メンタルヘルスの労働法政策

　今国会に提出され（てい）る労働安全衛生法改正案には、世間で注目度の高い職場における受動喫煙防止対策とともに、職場におけるメンタルヘルス対策が含まれています。今回の「労働法の立法学」では、この職場におけるメンタルヘルス問題について、過去の経緯や関連分野も含めて総括的な概観をした上で、立法プロセスにおける議論の揺れの姿を見ていきたいと思います。なお、この問題についてはかつて本誌２０８号(２００５年春)でその時の労働安全衛生法改正案に絡めて、「過労死・過労自殺と個人情報」というテーマの下で取り上げており、同じような問題構造が繰り返し現れてきていることが分かります。

　労働者の健康問題は産業革命期以来の労働法の重要な課題でしたが、長らくその主たる問題意識は具体的な作業によって引き起こされた労働災害や職業病に集中していました。一般的な疾病が労働問題の枠組みの中で論じられるようになったのは、労災補償の世界で過労死や過労自殺といった問題が提起され、脳心疾患や自殺と業務との因果関係を認める裁判例、判例が積み重なってきたことが背景にあります。その経緯は別著^*1にやや詳しく解説してありますが、精神疾患については１９９９年９月の「心理的負荷による精神障害等に係る業務上外の判断指針」(基発第５４４号)がそれまでの考え方を根本から転換し、内因性とされる精神分裂病（現在の統合失調症）や躁鬱病も対象に採り入れました。そして、精神障害が業務上と認められるための要件として、対象疾病に発病前概ね６か月の間に客観的に当該精神障害を発病させる恐れのある業務により強い心理的負荷が認められること、業務以外の心理的負荷及び個体的要因により当該精神障害を発病したとは認められないことを挙げています。

　労働安全衛生政策としてはその翌年の２０００年８月に「事業場における労働者の心の健康作りのための指針」を策定しました。ここでは、労働者自らによるセルフケア、管理監督者によるラインによるケア、産業医等の事業場内産業保健スタッフによるケア、産業保健推進センター等の事業場外資源によるケアの４つに分類し、特にラインによるケアについて、職場環境、労働時間、仕事の量と質、職場の人間関係、人事労務管理体制等の問題点の改善を図る必要を強調しています。

　２００４年４月から「過重労働・メンタルヘルス対策の在り方に関する検討会」が開催され、同年８月に報告書が取りまとめられました。その中でメンタルヘルスについては、精神障害による自殺の事案は長時間労働であったことが多いことから、長時間の時間外労働を一つの基準として対象者を選定し、メンタルヘルス面のチェックを行う仕組みを作ることが効果的であるとし、具体的には過重労働対策として提起された月１００時間を超える時間外労働を行った者への面接指導に載っける形で、その際にメンタルヘルス面にも留意した面接指導を行うようにすべきだと述べています。また体制整備として、産業医に関連情報が集まるようにし、産業医が指導的に取り組む体制が不可欠であると述べるとともに、小規模事業場では「会社のかかりつけ医」を持つことも有効としています。

　引き続き労働政策審議会安全衛生分科会で審議が行われ、同年１２月の建議では「自殺予防といった観点からもメンタルヘルス不調となったときに介入が可能となる仕組み作りが求められる」として、①過重労働対策の面接指導において、メンタルヘルス面にも留意すること。②メンタルヘルス教育の実施、相談体制の整備、外部機関の活用等について、法律に基づく指針で示すことを求めました。

　２００５年の労働安全衛生法改正では、月１００時間を超える時間外労働を行った者への面接指導が義務づけられましたが、その面接指導において「当該労働者の勤務の状況、当該労働者の疲労の蓄積の状況、その他当該労働者の心身の状況について確認する」と、「心」の文字が法文上に現れました。もっとも、まだメンタルヘルス対策が法文上に明記されたとはいえません。

　これと前後して中央労働災害防止協会に委託して「職場におけるメンタルヘルス対策の在り方検討委員会」が開催され、その報告書をもとに２００６年３月「労働者の心の健康の保持増進のための指針」(公示第３号)を策定しました。ここでは、上記４つのケアを挙げた上で、その適切な実施のために、①労働者、管理監督者及び事業場内産業保健スタッフ等への教育研修・情報提供、②職場環境の把握と問題点の把握、それに基づく職場環境の改善、③メンタルヘルス不調への気づきと対応、具体的には労働者による自発的な相談とセルフチェック、管理監督者、事業場内産業保健スタッフ等による相談対応等、労働者の家族による気づきや支援の促進、④職場復帰への支援といった具体的な進め方が示されています。一方で、メンタルヘルスに関する個人情報保護への配慮についても詳細に記述されています。

