国会図書館調査及び立法考査局講演
『行政機関における政策形成過程−労働法制を中心に』
 
                                濱口 桂一郎
 
 政策形成過程は行政分野によって様々であり、また行政手法によっても様々である。本日は、労働政策分野における広い意味の立法活動に焦点を当ててお話しする。労働政策分野における政策形成過程の特徴といえば、政労使三者構成システムということになるが、ここでは、その形成過程、展開過程、そして最近の変容過程を、具体的な例をお示ししながら、歴史的に振り返ってご説明するという形をとりたい。
 
1 ILOにおける三者構成原則の形成とその日本への影響
 
 そもそも政労使三者構成なる制度が世界に登場したのは、第1次大戦後にその処理を行うためにパリ郊外のヴェルサイユで開かれたパリ平和会議においてであった。この大戦において、日本が連合国の一員として参戦し、アメリカ、イギリス、フランス、イタリアと並ぶ五大強国の一つとして平和会議に参加した。日本の全権代表は西園寺公望侯爵、牧野伸顕男爵ら5人であった。平和会議には問題ごとに委員会が設置され、その一つとして国際労働立法委員会が設けられた。日本からは前農商務省商工局長で工場法制定時の担当局長である岡実ら2人が委員として入り、当時ロンドンに出張していた工場監督官で後に内務省社会局監督課長を務める吉阪俊蔵が補佐についた。
 各国からはサムエル・ゴンパースAFL会長(米)やレオン・ジュオーCGT書記長(仏)のような労働界の大立者が参加していた。ゴンパースが議長となり、イギリス提案の原案をもとに、労働条件の国際規制を促進するための常設機関を設置するための条約に向けて、審議が進められた。その中で特に議論となったのは国際労働総会に出席する代表の議席配分で、三者構成といってもイギリス案は出席は政労使計3名、投票権は政府2票、労使各1票という案であったが、ゴンパース議長は政労使計3名で各1票を主張し、一方政府2名2票、労使各1名1票という案もあり、結局最後の案に落ち着いた。
 ところが、日本の方はそれ以前の問題があった。誰が労働者代表になるかという問題である。岡代表は「労働組合も使用者団体もない国ではどう選定すればよいのか」と質問している。1900年に治安警察法を制定して労働組合活動を抑圧していた政府では、(内務省内部に改革への志向が生まれ始めてはいたが)なお国際機関に労働組合を公的な代表として送るなどという発想は欠如していた。国際労働立法委員会は1919年2月、3月の間に35回の会合を重ねて報告書を採択し、これが同年6月に調印されたヴェルサイユ平和条約第13編「労働」となった。そして同年10月、ワシントンで第1回ILO総会を開催することが決まった。
 さあ、労働者代表を選定しなければならない。条約第389条は加盟国に、「使用者又は労働者をそれぞれ最もよく代表する産業上の団体がある場合は、それら団体と合意して選んだ民間の代表及び顧問を指名する」ことを求めている。ところが政府は、わが国には未だ代表的な労働団体が存在しないとの見地に立って、総員75名(うち労働組合5名、残りは工場等の代表)の労働者代表選定協議委員会を設け、第3候補であった鳥羽造船所技師長の桝本卯平が選定された。ところがこれに対して労働組合側の反発は猛烈で、またILO総会でもその資格が問題となり、政府代表がわが国産業の実情を説明して何とかくぐり抜けた。
 第2回総会は海事総会で、逓信省が海員組合の代表を選定したので問題は起きなかった。第3回総会では政府が任命した松本圭一が自ら、条約第389条違反として自らの資格を否認されんことを求めるという異常な事態となったが、政府の弁明で何とか乗り切った。第4回、第5回総会でも同様の事態が続き、条約に従って選定すべしとの総会決議が繰り返された。
 こういう状況が、実は労働問題の主管官庁の変化の背後にあった。第3回総会でひどい目にあった農商務省は第4回総会を外務省に押しつけ、国際労働問題の主管官庁がないということを曝露した。当時農商務省の工場監督官として工場法の施行に当たっていた若き日の河合栄治郎は、この問題で上層部と対立し、「官を辞するに当たって」を朝日新聞に発表して農商務省を辞職した。結局、農商務省は国際労働問題を嫌ってこの問題をほっぽり出したと解釈され、農商務省は労働問題に熱意がないという印象を与えた。当時の水野内相は、労働問題のような大きな問題の所管が各省で分かれ、権限を奪い合ったり押しつけ合ったりしているのは遺憾なりとして、内務省に労働問題を統一的に所管する社会局を新設するという案を提出し、農商務省も労働問題を忌避した実績から反論できず、容易に閣議決定に至ったという。このとき労働問題をやりたいと農商務省に入っていた若手は一斉に社会局に異動した。
 新生内務省社会局は、労働組合のみを労働者代表の選定に参加させ(組合員1000人当たり1票)、日本労働総同盟会長鈴木文治を代表に選出した。これは、日本政府が少なくとも国際的には労働組合を含む三者構成原則を受け入れたことを意味する。ところが、日本にはまだ労働組合法がなく、三者構成原則の法的基盤が確立されていなかった。内務省社会局の課題は労働組合法の制定であったが、先進的な社会局案が政府部内で骨抜きとなり、議会までいっても若槻内閣時には衆議院で、濱口内閣時には貴族院で審議未了廃案となり、遂に制定に至らなかった。そして、国内的には三者構成原則は全く確立されず、内務省社会局の立法活動なども公式的にはなんら労働組合の関与はない(実際には、特に総同盟系の組合との非公式な関係はあったようだが)。
 
