雇用保険法改正案の論点
雇用保険制度は、社会保険制度と雇用政策手段という二つの性格を併せ有する制度である。社会保険制度としては、これは労働者の失業による所得の喪失を保険事故と捉え、再就職するまでのその所得の補償を行うことが制度の目的となる。これに対し、雇用政策手段としては、完全雇用という政策目標を実現するために、失業者ができるだけ速やかに再就職できるよう援助することが制度の目的となる。この両者の機能を一体的に担うものとして設けられたのが雇用保険制度の中核に位置する求職者給付であって、失業者が求職活動をする間の生活の安定を確保し、これを通じて求職活動を奨励しようとするものである。
しかしながら、雇用保険制度の両性格は必ずしも常に整合的であるとは限らない。特に大きな問題となるのは、その生活保障のためのセーフティネットとしての性格がかえって再就職促進機能を阻害するモラルハザードとして逆機能しているのではないかという論点であって、これは１９９０年代以来ＯＥＣＤやＥＵの雇用戦略においても、各国の雇用政策の見直しの中心的課題の一つとなってきた問題であり、現在先進諸国では「消極的労働市場政策から積極的労働市場政策へ」というのが共通の政策目標となっている。今回の法改正においても、底流に流れる問題意識としては、先進諸国共通のこの問題が伏在しており、各個別論点について議論する際にも常に意識されるべき課題と言える。
これは、憲法論としていえば、第２７条第１項の「すべて國民は、勤勞の權利を有し、義務を負ふ」をいかに具現するかという問題でもある。
１ 総論的論点
今回の改正の個別論点にはいる前に、雇用保険制度の上記性格からもたらされる総論的な論点整理をしておく。
雇用保険制度は拠出制社会保険制度の一環として、他の社会保険制度と同様の課題を有している。それは、
① セーフティネットとしての十分性
② 拠出制度としての財政的持続可能性
③ 社会変化、特に就業形態の変化への対応
の３点である。
一方、雇用保険制度は雇用政策の重要な手段として、
① 失業者の再就職促進の機能
を有するが、日本の雇用保険制度はこれに加えて
② 在職者の失業予防の機能
③ 労働者の職業能力開発の機能
をも担っている。
(1) セーフティネットとしての十分性
雇用保険制度をめぐる論点のうちで、失業者の生活保障のためのセーフティネットしての十分性という問題は、歴史的に最も重要であったというだけでなく、不良債権処理が迫られ、大量の離職者の発生が予想される今日の状況下においても、より一層緊要な課題となっている。これは特に、現在でも完全失業者のうち収入なしがもっとも多く、受給は既に終了したが受給終了後も引き続き求職している者や受給資格を満たしていない者が多数を占めるという実態（総務省『就業希望状況調査』）や、今後求人倍率の低い中高年齢層において大量の失業の発生が予想されることなどから、給付期間の延長や給付対象のカバレッジの拡大などが重要な論点として論じられる必要がある。
ただし、この問題は上記のように再就職促進機能とのトレードオフが生じる可能性があり、その場合モラルハザードとしての逆機能を果たすことになることから、常に再就職促進という政策目標に照らしてどの程度が必要十分であるかという検証が不可欠となる。
(2) 拠出制度としての財政的持続可能性
今回の改正の直接の動因は、雇用保険財政の急激な悪化に対する対処の必要性である。平成６年度以降毎年度赤字が続き、特に平成１０年度から１２年度にかけて３年連続で１兆円前後の赤字を記録し、平成１３年度からの改正に関わらず、今や積立金残高は底を尽きかけるに至っている。このような事態に対応して、給付内容を再検討し、真に給付が必要な者に絞り込むといった給付面の対応と、財政安定のための保険料の見直しや国庫負担の拡大といった負担面の対応が論点となる。
なお、生活保障という同様の政策目標に向けられたものという観点から、財政的持続可能性は雇用保険制度という枠の中だけではなく、各種年金制度や一般会計による生活保護等の他のセーフティネットと併せて総合的に考察される必要があろう。
(3) 社会変化、特に就業形態の変化への対応
家族構造の変化や就業形態の変化など、近年の社会変化は社会保険制度全般に渉って大きな見直しを要求している。この論点は特に年金制度において活発に議論されているが、雇用保険制度においても、特に制度のカバレッジや給付の格差といった問題において、パート労働者や派遣労働者等の非典型労働者の問題が指摘されている。これら労働者に対するセーフティネットとしての十分性という政策観点は、より一般的には多様な就業形態に対する社会的な均等待遇の実現という視点からも、突っ込んだ議論が必要である。
(4) 失業者の再就職促進の機能
これは雇用保険制度のもともとからの最重要機能であるが、セーフティネット機能のモラルハザードに注目が集まるにつれて、近年先進国共通に大きく取り上げられてきている論点である。これには、求職者給付そのものを就職へのインセンティブが働くような形に（つまり余り手厚すぎないように）設計するというものから、就職へのインセンティブとして奨励的な給付制度を設けるもの、さらには就職後の賃金助成に至るまでさまざまな形態がある。
また、この機能を十全に発揮させるためには、再就職意欲を給付の前提条件とするなどの給付の厳格化が必要であり、このためには職業紹介機能と雇用保険給付機能の密接な連携が重要となる。これもまた近年の雇用戦略において、各国共通の課題となっている。日本では公共職業安定所の中で両機能が行われてきているが、例えば就職拒否による給付制限が毎年ゼロに等しいなど、必ずしも十分に機能していないのではないかと見られる面もある。
