倉重編著『実務詳解職業安定法』

　民間雇用ビジネスを規制しなければならないという政策の要因は、それに先立つ時代に露呈したその弊害にあった。明治期に急速な工業化が進む中で、工場労働者の悲惨な就労状況とともに、営利職業紹介や労働者募集の弊害がクローズアップされたのである。1903年に当時の農商務省がとりまとめた『職工事情』^*1には、次のような記述がある^*2。

　各地方の紹介人は職工となるべき相当の婦女につき勧誘をなすなり。この勧誘をなすについて職工生活の快楽をのみ説明し、毫(ごう)もその疾苦の状に及ばざるを常とす。例えば労働時間には一定の制限ありて、それ以上は各自自由なる生活をなすを得ること、毎週一日の休業日あり、その日には芝居見世物の観覧をなすを得ること、寄宿舎の食物は極めて美味にしてしかも無料なること、またその受くる処の賃金は地方群村にて労働をなすに比し数倍なること、各種の賞与救済の制具(そな)わって、その額もまた少なきにあらざること、学校及び病院の設備あること、契約年期中は勿論、入場即日たりといえども意に満たざることあらば何時(いつ)にても帰郷するを得ること、都会見物の好機会たること等、甘言至らざるなきがために、地方細民の婦女はこれがために心を動かされ、この勧誘に応じ試みに入場することとなる。紹介人は職工一名につき工場より大概一円内外の手数料を得るのみならず、場合によっては特別の賞与を受くることを思わば、この種の甘言欺(ぎ)瞞(まん)も強(あなが)ち無理ならざることを知るべし。かくて紹介人はその募集したる職工を会社より派出したる募集人に引き渡すか、あるいは自ら女工を率いて会社に赴(おもむ)くなり。この工場の旅費支(し)度(たく)料として会社は若干の前貸をなし、契約期間の賃金中より漸次これを控除するを常とす。

　この募集法によって傭(やと)い入れたる工女が工場に入って工場生活をなすや、各種の事情は全く予期する処の如くならず、その疾苦堪ゆべからざるものあるに及んで、始めて紹介人の欺瞞を覚(さと)り、これを以て工場主に訴うるもこれを顧みず、紹介人に迫らんとするも、彼ら已(すで)に郷里に帰れり。親戚の頼るべき者なく故旧の与(とも)に語るべき者もなし。断然意を決して工場を辞し去らんとするも、旅費の出処なく、また会社はその逃亡を防ぐため諸般の手段を講ぜり。たとえば入場後数月間は休日といえども外出を許さず、賃金支払日の前日位に外出せしめ、又はやむを得ず外出せしむる場合には付(つき)添(そい)人(にん)を付し、また賃金支払後数日間は特に寄宿舎の周囲に見張人を巡回せしむるの類なり。ここにおいてか意志の弱き者は涙を呑んで契約期間は工場に止(とど)まることとなり、やや強硬なる者は逃亡を企つるに至るなり。逃亡の方法は多くは休日外出のまま逃亡するものなれど、中には夜間牆(しよう)壁(へき)を越え脱走する者あり。しかれどもこれらは見張人のため捕えられ懲罰を受くるもの多し。工女逃亡の報、常に新聞紙上に絶えざるは主としてこの事情に基づくなり。これを要するに、紹介人の行為より生ずる弊害はこれを軽々に看過すべからず。

　こうした産業化時代の原生的労働関係における民間雇用ビジネスのもたらした著しい弊害が、時に禁止にまで及ぶ厳しい規制がかけられてきた最大の要因であったことは、今日においても忘れられてはならない。なおこの時点では、府県レベルで営利職業紹介事業や労働者募集人の取締が行われたが、国レベルの規制には至らなかった。

　職業紹介法制定の直接の端緒は1919年のILO第1回総会における第2号条約及び第1号勧告の採択である。前者は加盟国に公の無料の職業紹介所を設けることを求め、後者は有料・営利の職業紹介所の設立禁止を勧告した。民間雇用ビジネスの禁止・規制は当時の世界的な潮流だったのである。

　これを受けて1921年4月に制定された職業紹介法は、市町村が無料の職業紹介事業を行うことと併せて、「有料又ハ営利ヲ目的トスル職業紹介事業ニ関シテハ別ニ命令ヲ以テ之ヲ定ム」(第14条)と規定したが、日本の現状から直ちに全面禁止を行うことは困難であるため、1925年12月に営利職業紹介事業取締規則(内務省令第30号)を制定した。同規則により営利職業紹介事業は地方長官の許可制とされ、貸金業等の兼業の禁止(第3条)、職業紹介所の名称使用の禁止(第5条)、さらに求職者の意思に反して紹介すること等の禁止(第8条)など厳重な取締りが行われた。

第三条　紹介業者及其ノ同居ノ戸主家族ハ宿屋、料理屋、飲食店、貸座敷、待合、芸妓屋、遊戯場、芸妓娼妓酌婦又ハ之ニ類スルモノノ周旋業、質屋、古物商、金銭貸付業其他之ニ類スル営業ヲ為シ又ハ其ノ営業者ノ従業者タルコトヲ得ス代書人規則ニ依ル代書人又ハ其ノ補助員タルコト亦同シ

　これに併せて、労働者募集についても1924年12月、労働者募集取締令(内務省令第36号)を制定し、取締りを強化した^*4。同令は募集従事者を地方長官の許可制とし、募集に関し事実を隠蔽し誇大虚偽の言辞を弄しその他不正の手段を用いること、応募を強要すること、応募する女子に風俗を紊す虞ある行為をすること、応募者に遊興を勧誘すること、応募者の外出、通信、面接を妨げその他応募者の自由を拘束し、過酷な取扱いをすること、応募者の所持品の保管を求め、その返還を拒むこと、応募者やその保護者から名義を問わず金銭財物を受けること等を禁止した(第12条)。これら規定を見ると、逆に当時の募集人がどういうことをやっていたかがよくわかる。

