　本巻は『労使関係』という標題であり、「労使関係のアクターたち」の一つとして労働行政が取り上げられている。労使関係のアクターといった場合、労働組合（ナショナルセンター・産別組織）や使用者団体と並ぶマクロなアクターとしての労働行政、すなわち政労使三者構成原則における「政」という側面が重要である。しかしながら、歴史的にはそれに先在して、労使関係という枠組みを構築すること自体が労働行政の課題であったし、労働条件を適切に規律したり労働市場を的確に運営したりすることや、それらの枠組みを形成することが労働行政の課題であった。

　本稿ではまずこうした労働政策主体としての労働行政の歴史をたどり、１９１０年代半ば以前を労働行政の準備期、１９１０年代半ばから１９３０年代半ばまでを自由主義の時代、１９３０年代半ばから１９５０年代半ばまでを社会主義の時代、１９５０年代半ばから１９７０年代半ばまでを近代主義の時代、１９７０年代半ばから１９９０年代半ばまでを企業主義の時代、１９９０年代半ばからを市場主義の時代と名付けて、各時代における労働行政の特徴を概観する。なお、ごく最近からを連帯主義の時代と呼んで論じてみた。

　日本はイギリスに１００年遅れて産業化が始まり、民法や商法といった法制的な基盤整備も１９世紀末に行われた。それと並行して、一定の労働者保護法制の準備作業も開始されたが、１８８２年に制定に向けた検討が始められた工場法が成立に至ったのは３０年後の１９１１年である。その間紡績業界を初めとする資本家側の猛烈な反対運動が繰り広げられた。担当局長であった岡實は、「工場法は、その条文僅に二十五箇条に過ぎず。然れども、此等の法規が制定せらるる迄には、実に約三十箇年の星霜を積み、此の間主務大臣の更迭を重ぬること二十三回、工務局長又は商工局長として主任者を換ふること十五人、稿を更むること、亦実に百数十回に及びたるものなり」と述べている^*1。さらに法制定後も根強い経営者の反対と財政難を理由に大蔵省は施行準備費を認めず、１９１６年施行に向けた工場監督官養成準備費も認めなかった。ようやく社会政策の実行を掲げた大隈内閣によって、シーメンス事件の余波で生じた剰余金から本省費、工場監督費が認められ、１９１６年施行が決まったが、今度は工場法施行令が枢密院で問題になり、さらに数ヶ月施行が遅らされ、同年９月ようやく施行にたどり着いた。農商務省に工場監督官４名、工場監督官補５名、各府県警察部に監督官と監督官補計１９９名が置かれた。河合栄治郎、北岡寿逸、北原安衛らはこの時期に工場監督官補として官僚生活を始めている。

　一方、労働運動はもっぱら治安対策の対象と考えられていた。１９００年には山県内閣によって治安警察法が制定され、同盟罷業を誘惑扇動することを罰則をもって禁じた。これによって、それまでの微温的な改良主義的労働運動は萌芽のうちに摘み取られ、労働運動の指導者を社会主義運動に走らせる結果となった。しかし、第一次大戦後の激動の中で、内務省は労働組合の法制化に舵を切り替え、１９２０年原内閣の下で臨時産業調査会に極めて進歩的な労働組合法案を提出した。内務省警保局事務官として同法案の作成に当たったのが若き日の南原繁である^*2。

　１９１０年代半ばから１９３０年代半ばまでの日本社会はなお自由主義的経済政策が基調をなしており、労働組合も極めて未発達であった。そのため、労働政策はもっぱら内務省社会局の進歩的官僚によって企画立案されるが、資本家側の激しい抵抗にあってなかなか進まなかった。官僚機構の中でも非主流派に位置する社会局官僚たちが、社会問題に関心を寄せる知識人や穏健派労働組合などと連携しつつ、進歩的な法案を作成しては現実の壁に押し返されるという時代であった。

　社会局の設置は国際労働機構（ＩＬＯ）のインパクトである^*3。農商務省はＩＬＯ条約を全然国内法に取り入れないという方針をとった上、ＩＬＯ第１回総会に派遣する労働者代表として労働組合を否定し、工場・鉱山の代表者と協議して鳥羽造船所の技師桝本卯平を送ったのであるが、これが総会の資格審査で手ひどい非難を受けた。第２回総会では逓信省が海員組合と協議して代表を選出したため平穏であったが、第３回総会では労働者代表松本圭一が自らの資格の否認を求めるという事態になった。第４回総会では農商務省はこの問題を外務省に押しつけ、国際労働問題の主管官庁がないということを暴露した。若き河合栄治郎は、この問題をめぐって上層部と対立し、１９１９年「官を辞するに当たって」を朝日新聞に発表して農商務省を辞職した。

　結局農商務省は労働問題に熱意がないという印象を与え、ここにつけ込んで水野内相は内務省の外局として労働問題を統一的に管轄する社会局を新設するという案を提示し、農商務省も忌避した実績から反論できず、容易に閣議決定に至ったという。１９２２年に設置された社会局は、長官の下２部７課から構成された。第一部が労使関係と労働者保護、第二部が職業紹介、失業救済と社会保険を所管した。この時期の労働行政は、たとえば監督課長で見ると、１９２３年から１９２８年まで吉阪俊蔵、１９２９年から１９３６年まで北岡寿逸が務めるといった具合に、専門職化の傾向が著しい。農商務省で鬱屈していた官僚たちは意欲に満ちて新たな政策課題に取り組んでいった。１９２３年の工場法改正では、古巣の農商務省の反対を蹴飛ばし、内務大臣単独で閣議に提出し、閣議決定を得て議会に提出するということまでやっている。