なお、言うまでもないが、失業者の再就職を促進するためには受け皿となる雇用機会の創出が不可欠であり、この論点は雇用政策全般の枠組みで論じられる必要がある。
(5) 在職者の失業予防の機能
これは失業保険時代には存在せず、雇用保険法によって三事業のうちの雇用安定事業という形で導入されたものであるが、現在では失業等給付の中にも雇用継続給付（高年齢雇用継続給付、育児休業給付、介護休業給付）という形でこの機能が盛り込まれている。
こういった機能の導入は積極的労働市場政策の推進という観点からは重要なものであり、雇用政策手段としての雇用保険の趣旨に沿うものでもあるが、拠出制社会保険制度としての観点からは「失業していないのに金を出すのはおかしいではないか」として批判の対象となりやすい。保険制度としての持続可能性が危ぶまれる状況になるとなおさらである。
その意味で、この機能に関しては、雇用保険制度にとどまらず、一般会計や他の社会保険制度をも活用した積極的労働市場政策の確立という観点から論じられる必要がある。
(6) 労働者の職業能力開発の機能
これも失業保険時代にはほとんど存在せず（訓練延長給付はあったが）、雇用保険法によって三事業のうちの能力開発事業という形で導入されたものである。現在では失業等給付の中にも教育訓練給付という形でこの機能が盛り込まれている。
この機能も積極的労働市場政策として近年欧米でも注目されているものであり、例えばＥＵ雇用戦略では「失業保険からエンプロイアビリティ保険へ」といった議論もされている。しかしながら、やはり、拠出制社会保険制度という立場からはより一層「失業していないのに金を出すのはおかしい」という批判が行われることになる。政策機能としてはますます重要となってきているにもかかわらず、雇用保険制度の枠内で行うことが次第に困難となってきているということができる。
その意味で、この機能についても、在職者の失業予防機能と同様、雇用保険制度を超えて、一般会計や他の社会保険制度をも活用した積極的労働市場政策という観点から論じられる必要がある。
２ 改正法案に関する個別的論点
(1) 求職者給付の見直し
雇用保険制度の中心は何と言っても求職者給付の基本手当である。
(ｲ) 基本手当日額の見直し
・基本手当の日額について、再就職時賃金に比して基本手当日額が高い層の給付水準を調整するため、現行の給付率60～80％を50～80％（60～64歳層は50～80％を45～80％）に改める。併せて、基本手当日額の上限額と屈折点についても見直す。（第１６条・第１７条）
これは、労働政策審議会において、そもそも雇用保険給付の基本的なあり方として、給付が再就職を阻害することがあってはならないのは当然であり、この趣旨にそぐわない事態が生じているのであれば見直しが必要であるという観点に立ち、労働市場の賃金水準そのものを政策的に誘導することは困難であることを踏まえれば、受給者の早期再就職が促進されるよう、基本手当の給付水準について、再就職時賃金の実勢も考慮されるようにすべきだという考え方から主張された。
これに対し、失業者が再就職時賃金と比較するのは前職時の賃金であり、基本手当日額の設定に再就職時賃金を反映するのは、生活の安定を図りつつ再就職を支援するという制度の趣旨に反するという批判がなされた。特に、基本手当日額が高いのは中高年層であり、現状でもリストラ等で痛みが集中しているこの層にさらに痛みを与えるようなことは適切でないという意見も出された。また、低賃金労働に誘導、強制するような労働行政は許されないとする見解もある。
これは、日本的雇用慣行においては、内部労働市場では年功序列的に賃金が上昇していくが、一旦外部労働市場に出ると遙かに低い賃金水準となってしまうという実態を反映しており、なかなか解きほぐしがたい問題をはらんでいる。一般的に言えば、高すぎる給付はモラルハザードである。しかし、外部労働市場から見れば高すぎる給付であっても、内部労働市場における本人の職業経歴からすれば適切な給付水準であるとすれば、それを引き下げることはかえってセーフティネット機能を損なうことになる。
ただ、いずれ再就職しなければならないことを前提とするならば、外部労働市場から見て高すぎる給付水準を維持し続けることは困難であろう。もっとも、それを法案のように給付率を引き下げるという手法で行うこと以外にも、例えば賃金日額の算定基礎期間を現行法のように離職の直前６ヶ月間とするかわりに、年功制の下でより低い水準であった期間も含むより長期の期間とすることも提案されている。また、離職直後は離職直前の生活を保障する観点から高い水準としつつ、その後は逓減していく案も提唱されている。
いずれの案にせよ、セーフティネット機能をできる限り維持しつつ、モラルハザードを防止できるような制度設計が求められる。
なお、賃金日額の算定について、平成６年改正により、60～64歳の高齢者の最初の失業については、離職時点を問わず、60歳時点の賃金を算定基礎とすることとされている（昭和５０年労働大臣告示第８号）。これは、定年到達後相当の賃金低下が見られることから、高水準の失業給付を受けようとして早期に離職する傾向を防止するために設けられたものである。
