高齢者雇用政策における内部労働市場と外部労働市場

　本稿が活字になる頃には、高年齢者雇用安定法の改正案が国会に提出されていることでしょう。世間の関心は年金改正案というガリバーの方に向いていて、高齢者雇用には余り向いていないかも知れませんが、本来年金と雇用は車の両輪です。国会でもできれば同じくらいの時間と熱意を割いて議論してもらいたいものだと思います。そこで、「労働法の立法学」の第１回目は、高齢者雇用政策を取り上げることにしましょう。

　現在、高齢者雇用に関して政策的な規定を設けている法律は二つあります。その名の通りの「高年齢者等の雇用の安定等に関する法律」と雇用対策法です。前者（以下「高齢者雇用安定法」と呼びます。）は色々なことを規定していますが、一番大事なのは第８条と第９条です。第８条は定年を定める場合は６０歳を下回ることができないと規定しています。俗に６０歳定年の義務規定といいますが、別に６０歳定年を事業主に義務づけているわけではなく、６０歳以上定年にするかあるいは定年を定めないようにしなさいといっているのです。次の第９条は少し規定ぶりがややこしいのですが、定年が６５歳未満の場合には、その定年を引き上げるか、あるいは定年後も引き続いて雇用する制度（「継続雇用制度」といいます。）を導入したり改善したりして、６５歳までの安定した雇用の確保を図るために必要な措置をとるよう努めなければならないといっています。「努め」なさいといっているのですから、事業主の義務ではありません。

　それに対して、雇用対策法の規定の方は高齢者と銘打っているわけではありませんが、第７条で事業主は労働者を募集、採用するときには、その年齢に関わりなく均等な機会を与えるよう努めなければならないと規定しています。企業が求人を出す際に何歳以下というような年齢制限を付けることが多く、中高年の求職者にとって就職する以前に応募することすら難しいという状況を考えれば、これは中高年雇用対策と位置づけられます（最近は若年者の就職も大変厳しくなってきていますが、能力はあるのにただ若いという理由だけで採用されないという状況ではないでしょう）。

　この二つの規定は非常に対照的です。前者は企業の中で雇用されている高齢者を念頭に置いています。そしてできるだけ６５歳になるまで企業の中で働けるようにしてくださいと事業主に求めています。それに対して、後者は企業の外にいる高齢者や中高年を念頭に置いています。そしてできるだけそういう人々を企業の中に雇い入れてくださいと事業主に求めているのです。経済学の言葉でいうと、企業の中は内部労働市場といい、企業の外は外部労働市場といいます。高齢者雇用安定法は内部労働市場に着目した法律であり、雇用対策法は外部労働市場に着目した法律だということができるでしょう。

　ところが、時代を遡っていくと、日本の高齢者雇用に関する法律はかなり違った様相を見せていきます。まず、さっき見た雇用対策法第７条というのは２００１年に付け加えられた規定で、それ以前は存在していませんでした。つまり高齢者雇用政策は内部労働市場中心になっていたということです。

　その内部労働市場政策も少しずつ改正されて今の形になったものです。２０００年改正の前は、今の第９条に当たる規定（第４条の５）は継続雇用の努力義務となっていました。つまり定年の引き上げという選択肢は努力義務に入っておらず、継続雇用も制度としてではなく、「その雇用する労働者が・・・引き続いて雇用されることを希望するときは・・・雇用するよう努めなければならない」と個別対応するように書かれていたのです。

　１９９４年改正の前は、今の第８条に当たる規定（第４条）は義務規定ではなく努力規定に過ぎませんでした。法律上は５５歳定年でも無効ではなかったのです。また、やや細かいですが第４条の５も継続雇用ではなく再雇用の努力義務となっていました。そして１９９０年改正の前はそれもなく、６０歳以上定年の努力義務が高齢者雇用安定法の中心だったのです。しかし、それにしても高齢者雇用安定法が内部労働市場に着目した法律であったことには変わりありません。この間、雇用対策法の国の施策の規定も、高齢者雇用安定法に沿って定年の引き上げや継続雇用といった内部労働市場中心の表現が続いていました。

　ところが、１９８６年改正を超えて遡ると、法律の様相ががらりと変わります。まず法律の名前が違っていました。「中高年齢者等の雇用の促進に関する特別措置法」（以下「中高法」と呼びます。）という法律だったのです。そして、そこには定年の「て」の字もありませんでした。この法律の一番大事な規定は第１０条の高年齢者雇用率の設定で、事業主は常用労働者のうち高年齢者が６％以上であるように努めなければならないとされていました。あまつさえ、第１１条には、公共職業安定所は高年齢者雇用率未達成企業からの求人申込が、正当な理由なく高年齢者でないことを条件とする場合には受理しないことができるという規定が置かれ、第１１条の３では、労働大臣が未達成企業に対して高年齢者の雇入れなどの措置をとるよう要請することができるとされていたのです。