　労使関係面では１９２３年、ＩＬＯ総会労働者代表選出権を１０００名以上の組合員を有する労働組合に付与することとし、事実上労働組合を公認した。１９２４年には加藤護憲三派内閣が成立し、１９２５年には普通選挙法が制定され、労働組合法制定への条件が熟してきた。農商務省時代に南原案に対抗する労働組合法案を起草した北原安衛は、社会局に移籍後事務官、労政課長と労使関係一筋に進み、１９２５年労働組合法案を労働争議調停法案及び治安警察法改正案と併せて立案した。ところが資本家側がこれに全面的に反対し、日本工業倶楽部は「もし社会局原案の如きもの実効相成り候はば労働争議は至る所に起こりて産業上の騒擾を醸し各種産業は其の弊に堪えず萎縮不振に帰」すであろうと唱えた。内閣行政調査会においても、商工、農林、大蔵、逓信、鉄道の各省及び軍部は使用者側の意見に近く、結局１９２６年原案は大幅に修正されて若槻憲政会内閣の労働組合法案となった。これに対しても資本家側もなお猛烈な反対運動を展開し、社会局の役人は赤化している等の宣伝を行ったという。

　この時、北原労政課長は「労働組合法から抜き取った骨－猶何程の価値が残るか」という文章を匿名で発表し、その中で議会提出法案がある程度「骨抜き」となったことを認めながら、「今日我が国に於て労働組合の発達を助長する為に必要なことは労働組合に対する雇傭者及び一般社会の偏見を取り去ることである」と述べ、「此の程度のものと雖も有は無に勝る」とその成立を求めた。ところが、議会では与党が絶対多数を握っていたにもかかわらず、資本家側のロビイングにより慎重審議するとの姿勢をとったため、労働争議調停法案と治安警察法改正案は成立したが、労働組合法案は遂に審議未了に終わった。続く田中政友会内閣は労働組合法に関心を寄せず、北原は同法の成立を望みながら１９２９年３４歳で病死した^*4。

　１９２９年に社会政策の確立を唱う濱口民政党内閣が成立し、社会局は再度労働組合法案を立案した。資本家団体は直ちに猛烈な反対運動を展開し、民政党内部にも反対論が現れたが、濱口内閣は内容に全面的な修正を加えつつ１９３１年議会に提出した。今回は野党の反対を押し切って、１６回にわたる委員会審議を行い、衆議院を通過するところまで行ったが、貴族院では２回審議が行われただけで遂に不成立に終わった。

　労働行政が主流化するのは、皮肉にも１９３０年代以降の国家主義によってであった。１９３８年職業紹介所が国営化され、１９３７年成人男子にも就業時間規制(残業含め１２時間)を導入し、１９３８年安全衛生管理体制(安全管理者、安全委員、工場医)を確立し、１９４２年健康診断を義務づけられ、１９４０年最低賃金が導入され、１９４１年労働者年金が設けられた。労働者代表制は労働組合という形ではなく、産業報国会(労使懇談会)という形で実現した。１９世紀的な体制の下で実現できなかった「進歩的」な政策が、軍国主義の下で続々と実現されていったのである。歴史学者は戦後改革からすべてが始まったと描きたがるが、日本の２０世紀システムは１９３０年代に始まるのである。

　もちろん、職業紹介所が国営化されたのは勤労動員のためであり(１９４１年に国民職業指導所、１９４４年には国民勤労動員署と改名)、労働条件が重視されたのは健全な兵士確保のためであり、産業報国会は皇国の興隆が使命として掲げられていた。とはいえ、自由主義の時代にはなかなか実現できなかった政策が、国家主義的なデコレーションを付け加えることによっていとも容易に実現するに至ったのであるから、労働行政の立場からすれば決して悪い時代ではなかったということができよう。皮肉な言い方をすれば、ネコにとっては黒い主人でも白い主人でもネズミを捕らせてくれるのがいい主人なのである。

　　１９４５年の敗戦は、日本社会全体にとっては大きな転換点であったことは確かであるが、労働行政の観点からは占領下の時代は１９３０年代半ば以降の路線の延長線上に、そこから国家主義的な歪みを取り除いて純化発展することのできた時代と位置づけることができる。戦時下で労務統制、労務動員に駆使された国民勤労動員署は、引き続き国営の公共職業安定所として職業紹介業務に専念することができるようになった。労働条件面では、労働時間や安全衛生など１９３０年代末に獲得された水準からさらに進展するとともに、全国的な労働基準監督システムが形成されるなど飛躍的発展を遂げた。労使関係面においても、現実に形成された企業別組合はホワイトカラーとブルーカラー双方を含む企業別組織であり、産業報国会を濃厚に受け継いでいた。

　このように見てくると、１９３０年代半ばから１９５０年代半ばまでの時代を一括りにする概念は広い意味における「社会主義」といえるのではないだろうか。前半はナチスドイツ的な国家社会主義であり、後半はアメリカ的な偏差を持った一種の社会民主主義（ニュー・ディール主義）であったが、まさにさまざまな社会主義の模索の中から日本型２０世紀システムが形成されていく過程であったといえるであろう。

　この時期、労働行政分野の拡大に伴って労働行政主管官庁がさらに発展を遂げていく。戦時下の１９３８年に内務省衛生局と合体して厚生省となり、労働局とやや遅れて職業局が設けられた。工場監督官と調停官は労務官と改称された。終戦時の厚生省で労働行政を担当していたのは勤労局であったが、１９４５年１０月労政局が分離された。これが戦後労働立法の基礎作りを行った行政体制である。労働組合法の制定に関わった労政課長は中西實、労働関係調整法の制定に当たった調査課長は富樫総一^*5、労働基準法制定に携わった管理課長（後に労働保護課長）は寺本廣作、職業安定法の制定を担当した勤労局企画課長は斉藤邦吉と亀井光であった。

　以後、これら法律の施行に伴って行政機構が整備されていく。１９４７年に本省に労働基準局が新設されるとともに、各都道府県労働基準局、労働基準監督署（３３６署）という全国的な労働基準監督システムが構築された。その際、吉武恵市労政局長は戦前の工場法時代と同様知事への機関委任事務とする考えだったようで、法案作成の最終段階まで確定せず、担当課と局長の意見の相違に決着をつけたのはＧＨＱの指示だったという^*6。また、ＧＨＱの強い熱意で職業安定行政は労働者供給事業の全面禁止を遂行した。もっとも、もともと内発的な必然性があってやった規制ではなかったため、占領終了とともに緩和された^*7。