今回、他の年齢層との不均衡が生じていることや、再就職時賃金との逆転が特に顕著であり、前職の賃金とさえ逆転が生じていることなどから、この特例を廃止することとしている。この点については、本制度が定年による離職→基本手当の受給→非労働力化という悪循環を是正し、高齢労働者の継続雇用を促進する機能を持っていることから、雇用政策全体の中でどうするのかを含めた議論が必要であるとの指摘がある。
また、今回、育児・介護休業法による育児休業・介護休業又は勤務時間短縮措置により賃金が喪失・低下している期間中に倒産・解雇等の理由で離職した者については、休業や措置の前の賃金日額を用いて基本手当を算定する特例を設けることとしている。（告示、要領）
この点について、労働政策審議会では、今後国を挙げて少子化対策の方向性を議論するという状況の中で、先行してこのような特例を設けることが妥当なのかという指摘がされているが、今国会にはまさに少子化対策の観点から次世代育成支援対策推進法案が提出されており、併せて論ずる必要がある。
(ﾛ) 所定給付日数の見直し
・短時間労働者と通常労働者の給付内容を一本化し、所定給付日数については、倒産・解雇等による離職者（特定受給資格者）と就職困難者はこれまでの通常の労働者、つまり長い方に合わせ、自己都合による離職者で就職困難者でない者はこれまでの短時間労働者、つまり短い方に合わせる。（第２２条・第２３条）
・35～44歳（壮年層）で被保険者期間１０年以上の者が、倒産・解雇等で離職した場合については、所定給付日数を現行よりも３０日間延長する。（第２３条第３号）
この改正には２つの側面がある。第１は社会変化、特に就業形態の変化への対応としての、通常労働者とパートタイム労働者の給付内容の一本化という側面であり、第２は、平成１２年改正（以下「前回改正」という）で打ち出された方向、すなわち倒産・解雇による離職者には給付日数を長くして手厚くする一方で、自己都合による離職者には給付日数を切り縮めるという方向性をより明確に打ち出すものとなっている。
今日、雇用政策や社会保険制度のあり方に大きなインパクトをもたらしつつある変化の一つに就業形態の多様化、特にパートタイム労働者の増加が挙げられる。昭和４１年にはパート比率はわずか６％（女性でも１０％）であったものが、平成１３年には２３％（女性では３９％）と激増している。企業の人事労務管理においても、パートタイムの店長が出現するなど、パートタイム労働者の基幹労働力化が進行している。こういった変化を背景に、現在、労働政策においてはパートタイム労働者とフルタイム労働者の均等待遇ないし均衡処遇が大きな政策課題として浮かび上がってきている一方、税制や社会保険制度においても働き方に中立的な税・社会保険制度の構築が課題となってきている。これらは特に、いわゆる多様就業型ワークシェアリングを促進する必要性からも、喫緊の課題となっている。
この中では、雇用保険制度は比較的早くからパートタイム労働者の増加に対応して制度改正を行ってきた方である。すなわち、平成元年の改正により、週所定労働時間３０時間未満の労働者を短時間労働被保険者として適用対象に含め、年齢と被保険者期間に応じて、通常労働者よりも若干短い所定給付日数を設定した。この時、短時間労働者と通常労働者に格差を付けたのは、短時間労働者の求人倍率は通常の労働者に比して高い水準にあるからだと説明されている。前回改正により離職理由によって所定給付日数に格差が導入された際にも、短時間労働者と通常労働者との格差は維持された。
今回の改正では、就業形態に関する個々人の選択の余地を実質的に制約したり、選択に対する中立性において問題となる点がないかという観点から見直しが行われ、短時間労働者と通常労働者の給付内容を一本化することとされた。具体的には、所定給付日数については、倒産・解雇等による離職者（特定受給資格者）と就職困難者はこれまでの通常の労働者、つまり長い方に合わせ、自己都合による離職者で就職困難者でない者はこれまでの短時間労働者、つまり短い方に合わせるというものである。
これにより、短時間労働者については、被保険者期間５年以上で倒産・解雇等で離職した場合にはおおむね３０日給付日数が増加することとなり、また就職困難者である短時間労働者については、被保険者期間１年以上で倒産・解雇等で離職した場合には年齢によって３０日から９０日まで給付日数が増加することになる。一方で、就職困難者でない通常労働者については、自己都合による離職の場合、被保険者期間５年以上で３０日給付日数が削られることになる。
この改正内容は、通常労働者とパートタイム労働者の給付内容の一本化という観点からすると、まさに時代の流れに沿うものであり、反対する声はほとんどない。ただ、倒産・解雇による離職者には給付日数を長くして手厚くする一方で、自己都合による離職者には給付日数を切り縮めるという前回改正以来の方向性については、労働者の退職の自由を側面から支援するという機能を変質させることになるという批判もある。他方、離職前から予め再就職の準備ができるような自己都合による離職者については、自己責任の観点も踏まえて、更なる給付日数の縮減等の見直しを行うべきではないかという意見も強く、一般論としては余り反対する声は見られない。