　1938年4月の職業紹介法改正により職業紹介所が国営化されるとともに、「何人ト雖モ職業紹介事業ヲ行フコトヲ得ズ」(第2条)と民間職業紹介事業は原則禁止となった。ただし附則第21条で「本法施行ノ際現ニ行政官庁ノ許可ヲ受ケ有料又ハ営利ヲ目的トスル職業紹介事業ヲ行フ者ハ命令ノ定ムル所ニ依リ引続キ其ノ事業ヲ行フコトヲ得」とされ、この場合の取締規則として営利職業紹介事業規則(厚生省令第17号)が制定された^*6。経過措置なので新規の許可はない。また1925年規則に比べ禁止事項が多くなっている。業者数は1938年10月に1814人で、就職者数は3968人に激減している。

　一方同改正は「労務供給事業ヲ行ハントスル者又ハ労務者ヲ雇傭スル為労務者ノ募集ヲ行ハントスル者ニシテ命令ノ定ムルモノハ地方長官ノ許可ヲ受クベシ」(第8条)と、初めて労務供給事業を規制対象とし、これに基づき労務供給事業規則(厚生省令第18号)が制定された。1938年省令では常時30人以上供給する事業が対象であったが、1940年改正で常時10人以上供給する事業となり、1941年改正で全ての労務供給業者に適用されるに至った。これが戦後労働者供給事業の全面禁止につながっていく。同規則公布後の1939年10月の供給業者数は2461人、所属労務者数は約12万人で、主な職種は人夫、雑役、仲仕、派出婦等であった。同じ第8条は募集従事者ではなく募集そのものを許可制にし、これに基づき労務者募集規則(厚生省令第19号)が制定された。ただしこの時は単に広告により募集し就業場においてのみ募集の取扱いをなすとき等は許可を要しないとしたため、新聞雑誌への求人広告が濫用されたので、1940年改正で全ての募集に適用されることとされた。

　この厳格な政策の背景には、1933年に採択されたILOの有料職業紹介所に関する条約（第34号）及び有料職業紹介所に関する勧告（第42号）がある。同条約は、条約の効力発効後3年以内に有料職業紹介所を廃止することを求め、例外として特別の状態の下に行われる職業に従事する種類の労働者について、関係労使団体への諮問の上で許可されることを認めていた。

　終戦後の1947年8月に成立した職安法（職業安定法）は、有料職業紹介事業を原則禁止とする考え方をさらに徹底し、「何人も、有料で又は営利を目的として職業紹介事業を行つてはならない。但し、美術、音楽、演芸その他特別の技術を必要とする者の職業に従事する者の職業を斡旋することを目的とする職業紹介事業について、労働大臣の許可を受けて行う場合は、この限りでない」（第32条第1項）と、職種をごく限られたものに限定した。1938年法が民間職業紹介事業を原則禁止したときには、附則で、法施行の時点で現に許可を受けて事業を行っている者は当分の間行えるとしたため、実態は余り変わらなかったが、今回は当初指定された11職種以外は現実に禁止されたのである。

　さらに、1938年法で許可制が導入された労務者の募集と労務供給事業については、労働者の募集と労働者供給事業と呼び替えられ、特に後者については極めて厳格な禁止規定が導入された。戦後職安法の最大の特徴は労働者供給事業のほぼ全面的な禁止にあると言うこともできる。このように、1947年職安法は有料職業紹介事業や特に労働者供給事業をほぼ全面的に禁止するという極めて社会民主主義的な色彩の強い法政策であった^*8。

　なお1938年法では経過措置的に事業の継続を認めたが、今回は一切認めず、ただ「この法律の施行の際、現に行政庁の許可を受けて、職業紹介事業又は労働者供給事業を行う者は、この法律施行後3箇月を限り、引き続きその事業を行うことができる」(附則第2項)と後始末期間だけを容認した。

　法制定直後の1949年、ILOは新たな有料職業紹介所に関する条約（第96号）を採択したが、これは規制の厳格な第2部とより緩やかな第3部からなり、加盟国はいずれかを選択できるという仕組みであった。第2部は営利職業紹介所の廃止を定め、ただし公共職業安定組織が確立するまで暫定的に存続させるが厳しい規制のもとに置くというものであり、第3部は廃止方針は含まず、厳しい規制のもとに置くというものである。日本は1956年にこれを批准したが、その際第3部を選択批准している。とはいえ、政府の法政策思想はほとんど完全に第2部の考え方に立っていた。実際、1956年に出された労働省の解説書においても、「しかし前述したとおりこの法律の原則とするところは有料の職業紹介の禁止であるから、労働大臣の許可を得て行うことができる有料の職業紹介事業は例外的に認められるものであって、･･･むしろ公共職業安定所の整備を行うことにより有料の職業紹介事業は漸進的に廃止してゆくことこそ望ましいのである」と明確に述べていた^*9。

　制定当時（1947年）の職安法では、「有料で又は営利で」と区別していなかったが、1949年5月の法改正で有料職業紹介を実費職業紹介と営利職業紹介に分類した。実費とは、施設を提供し、又は奉仕を行ったことによって直接消費された費用をいい、通信費や消耗品代は含まれるが、当該業務に従事した職員の給料、当該事業の運営資金、設備費等は含まれない。これに対し営利とは、必ずしも継続反復して利益の獲得を図らなくとも、また現実に利益を獲得しなくても、財産上の利益の獲得を目的としさえすれば、営利目的となる。事業者が当該事業の採算がとれる額を徴収すれば営利に該当する。ただし、原則禁止でごく少数の職種のみ認めるという枠組みに違いはない。手数料の額が異なるほかは、営利の場合は補償金に充てるための保証金を供託しなければならないことくらいしか違いはない。

