地位にとどめたため、当局側が「公共企業体の職員でなければ、その公共企業体の職員の組合の組合員又はその役員となることはできない」（第４条第３項）との規定に反するとして団体交渉を拒否し、これに対して組合側は国際労働団体の援助を求めてＩＬＯに労働組合権の侵害に関する申立を行いました。そして、ＩＬＯ結社の自由委員会は、１９５８年１１月、「公共企業体又は国有事業の経営者によって解雇された労働組合の役員又は執行委員がその職を失うのみならず、その属する組合の運営に参加する権利をも失うという事実は、経営者がかかる方法をとることによって、労働者が完全な自由のもとにその代表者を選出する権利、換言すれば結社の自由の基本的な面の一つを構成する権利に干渉することもできることを意味する」との見解を明らかにしました。
労働問題懇談会は条約小委員会を設けて審議し、同小委員会は同年９月、公労法第４条第３項及び地公労法第５条第３項の逆締め付け条項は第８７号条約に抵触するとの報告をまとめ、労働問題懇談会は翌１９５９年２月、ＩＬＯ第８７号条約を批准するために両規定を廃止すべきとの答申を行いました。これを受けて政府は両法の改正案を作成し、１９６１年３月に提出しました。これは、逆締め付け条項を廃止するとともに、この規定のために存在していた専従職員規定も３年間の経過措置を講じて廃止するというものでした。
ところがこれが難航します。１９６１年、１９６２年には全く審議がされず、１９６３年に衆議院で１回、１９６４年には延べ６３時間にわたる審議が行われましたが、この間６回にわたり審議未了廃案を繰り返したのです。１９６５年になって政府案が若干修正され、在籍専従を廃止するのではなく、当局が許可すれば３年以内の在籍専従を認めることとなりました。またこの年ＩＬＯの実情調査調停委員会（ドライヤー委員会）が来日し、条約批准のためまず両条項の廃止に注意を集中すべきとの提案を行いました。国会ではなお与党の強行採決と野党の審議拒否という当時の政治スタイルを繰り返したのですが、５月にようやく成立に至りました。
もともと国鉄一家意識から生み出された逆締め付け条項が労使関係の国際基準に合わないため削除されることと、同じ理由で生み出された在籍専従制度の廃止が今度は組合側から既得権の剥奪と受け取られることとが絡み合い、しかも当時の主要野党である社会党のかなりの部分が官公労出身者で占められるという政治構造上の問題がこれに絡んで、かくも長き空疎な立法過程が展開されたと評せましょう。
なお、この改正時に、地公労法により労働組合のみを結成加入することができるとされていた単純労務職員も、地方公務員の職員団体を結成加入することができるようになりました。
ＩＬＯ第８７号条約の批准に伴って、公労法、地公労法だけでなく、国家公務員法及び地方公務員法も改正されました。公労法と地公労法は、逆締め付け条項という明らかなＩＬＯ第８７号条約違反の規定があったために、これを廃止するとともに、このために存在していた在籍専従規定も廃止するというものでした。これに対し、国家及び地方公務員法については職員以外の者が職員団体に加入することを禁止する明文の規定はなく、人事院規則等で在籍専従が認められてきました。ところが、これについても公労法等と同様３年の経過期間をおいて廃止するという改正案が出されたため、公務員労組は猛反発したのです。
在籍専従制度は企業別組合に適合的な制度であって、ＩＬＯ第８７号条約が保護するものではありませんが、公務員労組側からすると、ＩＬＯ条約批准に藉口して既得権を奪おうとするものということになります。これがこの改正に足かけ８年もかかった最大の理由です。結局、在籍専従を廃止せず、在職期間を通じて３年の範囲で認めることでようやく決着を見ました。なお、この時に国家公務員法の職員団体関係の規定が第１０８条の２から第１０８条の７まで整理し直されています。
在籍専従は３年に制限されることになりましたが、この問題は新設の公務員制度審議会で審議することとなり、その答申を得るまで施行を延期することとされました。公務員制度審議会は３次にわたって審議を重ね、１９７１年１０月に、在籍専従期間を５年に改める第３号答申を出しました。政府はこれを受けて国家公務員法等の改正案を提出し、同年１２月成立しました。これにより、国家公務員法、地方公務員法、公共企業体等労働関係法及び地方公営企業労働関係法における在籍専従期間は３年から５年に延長されました。
１５ 公務員制度審議会と労働基本権問題