ただ、現場の問題としては、個々の離職理由をどのように判定するのかという大きな問題が存在する。この点は前回改正時の国会審議でも大きな争点となったところである。この点については、前回改正を受けて改正された雇用保険法施行規則第３４条、第３５条において具体的な基準が定められているが、今回改正に係る意見募集結果では「労働者の意見も聞いて欲しい」などの意見が出されており、会社側が一方的に自己都合退職としたために不利益を被っているという認識がかなり見られるところである。これには、雇用関係各種助成金の支給要件に過去１年間解雇をしていないこと等があるため、いわば「解雇隠し」をしていることも考えられる。上記省令では、労働条件の著しい相違、２ヶ月賃金未払、使用者の有害な言動、退職勧奨などかなり広く解雇に準ずる基準を定めているが、労働政策審議会でも、使用者の責任でも労働者の責任でもないような家族的責任による離職をどう扱うかといった問題が提起されている。この点は、そもそも給付日数の基準を、予め再就職の準備ができるかどうかにおくのか、それとも労働者の意図に反して離職を余儀なくされたかにおくのかといった基本的な考え方の相違にも連なるところであり、今回改正でさらに格差が拡大するだけに、更なる検討が必要であろう。
今回の改正ではパートタイム労働者を除くと給付が手厚くなる層はほとんどいないが、長期勤続壮年層の所定給付日数の改善は数少ない例外である。
これは、労働政策審議会において、中高年非自発的失業者を中心に、受給期間中の再就職が非常に厳しくなっている状況にあるという指摘がされたことから設けられたものであるが、そもそも、年齢階層や離職理由に関わらず、所定給付日数が長いほど給付期間中の就職率が低くなっていることから、現行制度を再検討すべきではないかとの意見も出されている。
もともと、制定当時の失業保険法においては、給付日数は一律に１８０日であった。その後、昭和３０年改正によって被保険者期間による格差が導入され、昭和４９年の雇用保険法によって年齢階層による格差が導入され、そして前回改正によって離職理由による格差が導入されたという経緯がある。これらはそれぞれに政策的な理由があって導入されたものであるが、ここにきて、それが再就職促進機能という観点から見てなお適切なのかという論点が浮かび上がってきている。
この問題は雇用保険制度全体の設計に関わる論点であるが、今回の長期勤続壮年層の改善についても、再就職促進機能の観点から検討される必要がある。特に、近年、中高年齢層の雇用状況ばかりが注目されて、若年層の失業の深刻さが軽視されているのではないかとの指摘もされており、若年層に対する雇用対策の充実を求める声が高くなってきていることとの関連で、改めて再検討する必要があろう。
(ﾊ) 訓練延長給付に関する暫定措置
・訓練延長給付に関する暫定措置の対象を３５歳以上に拡大し、措置の期間を延長する（附則第４条）
平成１３年の第１５３回臨時国会で成立した雇用対策臨時特例法では、45歳～59歳の受給資格者について、訓練延長給付の特例が設けられた。現行雇用保険法第２４条第１項及び施行令第４条第１項によれば、２年までの職業訓練期間については訓練延長給付が支給されることになっているが、通常の職業訓練は３ヶ月ないし６ヶ月と短く、２年に達するものはほとんどないことに加え、法律解釈上、例えば３ヶ月の職業訓練を受講したが、なお就職できないので再度職業訓練を受けるような場合には、もはや訓練延長給付は切れてしまって復活することはできない。そこで、中高年齢者については複数回の職業訓練受講に対応して最長２年まで訓練延長給付を支給できるようにしたものである。
今回の改正はこれを35歳～59歳に拡大するとともに、特例措置の終期を平成２０年３月３１日まで（政令事項）延長するものである。
これについては、既に、現実の職業訓練コースが整備されなければ、就職に余り関係のない職業訓練の「はしご」を認めるだけに終わるのではないかという指摘がある。労働政策審議会においても、職業訓練のあり方について、確実に再就職に結びつくものとなるよう、再就職率等による政策評価を行いつつ、機動的な訓練コースの設定・見直しを行うべきとか、早期受講指示を徹底すべきではないかといった指摘がされている。職業訓練政策については、後述の教育訓練給付や能力開発事業も含め、全体的な観点から検討が加えられる必要があろう。
(ﾆ) 高年齢継続被保険者の求職者給付の見直し
・高年齢求職者給付金の額を短時間労働者に合わせる。（第３７条の４）
昭和５９年改正で６５歳以上の高年齢継続被保険者に対する高年齢者給付金制度が設けられ、平成元年にはこれより若干短い水準で短時間労働者に係るその特例が設けられていたが、今回これについても短時間労働者、つまり短い方に合わせることとしている。
これは６５歳以上層の求人状況や就労意欲などから基本手当ではなく一時金にしているものであるが、そもそもフル年金が支給される６５歳以上の者について、どこまで雇用保険制度の枠内で対応すべきかという問題があり、ある意味で雇用保険制度の限界領域的性格を持っている。今回は微調整であるが、後述の高年齢雇用継続給付とも併せて、高齢者雇用政策や年金政策など高齢者に関わる社会政策全般の中でそのあり方を再検討する必要があろう。建議でも、将来的には廃止も含め見直しを検討していく必要があると明記されている。
(2) 就職促進給付の整備
・新たに就業促進手当（非常用就業型）を創設し、支給残日数を３分の１かつ４５日以上残して、常用就職以外の形態で就業した場合にも、基本手当の３割の額を支給し、その就業日は基本手当の支給を受けたものとみなす仕組みを設ける。（第５６条の２第１項第１号イ）
・現行再就職手当と常用就職支度金を就業促進手当（常用就職型）に統合し、その給付率を支給残日数の３分の１から３割に引き下げる。（第５６条の２第１項第１号ロ・第２号）