　また同じ1949年改正で「料理店業、飲食店業、旅館業、古物商、質屋業、貸金業、両替業その他これらに類する営業を行う者は、職業紹介事業を行うことができない」(第33条の4)と兼業禁止規定が設けられた。これは戦前の職業紹介法時代の規定の復活拡充であるが、「風俗上その他の面において好ましからざる影響を与えるおそれのあるもの及びその営業を通じて求職者に不当な拘束を及ぼすおそれのある営業」という位置づけであった。風俗小説によく出てくる「借りた金が返せないから体で返してもらおうか」という話であろう。

　なお、職安法の罰則は、第64条以下は本体の行為規制に違反した者への罰則だが、第63条はそうではなく、事業として行う者だけでなく一定の態様または業務で紹介、募集、供給の行為を行った者を罰するものであり、むしろ刑法の特則としての性格を有する。マスメディアでよく「警察が職安法違反を摘発」と報じられるのは、だいたいこちらである。

　有料職業紹介事業が認められる対象職種は、当初1947年12月の職安法施行規則（職安則）では、美術家、音楽家、演芸家、科学者、医師、歯科医師、獣医師、薬剤師、弁護士、弁理士、計理士（＝後の公認会計士）だけであった。これらはいかにもその技術に精通していなければ職業紹介を行うことが困難であり、公共職業安定所の手に負えそうもない。

　ところが、1948年2月の省令改正で、助産婦と看護婦が追加された。これは戦前は労務供給事業として許可を受けて営業していたもので、労働者供給事業がほぼ全面禁止になり、しかも請負4要件を満たす形をとることは不可能であるため、病院等からの要望を受けて、有料職業紹介事業という形で許可することにしたものである。同年9月に発出された通達（職発第1094号）には、この間の事情が次のように書かれている^*10。

　最近の事業許可申請の状況を見るに、従来の「看護婦会」制度による看護婦の派出行為が職安法により禁止され、その対策として会員制等により形式のみを改変して、実質は有料営利と変わりのない無料職業紹介事業の許可を申請したり、或いは「看護婦会」の理事者が首唱して所属看護婦に労働組合を結成させ、労働組合の行う無料の労働者供給事業に変貌して、その理事者達は組合専従者の如き形式により組合運営の主導権を把握し、実質的には従来の「看護婦会」制度存続を図ろうとする許可申請の傾向が強いが、このように形式的に無料に偽装して行う行為はこれを避け、堂々と有料営利職業紹介事業としての監督を受けて経営することが強く要望せられるのである。

　労働省としては以上の趣旨に鑑み、且つさる8月20日開催せられた第1回中央職業安定委員会において討議された次第もあり、公共職業安定所において看護婦の職業紹介事業を円滑に且つ完全に実施し得ない場合であって、有料営利職業紹介の許可申請があるときは積極的にその許可を行い、事業の適正な運営を図って利用者に不便を与えないことが現在の状況としては最も妥当であるので、今後はこの方針に基づいて許可手続を進めていく意向であるから了承せられたい。

　なお現在看護婦会等が看護婦の就労斡旋を行っているものについては看護婦に対してボス的な支配力を振るわず、公共に奉仕的にその斡旋を行っている場合に限って、追って指示するまでは現在のままの状態を継続せしめるよう特にご配慮を煩わしたい。

　この後、1949年に保健婦、理容師、調理士、マネキン（店頭、展示会等において相対する顧客の購買意欲をそそり、販売の促進に資するために各種商品の説明、実演等の宣伝業務を行う者）、美術モデル、1951年に家政婦、1952年に配膳人（ウェイター・ウェイトレス）といった具合に対象職種が追加されていった。大部分は常時職業紹介所に登録しておいて、求人があればその都度臨時的に病院、家庭や事業所に紹介され、作業を行うという形のもので、実態は限りなく労働者供給事業に近いものであった。このうち、1951年の家政婦の職種指定について解説した当時の広報誌はこう述べている^*11。

　看護婦並びに家政婦の職業紹介は職業紹介法に基づく「労務供給事業規則」で規制されていた。昭和23年3月、職安法の施行に伴い、労働者供給事業として労働組合が労働大臣の許可を得て行う場合の外一切禁止されることとなり、看護婦については職安法第32条にいう「技術を必要とする職業」として同法施行規則第24条に掲げる職業中に含まれたので、新に職安法に基づく有料職業紹介事業として許された。家政婦だけは今日まで取り残され、名古屋、甲府等における労働組合の行う労働者供給事業があった外、すべて公共職業安定所の紹介に依存してきた。･･･しかしながらこの公共職業安定所の実績を見るに、･･･無理な形式紹介方式でその矛盾を糊塗しており、これがやがて世評の的となる恐れを生ずるに至ったのである。･･･

　･･･家政婦についても、この職業の特性として雇用主と起居を共にするので、家政婦個々人の信用が最大要件で、経歴、性格、技倆、習癖、知能、言語等について必要条件を充たす者でなければならず、･･･職安法施行規則第24条第1項第8号の労働大臣が定める職業とし、弊害のないものに私営紹介事業を許可することとした。･･･しかして、ここにいう家政婦とは、従来家政婦、派出婦、派遣婦、付添婦等と呼ばれていた家事雑役、患者の雑事世話の仕事に臨時的に雇用される婦人労働者をいうのであって、会社、工場、商店、官署等の雑役、小使及び女中は含まないものである。

　このようにいびつな形で有料職業紹介事業の規制緩和が進められた。本来ならば、労働者供給事業の全面禁止政策を緩和し、これら特定の職種については堂々と有料の労働者供給事業を許可制で認めるという法政策をとる方がふさわしかったはずだが、初期にはまだ占領下で労働者供給事業の規制緩和などタブーであったことが、後には既に看護婦等でこのスタイルが確立してしまっていたことが、この臨時派遣型職業紹介事業という奇妙な存在を作り出した原因といえよう。これは実質的意味における労働者供給事業を有料職業紹介事業という形式にくるんだものであって、有料職業紹介事業そのものの規制緩和とは評価し難い。

