「調査室報」第１９号
雇用対策
厚生労働調査室次席調査員
濱口桂一郎
はじめに
ここ数年間、雇用情勢は悪化の一途をたどっている。一番ポピュラーな完全失業率で見よう。1997年には３．４％とアメリカ（４．９％）よりも低かった日本が、98年には４．１％、99年には４．７％と上昇して、アメリカ（４．２％）を超えてしまい、その後も2000年は４．７％と横這いで推移したが、2001年には遂に５．０％と大台に載ってしまった。これはイギリスの４．９％をも上回っている。
しかし、真の深刻さは失業率の後ろに隠されている。 この間、就業率（就業者数／１５歳以上人口）は、６１．５％、６０．７％、５９．９％、５９．５％、５８．９％と釣瓶落としのように落下を続けているのである。これはもはや求職意欲を失い、労働力人口から撤退してしまう人々が増え続けていることを意味する。
こういう事態に対して、雇用対策をどのように考えるべきなのか。もっとも根元的に言えば、雇用需要とは産業活動から来る派生需要なのであって、経済を活性化しない限り、真に雇用状況が改善することはありえない。これは相当程度真実ではあるが、雇用対策をマクロ経済政策に帰着させてしまったのでは雇用当局の責任が果たせまい。ミクロの雇用対策としてどれほどのことが可能なのか、今まで採られてきた施策は効果があったのか、今取られようとしている政策は本当に有効なのか、過去の施策を振り返りながら、考えていきたい。
１ わが国の雇用対策の変遷
戦後の雇用対策は占領下に職業安定法（1947年）、失業保険法（同）、緊急失業対策法（1949年）の職安３法が制定されて枠組みが作られた。職業安定法は全国で無料の公的職業紹介を行うことを定め、失業保険法は失業者に給付を支給することを規定する。これらがいわば労働市場のインフラ法であると考えれば、積極的雇用対策とは終戦直後の時代には失業対策事業のことであったといえるであろう。これは政府が財政資金を出して公共事業を実施し、この事業に失業者を吸収して、再就職までの間就労による収入を保障するものである。
しかし、５０年代後半に始動した高度経済成長は、失業者のあふれていたわが国の労働市場を瞬く間に人手不足に悲鳴を上げる売り手市場に変えてしまった。高度成長期の雇用対策は前代とはうって変わって、労働力の地域間流動化を進めることが目指された。新規学卒者の「集団就職」から始まり、炭鉱離職者などの再就職も含め、雇用需要のある都会へ移動させることが雇用対策の中心であった。失業対策事業は終焉に向かった。
７０年代半ばに世界をおそった石油ショックはわが国経済を一転させた。雇用対策も一変した。このころ、ヨーロッパ諸国では続発するリストラに対し解雇規制立法が行われたが、わが国では雇用対策によって解雇を抑制し、失業を防止しようという政策がとられたのである。1974年に失業保険法を改正して成立した雇用保険法は、解雇せずに休業や教育訓練を行った事業主に雇用調整助成金を支給するという画期的なものであった。この後、景気の良いときも悪いときも、この助成金による雇用の維持というのがわが国雇用政策の中心的存在であり続けた。それが変わりだしたのは９０年代の末になってからであり、大きく転換したのは今世紀に入ってからである。
２ 構造改革と規制緩和
バブル崩壊後累次の景気対策にも関わらず一向に回復しないわが国経済において、構造改革といわれる考え方が有力になってきた。それは、さまざまな保護や規制を撤廃し、競争を通じて生産性を向上させることにより、経済の再生も可能であるというものである。初めは各種業界の経済的規制が槍玉に挙がっていたが、やがて医療、福祉、そして労働、雇用といった社会的規制までもが対象に挙げられるようになってきた。雇用・労働関係では、直接的な法規制の緩和が求められる以上に、戦後我が国企業が作り出してきた終身雇用制度や年功賃金制度といった「雇用構造」が問題とされ、それを擁護する雇用調整助成金などの雇用対策も批判されるという形を取った。
この中で、毎年のように策定される雇用対策も徐々に雇用維持中心から（おそるおそるながら）労働移動の促進をも射程に入れるようになってきた。そして、昨年の第１５１回通常国会で成立した「雇用対策法」の改正は、事業主の責務をそれまでの雇用維持計画から再就職援助計画に改め、政策目標を雇用の維持確保から円滑な労働力移動へと舵を切った。