・受給者が安心して早期再就職ができるように、再就職手当受給後、直前の離職から１年以内に倒産・解雇等で再離職した場合に受給期間の延長を行う。（第５７条）
・これらの支給につき、給付制限を受けて民間職業紹介所の紹介により就職した場合も対象とする。（省令）
・就職困難者に係る就業促進手当（常用就職型）の対象のうち、４５歳以上の者については、再就職援助計画の対象者に限る。（省令）
本来、求職者給付は、所得保障という目的と再就職促進という目的を同時に達成すべきものとして設けられたものであるが、求職者給付自体を余りにも就職奨励的に傾いた制度にすることも困難であることから、就職へのインセンティブ機能を切り出してきて独立させたのが、現行の就職促進給付である。このうち、特に昭和５９年改正で設けられた再就職手当が大きな役割を果たしているが、それ以前からあった常用就職支度金等も額は少ないが利用されている。
現行の再就職手当は、１年を超える雇用等安定した職業に就いた場合にのみ支給されているが、今回の改正により、常用就職以外の形態で就業した場合にも対象が広げられることになる。
これについては、そもそも再就職手当の政策効果をどう考えるかという問題が提起されている。再就職手当がなくとも、あるいはより低額であっても早期再就職していたような者が受給しているとすれば、その拡充は雇用保険財政の悪化を招くだけではないかという指摘である。これはある意味で全ての助成金についても言える議論であるが、就職促進給付の場合、本来求職者給付の支給の仕組みこそが再就職促進的機能を果たすべきであるのに、そうなっていないがために余計な給付を行わざるを得なくなっているのではないかという問題意識がある。この問題は、公共職業安定所における失業認定や職業紹介のあり方ともつながっており、審議会でも突っ込んで議論されたところである。
これに対し、今回新たに創設される非常用就業型の就業促進給付は、社会変化、特に就業形態の多様化への対応という面がある。これについては、有期雇用や派遣労働など不安定雇用を促進する結果となるのではないかという批判が考えられるが、たとえ有期雇用であっても失業よりはましではないかという反批判が考えられる。実際、欧米でも、新たな雇用創出のかなりの部分がパートタイム労働、有期労働、派遣労働などのいわゆる非典型労働であるという実態があり、そのあり方について様々な議論がある。有期雇用や派遣労働については、今国会に別途法案が提出されることとなっており、その雇用政策上の評価についても、突っ込んで論じられる必要があろう。
(3) 教育訓練給付の見直し
・給付率を現行の８割から４割に引き下げるとともに、上限額も３０万円から２０万円に引き下げる。
・被保険者期間５年以上という要件を緩和し、被保険者期間３年～５年未満のものについても、給付率を２割、上限額１０万円と低く設定して対象に含める。（第６０条の２、省令）
・妊娠、出産、育児、疾病、負傷等のために離職して１年以上経過したものでも、基本手当の受給期間の延長と同様の仕組みで教育訓練給付の受給期間を延長することができる。（省令）
教育訓練給付は、平成１０年改正によって華々しく導入されたものであるが、わずか４年にして大きく縮減されることになった。これは、各方面からエンプロイアビリティの向上が叫ばれ、その中でも画一的な教育訓練ではなく、労働者の自発的な職業能力開発を支援する必要があるという考え方に立脚して設けられたものである。この政策課題の重要性そのものは、現時点でもなんら低下することはなく、むしろより高まってきていると考えられる。また、前述したように、世界的にも「失業保険からエンプロイアビリティ保険へ」といった議論もなされており、まさにその潮流に乗った制度でもあった。
もっとも、対象講座があまりにも広範に指定され、初歩的な英会話教室やパソコン教室のような、就職時に求められる職業能力という観点から見てどうかと思われるようなものまで含まれていたことから、その運用に様々な批判があったのも事実である。
今回は、雇用保険財政の急激な悪化という事態に対応するためもあって、若干対象を広げつつ、給付水準には思い切った切り込みがなされている。さらに、当然のことながら、累次の指摘を受けて、対象講座の指定基準を見直し、真に効果のある教育訓練のみを対象とするとしている。
これについては、労働政策審議会では余り突っ込んだ議論はされていないが、雇用政策手段としての雇用保険制度という観点からすると、労働者の職業能力開発機能を財政的にどこがどのように担っていくのかという大きな問題にトータルな観点からの解答を用意する必要がある。もともと、雇用保険の能力開発事業は使用者のみの負担による三事業であることから、労働者の自発的な能力開発については失業等給付の一環として創設されたという経緯がある。今回拠出制社会保険制度としての雇用保険の性格から教育訓練給付を大幅に縮減するとした場合、自発的職業能力開発の促進という政策目的自体もそれに合わせて縮小するのか、それとも他の政策手段や財源等も駆使して政策目的を追求するのか、という問題は検討しておく必要があろう。この点に関して、一般会計から、職業訓練・教育投資にのみ有効な「教育バウチャー（切符）」を発行するという意見もある。
(4) 高年齢雇用継続給付の見直し
・高年齢雇用継続基本給付金及び高年齢再就職給付金の支給要件を現行の賃金低下率１５％超から２５％超に改めるとともに、給付率について現行の２５％から１５％に引き下げる。（第６１条、第６１条の２）