　芸妓屋営業については、職安法の施行以来、所謂検番の行うあつ旋行為を有料職業紹介事業の許可の対象としてきたのであるが、その実情は、職業紹介事業の許可を悪用し合法の影に隠れて種々の好ましくない行為が顕著になってきた傾向もあり、しかもその実態を究明するに、職安法にいう職業紹介事業とは認定し難いので、今後所謂検番の行うあつ旋行為は、職業紹介事業の許可の対象としないものとするとともに、芸妓に関する弊害の発生が芸妓になろうとする者及び芸妓を芸妓屋営業者に周旋等を行う面に著しい点に鑑み、職業安定機関としては、関係機関と協力の上、専らこれら周旋行為等の取締に重点を指向することとしたので、これが実施に遺憾なきを期せられたい。

･･･最近検番、芸妓置屋等の芸妓屋営業を行う者が看護婦、家政婦等の婦女子を対象とする有料職業紹介事業の許可申請を行う事例が見られるが、これらの者が有料職業紹介事業を行うことは、職安法の趣旨に照し適当でないと思われるので、これに対しては許可を与えない方針であるからこの点留意の上、申請者の指導等に遺漏なきを期せられたい。

　このように、臨時派遣型有料職業紹介事業が特別な職種についてのみ細々と認められていたことを除けば、民間労働力需給調整システムに関する法制度はほとんど変化がないまま推移してきた。つまり、有料職業紹介事業や労働者供給事業は原則禁止という仕組みが維持され続けたのである。もっとも、後の規制緩和から振り返ってみると、1964年に経営管理者を対象職種に追加するとともに、それまでの科学者を科学技術者に拡大したことが一つのエポックと考えられる。これによって、それまでの特殊な職業に限られた事業から、一般のホワイトカラー労働者の一部をも対象としうる事業になったからである。もっともその運用は極めて限定的なものにとどまっていた。

　「法人、団体等における経営のための管理的職務を行う者」とは、経営組織を有する法人、団体等において、開発、生産、営業、財務、人事等に関する計画、組織、指揮、統制、調整をもっぱら行うことを職務とする者であって、科学的な高度の専門知識に基づいて、これらの業務を行う方法に熟達している者をいう。従って、一般的に課長以上の職にある者、例えば役員、部長、課長のほか、企画室長、統制室長、社長付調査役、副部長等がこれに該当する。

　「科学技術者（科学研究者を含む。）」とは、科学的、専門的知識と手段を応用し、生産に関する企画、指導、管理、調査研究等も行うことを職務とする者並びに、研究施設において、自然科学に関する試験、研究、検定、分析、鑑定、調査、試験研究又は人文科学に関する調査研究についての企画、調整、普及など専門的、科学的な業務を行うことを職務とする者であって、学校教育法の規定による大学（短大を除く。）の課程を終了し、又はこれと同等以上の専門的知識を持ち、その後3年以上の経験を有する者をいう。従って、本社における技術スタッフ、現場における技術指導者、生産管理者、研究施設における研究員等がこれに該当し、現場における職長、組長、研究施設における研究補助員等は含まれない。

･･･前記職業のうち、法人・団体等における経営のための管理的職務を行う者、科学技術者(科学研究者を含む)及び通訳案内者の3職種については、近年におけるこれらの高度マンパワーに対する需要の増大に対処し、その開発と有効活用を図るため、その追加について中央職業安定審議会に諮問し、慎重審議の結果、同審議会の答申を経て39年12月17日付け、施行規則の一部を改正する省令（12月17日労働省令第26号）により追加されたものである。

　有料職業紹介事業の規制緩和が国政の重要課題として打ち出されてくるのは1990年代半ば以降であるが、それまでも労働行政においてはその見直しに向けた議論が間歇的に行われていた。ただし、それは基本的には1960年代半ばにアメリカから入ってきて瞬く間に普及していった労働者派遣事業というビジネスモデルを、いかにして職安法上の労働者供給事業の全面禁止との関係で決着をつけるかという大問題の付随的な問題としてであった。

　1978年10月に設置された労働力需給システム研究会^*14が、1980年4月に出した「今後の労働力需給システムのあり方について」は、労働者派遣法の制定に連なる出発点として有名であるが、同報告は労働者派遣事業以外にも幾つか言及している。そのうち有料職業紹介事業に関しては、①許可対象職業が労働力需給の実情に適合していないので洗い直すこと、②営利紹介事業と実費紹介事業を統合し、適正な手数料により運営される有料紹介事業に一本化することなどが指摘された。

　その後1984年11月の中央職業安定審議会労働者派遣事業等小委員会^*15の報告を経て、労働者派遣法の附則で職安法が改正された。これにより、実費職業紹介と営利職業紹介が有料職業紹介に統合されるとともに、許可制について、期間満了ごとに新規許可を受ける方式から許可の有効期間を更新する方式に改める等の規制緩和が行われた。なお、この時、兼業規制について、中央職業安定審議会の建議では「真に求職者保護の観点から必要と思われる営業（例えば風俗営業、質屋、いわゆるサラ金）に限定すること」とされながら、業所管官庁との関係でそのままとされた。

　またこの時、労働省サイドが就職情報誌への規制を試み、業界の強い反発で諦めるという裏事情があったらしい。業界側が設置した職安法研究会^*16の報告書の内容を、そのメンバーであった弁護士の岩出誠氏が紹介しているが^*17、結局当初意図していた就職情報誌業への職安法の適用は諦め、代わりに募集広告適正化の努力義務を設けるにとどまった。