　労働行政を専管する労働省の創設は戦前にも論じられたことがあるが、戦後大きな課題として浮かび上がってきた。労働組合法を審議していた労務法制審議委員会の答申では、「出来る限り速やかに労働省を創設し之に勤労行政を統一すべき」という附帯決議を全員一致で付けている。吉田内閣は１９４６年に労働省設置について閣議了解したが、その後厚生省内に労働総局を設けてお茶を濁す案が出ては消え、結局１９４７年の総選挙で労働省設置を公約した片山社会党内閣が成立し、同年９月労働省が発足した。設立時の労働省は、労政局、労働基準局、婦人少年局、職業安定局及び労働統計調査局の５局からなっていた。婦人少年局の設置はＧＨＱの強い意向によるものであり、戦前からの婦人運動家として有名な山川菊枝(山川均の妻)が初代婦人少年局長となった。婦人労働課長の谷野セツは、社会局工場監督官補、厚生省労務官を務めた女性労働官僚の草分けである。

　これより先、１９４５年労働組合法により中央及び地方の労働委員会が設置された。初めての常設の三者構成機関であり、その権限には労働争議の斡旋、調停、仲裁の他、労働事情の調査とか、「労働条件の改善に関し関係行政庁に建議する」ことまで含まれていた。当時は公務員労働関係も対象であり、中央労働委員会の政治的な位置づけは極めて高いものがあった。特に労働側委員には、西尾末広、松岡駒吉、荒畑寒村、徳田球一(共産党書記長)といった錚々たる顔ぶれがそろっていた。この人選は中西労政課長の判断で、幣原首相が「共産党を公的機関に入れるのは早すぎる」と怒ったらしいが、本人は「誰にも相談しなかったが、あのころは本省の課長というのはえらかったものだ」と後に回想している^*8。

　ところが、この時期労働運動が過激化し、１９４７年のいわゆる２・１ストを契機に、公的部門の労働基本権が大幅に制限されるとともに、１９４９年にはＧＨＱの命令で労働組合法が全面改正された。労働行政も民主的労働運動の助長に努め、産別のような急進的労働運動は衰退していった。この頃、賀来才二郎労政局長や松崎芳伸労働法規課長の下で、労政行政は労働行政の華的存在であった^*9。

　さて、社会主義の時代に形成された日本型２０世紀システムは、欧米諸国に比べてかなりの変異－強い内部労働市場への志向を持つものであった。この変異をもたらした最大の要因は、戦時中の労務統制や賃金統制である。１９３９年の従業者雇入制限令、１９４０年の従業者移動防止令、これらを併せて強化した１９４２年の労務調整令により、政府の許可なき採用、解雇、退職は全て禁止され、終身雇用が強制されるようになった。１９３９年の工場事業場技能者養成令は企業に３年間の技能者養成を義務づけた。１９３９年の第一次賃金統制令が初任給を統制したのに加え、１９４０年の第二次賃金統制令はブルーカラー労働者の賃金を年齢別、男女別等に定め、事実上年功賃金を強制した。さらに１９４０年の会社経理統制令はホワイトカラー職員の給与についても初任給や昇給幅を制限した。１９４２年の重要事業場労務管理令は賃金規則や昇給内規を認可制とし、年功制が法的規範となった。これらの背後には皇国勤労観に基づく生活給思想が濃厚にあった。

　こうした規制は戦後全て廃止されたが、戦時中の皇国勤労観に基づく雇用制度や賃金政策は戦後の急進的な労働運動によってほとんどそのまま受け継がれた。終戦直後の労働協約は、採用・解雇を組合の承認制としていた。戦後賃金体系の原型となった１９４６年の電産型賃金体系は、詳細な生計費調査に基づいて生活保障給を定める典型的な年功制であった。当時ＧＨＱや世界労連は年功制を痛烈に批判していたが、当時の組合はそれをむしろ強化する方向で闘ったのである。労働基準法案に同一価値労働同一賃金条項が盛り込まれたときに、それでは生活賃金と矛盾するとして男女同一賃金に変えさせたのも労働側委員であった。こうした日本型２０世紀システムの内部労働市場への強い変異を批判的にとらえ、欧米型モデルへのシフトを唱道していたのは政府と使用者側であった。

　この外部労働市場志向の政策が労働行政の基軸であったのが、１９５０年代半ばから１９７０年代半ばまでの時期である。当時、この志向は「近代化」と呼ばれた。アメリカ型フォーディストモデルの労使関係も「近代的労使関係」として推奨されたのである。そこで、我々はこの時代を「近代主義の時代」と呼ぶことができるであろう。

　当時の日経連は、同一労働同一賃金原則に基づき職務給に移行すべきとの論陣を張っていた。政府も１９６０年の国民所得倍増計画で、終身雇用制と年功賃金制を解消し、同一労働同一賃金原則に基づき労働力を流動化し、労働組合も産業別化することを展望していた。１９６７年に政府がＩＬＯ１００号条約を批准したときも、その趣旨を答弁している。

　この時期の労働行政は、内部労働市場の閉鎖性を打破し、外部労働市場中心のシステムを確立することに焦点が置かれていた。１９５８年職業訓練法はその嚆矢である。それまで徒弟制を引き継ぐ技能者養成と失業対策としての職業補導に分かれていたものを「職業訓練」という新たな用語のもとに合体し、技能検定制度によって社会的な基準が設定される技能というものを、企業の内部と外部を貫く新たな労働市場の原理として提起した。企業横断的職種別労働市場が形成されることを目指したのである。

　これを雇用政策のキャッチフレーズとして打ち出したのが１９６５年雇用審議会答申であり、「近代的労働市場の形成」「職業能力、職種を中心とした労働市場」が唱道された。これに基づいて制定されたのが１９６６年雇用対策法である。同法に基づく第１次雇用対策基本計画は、今後１０年以内に能力と職種を中心に求人求職が結びつく体制が確立し、このために必要な技能程度別、職種別の雇用情報が求人・求職者に提供されている状態を達成することを目標とした。このため、計画期間中に、能力と職種を中心とする雇用賃金慣行の確立を広く国民に訴え、促進するとしている。