高年齢者雇用継続給付は、平成６年改正によって、育児休業給付と同時に導入されたものであり、失業していない者であっても「雇用の継続が困難となる事由が生じた場合」を保険事故として、失業等給付を支給するという仕組みを切り開いた。制定時の理由付けとしては、①部分的な雇用の喪失に起因する部分的な所得喪失に対して給付を行うものであり、②そのまま放置すれば失業に結びつきかねない状況にある、ことが挙げられた。
しかし、今回の改正では、失業等給付には新たに様々な給付が生まれてきたが、雇用保険で第一義的に救済すべき本来の失業差に対する給付に重点化していくべきとの意見に基づき、大幅に切り込まれている。
これについては、労働政策審議会においても、特に労働側委員から、65歳までの雇用継続、年金支給開始年齢との関係で65歳までの雇用が政策の方向性ではないか、そうした中で高年齢雇用継続給付を政策的にどう位置付けるのかを検討すべきではないか、老齢厚生年金の支給開始年齢が60歳以上に引き上げられていく中で、労使で継続雇用に取り組んでいるが、労使交渉では高年齢雇用継続給付の存在を前提としており、仮に給付が引き下げられると、そうした動きに水を差すのではないか、等といった異論が出され、一般財源の投入を行ってでも現行の給付水準を維持すべきであると強く要求されている。
これもまた、拠出制社会保険制度としての雇用保険制度と雇用政策手段としての雇用保険制度の矛盾葛藤があらわれたものと言えるが、連関がより間接的な職業能力開発機能と比べて、失業予防機能は失業が顕在化してからの給付と裏腹であってより関連が深いだけに（教育訓練給付を受けなくても直ちに失業するわけではないが、雇用継続給付がなくなると失業の可能性が高まる）、より一層問題として深刻である。もっとも、これについても、若年者の失業率が急上昇している中で、中高年にばかり手厚い制度は問題ではないかと指摘する声もある。
なお、今回の改正案には含まれていないが、労働政策審議会における審議の中では、育児休業給付や介護休業給付についても、雇用保険で面倒を見る必要があるのかといった問題的がなされている。もちろん、これら給付を縮小廃止せよという議論ではなく、他の財源で賄うべきではないかという議論として提起されているのであるが。
こういった問題についても、労働者の高齢化や家族的責任といったリスクを担保する機能を、財政的にどこがどのように担っていくべきなのかというトータルな観点からの考察が不可欠である。その際、高齢者については、人口が高齢化していく中で、支給開始年齢を引き上げ、継続雇用を促進することによって産み出される年金財政の余裕や、高齢者が働くことによって納税者側に回ることの効果等も考慮に入れて、年金財源や一般財源とのバランスのとれた負担を考えていく必要があろうし、育児・介護休業については、少子化対策という大きな観点から、国民全体としてどのように負担していくかを考えていく必要があろう。
なお、高年齢継続給付には、同一企業で雇用継続した場合の基本給付金の他、再就職給付金もあり、再就職手当と併給されてきた。これは、再就職意欲の喚起と賃金収入の低下の補填という両者の趣旨・目的の違いからであると説明されてきたが、今回、併給調整を行い、併給できないこととされた。
(5) 受給者の責務、失業認定
・求職者給付の受給者に、誠実かつ熱心に求職活動を行う努力義務を課す。（第１０条の２）
・失業認定の方法について、求職活動を行ったことを確認して行う。（第１５条第５項）
これは、冒頭で述べた雇用保険制度のセーフティネット機能の副作用としてのモラルハザードを抑え、失業者の再就職促進機能を十全に発揮させるために、その制度設計の前提としての運用の基本姿勢を改めて規定し直したものということができる。
この問題は審議会において特に突っ込んだ議論が行われている。すなわち、失業認定等基本手当の受給手続きにおいては、雇用保険制度本来の機能である生活の安定と早期再就職の実現に反するような事態が生じている場合もあるのではないかとの観点から、失業の認定において、例えば直近の認定日以後に求人への応募等の求職活動を一定回数以上行った実績を確認できた場合に支給することにすること、給付制限期間中の求職活動実績を初回の失業認定に当たって考慮すること、求職活動の確認として、ハローワーク又は民間の需給調整機関等による職業紹介の実績等を失業の認定時に確認すること、などが提起された。また、雇用保険の給付は退職金ではないので、結婚退職をする人や、年金で暮らす予定の人については失業認定を厳しくするべきではないか、明らかに労働の意思のない者については支給すべきではないし、明らかに自己都合により離職した者や高齢者についてはどの程度就職の意思を持って求職活動しているのか見えない者もいる、といった意見も出された。そして、再就職に向けた意欲を喚起するため、雇用保険受給者が能力開発を含め誠実かつ熱心に求職活動を行うべき旨を法令上規定するとともに、雇用保険法第３２条の給付制限規定を活用することや、その運用基準の見直しが提起された。
これに対しては、ハローワークのサービスの問題点をそのままにして失業認定の見直しを行うとすれば国民的合意が得られない、失業認定に当たっては再就職に向け精一杯努力しても厳しい現実におかれている失業者について運用上十分な配慮が必要である、再就職支援の実効があがらないまま失業認定だけが威圧的にならないようにする必要がある、といった意見も出された。また、結婚退職、年金で暮らす予定の人などを予め特定して失業認定の仕方を区別するのはおかしい、自己都合退職者や高齢者が再就職の意思がないと決めつけるのはおかしい、といった反論もあった。