　次の動きは、1987年10月に設置され、1990年6月に報告書を取りまとめた民間労働力需給制度研究会^*18である。同報告書は、人材スカウト（ヘッドハンティング）業、アウトプレースメント（再就職援助）業等の新たな民間労働力需給システムに対応することが必要とし、特に人材スカウト業については特定労働者募集受託事業として制度化すべきことを提言した。具体的には、対象職業を限定し、許可制度の下で、手数料を承認制とするという案である。

　なお、民営職業紹介事業についても、許可対象職業に事務的分野の専門職種、文化･スポーツ活動の指導者、大学や研究機関の研究者などを追加すること、一律に規制されている手数料の見直し、規制の再検討などが提起されている。また、急速に発達してきた求人情報提供事業についても、不適正な募集広告による被害やトラブルが生じてきているとして、労働者募集広告事業者に対する広告内容の適正化のための指導、業界団体等による自主規制による広告内容の適正化の促進、被害を受けた労働者に対する対応等、一定の対応の必要性を唱えた。

　しかしその後の中央職業安定審議会民間労働力需給制度小委員会^*19では労使間で意見がまとまらず、1992年9月の中間報告では後述の国外にわたる職業紹介を除いていくつもの項目について検討が必要と書かれるにとどまった。そのうち有料職業紹介事業については、関係団体からのヒアリング結果として「経営管理者に関して、中間管理職や比較的若い層に対する需要が増加しており、専門職（スタッフ職）にまで許可対象職業を拡大すべきである」といった要望が示されている。また募集広告については、労働組合が倫理綱領･掲載基準の法制化を要求する一方、関係団体からは自主規制で成果が上がっているととの意見が示されている。なおこの時、労働側弁護士は求人情報誌被害の実態を訴え、情報誌規制の必要性を強調していた^*20。

　これらは結局この段階では法政策として措置されることはなかったが、国外にわたる労働力需給調整に関する制度を整備すべきとの提言については、1992年10月から国外にわたる労働力需給調整制度研究会^*21が設置され、1993年2月に報告書が取りまとめられ、これに基づき、同年3月に職安法施行規則の改正が行われ、国外にわたる有料職業紹介事業の指定職業を経営管理者、科学技術者及び通訳の3職種に限定し、許可申請手続き等を定めた^*22。もっとも、この職種限定は４で後述する1999年改正で無意味となり、削除されている。ちなみに、上述の人材スカウト業については、後に最高裁はこれが職業紹介事業に含まれるという判決を下した（東京エグゼクティブサーチ事件（1994年4月22日））。

　1990年代半ばの日本は、1980年代から引き続いて政治の中心課題であった行政改革が、次第に規制緩和へとシフトしていく時代であった。その主たる舞台は、第3次行革審の後を受けて1994年12月に設置され、1998年1月に行政改革推進本部規制緩和委員会へと引き継いだ行政改革委員会^*23である。政治的には村山内閣から橋本内閣といういわゆる自社さ連立政権であった。そして5人の委員の中には労働組合から後藤森重氏が参加していたし、その下の規制緩和小委員会^*24には野口敞也氏が入っていたことも記憶にとどめておくべきであろう。

　行政改革委員会は3次にわたって総理に意見を出した。まず、1995年12月の第1次意見「光り輝く国をめざして」は、「社会的規制といわれてもそれを鵜呑みにすることなく」、「その規制の目的とコストや便益を見極めて国民全体の立場から議論すべき」とし、「真に必要な社会的規制は、それ自体を目的とする法規制によって行われるのが本来の姿であり、競争抑制や需給調整あるいは行政の恣意的介入などによって行われるべきではない」とした上で、「雇用･労働」の節で有料職業紹介事業と労働者派遣事業の規制緩和を求めた。そこでは、「産業構造の転換が大きな課題となっており、また、労働者の意識やニーズは多様化し、職業も高度化、多様化している現状において、国が専ら職業の紹介を行うという考え方では、状況には対応できなくなっている。これまでの、労働力の需給調整は原則として国が行い、民間には厳しい規制の下に、一部例外的に認めるというシステムから、民間の創造性、柔軟性、多様性を大幅に活用するシステムに、抜本的な転換を行うことが必要である」と大原則を述べた上で、次のような転換を求めた。

　したがって、有料職業紹介事業については、民間が取り扱うことができる職業を大幅に拡大することを前提に早急に検討すべきである。その際、職業全般を視野に置き、労働者保護に配慮しつつ、民間が扱うことが適切な職業と不適切な職業を区分する基準を明確化し、民間が扱うことが不適切な職業を列挙することにより、それ以外は、民間が扱えることとすべきである。

　これを受けて、労働省は中央職業安定審議会民間労働力需給制度小委員会^*25で審議を行い、同年12月に事実上のネガティブリスト化を行う内容の建議が出された。内容は多岐にわたり、まず許可要件について、取扱量見込み、代表者及び紹介責任者の資格･経験等の要件を廃止・緩和し、次に手数料について、マッチング等基本的サービスの紹介手数料は従前通り上限規制としつつ、個別依頼によるコンサルティング、カウンセリング等は労働大臣の承認制とし、部分的に自由設定方式としている。問題のネガティブリスト化については、まことに技巧的な表現となっている。

　柱書きに「次に掲げる職業以外」とあるのでネガティブリスト化しているといえるが、各号を見ると職業分類表の大分類の大部分が載っていて、③以降のブルーカラー職種では従前の取扱職業だけが括弧書きでポジティブリスト的にくくり出されているので、あまり変わっていない印象も与える。しかし、重要なのは①と②のホワイトカラー職種で、括弧書きは新規学校卒業者に限定しているだけなので、中途採用のホワイトカラーはすべて対象になるということになる。実際に規制緩和サイドが求めているのはホワイトカラー職種の自由化であることを前提に、それを技巧的に表現したのであろう。それにしても、新規学卒という労働者の属性以外の何者でもないものを他の職種と並べて「職業」と表現している点に、日本的な職業意識の希薄さがにじみ出ていると評することもできよう。