　職種別労働市場の理念をそのまま法政策に投影したのが中高年齢者雇用率制度であり、中高年齢者の適職として選定された職種ごとに雇用率を設定し、雇入れの要請を行うという仕組みが設けられた。しかし、現実の雇用管理が職種別に行われていないのに、職種別雇用率を強制しても実効性はない。同制度はその後１９７６年に企業全体の高齢者雇用率制度(外部労働市場志向だが職種志向ではない)に変わり、１９８６年には廃止され、内部労働市場政策たる定年規制に取って代わられた。

　興味深い点として、第１次雇対計画は臨時工、社外工等の不安定雇用問題に１項目割き、今後１０年以内に不安定雇用がかなり減っているとともに、常用労働者に比べて賃金等の処遇で差別がなく、その就職経路が正常化している状態の達成を目標としている。この視点は、当時の労働行政がもっぱら外部労働市場から雇用問題を考えていたから自然にとられたのであろう。１９７０年代以降、こういう視点は希薄化していく。

　こういう動きを見ると、日本でも職務給が一般化し、同一労働同一賃金原則が確立する方向に動いていっても不思議でなかったように見えるが、事態はまったく逆の方向に進んだ。職務給を唱道していた日経連が、１９６９年の「能力主義管理」で「我々の先達の確立した年功制を高く評価する」と明言し、企業に対する忠誠心、帰属心を培養するという長所を維持しつつ、画一的人事管理を改め、全従業員を職務遂行能力によって序列化した職能資格制度を導入すべきことを提示したのである。この背景には、企業の人事労務担当者にとって日経連のいう職務給が使いにくいこと、特に高度成長下で大規模な配転を遂行する際に、労働側が労働条件の維持を要求し、これに応えなければ配転が困難になるという事態が多発したことがある。属人給は配転や合理化をスムーズに進めるために不可欠であったのであり、高邁な理念でこれを否定することはできなかった。このさらに背景にあったのが、企業レベルの労使協議を唱道する生産性運動であり、その源流が終戦直後の経済同友会にあることを考えると、これを経営サイドの思想転換と見ることができる。

　もう一つの要因として、１９５０年代のフォーディスト的労使妥協が民間部門でも一部にとどまり、相当部分がマルクス主義的な左派に残ったことも挙げられる。このため、その後の労使関係の「近代化」は基本的にミクロの企業レベルで各個撃破的に行われることになり、元来のフォーディズムよりも企業主義的色彩を強めた形で実現することとなった。民主社会主義を標榜する同盟よりも、総評や中立労連に属する金属労協系の民間労組により企業主義的色彩が強かったのはこのためではないかと思われる。

　最後に取り残された労働行政が身を翻すきっかけとなったのが１９７３年の石油ショックであった。１９７４年雇用保険法が導入した雇用調整給付金は、経営状況が厳しい中でも失業を出さずに雇用を維持することを政策目標とするという意味で、まさに内部労働市場志向政策のシンボルである。同制度のもとになったドイツでは、これは解雇規制立法と組み合わされたものであったが、日本ではその代わりに判例法理として整理解雇法理が形成され、両者相俟って社会全体としての失業予防政策が形成された。労使協議は雇用調整給付金の支給要件でもあるし、整理解雇法理における正当化要件でもあった。この政策は１９７６年の第３次雇対計画以来、１９９５年の第８次雇対計画で「失業なき労働移動」が打ち出されるまで、ずっと日本の雇用政策の中心であり続けた。この１９７０年代半ばから１９９０年代半ばまでの時期を「企業主義の時代」と呼ぶことができる。

　もっとも、この政策転換は雇用対策法には書き込まれず(従って、同法は雇対計画の根拠法に過ぎなくなった）、１９７７年特定不況業種離職者臨時措置法に、事業主の責務として「失業の予防に努めること」が明記された。同法は「再就職援助計画」を規定していたが、１９８８年改正でこれが「雇用維持等計画」に変えられた。

　職業訓練法も、１９７８年改正で企業内教育訓練を強調する方向に舵が切られた。１９６９年職業訓練法は、企業内訓練をあくまでも職種と能力を中心とする近代的労働市場形成のための公共職業訓練の一環であり、そこで修得されるべきものは社会的通用性のある技能であって、企業特殊的技能ではないという立場から、これを「職業訓練の認定」と呼んでいたのであるが、この時期には企業内の熟練形成を重視する労働経済学の新潮流を反映する形で、終身雇用を前提とする企業特殊的訓練を促進するための助成(生涯職業訓練促進助成金)が政策の中心となった。さらに１９８５年の職業能力開発促進法への改正で、オンザジョブトレーニングも企業内能力開発として位置づけた。

　高齢者対策も雇用率という外部労働市場政策から定年延長という内部労働市場政策に軸足を移していった。１９７３年に雇用対策法に宣言的規定が設けられるとともに、定年延長奨励金が設けられた。そして、紆余曲折を経て、１９８６年に雇用率制度が廃止され、６０歳定年の努力義務が設けられた。これは１９９４年に義務化されたが、一方で６５歳までの継続雇用制度の努力義務が設けられ、これが２００４年に義務化された。

　興味深いのは定年延長指導に伴う賃金制度改革である。もはやかつてのような近代的労働市場形成のためではなく、雇用を維持するためにその障害となる年功的昇給を一定年齢以上ではストップするというロジックになっている。この指導を受けて５５歳定年を６０歳に延長するとともに５５歳以降の賃金を引き下げた事例(第四銀行事件)は、もっぱら労働条件の不利益変更という観点からのみ論じられ、そもそも年功賃金制を同一労働同一賃金原則から規範的に評価するといった観点は見られない。