　それでは、定年の引き上げは全く政策課題ではなかったのかというとそうではありません。雇用対策法の方に国の施策として「定年の引き上げの円滑な実施」が書かれていました。とはいえ、これもさらに遡ると１９７３年に追加された規定で、それ以前はありませんでした。その頃は、中高法の規定はもっと外部労働市場中心の考え方で作られていて、中高年齢者について選定された適職ごとに雇用率を設定し、雇用率未達成企業がその職種について中高年齢者でないことを条件とする求人の申込をした場合には受理しないことができるとされていたのです。

　こう見てくると、日本の高齢者雇用政策は外部労働市場を向いてみたり内部労働市場を向いてみたりうろうろしているように思われるかも知れません。それはある面でその通りなのですが、別に高齢者雇用だけがそうなのではなく、労働市場政策そのものが大きく揺れてきたことの反映だというべきでしょう。

　中高法ができたのは１９７１年ですが、中高年齢者雇用率制度はもともと１９６６年に職業安定法の中に設けられたものです。この１９６０年代というのは、日本の雇用政策が一番外部労働市場の方向を向いていた時代です。１９６７年に策定された第１次雇用対策基本計画は、「職業能力と職種を中心とする近代的労働市場の形成」という項目を立て、「今後１０年以内を目途として、日本の労働市場において、能力と職種を中心に、求人、求職が行われ、結びつく体制が確立」することを目指していました。長期雇用慣行を前提にしてできるだけ長く同一企業で雇用させようという発想は、少なくとも雇用政策の上では明示的に打ち出されてはいませんでした。

　雇用政策が内部労働市場の方向を向くようになるのは１９７０年代に入ってからです。上記１９７３年の雇用対策法の改正はそれを示していますが、一番重要なのは雇用保険法の制定に伴って設けられた雇用調整給付金（後の雇用調整助成金）だったと言えるでしょう。これはまさに労働者をできるだけ同一企業内で雇用し続けてもらおうという思想に立った制度です。そして、そちらがメインストリームになるにつれ、いつの間にか外部労働市場志向の高年齢者雇用率制度は時代遅れに感じられるようになり、定年の引き上げが最重要課題とされていき、１９８６年の中高法改正（高齢者雇用安定法への改正）でそれが明確な形で示されたわけです。

　ところが、１９９０年代の半ば頃から時代の流れが逆向きに動き出しました。１９９５年の第８次雇用対策基本計画では「失業なき労働移動の実現」というのが冒頭に来ています。雇用政策の方向性が内部労働市場に重点を置いた雇用維持政策から外部労働市場に重点を置いた再就職促進政策に次第にシフトしていったのです。２００１年に雇用対策法に設けられた年齢制限緩和の努力義務規定は、こういう流れの中で理解すべきでしょう。なお、外部から内部へのシフトも、内部から外部へのシフトも、雇用対策法が主導しているというのは興味深いところです。

　まず、「６５歳までの雇用の確保策」と題された内部労働市場政策です。ここでは、「意欲と能力のある限り年齢に関わりなく働くことができる社会の実現を目指す」という観点から、「本来は定年制も含め年齢による雇用管理を全面的に禁止すること（年齢差別禁止）も考えられる」としながらも、「年齢に代わる基準が確立されていない我が国の雇用管理の実態にかんがみれば、直ちに年齢差別禁止という手法をとることは、労働市場の混乱を招くおそれがあり困難」だとしています。

　結論はその通りですが、論理に少し問題があります。年齢差別禁止というのは必ずしも全分野全年齢層にわたるものでなければならないわけではありません。アメリカの年齢差別禁止法には上限がありませんが、ＥＵで２０００年に成立した一般雇用均等指令（年齢差別も禁止）では、特に年齢についてさまざまな例外が認められており、２００６年の施行に向けて、各国の国内法で６５歳までとか７０歳までといった制限を付ける方向が大勢のようです。そもそも、現行法の６０歳未満定年の禁止自体、６０歳までの年齢差別禁止の一形態と言えます。６５歳までの継続雇用の義務づけも、ある意味では６５歳までの年齢差別禁止と言えないことはありません。しかし、後述のように対象労働者の基準を労使協定や就業規則で定めることになりましたから、ちょっと無理かも知れません。