　これに基づき、1997年2月に省令が改正された。これもまた技巧的である。そもそも職安法は前述の通り法律上は原則禁止であって、例外的に極めて厳格なポジティブリスト方式で認める仕組みである。それをそのままにして、「美術、音楽、演芸その他特別の技術を必要とする職業は、次の各号に掲げる職業以外のもの」とネガティブリストにしてしまったのだから、少なくとも法制的には無理に無理を重ねたやり方と言えよう。とはいえ、正面から職安法を改正するなどということになれば、反対論も多いし^*26、時間もかかるので、手っ取り早くできる省令改正で済ませたというわけである。

　さて行政改革委員会は、1997年12月の最終意見で今までの意見の実施状況をまとめ、その中で有料職業紹介については、省令改正について一定の評価をしつつも、さらなる規制緩和を求めた。これは同月「経済構造の変革と創造のための行動計画」として閣議決定された。しかし、この時にはすでにILOで第181号条約が採択され、国内的な規制緩和の流れだけではなく、国際的なうねりも大きく変わろうとしていたのである。

　1999年は労働者派遣事業、有料職業紹介事業いずれについても、原則禁止のポジティブリスト方式から原則自由のネガティブリスト方式に転換した大変革の年となったが、その背景としては、国際的にはこれまで民間労働力需給調整システムに対して敵視政策を貫いてきたILOがその姿勢を大きく転換して新たな条約と勧告を採択したこと、国内的には行政改革の流れから規制緩和推進政策が一躍国政の主役に躍り出たことが挙げられる。

　まず、ILOの方向転換についてみておく。前述のように、ILOはその創立当初の第2号勧告において有料職業紹介所の設立禁止を求めて以来、1933年の第34号条約で発効後3年以内の禁止を求め、1949年の第96号条約では廃止主義の第2部と規制主義の第3部の選択制とした。ところが、ILO条約に基づいて有料職業紹介事業の禁止法制を採っていたEC諸国において、各国に優越する権限を有する欧州司法裁判所が、これら法制がEC条約に定めるサービス提供の自由に違反するとして無効との判決を下し、各国は法改正を行うとともに批准したILO条約を破棄し始めたのである^*27。このほかにも、人材スカウト業、アウトプレースメント業など様々な労働市場サービス業が発展してきて、第96号条約は時代遅れとなり、見直しが不可避となってきた。

　こうした中で、ILOは1994年、労働市場の機能における民間職業紹介所の役割を一般討議の議題とし、第96号条約の改正方針を決定した。そして、1997年6月のILO総会で新たに民間職業仲介事業所に関する条約（第181号）及び民間職業仲介事業所に関する勧告（第188号）が採択された^*28。新条約は職業紹介事業、労働者派遣事業及びその他の求職関連サービスを全て対象とし、その目的は「民間職業仲介事業所の運営を認め及びそのサービスを利用する労働者を保護すること」（第2条第3項）に置かれている。これまでの事業そのものの禁止・規制主義は明確に廃棄され、その代わりに均等待遇、個人情報の保護、労働者への無料原則その他の保護措置が詳細に定められた。労働市場サービスについては、事業活動の禁止といった経済的規制から労働者保護といった社会的規制に転換するというのが国際的方向性となったわけである。これまで第96号条約を批准し、その考え方に基づく法政策をとってきた日本も、これにより第181号条約の考え方に立脚した新たな法政策を要請されることになった。

　上記省令改正が行われた1997年2月、労働省は雇用法制研究会^*29を設置し、今後の労働市場法制の基本的な理念と枠組みについて検討を行うこととした。同研究会は1998年10月に「今後の労働市場法制の在り方について」と題する報告書を取りまとめた。同報告書は「今後においては、企業外における労働力需給調整の仕組みの在り方がこれまで以上に重要となるので、労働力需給両面からの多様なニーズに応え、その結合を仲介する労働力需給調整期間の機能の強化が特に重要な課題となる」と、内部労働市場から外部労働市場への大きな流れの中に労働市場法制を位置づけ、その見直しの方向性として、差別禁止や個人情報保護といった共通に適用されるルールの維持強化、参入のルールとしては事前規制中心から事後規制中心への移行、ルールの履行確保や違反行為に対する措置などを提言している。

･･･許可制による参入制限は、事業者の資格要件や欠格事由、労働者保護等の観点から取り扱うことができない職業の範囲（ネガティブリスト）を定める等の方式によって必要最小限の範囲にとどめ、許可等の要件及び手続の明確性･透明性の確保、事業者の過度な負担の軽減等の観点からより合理的な制度ととしていく必要がある。また、当該業界における商品やサービスの需給関係を判断し、その供給が多すぎると考える時には新規の参入を規制するいわゆる需給調整的な参入規制は行わない･･･。

　この報告を受けて、労働省は1998年12月から中央職業安定審議会民間労働力需給制度小委員会^*30で検討を行い、翌1999年3月に「職業紹介事業等に関する法制度の整備について」と題する建議をまとめた。建議は、公共及び民間の職業紹介事業に共通するルールとして個人情報の保護、労働条件の明示等を示すとともに、有料職業紹介事業については弊害が明らかに予想される事業を除き許可制で認めることとし、手数料制度も見直すなど、職安法上の民間労働力需給調整システム全般にわたる見直しを行い、さらに公共職業安定機関の強化にも言及するものとなっていた。

　この場合に、建設業務の職業については、労働者との間で支配従属関係が実質的に存在し、労働者供給と明確に区分し得ない形で職業紹介が行われるおそれが強い現状から取扱職業から除くことが適当である。また、港湾労働法に基づく特別の労働力需給調整システムが設けられている港湾運送業務の職業についても、除くことが適当である。