　この時期に世界共通の課題として１９８５年に男女雇用機会均等法(努力義務)が導入されたが^*10、外部労働市場の同一労働同一賃金原則ではなく、企業内で女性労働者を男性労働者と平等に終身雇用慣行の中に組み込んでいく雇用管理政策という形をとった。いわば「コースの平等」であり、企業側は当初これに実質的に男女別である「コース別雇用管理」で対応したが、１９９７年に義務化される前後から雇用形態別雇用管理に移行した。

　この時期は政策関心がもっぱら内部労働市場の正規労働者に向けられたため、非正規労働者への関心は希薄化した。１９７０年の婦少局通達は「パートタイマーは労働時間以外の点においては、フルタイムの労働者となんら異なるものではないことを広く周知徹底する」と述べていたが、１９８４年の労基法研究会報告は「パートタイム労働者の労働市場が通常の労働者のそれとは別に形成され、そこでの労働力の需給関係により労働条件が決定されている」のだから「行政的に介入するのは適当ではない」と述べている。この時期にはパートタイム労働者には有期労働者も含まれ、その反対は「通常の労働者」であった。

　労働時間短縮もこの時期の労働法政策の中心課題であったが、「時間外・休日労働の弾力的運用が我が国の労使慣行の下で雇用維持の機能を果たしている」ことを理由に、時間外労働の上限設定は政策アジェンダに載せられることはなく、もっぱら法定労働時間の短縮と年休付与日数の増加という形で進められた。

　日本で内部労働市場志向の政策がとられていた時期は、世界的には新自由主義政策をとるアングロサクソン諸国と従来の福祉国家路線を守旧するヨーロッパ諸国が対立していた時代であるが、日本はいずれよりもパフォーマンスのすぐれたシステムとして自らを誇っていた。ところが、１９９０年代になってバブルが崩壊すると、日本型システムを全否定し、アングロサクソン型市場経済を唯一のモデルとする論調が一世を風靡するようになった。

　しかしながら、この背景には８０年代に全盛を極めた企業中心社会の在り方に対する国民の違和感－個人主義的反発があった。かつては政府、経営側主導の外部労働市場志向政策が労働者の反発から撤回されたが、政府、経営側が内部労働市場志向政策に傾きすぎることは、逆に労働者の側の違和感を醸成したのである。この個人主義的反発を市場原理主義が掬い上げる形で規制緩和政策が進められることになる。

　８０年代には体制批判勢力の中だけで使われていた「企業中心社会」とか「会社人間」という言葉が、９０年代初め頃には経営者の発言や政府の公式文書にも否定的な意味合いで用いられるようになった。一部評論家による「社畜」などという罵言もあった。１９９２年の生活大国５カ年計画(宮沢内閣)は、個人の尊重や生活者の重視を掲げている。もっともそこでの「個人の尊重」とは労働時間短縮により企業活動の成果を個人に還元することを意味していたが、１９９３年の平岩レポート(細川内閣)は「経済的規制は原則自由・例外規制、社会的規制も不断に見直す」という原則を打ち出した。１９９５年の「構造改革のための経済社会計画」（村山内閣）では構造改革の必要性が説かれ、「自己責任の下、自由な個人・企業の創造力が十分に発揮できるようにすること」、「市場メカニズムが十分働くよう、規制緩和を進めること」が唱道された。

　こういう言説が進歩的なものとしてプラスに受け止められた一つの理由としては、労働者の利害の個別化が進んでいたにもかかわらずそれへの対応が遅れ、とりわけ性別や年齢による差別といった人権法的課題への労働関係者の反応が鈍かったことが指摘できる。８０年代の企業中心主義の印象があまりにも強かったため、内部労働市場志向の雇用保障と個人の幸福追求とは矛盾するという印象を与えたといえよう。この思想は今日の「労働ビッグバン」にまで脈々と受け継がれている。

　こうした個人志向の言説と相伴って、明確に市場志向の言説も拡大してきた。１９９５年の「規制緩和の推進に関する意見」は「社会的規制といわれてもそれを鵜呑みにすることなく、その規制の目的とコストや便益を見極めて国民全体の立場から議論すべき」と述べ、１９９８年の規制緩和推進３カ年計画は「いわゆる事前規制型の行政から事後チェック型の行政に転換していく」ことを掲げた。２０００年以降は、経済財政諮問会議が「構造改革」を旗印に掲げ、その下で規制改革会議があらゆる分野にわたって規制緩和を要求していくことになる。

　こういう全体社会の流れを背景にして、労働行政もそれまでの内部労働市場志向政策から徐々に個人志向の政策にシフトしていく。早くも１９９１年の第５次職業能力開発基本計画は企業内職業能力開発に次ぐ政策目標として労働者の自己啓発を掲げ、１９９７年の法改正で自己啓発支援措置が明記され、１９９８年に教育訓練給付が設けられ、２００１年改正ではキャリア形成支援が前面に出た。

　一般雇用政策においても、１９９５年の第８次雇対計画は「失業なき労働移動」を掲げた。同年の特定不況業種関係労働者雇用安定法改正は、出向や再就職斡旋によって失業を経ずに労働者の送り出しを行う事業主、労働者の受け入れを行う事業主に、労働移動雇用安定助成金を支給した。これは雇用維持から再就職支援への転換点にあたる。２００１年には雇用維持等計画を規定する同法が廃止され、代わって雇用対策法に再就職援助計画が規定された。助成金も労働移動支援助成金となった。雇用調整助成金も個別事業所に対する特例的な助成に変化し、重要性が下落した。

　高齢者対策は今日まで内部労働市場政策と外部労働市場政策がせめぎ合っている分野である。一方で年齢差別禁止政策が浮上し、雇対法において２００１年に努力義務が、２００７年に法的義務が規定された。一方、継続雇用政策も２００４年の義務化に至るまで追求された。

　労働条件政策では、有期労働の拡大や裁量労働制が働き方の多様化という個人主義的正当化によって推進されたが、それが非正規雇用の拡大や過重労働につながるとする労働側の反発にあった。もっとも、実際の労働関係での大きな変化は賃金制度における成果主義賃金の拡大であろう。企業はもはや潜在能力ではなく成果に表れた顕在能力にのみ報酬を払うという思想である。裁量労働制やいわゆるホワイトカラーエグゼンプションを求める声の背景にはこれがある。成果主義は評価をめぐる紛争を呼び起こす。