　このメンタルヘルスに関する個人情報保護の問題は、上記メンタルヘルス対策の進展と絡み合いながら、労働法政策における一つの論点として今日まで続いています。法制度としては２００３年５月に個人情報の保護に関する法律が成立し、２００５年４月から施行されました。これに基づき厚生労働省は２００４年７月に「雇用管理に関する個人情報の適正な取扱いを確保するための事業者が講ずべき措置に関する指針」(告示第２５９号)を策定しました。

　一方、労働行政内部における問題意識は９０年代末に遡ります。１９９７年設置の「労働者の個人情報保護に関する研究会」は２０００年１２月に「労働者の個人情報の保護に関する行動指針」を公表しました。１９９９年３月からは「労働者の健康情報に係るプライバシーの保護に関する検討会」が開催され、２０００年７月に中間取りまとめを公表しています。個人情報保護法の制定後２００４年４月から再び「労働者の健康情報の保護に関する検討会」が開始され、同年９月に報告書を取りまとめました。これはちょうど上記「過重労働・メンタルヘルス対策の在り方に関する検討会」と並行する形で行われたことになります。

　ここでは、労働安全衛生法で規定された健康診断結果や保健指導の記録などの労働者の健康情報は、個人情報の中でも特に機微な情報であり、厳格に保護されるべきものとし、その適正な取扱いが必要とする一方で、事業者は労働者の安全と健康の確保のために必要な措置を講ずる責任を有するとともに、民事上の安全配慮義務を果たすことを期待されているため、法の許す範囲で労働者の健康状態、病歴に関する情報など医療上の個人情報を幅広く収集し、必要な就業場所の変更、労働時間の短縮等の措置、作業環境測定の実施や施設・設備の設置・整備等の措置を講ずるために活用することが求められていることから、労働者の健康保持のために健康状態を把握する義務と不必要に労働者個人のプライバシーが侵害されないように保護する義務との間での均衡を図ることが求められていると基本認識を示しています。

　ここでは、事業者が労働者から提出された診断書の内容以外の情報について医療機関から健康情報を収集する必要がある場合、事業者から求められた情報を医療機関が提供するときは労働者の同意を得る必要があり、この場合でも事業者はあらかじめこれらの情報を取得する目的を労働者に明らかにして承諾を得るとともに、必要に応じこれらの情報は労働者本人から提出を受けることが望ましいとしています。

　また、健康診断結果のうち生データについては、その利用に当たって医学的知識に基づく加工・判断を要することがあることから、産業医や保健師等の看護職員に行わせることが望ましく、産業保健業務従事者以外の者に健康情報を取り扱わせるときには、これらの者が取り扱う健康情報が利用目的の達成に必要な範囲に限定されるよう、健康情報を適切に加工した上で提供する等の措置を講ずることとしています。

　今回の改正への動きの出発点は自殺対策にあります。年間自殺者が３万人を超える状況に対処するため、２００６年６月、議員立法により自殺対策基本法が制定されました。この法律の規定から、労働者のメンタルヘルスに関わりのある部分を見ていくと、まず第５条(事業主の責務)として、「事業主は、国及び地方公共団体が実施する自殺対策に協力するとともに、その雇用する労働者の心の健康の保持を図るため必要な措置を講ずるよう努めるものとする」という規定が設けられています。また第１４条（心の健康の保持に関する体制の整備）において、「国及び地方公共団体は、職域、学校、地域等における国民の心の健康の保持に係る体制の整備に必要な施策を講ずるものとする」と、職域の体制整備を義務づけています。また、職域という明文はありませんが、第１６条（自殺発生回避のための体制整備等）として、「国及び地方公共団体は、自殺をする危険性が高い者を早期に発見し、相談その他の自殺の発生を回避するための適切な対処を行う体制の整備及び充実に必要な施策を講ずるものとする」と規定していますので、これが職域にも適用され得ます。

　同法に基づき２００７年６月、自殺総合対策大綱が閣議決定されました。これは職場については既存の施策を書いただけですが、翌２００８年１０月、自殺対策加速化プランが策定され、職場におけるメンタルヘルス不調者の早期発見のために研修の実施や相談機関の紹介を行うと記述されており、積極的発掘の姿勢が垣間見え始めています。

　厚生労働省でも２０１０年１月に「自殺・うつ病対策プロジェクトチーム」^*1が設置され、同年５月に「誰もが安心して生きられる、暖かい社会づくりを目指して」と題する報告書をとりまとめました。ここでは５つの柱を立てていますが、そのうち３番目が「職場におけるメンタルヘルス対策・職場復帰支援の充実～一人一人を大切にする職場づくりを進める」で、新たな政策課題が幾つも提起されています。その中で特に注目すべきは、「職場におけるメンタルヘルス不調者の把握及び対応」という項目です。