　建議では、「直ちに法定定年年齢を６５歳に引き上げることは困難」として、「法定定年年齢６０歳は維持した上で、定年の定めをしている事業主は・・・定年年齢の引き上げ又は継続雇用制度の導入を行わなければならないこととすることが適当」と述べ、現行法第９条の努力規定を義務規定に格上げすることを求めています。これだけであれば、昨年１０月に坂口厚生労働相が講演で打ち出した構想のままなのですが、その後経営側からかなり猛烈な反発があり、「各企業の実情に応じ、労使の工夫による柔軟な対応がとれるよう、労使協定により継続雇用制度の対象となる労働者に係る基準を定めたときは、当該基準に該当する労働者を対象とする制度を導入することもできるようにすることが適当」とされ、さらに加えて「事業主が労使協定をするため努力をしたにもかかわらず協議が不調に終わった場合には、高齢者雇用に係る継続雇用制度の対象となる労働者に係る基準を作成し就業規則に定めたときは、当該基準に該当する労働者を対象とする制度を導入することを施行から一定期間認めることが適当」となりました。この「一定期間」は、大企業は３年間、中小企業は５年間とされています。

　法律の施行は２００６年４月とされていますから、大企業は２００９年３月まで、中小企業は２０１１年３月まで就業規則で定めることが認められるわけです。なお、対象年齢は２００７年３月までは６２歳、２０１０年３月までは６３歳、２０１３年３月までは６４歳と段階的に引き上げていくこととされています。

　これに対しては、労働側委員から「継続雇用制度の対象となる労働者の基準を就業規則で定めることについては、事業主が一方的かつ恣意的に対象者を選別することを可能とするおそれ」があるという意見が付けられていますが、法制的には実は労使協定で基準を定めることにも問題がないわけではありません。

　まず、経過措置として導入される就業規則による選別基準ですが、これは労働者代表の意見を聴かなければなりませんがそれに従う必要はありませんから（労働基準法第９０条）、例えば継続雇用される労働者がごくわずかなものになるような基準になる可能性もあります。労働条件の不利益変更といった状況であれば、最高裁の判例で合理的なものでなければ無効になるという可能性もありますが、今まで継続雇用制度がなかったところに新たに作るということであれば不利益変更とは言えませんから、基本的には事業主の自由ということになるでしょう。

　ただ考えようによっては、いずれ労使協定に移行しなければならないのですから、就業規則だからといってあまりむちゃなことにはならないとも言えます。これはあくまでも経過措置であって、その３年間ないし５年間の間に漸進的に対象者を拡大していくというやり方も考えられます。就業規則の内容のモデルを行政が指針として示すといったことも考えられるでしょう。いずれにしても、これは雇用政策と労働基準政策の交錯する領域ということになります。

　問題はむしろ、労働側が認めている労使協定によって選別基準を設定したときに、そこから外れてしまった労働者個人が異議を申し立てる可能性です。建議には明示されていませんが、この労使協定とは時間外・休日労働協定（いわゆる三六協定）のように過半数組合又は労働者の過半数を代表する者との協定でしょう。そうすると、ある労働者が継続雇用されるかされないかといったことを、過半数代表者に委ねていいのかというのは大きな問題になり得ます。労働時間のように事業場で斉一的に規制しなければならないことについてなら、多数の意見で決めるということも合理的でしょうが、労働者個人の雇用が継続されるか否かということまでそうしていいのかということです。

　例えば、男女で選別基準に差を付けることは男女雇用機会均等法の趣旨には反するでしょうが、同法第８条は定年と解雇で差別することを禁じているだけですから、そのいずれにも当たらないとすると労使協定で可能だということになりかねません。これは雇用政策と労働基準政策に加えて、労使関係政策や労働人権政策なども加わった労働問題総ざらえ的な領域となります。その意味からも、労使協定の場合でも、それに沿っている限りは合理的だというある程度のモデルを行政が指針として示すことが必要かも知れません。

　一方、「中高年齢者の再就職の促進策」と題された外部労働市場政策では、募集・採用時の年齢制限について「個人の能力や適正にかかわらず年齢のみを理由として就職の機会を奪うもの」とし「本来は原則として禁止することが求められる」としながらも、「現在の労働市場においては未だ年齢を条件とする募集・採用慣行が多く見られること」などから「直ちに禁止することは労働市場に混乱をもたらすこととなり困難」としています。そして、当面は「募集・採用に当たってやむを得ず年齢制限を行い、上限年齢を設定する場合には、その理由を明示しなければならないこととすることが適当」としています。

　ここはおそらく国会で議論が沸騰するところでしょう。昨年７月、民主党は「労働者の募集及び採用における年齢に係る均等な機会の確保に関する法律案」を提出しています。同法案は求職者の年齢を理由とする募集・採用における差別的な取り扱いを禁止し、厚生労働大臣が勧告に従わない事業主を公表することができることとしています。実は、今から２０年以上も昔になりますが、１９７９年、当時の社会党及び公明党からそれぞれ「定年制及び中高年齢者の雇入れの拒否の制限等に関する法律案」が提出され、これは６０歳（公明案では本則６５歳、附則で当面６０歳）未満の定年を禁止するほか、６０歳未満で年齢を理由として退職させること、年齢を理由とする中高年齢者の雇入れ拒否、職業紹介拒否、中高年齢者を除外する募集広告等を包括的に禁止しようとしていました。このうち６０歳未満定年の禁止は１９９４年改正で実現しましたが、外部労働市場の年齢差別禁止問題は２００１年まであまり関心の対象にはなってきませんでした。