　なお、これらの職業以外の職業であっても、今後、当該職業をめぐる労働関係等の実態や職業紹介の弊害の発生状況等に照らし、必要なものは適時除いていくものとすることが必要である。また、一旦除いた職業について有料職業紹介事業を行うことによる弊害が生じることがないと認められる場合には、除外を解除することが適当である。

　この時に大きな難問となったのは求職者からの手数料問題である。ILO第181号条約が「民間職業仲介事業所は、労働者からいかなる手数料又は経費についてもその全部又は一部を直接又は間接に徴収してはならない。」と規定し、例外的に「関係する労働者の利益のために、・・・特定の種類の労働者及び民間職業仲介事業所が提供する特定の種類のサービスについて例外を認めることができる」としていたからである（第7条）。これは条約の審議過程で労働側が最も力を入れたところであった。

　この場合に、家政婦、マネキン、配ぜん人については、これまでの職業紹介事業の運営の実情を踏まえ、激変回避のための経過的措置として、円滑な求人確保や職業紹介を維持し、求職者の就業機会を確保するためには、関係者の理解協力を得て条件整備ができるまでの間現行の手数料制度を維持することが適当と考えられる分野である。

　さて労働省での検討が進む間の1998年1月、行政改革委員会に代わって行政改革推進本部規制緩和委員会^*31が設置され、さらに規制緩和に向けて拍車がかかっていく（1999年4月に規制改革委員会に名称変更）。同委員会で雇用･労働問題を主に担当した委員は八代尚宏氏であり、参与は小嶌典明氏であった。1998年12月に同委員会が出した「規制緩和についての第1次見解」では、「民間の創造性、柔軟性を大幅に活用しうる雇用システムへの転換が求められている」として、有料職業紹介事業について取扱職業の範囲の拡大のほか、許可の有効期間の延長、許可要件の見直し、手数料規制の見直し等を求めるとともに、無料職業紹介事業や労働者募集に関する規制についても見直しを求め、これらは翌1999年3月閣議決定の規制緩和推進3カ年計画に盛り込まれた。

　労働省は上記建議に基づき職安法の改正案を作成し、中央職業安定審議会への諮問答申を経て、同3月国会に提出した。同法案は既に国会に提出されていた労働者派遣法改正案と一括審議され、同年6月成立に至った。労働側は国会論戦のポイントを労働者派遣法の修正に絞っており、国会審議では職安法改正それ自体はあまり大きな論点にはならなかった。ILO第181号条約が明確に方向性を転換していたことや、労働者からの手数料の原則禁止が盛り込まれたことであまり問題性はないと考えられていたのであろう。

　1999年改正職安法は、対象職業を明確にネガティブリスト化し、有料職業紹介事業を本来禁止されるべき例外ではなく、公共職業安定機関とともに労働力需給調整機能を果たすべき主体として位置づけた。ネガティブリスト職業は法律上に規定する港湾運送業務と建設業務だけであり、省令で何も追加されておらず、すっきりしている。ただし、不適格な業者の参入を排除するために、許可制が維持されている。

　また、それまで厳しく規制されていた求人者からの手数料については届出制により大幅に自由化する一方、求職者からの手数料徴収は原則として禁止された。ここで手数料について今までの経緯を簡単にまとめておく。それまでは受付手数料と紹介手数料があり、制定時には受付手数料は求人者、求職者のそれぞれから1件ごとに何円と定められ、紹介手数料は求人者、求職者の双方又は一方から1か月の賃金の10%と決められていた。1965年から紹介手数料は求人者のみから徴収できることになり、求職者から徴収できるのは登録手数料のみとなった。なお、紹介手数料は当初の1か月分から6か月分まで次第に延長されてきていた。

　ところが、上記のようにILO第181号条約は求職者への手数料についてこれよりも厳格な規制を要求した。そこで、この点については1999年改正でも規制の強化が行われ、法律上「有料職業紹介事業者は、・・・求職者からは手数料を徴収してはならない。但し、手数料を求職者から徴収することが当該求職者の利益のために必要であると認められるとき・・・は、手数料を徴収することができる」（32条の3第2項）と規定し、これを受けて省令では、芸能家とモデルについてのみ6か月間の賃金の10.5%を徴収できることとされた。

　ところが、従来からの受付手数料の慣行をすぐに廃止することができなかったため、省令の附則で当分の間の激変緩和措置が規定され、芸能家、家政婦、配膳人、調理師、モデル、マネキンからの求職受付手数料が残された。とはいえ1回670円で月3回分までとささやかなものである。これら戦後早い時期に追加された職種は、いずれも実質的意味における労働者供給事業を有料職業紹介事業という形式にくるんだものであることが、こうした苦しい対応をせざるを得ない根源的な理由である。

　さて、1999年改正職安法では、公共職業安定機関、職業紹介事業、その他の労働力需給調整システム全てに共通するルールとして差別的取扱いの禁止、個人情報の保護、労働条件等の明示を明確に規定した。これについては、1999年11月に「職業紹介事業者、労働者の募集を行う者、募集受託者、労働者供給事業者等が均等待遇、労働条件等の明示、求職者等の個人情報の取り扱い、職業紹介事業者の責務、募集内容の的確な表示等に関して適切に対処するための指針」を大臣告示として公表している。このうち、個人情報保護の関係では、職業紹介事業者等が求職者等の人種、民族、社会的身分、門地、本籍、出生地その他社会的差別の原因となる恐れのある事項や、思想・信条、労働組合への加入状況といった個人情報を原則として収集してはならないことなどを定めており、労働人権法政策として重要な一歩となっている。

　1999年改正後も、規制改革委員会は有料職業紹介事業のさらなる規制緩和を求めた。もっとも、有料職業紹介事業への規制自体は大きく緩和されてしまっているので、議論はどちらかというと枝葉末節の細かな点をほじくるようなものになっていく。その中で目立ったのは、ILO第181号条約が原則禁止している求職者からの手数料徴収の拡大という、あまり筋の良くないものであった。