　ここでは、労働安全衛生法に基づく定期健康診断において、労働者が不利益を被らないよう配慮しつつ、効果的にメンタルヘルス不調者を把握する方法について検討すると書かれています。また、メンタルヘルス不調者の把握後、事業者による労働時間の短縮、作業転換、休業、職場復帰等の対応が適切に行われるよう、メンタルヘルスの専門家と産業医を有する外部機関の活用、産業医の選任義務のない中小規模事業場における医師の確保に関する制度等についても検討するとしています。特に、メンタルヘルス不調者の把握及び対応においては、実施基盤の整備が必要であることから、これらについて十分な検討を行うとも述べています。なお、報告書に付記されているプロジェクトチームでの意見を見ると、「中小企業の社員へのメンタルヘルスケアが必要」、「定期健康診断項目の追加検討が必要」、「定期健康診断におけるメンタルヘルス不調の把握に当たっては、労働者が不利益を被らないようにすることが必要」といった意見があり、この問題が容易ではないことを示唆しています。

　２０１０年５月から「職場におけるメンタルヘルス対策検討会」における議論が開始されました。第１回会合に示された「具体的な検討内容」は、上記プロジェクトチーム報告の「職場におけるメンタルヘルス不調者の把握及び対応」そのものです。メンタルヘルス不調者の把握の必要性とそれによる労働者の不利益の危険性をどうバランスさせるかという問題意識が大きな柱であったことが分かります。

　まず基本的な方針として、それまでの方向性を転換する姿勢を明らかにしています。すなわち、「一般定期健康診断においては、①健康診断結果は事業者に通知されること、②事業者においてメンタルヘルス不調に対する理解が十分でない場合には、労働者にとって不利益な取扱いが行われるおそれがあること、③調査票を活用してメンタルヘルス不調を把握する場合には専門家の関与が必要であり多大なコストも要すること等から、現時点において、すべての職場において調査票を用いて精神疾患を早期に発見するという方法をとることはさまざまな困難を伴う」と、一般健康診断を通じた積極的発掘に対しては消極的姿勢が顕著です。そこから、「メンタルヘルス不調に影響を与える職場におけるストレス等の要因について、産業保健スタッフにより適切な対応が実施されるためには、労働者のストレスへの気づきを促すとともに、職場環境の改善につなげるための、一般健康診断とは別の枠組みを導入することが適当」という方針が示され、その枠組みの満たすべき要件として、①労働者の個人情報が事業者等に提供される場合には、提供する情報の範囲と提供先を必要最小限とすること等、労働者のプライバシーが保護されること、②事業者にとって容易に導入できるものであること、また、労働者にとって安心して参加できるものであること、③必要な場合には、メンタルヘルス不調者を適切に専門家につなぐことができること、④専門的な知識を有する人材の確保や活用等の基盤整備が図られること、⑤労働者が健康の保持に必要な措置を超えて、人事、処遇等において不利益を被らないこと、⑥メンタルヘルスに関する啓発活動が実施され、職場においてメンタルヘルスに関する正しい知識の普及が図られること、が示されています。

　これらを満たす具体的な枠組みとして、まず一般定期健康診断における「自覚症状及び他覚症状の有無の検査」(問診票の使用も含む)に併せて、例えば、食欲がない、よく眠れない等の身体的な症状・不調や、ゆううつだ、イライラしている等の心理的な症状・不調等、ストレスに関連する症状・不調(職場だけでなく家庭等によるものも含む)について、医師が適切に確認するとしています。そして、この確認を行った医師が、労働者の症状・不調の状況から、就業上の措置について意見を述べる医師による面接が必要と判断した場合には、当該労働者にその旨を通知し、労働者はこの意見を述べる医師による面接を受けることができるようにするとしています。一方確認を行った医師は、個人情報の保護の観点から、労働者のストレスに関連する症状・不調の状況及び面接の要否等について事業者に伝えないとしています。さらに、意見を述べる医師が労働者と面接を行った結果、事業者に対し就業上の措置について意見を述べる場合には、その内容を示した上で労働者の同意を得ることとされています。

　この新たな枠組みへの対応として、不利益取扱いの防止のための措置が次のように書かれています。労働者がメンタルヘルス不調であることのみをもって、事業者が客観的に合理的な理由なく労働者を解雇すること等の不利益な取扱いを行うことがあってはなりません。事業者は、医師の意見を勘案して就業上の措置を講じる場合には、①医師の意見の具体的な内容によること、②あらかじめ労働者の意見を聞き、労働者の了解を得るための話し合いを実施すること、③当該話合いにおいては、医師の意見の内容を労働者に明示すること、が必要です。また、事業者は健康保持に必要な措置を超えた不利益な取扱いを行ってはなりません。その他、小規模事業場への支援体制なども触れられています。