これらの議論については、少なくとも自己都合退職者については、アメリカの失業保険制度と異なり、ＥＵ諸国の失業保険制度と同様に、日本の雇用保険制度は給付の対象としているものであるし、またそれゆえに、アメリカの制度のように使用者のみの負担ではなく、労使折半となっているものであるので、採用されていないが、求職活動の努力義務や失業認定の厳格化などが法改正に採り入れられたものである。
失業認定の厳格化については、既に昨年７月の中間報告を受けて、９月から運用レベルで実施に移されている。すなわち、通達「失業認定の在り方の見直し及び雇用保険受給資格者の早期再就職の促進等について」（職発第0902001号）は、次のように指示している。
失業認定の対象となる求職活動実績の基準としては、前回の認定日から今回の認定日までの期間に、求職活動実績が原則２回以上あることを確認できた場合に、失業の認定を行う。ただし、就職困難者や求人への応募を行った場合等には１回で足りる。求職活動実績として認められる求職活動としては、安定所、民間職業紹介機関等の相談、紹介の他、公的機関等の指導も含まれるが、単なる職業紹介機関への登録、知人への紹介依頼、新聞・インターネット等での求人情報の閲覧だけでは該当しない。求職活動実績の確認方法としては、自己申告に基づく判断を原則とするが、１％程度のサンプリング率で利用機関や応募先の事業所に問い合わせを行い、申告が事実に反することが確認されれば不正受給として処理する。
なお、現行法第３２条には紹介拒否、職業訓練の受講拒否、職業指導拒否による１ヶ月の給付制限の規定が設けられているが、その適用実績は毎年極めて少数で、特に紹介拒否による給付制限はゼロに等しい数字となっている。上記通達は、この給付制限についても次のようにその一層的確な運用を指示している。
安定所の紹介に応じたにもかかわらず、指定された日に事業所に出頭しなかった場合、安定所に紹介された先の事業所における面接態度について、故意に不採用にさせるような言動により不採用になったと認められる場合、安定所に紹介された先の事業所のもとにおいて面接した際に採用を拒否する場合及び面接の結果採用になった後において就職することを拒否する場合には、紹介拒否と解して給付制限を行う。面接態度については、当該事業所からの連絡の他、サンプリング率を設定して紹介先に確認する。
なお、これに併せて、公共職業安定所の紹介する職業に就くことを拒むことが正当な理由があると認められる場合の基準のうち「一般の賃金水準と比べて不当に低い場合」の認定基準が改正され、これまで「就職先の賃金が、その地域の同種の産業の同職種の職業に同程度の年齢の者が就いた場合に受ける平均的な賃金のおおむね100分の100よりも低い場合」とされていたものが、「就職先の賃金が、その地域の同種の産業の同職種の職業に同程度の年齢の者が就いた場合に受ける平均的な賃金のおおむね100分の80よりも低い場合」に改められた（業務取扱要領52152）。
(6) 不正受給への対応
・不正受給者に対して不正受給金の返還と合わせて行う納付命令の額を給付額の２倍にする（「倍返し」を「３倍返し」にする）。（第１０条の４第１項）
・不正受給に荷担する職業紹介事業者に対して、不正受給者と連帯して不正受給金の返還と納付命令を命じることとする。（第１０条の４第２項）
これは、制度本来の趣旨に反し不正受給の発生が跡を絶たない現状を改めていく必要があるとの観点から、確認された事案には厳正に対処すべきであるとして、サンクションの強化が求められたことを反映している。
当然のことながら、この点には特に異論は出されていない。
(7) 雇用保険料率の見直し
・失業等給付に係る雇用保険率を１．６％とする。ただし、平成１７年３月３１日までは１．４％とする。（労働保険徴収法第１２条第４項・附則第９条）
・弾力条項による保険料率の変更幅は現行通り±０．２％とする。（労働保険徴収法第１２条第５項）
今回の改正の直接の動因は前述したように、雇用保険財政の急激な悪化に対する対処の必要性である。基本手当日額の見直しから所定給付日数の見直し、各種給付の縮減など上述してきた全ての面について、雇用保険財政の持続可能性のために給付を絞り込むという色彩が極めて強い。
他方、拠出制度としての財政的持続可能性という観点からは、当然保険料負担の引き上げによる対応という処方箋が考えられる。今回の改正のうちで、もっとも議論を呼び、労働政策審議会の枠を超えて政府与党の関係者をも巻き込んだ形で展開したのが、この負担のあり方であった。
労働政策審議会では、雇用保険財政において、弾力条項による保険料率引き上げの発動基準が、積立金が失業等給付費に相当する額を下回った場合とされていることから、必要な積立金水準を達成するまでの間は基本的には単年度黒字となるような収支構造を目指し、必要な積立金水準の確保を図るとともに、将来、積立金が必要な水準に達した後もその水準を堅持することを中期的な雇用保険財政の運営方針とすべきではないかという観点から審議が行われ、平成１４年７月の中間報告の段階で、可能な限り早急に（１０月を目途）、制度上可能な０．２％の引き上げを発動することをやむを得ないものと認めた。
これに基づいて、翌８月、厚生労働省は直ちに雇用保険料率を変更する告示（厚生労働省告示第２７５号）を行い、１０月１日から適用した。これによって、失業等給付に係る一般の雇用保険料率は１．２％から１．４％に引き上げられた。農林水産業、清酒製造業及び建設業については、１．４％から１．６％への引き上げとなる。