この法案の成立と相前後して登場した小泉内閣は、構造改革と規制緩和を政権の最重要課題として位置づけ、不良債権処理を初めとする「骨太の方針」やそれを具体化した「改革工程表」を策定し、思い切った規制・制度改革によって新市場・新産業を育成するという目標を唱いあげた。ここでは、こういった政策が経済産業面にどういう効果を持っているのかいないのかということには立ち入らない（立ち入れない）。しかしながら、少なくとも雇用という平面に映し出される姿としては、当面の効果としては雇用を削減し、失業を増加させる方向に働くことは間違いないであろう。
改革工程表と同時期に取りまとめられた「総合雇用対策」は、いうならば構造改革路線の雇用対策の集大成ともいえよう。そこからはついこの間まで雇用対策の中心にあった雇用維持対策は殆ど影を潜めている。その代わり、雇用の創出方策として一大特記されているのは規制緩和、特に保育、介護、医療、環境といった社会的分野における思い切った規制緩和によって新市場を創出し、新産業を育成していくことである。このベースにあるのは2001年５月に経済財政諮問会議サービス部門における雇用拡大を戦略とする経済の活性化に関する専門調査会が行った緊急報告で、その中では子育て、高齢者ケア、医療などのサービスで今後５年間に５３０万人の雇用創出が可能であると主張しているのである。
これはあるいは本当かも知れない。しかし、この１年の成果を見ても、即効性があるとは言えないことだけは間違いないであろう。次々に産み出されてくる失業者にとってみれば、５年後の雇用創出は今の助けにはならない。今ここで失業者をどうするのか、かくして、雇用対策は石油ショックを超え、高度成長期をも超え、ある面で終戦直後の時期に先祖帰りしたかの様相を呈することになる。
３ セーフティネットの整備
終戦直後に形成された公共職業紹介と失業保険は労働市場のインフラとして今日まで続いているが、それ自体が雇用対策として前面に打ち出されたことはなかった。雇用保険は常に雇用対策の財源として重要であった。ところが、総合雇用対策では、これら自体が雇用対策の大きな部分を占めるに至った。特に、失業給付については、訓練延長給付を拡充するという法改正を行うとともに、雇用保険制度の枠外にある自営業の廃業者や給付期間切れの失業者に対し離職者支援資金を貸し付けるという仕組みも設けられた。雇用対策から失業者対策に逆戻りしたようなものである。
もう一つ終戦直後に作られながら、高度成長の中で終焉を遂げていたはずの失業対策事業までもが復活してきた。これは1999年に始められた緊急地域雇用特別交付金事業であり、これをさらに拡充しようとするものであるが、国の交付金を財源に都道府県に基金を造成し、そこから教育・文化、福祉、環境・リサイクルなどの委託事業や直接実施事業実施し、これらに失業者を吸収しようとするものである。建設・土木は対象外というところがかつての失業対策事業とは違うが、基本的な考え方は同じであると言えよう。
こういった対策はセーフティネットの整備という言葉で整理されている。おそらくその背後にあるのは、経済活動は可能な限り自由放任にして、そこからこぼれ落ちてくる人だけを安全網で受け止めてそれなりの処理をすればよいという考え方であろう。しかしながら、セーフティネットという言葉に対しては、こぼれ落ちた後の処理ではなく、むしろ雇用が維持されていること自体がセーフティネットであるという考え方もある。かつての雇用維持確保政策はそういう考え方に立っていたといえよう。ここには、雇用対策という断面を通じて、経済政策の基本的思想の対立が顔を覗かせているということもできる。
いずれにしても、とうの昔に否定したはずの失業対策事業を復活せざるを得ないとところに今日の雇用対策の苦衷が見て取れる。
４ 労働市場の規制緩和
今日、雇用労働関係をめぐる最大の政策課題は、労働市場の規制緩和をどう考えるかという点にある。総合雇用対策ではこのうち、中高年齢者にかかる派遣期間の特例を法改正により実施したが、その他にも労働者派遣制度全般の見直し、有期雇用契約や裁量労働制の見直しを提起している。
この問題について政府部内で先頭に立って突き進んできたのが総合規制改革会議である。昨年末の規制改革の推進に関する第１次答申や本年３月に改定された規制緩和推進３カ年計画を見ると、職業紹介規制の抜本的緩和、派遣労働者の拡大、有期労働契約の拡大、裁量労働制の拡大、さらにはホワイトカラー・イグザンプションや解雇規制の見直しまで含め、戦後わが国労働社会を規定してきたさまざまな枠組みを根本から見直すことを求めている。
これらの問題はいずれも現在、厚生労働省の労働政策審議会で審議されており、何らかの法的対応が時期通常国会に提出されてくることが予想されている。以下、鋭い対立を呼ぶと思われるテーマについて簡単に説明しよう。