2 終戦直後の立法期における三者構成原則の急速な確立
 
 日本の政策決定過程への三者構成原則の導入は、敗戦後占領下で急速に進んだ。その出発点は1945年10月の労務法制審議委員会の設置である。これは官庁側10名、学識経験者7名、事業主6名、労働者側5名、貴衆両院議員6名という変則的な形で三者構成とは言えないが、労働組合法起草のための整理委員会は学識4名、労使各2名、議員1名、官庁1名と少し近づいている。同委員会の意見書に基づき同年12月日本で初めての労働組合法が制定された。
 この労働組合法に、使用者代表、労働者代表及び第三者同数からなる労働委員会の設置が規定された。このときの労働委員会は、斡旋、調停、仲裁の他、労働事情の調査とか、「労働条件の改善に関し関係行政庁に建議する」ことまで含まれていた。1946年3月に任命された中央労働委員会の労働側委員には、西尾末広、松岡駒吉、荒畑寒村、徳田球一(共産党書記長)といったすごい顔ぶれがそろっていた。
 労務法制審議会(審議委員会から改称)はその後も労働関係調整法の制定に当たった。ここまでは、政策決定過程の一番始めの段階から三者構成に近い審議会が関わるという仕組みであり、実質的にイニシアティブをとっているのは末弘厳太郎という労働法学者であった。
 ところが、労働基準法の制定過程では、内容の技術性や戦前の工場法制等との連続性もあり、役所側が原案を作成し、それを三者構成に近い審議会にかけるという形になった。ただ、この頃の三者構成原則の現れは審議会よりもむしろ公聴会に現れていると言った方がいいかもしれない。まず労働関係調整法制定時には、労務法制審議会自ら労使代表を呼んでわが国初の公聴会を8府県で開催した。労働基準法の時には、労務法制審議会に諮問する前に厚生省が労使団体に質問書を発送し、その回答もふまえて原案を作成していた。そして審議会開催後も労使及び一般有志を呼んで公聴会を開催している。1947年に制定された労働基準法は、その明文の規定で政策決定過程における三者構成原則をうたった。すなわち、中央、地方に、労働者、使用者及び公益を代表する同数の委員からなる労働基準委員会を置き、諮問に応ずるほか労働条件の基準に関して建議することができるとされた。
 これに対して、この段階では雇用行政では三者構成原則がとられていなかった。1945年12月失業対策委員会が設置されたが、これは学識経験者と役人からなるもので、労使代表という位置づけの委員はいない。同委員会は1949年に失業対策審議会となったが、公労使三者構成という位置づけはされなかった。実際、1950年代を通じてこの審議会の答申や意見は学術論文並みの量と質を有している。これは1957年雇用審議会に受け継がれた。このころは事実上公労使同数の三者構成となっていた。
 1947年の職業安定法も失業保険法も事実上役所だけで立案され、制定されている。しかしながら、職業安定法上には労働基準法に倣って、中央、地方に、労働者、雇用主及び公益を代表する同数の委員からなる職業安定委員会を設置するという規定が設けられた。しかも、委員のうち1名は女子でなければならないという規定まであった。これはILOの失業に関する条約(第2号)に公共職業安定組織の経営に労使委員を参加させるべきとの条項に基づくものであるが、これにより労働行政の全分野において公労使同数という厳格な三者構成に基づく政策決定過程枠組みが形成された(これらはのちに労働基準審議会、職業安定審議会と改称)。
 ところが、三者構成原則の出発点のはずの労使関係法政策においてむしろ、労働運動の過激化とそれに対するGHQの政策転換の中で、労働組合の政策決定への関与は失われてしまう。官公労を中心とする2.1ストや3月闘争などに対して、マッカーサー司令官は政令201号によって官公部門の労働基本権を剥奪し、それに基づく法制定を日本政府に命じた。こうして制定された公共企業体労働関係法は、皮肉を言えば使用者(現業官庁)と政府とGHQの三者構成で制定に至った。1949年の労働組合法も、GHQから英文の草案がやってきて、それに基づき労働省試案を発表、労使を招いて公聴会を開催して法案を国会に提出したが、審議会という制度化された形での政策決定過程への関与はなくなってしまった。