このように、公務員制度審議会はＩＬＯ関係法律中の国会修正で施行を延期された規定について早急に答申することを一つの目的として、１９６５年１１月に発足しましたが、併せて「国家公務員・地方公務員及び公共企業体の労働関係の基本に関する事項」についても諮問されました。在籍専従期間について結論を出した後、公務員制度審議会は労働基本権問題について審議を行い、１９７３年９月３日に第４号答申を行いました。
ここでは、まず消防職員の団結禁止について、「従来の経緯にもかんがみ、当面、現行制度によるものとし、今後のＩＬＯの審議状況に留意しつつ、さらに検討する」と問題を先送りしています。
争議権については非現業、現業いずれも３論併記です。非現業については、①現状通り争議行為を禁止、②行政実務を担当する職員及び国民生活にエッセンシャルな事務を担当する職員を除き争議権を認める、③すべてについて争議権を認める、の３論併記であるのに対し、現業については、①三公社五現業のすべてに争議権を認めるべきでない、②国民生活への影響の少ない部分についてのみ認める、③不当な争議行為の防止並びに国民生活及び国民経済の擁護を図るため、調停前置、争議行為の意思決定についての規制、争議行為の予告、内閣総理大臣の要請による争議行為の停止命令及び強制仲裁、違反の場合の罰則等の条件を付した上で、すべてについて認める、という３論併記でした。
③の書きぶりの違いが興味深く、非現業職員に争議権を認める選択肢に条件は付けていないのに対して、現業職員については争議権付与の条件として事細かな条件を付しています。非現業職員には争議権を認めるつもりはさらさらなく、単に労働側が要求しているから併記しているだけであるのに対して、現業職員については現実に争議権付与の可能性を考えているがゆえに、それが弊害をもたらすことのないよう、事細かな条件を規定しようとしたのでしょう。
これを受けて、翌１９７４年５月、閣議決定で公共企業体等関係閣僚協議会が設置され、７月には専門委員懇談会が発足しました。同懇談会は１９７５年１１月意見書を提出しました。意見書は争議権について、適切な代償措置によって労働条件の改善が確保される限り、公共の利益の見地から争議行為を禁止・制限することは許されるという基本的考え方に立ち、三公社五現業等の賃金決定が争議行為を背景とした労使の団体交渉のみに基づいて行われることは妥当でないとした上で、「争議行為の問題は当事者能力と深いつながりがあり、当事者能力と経営形態とは切り離せない問題であることから、争議権の問題は経営形態とともに検討すべきであるといわねばならない」と問題を転じ、「現在の三公社五現業等によっては、その事業内容から民営ないし民営に準じた経営形態に変更し、自主的な責任体制を確立するのが望ましいものがある」と述べて、いわば経営形態変更によるスト権付与の道を示したのです。
これに対し、公労協は意見書の出された１１月２６日にいわゆるスト権ストに突入し、国鉄がほぼ全面的にストップするなど大きな混乱を生じました。結果的に見ると、このスト権ストによって官公労は自ら墓穴を掘った感があります。直後の１２月１日、政府は「三公社五現業等の労働基本権問題に関する政府の基本方針」を閣議決定し、その中で「法を守ることは、民主主義の国家の根幹をなすものであり、本問題の解決には、このことを確認することが必須の前提となる」と強硬な態度を示した上で、専門委員懇談会の意見書の要旨を尊重し、その内容の具現化につき検討すること、三公社五現業の経営の在り方や当事者能力の強化の方途を検討する、公労法等を全般的に検討することとしています。
その後、１９７６年に入って政府は公共企業体等基本問題会議を設置し、経営形態懇談会、当事者能力懇談会、法令関係懇談会に分かれて審議を重ね、１９７８年６月に意見書が提出されました。そこではまず経営形態について、国鉄の一部及び煙草とアルコールの専売について国有・国営形態を維持すべき理由に乏しいとして、民営化ないしそれに準ずる経営形態を提示しています。民営化される事業については公益事業としての制約を受けることはあっても争議権が認められるとしています。一方、国有・国営形態維持が適当とされた事業における争議権については、基本的に立法政策の問題としつつ、国民生活に不可欠のものとして停廃なく提供することが期待されていること、経済原則に基づく抑制力が期待できないこと、当事者能力の制約を維持すること等を根拠にして、現時点で争議権を認めることは適当でないとしました。
１６ 経営形態の変更による改正