(1) 労働者派遣事業
労働者派遣事業というのは、派遣会社が自ら雇用する労働者を他の事業主の指揮命令下で働かせる事業である。終戦直後の職業安定法で「労働者供給事業」として禁止されてきたのだが、実態が先行し、1985年に労働者派遣法が成立して合法化された。ただし、この時は事務処理、情報処理、ビルメンなど限られた業務にしか認められなかった。その後対象業務は逐次拡大されたが、1999年の大改正でいわゆるネガティブリスト方式に転換し、特定の業務を除いて原則として労働者派遣することが可能となった。もっとも、物の製造の業務は附則で「当分の間」除外されている。医療関係業務も丸ごとごっそり除外されている。また、派遣期間が１年間と制限されているために（旧適用対象業務は３年まで更新可）、使い勝手が悪いとの指摘がある。こういったなお残る規制の緩和が求められており、審議会での議論が始まったところである。
この問題は、労働者保護という社会的規制であると同時に、労働者派遣業という事業に対する経済的規制という面もあり、上述のサービス業による雇用創出の試算の中にも人材派遣サービスが含まれている。世界的にも1997年のＩＬＯ１８１号条約によってそれまで禁止ないし制限していた国が規制緩和する方向にある。他方、派遣労働者という就業形態は、パートタイム労働者や有期雇用労働者と並んでいわゆる非典型労働者に属し、その待遇の改善、さらには均等待遇といったことが課題となってきている。
(2) 有期労働契約
現行労働基準法は、期間の定めのないものを除き、労働契約期間は原則１年までとし、例外的に一部専門職に限って３年を上限としている。世間では「契約社員」という呼び方が一般的なようである。2002年２月に一部専門職の範囲を拡大する告示が出されたが、総合規制改革会議からは、上限を３年から５年に延長し、範囲を大幅に拡大することが求められており、審議会での議論が始まったところである。
これに対し、労働側は不安定雇用労働者を増加させるとともに、労働者の退職の自由を制限し、労働者を過度に拘束する恐れがあるとして反対している。この問題は、そもそも労働契約期間は雇用を保障するという面と労働者を拘束するという面があるため、多面的な考察が必要となるが、厚生労働省の解釈によれば、現行制度でも労働者を拘束はしないが雇用保障期間としては３年とか５年という労働契約を締結することは可能であるとされている。
推進する側からは、特にフリーターになりがちな無技能の若年労働者を正規の労働市場に入れ込むための手段として、期間を区切ってトライアル雇用を認め、双方が満足すれば正規雇用に移行するという利点があるという指摘もある。なお、ヨーロッパでは常用労働者と有期労働者の均等待遇が法定されている。
(3) 裁量労働制とホワイトカラー・イグザンプション
現行労働基準法は、週４０時間労働制を規定しているが、その例外として管理監督者は適用除外となっている。また、裁量労働制というのがあり、労働時間規制は適用されてはいるのだが、実際に何時間働いてもそれとは関わりなく一定時間働いたものと見なそうというものである。1987年に設けられた専門業務型裁量労働制は対象業務が限定されているが、2002年２月にその専門業務の範囲が一部拡大された。また1998年に設けられた企画裁量型裁量労働制は、企画・立案、調査・分析などに従事するホワイトカラーについて、労使委員会の決議などを要件にして認められたものであるが、使い勝手が悪いとの指摘があり、現在審議会で議論されている。
なお、総合規制改革会議はさらに一歩進め、アメリカのホワイトカラー・イグザンプションにならって、裁量性の高い業務については裁量労働制ではなく適用除外にし、深夜業の規制も撤廃することを求めている。これらに対し、労働側は過労死などの集中するホワイトカラーを労働基準法の保護から除外しようとするもので認められないという姿勢である。
(4) 解雇規制の見直し
これはさすがに総合規制改革会議の３カ年計画でも「解雇の基準やルールについては、これを立法で明示することを検討する」とおとなしいが、累次の見解や論点においては、解雇規制を緩和することにより企業の採用意欲を喚起することができるという考え方に立っていることは明らかである。同会議で雇用労働問題を主導している八代尚宏氏（日本経済研究センター理事長）は、著書や論文等でこの見解を繰り返し強調している。