その後、１１月になって厚生労働省当局が審議会に提示した議論のたたき台では、さらに現行の保険料率を１．４％から１．６％に引き上げることを打ち出すとともに、弾力条項による保険料率の変更幅を±０．３％又は±０．４％とすることも検討するとした。
そして、一旦は労働政策審議会の結論として、労使の反対意見を添付しつつ、「雇用保険制度の安定的運営を確保するために必要な負担として、失業等給付に係る本来の雇用保険料率を１．６％とし、１．４％から１．６％に改めることはやむを得ない」と書き込む寸前まで行ったのであるが、この案がまとまる予定であった１１月２２日の審議会の直前に、２０日の経済財政諮問会議において、塩川財務大臣が「失業手当の給付を見直して保険料を上げずに済むようにすべきだ」と発言し、２１日の記者会見では補正予算での財政措置の積み増しを検討する考えを示した。これを受けて、２２日、坂口厚生労働大臣が「一般財源から国庫負担をいただけるのであれば、保険料率の引き上げは行わなくてもよくなる」と発言し、厚生労働省と財務省の事務当局は大混乱に陥ったと報じられている。
このため、結論は先送りになり、保険料引き上げは凍結されることとなった。その後、この問題は与党間で政治レベルの話し合いが行われ、補正予算で基金を設ける案が浮上、２５００億円の早期再就職支援基金を平成１６年度までの時限事業として創設することでまとまり、１２月５日、与党３党の幹事長・政調会長間で合意された。保険料率は平成１７年３月まで１．４％に据え置かれたが、状況によっては与党３党の了解を得て０．２％の範囲で増率変更することも認められた。
このように、政治レベルで決着が付いた後、１２月１８日の審議会で合意された報告では、「失業等給付に係る法律本則の雇用保険料率を１．６％とすることはやむを得ない」と書いた上で、「ただし、平成１５年度及び平成１６年度は法律附則において１．４％とする」となった。
この問題については、既に政治的には決着が付いた問題ではあるが、拠出制社会保険制度としての雇用保険制度として、失業率の急激な上昇による財政の悪化に対して、どのように対処すべきかという根本問題について理論的な結論が出されたとは到底言えず、今後も不良債権処理が進められ、大量の離職者の発生が予測される中で、同様の問題は繰り返し起こってくることが予想される。その意味で、この問題の論点を整理しておく意義は大きいと考えられる。
その際、旧失業保険法制定当時の保険料率は２．２％であり、その後経済成長とともに失業率が低下するにつれて１．３％まで引き下げられてきたが、高度成長が終了して失業率が上昇し始めた後もなお引き下げの一途をたどり、平成５年から１３年初頭までは０．８％という空前の低い水準であったことを想起する必要がある。いわば、連帯の精神に基づく拠出制度として、趨勢的な失業率の上昇に合わせて引き上げられるべきであったにもかかわらず引き上げられなかった部分のツケという面がある。また、同様の制度設計であるＥＵ諸国では保険料率が５～９％台と高めに設定されている。
なお、上記早期再就職者支援基金については、平成１６年度までの時限事業として、失業者の早期再就職を促し、失業の長期化を防ぐため、離職後早期に就業又は再就職したものに対して、就職日数や再就職時期等に応じて支援金を支給するものとされており、雇用保険法で創設される就業促進手当よりもさらに早期の再就職者を対象とする形になっている。
もっとも、基金の余裕金は、失業等給付の支払い財源に充てるため、労働保険特別会計雇用勘定に対して貸し付けることができることとされており、この意味では保険料を凍結する間の雇用保険に対する一般財源からの国庫負担を賄うものとなっている。
(8) 適用促進
建議では、私立大学をはじめ未適用の事業所に対する適用促進を着実かつ迅速に進めるとともに、非国家公務員型独立行政法人に対する適用を確実に進める必要があるとしている。これらは当然であるが、適用範囲の関係では、近年、公務員にも雇用保険を適用すべきではないかとの意見が経済学者から出されている。公務員を適用除外としている理由は、①法令、条例、規則等により退職手当が確立され、失業給付の内容を超える給与が支給されること、②その支給が確実に履行されること、③公務員に適用すると、国は給付費用の４分の１の国庫負担と保険料を負担することになり、退職給与の財源も国民の税金であるので、国民に二重の負担を課することになる、からである。
適用関係でより重要なのは、登録型派遣労働者の問題である。前回改正によって年収要件（年収９０万円以上）と所定労働日要件（１ヶ月１１日以上就労）は撤廃されたが、１年以上の継続雇用要件は依然として残っており、労働者派遣法における派遣期間の上限（１年）との関係で問題となる。現在、反復継続して派遣就業する者については被保険者とするという取扱がされているが、（２６業務以外については）同一の派遣先に反復継続して派遣すること自体、労働者派遣法によって禁止されているので、これが適用されるのは同一の派遣元から異なる業務や異なる派遣先に１年を超えて反復継続して派遣することが見込まれる者に限られる。この点については、平成１２年７月の規制改革委員会の論点で指摘されたが、その後特段動きはない。もっとも、今国会に提出される労働者派遣法の改正案においては、２６業務以外についても３年までの派遣期間が認められることになるので、一定の解決にはなりうる。