　まず2000年7月の論点公開で、「現在認められている例外は･･･狭すぎるとの感を免れない」として「手数料の徴収に係る規制を緩和すべきではないか」と提起し、同年12月の「見解」では「求職者からの手数料徴収が認められる範囲については、これを拡大する方向で検討を行うべきである」と述べている。

　2001年4月に内閣府の総合規制改革会議に受け継がれた後も、この問題については従前の路線をそのまま引き継ぎ、同年7月の「中間取りまとめ」では、「雇用のミスマッチ解消を促進するためには、有料職業紹介事業に関し、求職者からも一定の枠組みの下で手数料を徴収できるようにするべきである。特に、いわゆるヘッドハンティングの対象となるような例えば一定以上の収入を得られる経営管理者層・プロフェッショナル等の求職者から徴収する手数料についてはその規制の撤廃について早急に検討を開始し年度内に結論を得るべきである」と踏み込み、同年12月の第1次答申では「年明け早々」という時期まで指定して詰め寄った。また、求人企業からの手数料についても、上限に係る現行の大臣基準の廃止を「年明け早々」に措置すべきと迫った。

　ところが総合規制改革会議はこれで収まらず、2002年7月の「中間取りまとめ」では「新規事業への求職者が必ずしも高額の年収だけを求めるのではないこと等を考慮し、新規事業への求職者に限らず、例えば年収要件の大幅な引き下げ等により、対象者の拡大を図る」ことを求め、同年12月の第2次答申でも「より労働市場のニーズに合致したものとするため、年収要件の大幅な引き下げ、職種の拡大により対象者の拡大を図る」ことを求めるなど攻勢を続けた。

　結局、2003年改正に向けた2002年12月の労政審建議において、「求職者からの手数料徴収については、現在、年収1,200万円以上の科学技術者・経営管理者から例外として徴収可能となっているが、求職者の実状等を踏まえ、年収に係る要件を引き下げるとともに、経営管理者、科学技術者の範囲について、より労働市場のニーズを踏まえたものとすることが適当である。」とされ、これを受けて行われた同月の告示改正により、年収700万円以上となった。また、手数料徴収対象者として、熟練技能者が追加された。熟練技能者とは「職業能力開発促進法第44条第1項に規定する技能検定のうち特級若しくは1級の技能検定に合格した者が有する技能又はこれに相当する技能を有し、生産その他の事業活動において当該技能を活用した業務を行う者」と定義されている。

　2003年の職安法改正は、同時に行われた労働者派遣法改正の付けたり的な性格で、あまり大きな改正点はないが、1949年改正で設けられた兼業禁止規定が全部削除されたのは、歴史的見地からは重要である。前述のようにこれはILO第42号勧告に基づくとともに、戦前の営利職業紹介事業取締規則以来の規定でもあり、1985年に兼業禁止の範囲を風俗営業やサラ金に限定することが検討されながら、業所管官庁との関係でそのままになっていたものである。これについては国会審議において、特に貸金業及び風俗営業等について全面解禁に疑念が呈され、許可要件において対応することとされた^*32。

　本節のタイトルである「職安法規制はなぜ始まり、何を防ぎたかったのか？」という問いに対する答えとしては、以上の約100年間にわたる歴史叙述でほぼ尽きている。19世紀末に横行した悪辣非道な紹介人、募集人に対する規制が20世紀前半期に次第に厳しくなっていき、1947年職安法で頂点に達した後、20世紀後半期に徐々に規制緩和が進んでいき、21世紀初頭にほぼ自由化が完成した、という起承転結のストーリーである。

　こうして民間雇用ビジネスの規制という面では大団円を迎えたはずの職安法は、しかしその後も2017年改正、2022年改正と大きな改正を繰り返している。これらは、もはや本節タイトルの問いから離れた別の新たな政策課題に対処しようとするものと考えるべきであろう。それは、労働者の個人情報の保護や企業情報の開示といった、市場における情報流通をめぐる諸問題の解決を目指す法システム－情報法とでもいうべきもの－の一環たる「シン・職安法」と位置づけられる。

　2017年改正が持ち込んだ求人情報に係る求人者規制や求人不受理、とりわけ募集情報等提供事業への規制は、2022年改正では大幅に拡充されている。これら現段階のシン・職安法の具体的な諸規定に関する考察は、本書の第2章以下で詳しく行う。しかしこの動きはまだ始まったばかりであり、それらを前項までの歴史叙述の続きとして書くには、時期が早すぎる。2022年改正に向けた検討の中で取り上げられた職業情報に関する情報流通ビジネスの多様な姿や、雇用労働者を超えて自営業者やボランタリー就労者まで視野に入れた規制、さらには近年急速に進展しているAIなどアルゴリズムにどう対応するのかなど、情報法としてのシン・職安法の未来図はまだまだこれから描かれていくことになるはずである。

*6やや余談だが、職業紹介法第15条で「第二条ノ規定ハ主務大臣ノ指定スル職業ノ職業紹介事業ニハ之ヲ適用セズ」とし、同年の厚生省告示第92号により「芸妓、酌婦其ノ他之ニ類スルモノ」が指定された。こういう風俗関係の職業紹介はそもそも禁止されず自由ということになり、いささか違和感がある。

*13なお現在は消えているが、ケンブリッジ・リサーチ研究所のホームページには以前、この改正について行政官庁への働きかけを行った旨の記述があった。同社を創業した今井正明氏はかつてアメリカ政府の通訳を務めたことがあり、追加職種に通訳案内者が含まれていることからすると、日本におけるホワイトカラー人材紹介の歴史は、アメリカという横からの入力で始まったのかも知れない。濱口桂一郎「雇用仲介事業の法政策」（『季刊労働法』2015年冬号p157）参照。