　こうして、この時期には労使関係の個別化が注目され、一方で手続法として２００１年に個別労使関係紛争解決促進法、２００４年には労働審判法が成立するなど、紛争解決システムが整備されていくとともに、他方で実体法としての労働契約法制の必要性が議論されるようになり、２００７年には成立に至った。これは、内部労働市場における雇用保障を担保にした紛争の抑止効果が弱まってきたことを示している。

　この時期はまた、内部労働市場における雇用保障と引き替えに軽視されてきた職業生活と家庭生活の両立が法政策として樹立された時期である。１９９１年の育児休業法制定以来、累次にわたって改正されてきたが、それはいわば枠組み作りにとどまり、雇用保障と引き替えの時間外労働や配転等との関係をどう整理すべきかは未だ明確ではない。こういった拘束を受けない働き方がパートタイムを始めとする非正規労働であることから、この問題は非正規労働者の均等待遇問題としても現れる。なお、この時期に進んだ労働者派遣事業の規制緩和も非正規労働者の拡大という形で現れてくる。

　こういう大きな流れの中で、労働組合の存在感はミクロ的にもマクロ的にも縮小してきた。ミクロ的には、労働者の個人的利害に適切に対応しきれないという面もあるが、最大の問題は非正規労働者や管理職といったある意味でもっとも組合の助けを必要とする人々が加入しにくいあるいはできない仕組みになってしまっている点であろう。マクロ的には、労働行政の三者構成審議会を超えたレベルで政策決定が進んでいく中で、実質的影響力を振るえなくなってきている点である。

　組織面では橋本内閣時の行政改革会議によって、２００１年から労働行政は再び厚生行政と統合され、厚生労働省となった。その際、労政局が廃止されて政策統括官(労働担当)となったことは、集団的労使関係に対する政治的位置づけの低下を示している。戦後財界労務部として活躍してきた日経連が２００２年に経団連と合併して日本経団連になったことにも同じ力学が働いているであろう。確かに、戦後半世紀以上集団的労使関係システムはほとんど変化のないまま推移してきた。しかしながら、実はこれから大きな変化が求められているのであり、そのための力量が低下することは危惧すべき事態である。

　こういった個人志向・市場志向の時代は、２００５年のいわゆる小泉郵政選挙で頂点に達した後、急速に転換しつつある。社会の雰囲気は構造改革や規制緩和への熱狂から格差社会への恐れによる規制強化に逆転した。例えば、一定の労働者を労働時間規制から除外しようとする「ホワイトカラー・エグゼンプション」は２００７年に激しい批判のために失敗した。地域最低賃金は２００７年、２００８年と、内閣の介入により大幅に引き上げられた。さらに、三者構成審議会における派遣労働の審議は更なる規制緩和から制限と規制の方向に転換し、２００８年には短期派遣の原則禁止、常用派遣労働の促進、派遣労働者の適正処遇などと規定する派遣労働法の改正案が国会に提出され、さらに規制を強化する方向の修正が議論されている。

　この突然の「逆流」に直面して、規制改革会議の労働タスクフォースは２００７年５月、「脱格差と活力ある労働市場へ」と題する喧嘩腰の文書を発表し、労働市場におけるほとんどすべての規制を激しく非難した。しかしながらこのような市場原理主義はほとんど支持を得られず、政府部内で孤立化するに至った。一方、「労働ビッグバン」を掲げて経済財政諮問会議に設置された労働市場改革専門調査会は、ワーク・ライフ・バランスや非正規労働問題を取り上げるなど、時流に棹さす政策を提言しつつ、職務給や職種別労働市場の形成という近代主義の時代に掲げられた目標を提示している。

　今日の雇用・労働問題の中心に位置するのが、雇用を保障された正規労働者は拘束が多く、過重労働に悩む一方で、非正規労働者は雇用が不安定で賃金が極めて低いという点、いわゆる労働力の二極化である。これに対して、労働ビッグバンを掲げる労働経済学者と反主流的立場にある労働運動家が揃って同一労働同一賃金原則に基づく職務給への移行を処方箋として提示していることは興味深い。内部労働市場志向の制度を解体し、もっぱら外部労働市場志向の仕組みに作り替えることが、正規労働者と非正規労働者の格差を究極的になくすことになるという議論である。

　ここには、市場主義からの転換の先にいかなるシステムを構想するかという、哲学的な問題が顔を覗かせている。時代区分で言えば、７０年代から９０年代までの企業主義の時代に回帰すべきと考えるのか、その前の近代主義の時代の理想を追求すべきと考えるのか、という問題である。

　企業中心社会への反発が過度な市場志向をもたらす原因でもあったことを考えれば、また労働者の利害の個別化や、差別問題への感覚の鋭敏化といった社会の流れは逆転するどころかますます進行するであろうと考えられることからすれば、単純な内部労働市場志向政策が適切であるとは思われない。一方、職務給や職種別労働市場の形成といった半世紀前の理想がなぜ現実化しなかったのかという問題に正面から取り組むことなく、漫然と外部労働市場中心の社会を掲げてみても、実現への道筋が見えてくるわけではない。

　この問題と密接に関わるのが、集団的労使関係システムの在り方をどのような方向に展望するのか、という問題である。単なる組織率の低下にとどまらず、非正規労働者や管理職といったある意味で集団的利益代表システムをもっとも切実に必要としている労働者層が労働組合から事実上排除されている現状に対して、企業内における包括的な利益代表システムと企業を超えた利益代表システムの両面から真剣に検討していくことが求められよう。

　労働行政が労使関係の枠組みを構築し、労使二者構成によるミクロの秩序形成機能(労使自治)が軌道に乗るようになるとともに、もともと国家の専権事項であったマクロな秩序形成機能に労使を参加させ、政労使三者構成による労働政策決定が行われるようになっていく。その原点もＩＬＯにあり、ヴェルサイユ条約においてＩＬＯ総会に出席する代表の議席が各国政府２票、労使各１票とされたことに遡る。この原則は１９４４年のフィラデルフィア宣言で再確認され、１４４号条約(国際労働基準の実施のための三者協議)及び１５０号条約(労働行政)に具体化されている。