その後の改正は基本的に経営形態の変更に応じたものです。公労法の適用対象は大きく入れ替わっていきましたが、労使関係法政策上の新たな動きと言えるものはほとんどありませんでした。
１９８１年３月に発足した第２次臨時行政調査会は、１９８２年７月、三公社の民営化を答申し、これに基づき１９８５年４月には日本電信電話公社と日本専売公社が、１９８７年４月には日本国有鉄道が民営化されました。これに先立ち、１９８２年１０月にはアルコール専売事業が新エネルギー総合開発機構に移管されています。これに応じて公共企業体等労働関係法の適用対象から公共企業体が抜け、郵政等の四事業を対象とする国営企業労働関係法に改正されました。またこれに伴い、公共企業体等労働委員会も国営企業労働委員会と改称されました。さらに１９８８年６月には両労働委員会が統合され、中央労働委員会が国営企業の紛争調整や不当労働行為を扱うこととなりました。なお、この時に、国営企業の労使関係が安定していることから、その在籍専従期間を当分の間７年以下の範囲内で労働協約で定める期間としました。
１９９７年１２月の行政改革会議最終報告により独立行政法人制度の創設が提唱されました。これに基づき各省の試験研究機関、教育研修施設、博物館など５７の独立行政法人が２００１年４月からスタートしました。このうち職員が国家公務員の身分を保持する特定独立行政法人については国営企業労働関係法の対象とされ、法律の名称も「国営企業及び特定独立行政法人の労働関係に関する法律」となりました。２００２年１２月に独立行政法人国立病院機構法が成立し、２００４年からこの法律の適用対象となりました。かつて労調法の下では「現業」であった国立病院が、政令２０１号から５５年ぶりにようやく「非現業」から「現業」に移ったことになります。ちなみに、国立大学は非公務員型の独立行政法人となったため、「非現業」から「現業」を飛び越えて、一気に労働法全面適用となりました。
２００２年７月には日本郵政公社法が成立し、その施行法でこの法律の改正が行われ、「特定独立行政法人等の労働関係に関する法律」となりました。今度の「等」の中身は、国有林野事業と日本郵政公社です。実質的には郵政が最大勢力ということになります。さらにその後、２００５年１０月には郵政民営化関連法が成立し、２００７年１０月から郵便事業、郵便貯金、郵便保険及び郵便局の４会社に分割民営化されました。これに伴い、これら会社の労働者は独立行政法人等の労働関係に関する法律の対象から外れ、労働組合法及び労働関係調整法の対象となりました。かつての三公社五現業のうち、公共部門に残るのは国有林野事業のみとなったわけです。
一方、２００３年７月に地方独立行政法人法が制定され、これにともない地公労法の対象に特定地方独立行政法人（職員が地方公務員の身分を有するもの）が加えられ、法律の名称も「地方公営企業等の労働関係に関する法律」となりました。前述のように地公労法制定の際には、その対象を広くしようとする労働省と狭くしようとする地方自治庁の対立があり、後者の主張で決着した経緯がありましたが、地方独立行政法人法では、今までの地方公営企業に加えて、試験研究、大学の設置管理、社会福祉事業の経営、公共施設の設置管理が含まれ、また病院事業も当然含まれているので、これら事業が特定地方独立行政法人となれば、労使関係法制上も地方公務員法ではなく地公労法が適用されることになります。本来現業であったものが非現業扱いされるという５０年来の矛盾がようやく一定程度解決されることになったわけです。
１７ 公務員制度改革と労働基本権問題
１９９０年代後半に入り、行政改革の一環として公務員制度改革が取り上げられてきました。このうちまず実行されたのは前述の独立行政法人制度で、職員が公務員の身分を有する特定独立行政法人については、団体交渉権のない公務員法制から団体交渉権のある国営企業法制に移行しました。
続いて、本来的な行政事務に従事する公務員についても、２００１年１２月に行政改革推進事務局公務員制度等改革推進室が作成した「公務員制度改革大綱」が閣議決定されました。これは、それまで公務員制度調査会で検討されてきたプロセスに取って代わる形で行われたものです。ここで打ち出されているのは、一つには職階制をやめて能力等級制度を導入するとか、職務給原則から能力給と業績手当等による給与制度に変えるといった、いわば民間の人事労務管理制度の導入ですが、もう一つは各府省大臣を「人事管理権者」として位置づけ、採用試験の企画立案、能力等級制度の運用、再就職の承認などいくつかの点でその権限を強めることです。これに伴い、第三者機関としての人事院の権限が大幅に弱められています。