この点は、労働市場の規制緩和に関する論点のうちでもっともコントロバーシャルなものであろう。財界で労務を担当している日経連も、他の規制緩和については推進派であるが、この解雇規制緩和については、「便乗解雇など経営者のモラルハザードを引き起こしかねない解雇規制緩和ルールの設定には反対」である。日経連の奥田会長（次期日本経団連会長）はこの趣旨を各方面で語っている。他方、労働側は、これまで判例で確立してきた解雇権濫用法理や整理解雇４要件を法制化することを求めており、この問題をめぐっては、緩和派の市場主義経済学者、維持派の財界、規制派の労働界が３すくみの状況にある。
この問題は既に審議会で議論が始まっているが、社会哲学の根本に関わる問題であることから、難航が予想される。
５ ワークシェアリング
以上見てきた「総合雇用対策」に掲げる雇用創出方策に対し、全く別の観点からの雇用創出策として「ワークシェアリング」が提唱されている。これは2001年１０月１８日に日経連と連合が「雇用に関する社会合意推進宣言」を発表したことで世間の注目を浴び、政府も加わって一気に雇用対策の前面に躍り出た。昨年末に第１回の政労使ワークシェアリング検討会議が開催され、今年に入ってから実務者レベル作業委員会が何回か開かれ、３月２９日に政労使合意が成立した。
ワークシェアリングとは、雇用の維持・創出を目的として労働時間の短縮を行うものであり、この合意では、多様就業型ワークシェアリングの環境整備に取り組むとともに、当面の措置として緊急対応型ワークシェアリングに緊急に取り組むことを唱っている。
緊急対応型ワークシェアリングとは、失業者の発生をできるだけ抑制するための緊急的な対応とされており、70年代以来行われた雇用調整の中身が休業から時短になったようなもので、雇用対策の思想としてはまさに最近まで主流であった雇用維持施策の復活といえる。近年の雇用対策が市場主義的経済学の唱える方向に急激に舵を切ってきたことに対する反動が現れたと見ることもできよう。もともと日経連は長期蓄積能力活用型、高度専門能力活用型、雇用柔軟型従業員の３タイプの雇用を組み合わせる雇用ポートフォリオを提唱しており、長期雇用型の労働者に対してはワークシェアリングによる雇用維持という発想に親和的であったといえる。
多様就業型ワークシェアリングとは、パートタイム就労など多様な就業形態を拡大していくことによって、社会全体として雇用を分かち合っていこうとするもので、９０年代にオランダを中心として進められたことから、オランダモデルなどと称される。正規労働者の代わりにより多くのパートタイム労働者が増えれば、社会全体の労働時間は削減され、結果として時短による雇用の拡大が実現したことになる。しかしながら、現在の労働市場では正規労働者とパートタイマーなど非正規労働者との格差が大きすぎ、それが多様就業型ワークシェアリングのネックになっていると指摘されている。このため、社会保障面では年金や医療保険などにおけるパートタイマーの扱いを見直す必要があるし、職場における公正・均衡処遇に向けて一定の規制を強めていく必要もあるだろう。
実際、このモデルの代表とされるオランダでは、フルタイム労働者とパートタイム労働者の均等待遇が法律で定められ、時間給換算で同一賃金とされるとともに、年次有給休暇も時間比例で付与。解雇もフルタイムと同様許可制である。さらに、フルからパート、パートからフルへの転換希望を尊重する義務も規定され、労働時間差による差別が禁じられている。こうして自発的なパートタイム化が進行し、その結果、かつては１０％を超えていた失業率が３％にまで下がり、アングロサクソン流の市場原理主義でなくてもうまくいくやり方があるというわけで、９０年代後半にはヨーロッパ各国で実施されるようになってきている。
日本においては、この方向はまだ緒に就いたばかりであるが、2002年２月に厚生労働省のパートタイム労働研究会の中間とりまとめが発表され、その中で、今後多様な働き方が望ましい形で広がっていくためには、部分的にパートの処遇改善をするのではなく、正社員の働き方・処遇も含めた雇用システム全体の見直しの中で、正社員・パートに関わらず、働きに見合った処遇とすることへの労使の合意形成が重要であると述べている。
このように、上述した派遣労働者や有期労働者の問題も含め、正規労働者と非正規労働者の均等待遇を実現していく中で、多様な就業形態を自由に選択しつつ、結果として雇用が創出・拡大されていくような政策が期待される。それは今まで働き以上の報酬を得てきた正社員層、特に中高年層にとっては一定の痛みを伴うものとはなろうが、解雇規制の緩和という劇薬によって一気に外部労働市場に投げ出されるのに比べればなだらかな痛みにとどまるであろう。
（文中意見にわたるところは筆者個人の見解である。）