　この報告書を受けて、立法プロセスの最重要段階である三者構成審議会における議論が２０１０年１０月２５日から始まりました。審議の結果１２月２２日に、職場の受動喫煙対策などと併せて「今後の職場における安全衛生対策について」として建議されましたが、メンタルヘルス対策についてはまたもや方向が転換し、再び事業者が大きな役割を担う仕組みが提起されるに至りました。

　この経緯は、１１月２２日の分科会に提出された「ストレス症状を有する者への面接指導制度(案)－労働者の意向を尊重しつつ労務管理が可能な仕組み」と題する資料に書かれています。そこでは、安全衛生分科会における主な意見として、まず労務管理に関して「労働者のプライバシーの保護や労働者の意向を尊重することについて最優先で考える必要があるが、一方で事業者にまったく知らせない仕組みについては労務管理の点で無理がある」と指摘しています。具体的には、「就業時間内に事業主の知らないところで面接に行くとなると、業務命令との関係で問題が生じるおそれがある」、「面接に要する交通費、面接を行う医師との契約、報酬の支払い方法等の実務的な問題が生じるおそれがある」、「中小企業では事業者と労働者との距離が近く、早期に労働者の不調に気づくことが可能。事業者から専門医につなげる方法も考えられる」といった点です。また、事業者への医師の意見についても、「面接を行う医師は、労働者からの一方的情報により、事業者に対して意見を述べることになり、的確な意見を述べることができないおそれがある」と指摘しています。その他、中小企業では運用が難しいとか、現場で適切に運用可能なものか十分に検証する必要があるといった指摘もされています。

　こうした意見を踏まえた修正案として、労働者のプライバシーの保護や労働者の意向の尊重、不利益取扱いの防止に配慮しつつ、適切な労務管理も可能な仕組みを導入することが適当として、詳細は後述するような新たな枠組みを提起しているのです。そして、ほぼその内容に沿った形で、１２月１３日に報告書案が審議され、１２月２２日に建議として取りまとめられました。以下ではまず建議の内容を見ておきます。

　そこではまず事業主が取り組む理由付けとして「メンタルヘルス不調に影響を与える要因には、職場以外のものもあること等から、労働者自身がストレスに気づき、これに対しすること(セルフケア)が必要であるとともに、事業者が労働者のプライバシーに配慮しつつ適切な健康管理を行い、職場環境の改善につなげていくことが重要」と述べ、それを踏まえて「事業者の取組の第一歩として、医師が労働者のストレスに関連する症状・不調を確認し、この結果を受けた労働者が事業主に対し医師による面接の申し出を行った場合には、現行の長時間労働者に対する医師による面接指導制度と同様に、事業者が医師による面接指導及び医師からの意見聴取等を行うことを事業者の義務とする「新たな枠組み」を導入することが適当」としています。

　この新たな枠組みについて、建議は①個人情報保護の観点から医師は労働者に直接通知すること、②事業者は面接の申し出や面接指導結果を理由として労働者に不利益取扱いをしてはならないこと、③メンタルヘルスに知見を有する医師等で構成される外部専門機関を登録機関とし、嘱託産業医と同様の役割を担うことができるようにすること、④医師がストレスに関する症状・不調を確認する項目について標準的な例を示すこと、⑤小規模事業場のため、地域産業保健センターの機能を強化すること、などを併せて求めています。

　まず、この制度の基本的な枠組みは下図の通りです。医師がストレスに関連する症状・不調を確認したら、まずは事業者ではなく労働者に通知するというところでプライバシーの保護を図っていますが、その後の手続の進行は基本的に労働者が事業者に面接の申出をすることを基軸に構成されています。すなわち、申出を受けた事業者が産業医等に面接の実施を依頼し、医師が面接指導を実施した上で、医師が事業者に意見を述べ、これに基づき事業者が事後措置を実施するという形になっています。

　この最初の診断は、一般健康診断とは別のものですが、一般健康診断に併せて実施することとされ、ただし別途実施も可能と書かれています。そこで、それぞれについてさらに場合分けして、労働者に面接の要否を通知するまでに労働者の健康情報がどのように流れていくかを図解したのが次の諸図です。まず一般健康診断と併せて実施した場合について、①検診機関での一般定期健康診断と併せて実施した場合、②事業場内施設での一般健康診断と併せて実施した場合、③事業者指定以外の施設での一般健康診断と併せて実施した場合が描かれています。次に一般健康診断とは別に実施した場合について、①外部機関を利用した場合、②専属産業医が実施した場合、が描かれています。いずれも、ストレス症状の確認結果(面接の要否等)は事業者に伝えないという点が重要です。