このような改革の方向については賛否両論あるところで、それぞれに理屈がありうるでしょうが、いずれにせよこれが各府省をあたかも一個の経営体とみなし、その自由裁量の範囲を拡大しようとするものである以上、集団的労使関係システムの在り方についても一定の影響を与えることはいうまでもありません。ところが、大綱は集団的労使関係システムの在り方についてはほとんど黙して語らず、わずかにその前文の終わりで「公務員の労働基本権の制約については、今後もこれに代わる相応の措置を確保しつつ、現行の制約を維持することとする」と軽く触れているだけでした。このため、２００２年２月、連合と連合官公部門連絡会は、ＩＬＯ結社の自由委員会に対して提訴しました。同年１１月、ＩＬＯ結社の自由委員会は、現行の制約を維持するという考え方を再検討するよう求める報告を行いました。
こういった労働側の反発や、権限が減らされる人事院の抵抗等もあり、予定されていた国家公務員法改正案は２００３年の通常国会には提出されず、その後２００４年には政労協議も始められました。同年８月、行革推進事務局は与党行財政改革協議会の求めを受けて、能力等級制の導入と退職管理の在り方に限定して法案骨子を提示し、協議が行われましたが、結局１２月に法案提出を見送りました。
ところが、２００６年１２月の経済財政諮問会議で公務員制度改革が議題となり、有識者委員から提示された「公務員制度改革について」の中で、各省庁による再就職斡旋の禁止、年功序列から能力・実績主義による人事・給与制度への転換と並んで、「警察、自衛隊等を除く国家公務員、地方公務員に対して労働基本権を付与する方向で真剣に検討すべきである。それに伴い、人事院、人事委員会もその存廃を含めて検討し、民間と同様の労使協議制を導入することを検討してはどうか。併せて、公務員の身分保障をなくすとともに、公務員を雇用保険の対象とすべきである。」という提起がされました。政府は、労働基本権問題は後述の専門調査会で検討しているということでこれを残した形で、各省庁による再就職斡旋の禁止と新人材バンクへの一元化及び能力・実績主義について先行して立法化する方針を決めました。この法案は翌２００７年４月に国会に提出され、６月には成立に至りました。国会では労働基本権問題についても質疑が行われ、専門調査会の結論を尊重して、速やかに労働基本権を含む公務の労使関係を改革の方向で見直すべく取り組むことが表明されました。
１８ 行政改革推進本部専門調査会
さて、２００６年１月に政労協議が再開され、労働基本権の付与や人事院制度も含めた幅広い観点で公務員制度について検討していくことになりました。
この第１回政労協議において、連合からこの問題に関する協議の場を設置するよう要望があり、同年3月の第２回政労協議において、労働基本権を付与する公務員の範囲について検討する場を設けるということで一致し、これに基づき同年７月に行政改革推進本部に専門調査会（学識者１７人、うち労働側３人、座長:佐々木毅）が設置され、公務員の労働基本権の在り方を中心に議論が開始されました。
２００７年１０月、専門調査会の報告が取りまとめられました。同報告は「責任ある労使関係を構築するためには、透明性の高い労使間の交渉に基づき、労使が自律的に勤務条件を決定するシステムへの変革を行わなければならない。しかし、現行のシステムは、非現業職員について、その協約締結権を制約し、一方で使用者を、基本権制約の代償措置である第三者機関の勧告により拘束する。このように労使双方の権限を制約するシステムでは、労使による自律的な決定は望めない。よって、一定の非現業職員について、協約締結権を新たに付与するとともに第三者機関の勧告制度を廃止して、労使双方の権限の制約を取り払い、使用者が主体的に組織パフォーマンス向上の観点から勤務条件を考え、職員の意見を聴いて決定できる機動的かつ柔軟なシステムを確立すべきである」と、非現業職員への協約締結権の付与を明言しています。
ところが、この「一定の非現業職員」が誰なのかが、実はこの報告では明確になっていません。「団体交渉権を有する非現業職員のうち、管理職員等以外の職員に付与すべき」「団体交渉権を有する非現業職員のうち、権利義務設定・企画立案など、行政に固有の業務に従事する職員以外の職員に付与すべき」「権利義務設定・企画立案など、行政に固有の業務に従事する職員か否かという区分けにより、付与の可否を決めるべきではない」と、３つの意見を併記しているだけです。