　日本における三者構成原則の嚆矢は１９２５年労働争議調停法による調停委員会であるが、非常設で実際にもほとんど設置されなかった。内務省社会局は１９３６年頃、中央地方に公労使三者構成の労務委員会を常設し、調停を行うという案を検討したが実現しなかった。これが労働委員会として実現したのが１９４５年労働組合法であるが、この時の労働委員会は「労働条件の改善に関し関係行政庁に建議する」という労働政策への参加機能も有していた。ちなみに、ごく最近まで存在した船員中央労働委員会は船員労働立法への参加機能を持っていた。

　この労働組合法の制定作業の中核部分を担ったのが１９４５年１０月に設置された労務法制審議委員会であり、政策決定過程への三者構成原則導入の出発点に当たる。もっともその構成は、官庁側１０名、学識経験者７名、事業主６名、労働者側５名、貴衆両院議員６名という変則的な形で三者構成とは言い難いが、労働組合法起草のための整理委員会は学識４名、労使各２名、議員１名、官庁１名とほとんど三者構成に近づいている。

　その後、１９４７年に労働基準法、職業安定法が制定された際、公労使三者構成の労働基準委員会及び職業安定委員会が設けられ、政策決定への労使の参加が法律上明記された。これらは後に労働基準審議会、職業安定審議会と改称される。ところが、三者構成原則の本家のはずの労使関係政策においては、労働運動の過激化とそれに対するＧＨＱの政策転換の中で、労使の関与は失われていく。１９４９年労働組合法は労働委員会に不当労働行為審査権限を付与するとともに、労働政策参加権限を削除した。以来、皮肉なことに労政行政のみは三者構成原則ではなかったのである。

　こうして確立した公労使三者構成原則は、ＩＬＯの掲げる政労使三者構成原則と異なり、政府は表向きのアクターではなく、事務局として裏方に回る。この効用は、１９５０年代の規制緩和攻勢への対応で示された。占領終了に伴い、政府の政令諮問委員会が５人未満事業場の適用除外など労働基準法の大幅な規制緩和を求めた際、労働省は原案なしに白紙で中央労働基準審議会に諮問を行い、結局かなり穏当な答申を得て小規模改正にとどめた。労働省よりも上位の政府機関が既に規制緩和路線を打ち出している以上、政府の一部たる労働省がそれと異なる原案を出すわけにはいかない。あえて原案を出さないことで、内心の原案通りの結果をもたらしたわけである^*11。

　以後、労働行政は公労使三者構成原則を前面に打ち出すことにより、労使以外の外部(労働省以外の政府当局を含む)からの圧力を忌避しながら、労使のバランスを取って政策を決定していくというスタイルが定着した。そして、新たな行政分野の登場に伴って、最低賃金審議会など様々な三者構成審議会が設置されていった。

　しかしながら、このやり方は守りには強いが、新たな政策を切り開くといった攻めの局面では必ずしも効果的ではない。そこで、１９７０年代以降は、三者構成の審議会で労使がぶつかり合う前に、学識経験者のみによる言い換えれば労使を除いた形の研究会を開き、そこで労使の議論の叩き台になるべき素案を作ってしまうという手法が一般化した。このもっとも典型的な例が１９６９年に設置された労働基準法研究会であり、７０年代から８０年代にかけて労働安全衛生法、賃金支払確保法、男女雇用機会均等法、そして労働基準法の労働時間法制など、多くの法改正の土台となった。職業安定行政でも、労働者派遣法や高齢者雇用安定法など、研究会と審議会の組み合わせによる立法メカニズムが機能した。

　１９９０年代には再び規制緩和の波が高まり、首相直属の政府機関がこれを唱道し始めた。もし労働行政がその実行部隊に過ぎないと位置づけられるならば、労働省の審議会でいかに三者構成が確保されていても、現実の政策決定過程におけるその地位は確実に低下してしまう。審議会で議論を始める前に既に外堀は埋まっているという状態になってしまうからである。もっとも、９０年代には三者構成ではないにせよ、規制緩和推進機関にも労働側代表が参加していた。ところが、２００１年の総合規制改革会議は労働側代表を排除し、代わりに派遣会社と就職情報会社の代表が参加した。かなり露骨な労働側排除策である。

　この中で日本型公労使三者構成システムが変容を遂げていく。９０年代に問題となった派遣労働と裁量労働制の拡大は、いずれも早くから労働行政内部で検討されてきた問題であり、必ずしも規制緩和サイドの要求によるものではなかったが、結論と日程が予め閣議決定されてしまい、審議会の議論もそれに従って集約されたこともあり、労働側がかなりの不満を残し、国会提出後に野党へのロビイングによる修正を勝ち取るという形で対抗を試みた^*12。

　こうした三者構成の変容は２００３年改正でも見られたが、逆に規制緩和サイドによる外からの入力を三者構成ゆえに修正するというメカニズムも働いた。すなわち、立法による解雇規制の緩和というアジェンダ設定に対して使用者側は極めてリラクタントな姿勢を示し、解雇立法に消極的な使用者側と規制の強化を求める労働側の間で現行の解雇権濫用法理をそのまま法文化するという妥協が成立した。当時、日経連の奥田会長は「クビを切るなら腹を切れ」と発言していた。これは三者構成原則のもう一つの機能、すなわち労使が一致することについて一定の正統性を付与し、外部からのイデオロギー的批判に対して防護壁になりうるという面を示している。

　この「正統性」を崩すべく、近年労使のうち特に労働組合側の代表性を問題視する議論が提起されてきている。組織率が２割に満たない現状で、労働組合に労働者を代表する資格があるのか、特に組織化が進んでいない非正規労働者の利益を代表していないのではないかという批判である。規制緩和サイドからは、さらに進んで労使という利害当事者が審議を行う政策決定方式自体に対する批判すら提起されてきている。この批判にどう答えるかが、今日労働政策決定に関わる政労使に課せられた課題であろう。