　ただ、これはなかなか難しい問題をはらんでいます。今までのように内部労働市場における継続雇用を中心に考えるのであれば、過度に外部労働市場における年齢差別禁止を求めることはかえって継続雇用を困難にする可能性があります。ポストが限られているとすると、能力のある外部の応募者をできる限り多く採用しようとすれば、能力の劣る内部の労働者の継続雇用には躊躇せざるを得なくなるからです。内部中心で行くのか、外部中心で行くのか、いずれにしても両者の間には一種のトレードオフ（あちらを立てればこちらが立たず）の関係があるので、どこかでバランスをとらざるを得ません。

　現行の高齢者雇用安定法にも昔のなごりで外部労働市場に関わる規定がいくつかあります。事業主が再就職援助計画を作成し交付するよう公共職業安定所長が要請する（第１７条）というのもその一つですが、これを若干改めて、職務経歴や能力に関する情報や事業主が実施する再就職援助措置の内容を書面で交付することとするとされています。これはいわば継続雇用の裏側に当たる話ですが、みんなが６５歳まで継続雇用されるのではない以上、この部分の充実も重要な課題であることに変わりはありません。

　最後に建議は、短期雇用、派遣、請負、起業、ボランティア活動などさまざまな就業形態による就業機会の確保を求めています。起業やボランティアなどはこれまでの労働政策の枠を超えるものではありますが、雇用政策の幅を広げるという意味からも、もっと積極的に踏み出していっていい分野かも知れません。その際、労災への対応など、安心してこういう働き方に移っていけるような受け皿づくりが必要になってくるでしょう。

　男女雇用機会均等法は第８条第１項で、「事業主は、労働者の定年及び解雇について、労働者が女性であることを理由として、男性と差別的取扱いをしてはならない」と規定しています。ところが、定年は男女とも６０歳のままで、男性だけ優先的に６５歳まで継続雇用できるという制度を設けた場合、これは定年の差別にも解雇の差別にも当たらなくなる可能性があります。もしこの継続雇用制度が、一旦定年時に退職して再雇用するというものであれば、第５条の「事業主は、労働者の募集及び採用について、女性に対して男性と均等な機会を与えなければならない」という規定に反するということもできるかも知れません。ところが、定年時に一旦退職せずそのまま勤務延長するというものであれば、それは難しいでしょう。これに対して、勤務延長の場合は定年が６５歳に伸びたのだと解釈して、定年の差別だということも考えられます。しかしそうすると、６５歳までの勤務延長制度というのはすなわち６５歳定年そのものであって、法律で両者を書き分ける意味がないということになります。法案では６０歳定年の義務はそのままに、６５歳までの定年引き上げか継続雇用制度の導入を求めているのですから、一応両者は別物という前提になっているようで、必ずしもこの解釈と整合的ではありません。

　以上は思考実験ですが、厚生年金の支給開始年齢の引き上げスケジュールには男女で５年の差がありますから、例えば継続雇用年齢に男女で２、３歳差があるといった労使協定が出てきたらどうするのか、今から考えておく必要があるかも知れません。

　もともと、シルバー人材センターは、自立自助・協働共助というスローガンのもと高齢者事業団という形で始められ、１９８６年の高齢者雇用安定法の中に盛り込まれたのですが、その際高年齢者の労働力需給調整機能の一端を担うものとして、それゆえに指定法人として位置づけられました。高齢者が行う仕事が指揮命令関係のない場合には請け負った仕事を会員に再請負に出すという形で、また指揮命令関係がある場合には無料職業紹介という形で、就業を斡旋するという形です。

　ところが、請負の場合には配分金に加えて５～７％の事務費を徴収していますが、無料職業紹介の場合には手数料を取るわけにはいきません。確かに国の業務を代行する指定法人が有料職業紹介事業を行うわけにはいかないのかも知れませんが、「自立自助・協働共助」という趣旨からすれば実費の徴収は認めてもおかしくなかったような気もします。いずれにしても、このためもあって法制化以後もシルバー人材センターが無料職業紹介を行った件数はあまり多くありません。

　その意味で、今回シルバー人材センターが会員を対象にした一般労働者派遣事業を行うことができるようになることは、指揮命令関係のある仕事をシルバー人材センターが引き受けつつ、しかも運営のための費用を徴収できる枠組みを作ることになり、その活動領域を広げる上で効果があると思われます。労災事故が起こった場合でもシルバー人材センターが補償責任を負うことになりますから、会員も安心して就業できるでしょう。