また、交渉事項・協約事項の範囲についても、「任用・分限・懲戒に関する事項については、これらが成績主義（メリットシステム）、人事管理の公正性の確保という面を強く有することから、協約締結事項から除外すべき」「職員の関与により成績主義や人事管理の公正性が損なわれるという理由は成り立ちえず、民間と同様に、交渉事項の全部を協約事項とすべき」と、両論併記になっています。
難しい問題として、少数組合等の協約締結権の制限がありますが、これについても、「民間と同様に、少数組合・職員団体にも付与すべきである」「民間と異なり、少数組合・職員団体には付与しないこととすべきである」と両論併記されています。
さらに、なお協約締結権を付与されない職員について、給与等の勤務条件決定の仕組みをいかにすべきかについても、「現行どおり人事院勧告等により定めるべき」「協約締結権を付与された職員の協約を踏まえ、当局が定めることとすべき」と両論併記になっており、ちょっと細部にはいると何も決まっていないに等しい報告になっています。
前者であれば、協約締結権のない公務員のために人事院を細々と残すということになりそうです。少なくとも「責任ある労使関係の構築のためには、使用者が確立されなければならない。しかし、使用者としての立場に立たない第三者機関が、人事行政に関する事務を広範に担う現状では、使用者の確立は難しい。このため、使用者として人事行政における十分な権限と責任を持つ機関を確立するとともに、国民に対してその責任者を明確にすべきである。」と言っている以上、現行の人事院は原則的には廃止され、現在の総務省人事・恩給局を中核として「日本国政府の人事部」を設置するというのが基本的なビジョンだと思われますが、「使用者として人事行政における十分な権限と責任を持つ機関を確立することが必要である。このため、具体的にいかなる機関のいかなる権限が、責任ある使用者機関が担うべき権限として移管されるべきか、早急な検討が必要である」という段階にとどまっています。
また、「一定の非現業職員に協約締結権を付与する際には、国の中央レベル、各府省レベル及び地方支分部局レベル並びに地方公共団体それぞれにおいて、労使交渉に必要な体制を整備し、十分な準備期間を設けて、試行等により習熟していくことについて、検討が必要である。」というのは当然ですが、習熟しきれずに労働協約の締結に至りきれないという事態は十分に想定できるわけで、その場合、どのレベルのどの機関が斡旋、調停、仲裁といった調整機能を担うのかというのも重要な論点となります。この点については、「争議権を付与する場合には、民間と同様に、第三者機関（民間の場合、労働委員会）によるあっせん、調停、仲裁（双方の同意が必要）の手続を設けるべきである。
また、争議権を付与しない場合には、民間と同様の手続に加えて、
・「現在の現業等と同様に、代償措置として、労使一方の申請等による仲裁を認める仕組みとすべき」との考えと、
・「現在の現業等の仕組みを基本としつつも、法律・条例事項について交渉不調の場合には、当局が組合・職員団体の意見を添えて法案等を提出し、国会・地方議会の判断に委ねることとすべき」との考えがある。
なお、交渉不調等の処理を担当する機関については、
・「民間と同様に既存の労働委員会が担当すべき」との考えと、
・「公務員関係の問題を特別に処理する機関を設けて担当させるべき」との考えがある。」
と、二点にわたって両論併記となっています。
このように、具体的な点についてはなんら意見の一致に至っていないにもかかわらず、協約締結権の付与については明言したのは、渡辺喜美大臣の強い意向によるもののようです。
これに対して、消防職員と刑事施設職員の団結権については、「団結権を付与することにより、規律が乱れたり部隊活動が困難になることは考えにくい」として付与すべきという意見と、「仮に団結権を付与すれば、上司と部下の対抗関係をもたらし、上命下服の服務規律の維持が困難になることが予想され、職務の遂行が困難になり、国民生活等に悪影響を及ぼしかねない」として付与すべきでないという意見が併記されているだけで、何ら方向性が示されていません。これはＩＬＯ条約上、明確にその規定に反している点なのですから、もう少し慎重に議論すべきであったように思われます。