　今日、マクロな政治的意思決定原理としての三者構成原則について考えるに当たっては、それがミクロな社会的意思決定原理としての労使二者構成原則、すなわち労使自治の原理に立脚していることを再確認する必要があるように思われる。労働社会という現場を共有しつつ利害の対立する労使であるからこそ、その間の利害調整のプロセスを通じてそこに秩序を形成する能力が認められる。それを法制的に表現したのが労使間の私的な合意たる労働協約を法規範として承認し、労使双方を拘束する効力を認めるという集団的労使関係制度である。この秩序形成能力を国家の立法権限に導入するところに政策決定における三者構成原則が生成する。三者構成によって形成された労働法制は（もちろん議会が制定した国家法ではあるが、それと同時に)労働協約的性格を有し、そのことによって労使双方はこれを擁護すべき道徳的立場に立つ。

　この側面がもっとも強く表れているのがデンマークである。デンマークでは１８９９年の基本協約以来、労働法制は基本的にＬＯとＤＡという中央労使団体間の労働協約によって規制され、議会制定法は僅かである。ベルギーでは、中央労使団体間の労働協約に国王の勅令によって法令としての拘束力を付与する手法が多用されている。一方、オーストリアでは労働組合とは別の労働会議所(事業所委員会の全国組織)が憲法上立法に関与することが認められている。

　ＥＵレベルでも、１９９１年のマーストリヒト条約以来、社会政策分野への労使の参加が条約レベルで規定されている。すなわち、欧州委員会（行政府）が社会政策分野で何か提案しようとするときは、必ずEUレベルの労使団体に協議を行い、その意見を聞かなければならない。協議を受けた労使団体の側が自分たちの間で団体交渉を行い、EUレベルの労働協約を締結したいと考えれば、行政側の動きはストップして立法過程は労使に移る。交渉がうまくいって労働協約が締結されれば、「締結者の共同要請により、欧州委員会の提案に基づく理事会決定により実施」することができる。重要なのは、その際欧州委員会にも理事会にも協約を修正する権限はないということである。実際、EU労働協約を実施する指令は、協約を別添とし、本文は別添協約に拘束力を与える規定のみとなっている。ということは、これは労働協約に一般的拘束力を与えるという労働法的規定であると同時に、規範を定立する立法行為の中核部分を労使団体に委ねるという憲法的規定とも言える。これが代表民主制と並ぶ参加民主制の表れであることは、ＥＵ憲法条約で明示されている。

　そして、今日規制緩和サイドが唱道する解雇規制の緩和問題について、ヨーロッパで最も解雇規制が緩やかな諸国は、デンマーク、ベルギー、オーストリアなど最も先進的な労使自治を実現した国でもある。現在、ヨーロッパでも解雇規制緩和問題が大きな政策課題となってきているが、その際デンマークモデルを初めとするこれら三者構成原則の強固な諸国の在り方が理念型とされることが多い。規制緩和サイドには、これは一見パラドクシカルに見えるかも知れない。しかし、これは労使自治というものの本質を他のいかなる事例よりもよく描き出している。労使が自分たちで決めるルールだからこそ、その内容は労使の相互信頼の度合いで決定される。労使間に不信感があればあるほど、相手方の裏切りを防止するために国家法で解雇を縛り上げる必要がでてくるのだ。労働法規制と三者構成原則を二つながら廃棄しようとする規制緩和サイドにこの理は見えないのであろう。

　この原理に立脚した上で、改めて考える必要があるのが日本における労働組合の組織率の低さ、とりわけ非正規労働者における代表性のなさである。パートタイム、有期契約、派遣労働、請負労働など、非正規労働問題が労働政策の中心課題となりつつある時代に、三者構成の基盤たる労使自治システムがこれら労働者を包摂し得ていないという事態は、その正統性に大きな問題を提起する。管理職と呼ばれる一定の職能資格以上の労働者が制度的に労働組合加入権を否定されているという事態も、その管理職労働者の待遇が多くの紛争の原因となっている時代にあっては、労働組合の正統性を失わせるものとなる。

　通常この問題については労働組合側の努力不足が指摘されることが多い。しかしながら、今日直視すべきは、集団的労使関係システムの中核である労働組合法自体の欠陥である。同法は１９４９年の大改正、１９５２年の小改正以来、実質的な内容に関わるような改正は全く行われていない。そのため、たとえば「使用者の利益を代表する者」の加入禁止を過剰に拡大解釈することによって、多くの管理職労働者をその保護から排除してきたし、使用者による経費援助を不当労働行為として厳格に禁止することによって、高額の組合費を負担し得ない多くの非正規労働者を事実上その対象から疎外してきた。そしてその間、同法の運用はいかなる少数組合であっても多数組合と同等の権利を有するという市民法的結社の原理を優先させ、企業や職場といった一個の労働社会における規範を設定するというガバナンス機構としての側面を軽視してきた。そのため、多数組合が締結した労働協約といえども、少数組合員には適用されないという考え方が一般的となった。そのことの帰結が、労使合意という高い正統性を有するはずの労働協約ではなく、使用者側が一方的に設定する就業規則でなければ全ての従業員に適用される規範設定ができないという奇妙な事態である。

　マクロな政治的意思決定原理としての三者構成原則は、ミクロな社会的意思決定原理としての労使二者構成原則が基盤である。この基盤を強固なものとして再構築することなくして、マクロな三者構成原則の復活もありえない。今日必要なことは、労働組合法を抜本的に見直し、ある労働社会の全ての労働者の利益を代表する労働組合が、労使自治に基づいて当該労働社会の規範設定を行うという集団的労使関係システムの再確立である。そのために、支配介入や経費援助といった不当労働行為類型を見直すとともに、ある種の交渉単位制の導入も検討すべきではなかろうか。労働組合法は一部誓約集団のための法律であってはならず、ミクロな秩序形成のための法律でなければならない。三者構成原則の再確立はその上に成り立つ。