一方、争議権についても両論併記となっていますが、これはことの性質上当然でしょう。付与論としては「民間の公益事業等に従事する労働者にも争議権が付与されているように、争議権を付与しない理由にはならない。民間の公益事業等と同様に、争議行為の制限等を設けることで対応が可能である。」と述べ、付与する職員の範囲について、「協約締結権を有する全ての公務員に付与すべき」「企業性を有し市場の抑止力が期待できる現業等職員のみに付与すべき」とさらに両論併記しています。これに対し、付与すべきでないという意見は「公務員の勤務条件は議会制民主主義の下で国会・地方議会において議論のうえ決定されるべきものであり、争議行為の圧力による強制を容認する余地はない」「公務員の「職務の公共性」から、争議行為が行われれば、争議行為の制限等を設けたとしても、国民生活等に影響が生じることは避けられない」「争議行為により、損害が生じることも予想されるが、公務の場合には、その賠償責任が行政のものとなりかねない」「公務において使用者は、民間と異なり、争議行為に対抗する措置であるロックアウト（作業所閉鎖）を採りえない」といった点を指摘しています。
なお、こうした具体論の前提として、公務員の労働基本権の制約理由について、「憲法上の要請である議会制民主主義及び財政民主主義の考え方については、今日においても妥当する当然の制約理由である」と一応認めつつも、「その給与が基本的には国民の租税負担により賄われるという「公務員の地位の特殊性」については、近年、独立行政法人、国立大学法人及び指定管理者制度が導入されており、また、「公務員の職務の公共性」については、公共サービスの多くが民間委託などにより民間労働者によっても担われつつあるという現状にある。よって、この２つの制約理由については、当時ほど絶対的なものではなくなっている」と、状況変化を明確に指摘している点が注目されます。
（付記）
この最後の点は、じっくり考えていくと大きな問題になりそうです。２００６年５月に競争の導入による公共サービスの改革に関する法律（「市場化テスト法」）が成立し、同年７月から施行されています。これによると、政府が対象となるサービス等を定めた公共サービス改革基本方針を策定し、これに基づいて官民競争入札を実施し、対象公共サービスの質の維持向上、経費の削減の面でもっとも有利な書類を提出したものが実施者となります。民間事業者が落札した場合には、国の行政機関の長は落札した民間事業者と契約を締結し、対象公共サービスの実施を委託することになります。
この場合、対象公共サービスを実施するのは落札した民間事業者に雇用される民間労働者ですから、当然労働基本権はフルに享受することになります。市場化テスト法上、秘密保持義務と刑事法規の適用上の公務員への見なしは規定されていますが（第２５条）、労働基本権についてはなんら制限されていません。
落札事業者の労働者は憲法上保障され法律により制限されていない団体交渉権、争議権をフルに有しているのですから、それを公契約や行政行為によって制限できるはずがありません。仮に、公共サービスの実施に関する契約において、契約期間中労働協約により賃金を上げないこととか、争議行為を行わないことといった条件を付し、これに反した場合には契約を解除するというようなやり方を想定しているとすれば、それは公序良俗に反する契約としてその部分は無効といわざるを得ないでしょう*12。
*1岡實『工場法論』
*2具体的には、陸軍航空本部、陸軍技術本部、陸軍兵器廠、陸軍造兵廠、海軍工廠、要港部工作部、海軍火薬廠、海軍技術研究所、海軍艦政本部製図工場（大正１５年勅令第２５３号）
*3松岡三郎「日本労働行政の生成」（松岡三郎・石黒拓爾『日本労働行政』勁草書房）
*4国家公務員法の制定・改正の経緯については、人事院『国家公務員法沿革史』（記述編・資料編Ⅰ・Ⅱ・Ⅲ・Ⅳ・補遺）
*5浅井清『新版国家公務員法精義』
*6吾孫子豊「公共企業体労働関係法制定経過概要」、飼手真吾「公労法の制定をめぐって」（『季刊公企労研究』第６号）、和田勝美「公共企業体労働関係法制定の思い出」（『季刊公企労研究』第７０号）
*7労働省編『資料労働運動史昭和２６年』労務行政研究所
*8藤井貞夫『地方公務員法逐条解説』学陽書房
*9猪谷実『公務員制度と労働関係の研究』時潮社
*10賀来才二郎『改正労働関係法』労働法令協会
*11中西實「三一年の公労法改正に関連して」（『季刊公企労研究』第７０号）
*12既に刑務所については市場化テストが行われており、団結権すら有しない公務員たる刑務所職員と、争議権まで有する民間委託企業の労働者が同じ刑務所内で就労するという事態になっています。