 1952年の法改正は占領終了に伴うものであるが、労使関係と労働基準で対照的な政策決定過程が見られた。いずれもリッジウェー総司令官の声明に基づいて政府が設置した政令諮問委員会の意見が出発点となっている。この委員会は国政全般を対象とするものであるので当然三者構成などではなく、労働側は参加していない。そこが労使関係法や労働基準法についてこう改正すべしといった意見を出してきたのであり、これをどう扱うかは労働行政にとって重大な問題であった。
 労働基準局は当時使用者側の強硬な規制緩和要求に対して労働基準法の水準を守ることが優先課題であった。政令諮問委員会意見に言う5人以下小企業の適用除外など認めることはできなかった。労働省は政府原案なしに白紙で中央労働基準審議会に諮問し、「国際的な公正労働基準を守るという基本的立場」に立って審議が進められ、結局かなり穏当な内容の答申を得て、小規模な改正にとどめた。白紙がみそである。労働省よりも上のレベルの政府機関が既に規制緩和路線を打ち出している以上、それと異なる原案を出すわけにはいかない。あえて原案を出さないことで、内心の原案通りの結果をもたらしたわけである。
 一方労政局は労使関係法制を抜本的に作り直したいと考えていた。政令諮問委員会意見にある交渉単位制の導入、労働側の団交拒否を不当労働行為とすることなどには基本的に賛成であり、それに中央地方の労働委員会を整理統合することを含めて、自ら労政局試案を作成発表した。これに対して労働側が猛反発することは織り込み済みであったろうが、組織改編で分断縮小される労働委員会サイドも猛反発し、結局内容的にも小規模な改正に終わった。あえて原案を出すことによって、原案とは全く違うしょぼい結果になってしまったといえよう。
 この2例は、その後の両局の行動様式を決定づけた。労働基準局は公労使三者構成原則を前面に押し出し、それによって事実上政労使三者以外の外部からの圧力を忌避しながら、政策を決定していくというスタイルが定着した。政府の上のレベルで一定の方向が打ち出されている場合、政労使三者構成という形では、むしろ政府側として自由に発言できないので、政府としては白紙という顔をして、いわば政府当局の代弁者的存在として公益委員を使おうというのが、この公労使三者構成原則という日本独特の三者構成システムである。
 一方、労政局は1952年改正時の失敗に懲りて、その後長らく自らのイニシアティブで法改正を打ち出すことがなかった。意外なことに、2001年に厚生労働省になり、それまでの分野ごとの審議会が労働政策審議会に整理統合されるまで、労使関係法を所管する審議会は存在しなかったのである。労働組合を担当しているところだけが三者構成ではなかったわけである。
 
3 日本的三者構成システムの展開
 
 独立達成後1990年代に規制緩和の波が再び押し寄せるようになるまで、労働政策の決定過程は基本的に公労使三者構成原則に基づいて遂行された。その中で新たな行政分野の登場に伴って、様々な三者構成審議会が設置されていった。
 1950年代から60年代は最低賃金問題が重要課題であった。政府は1950年に公労使同数の中央賃金審議会を設置し、最賃法制定せよとの答申を得ながら、関係省庁の反対で実現しなかった。1959年にようやく制定された最低賃金法は業者間協定による最低賃金といういかがわしいものであった。審議会方式による最賃決定を規定した最低賃金法は1968年に制定に至った。このとき、中央最低賃金審議会においては、全国一律を主張する総評がボイコット戦術をとったが、一歩前進を目指す同盟は審議に参加した。労々対立が激しかった時代であるが、三者構成は維持されたのである。これにより、毎年中央、地方の最低賃金審議会でいわば代理人による労使交渉が行われる仕組みができた。
 1957年には労働省が閣議決定で臨時職業訓練制度審議会を設置し、その答申を受けて1958年に職業訓練法が制定され、それに基づいて中央、地方に職業訓練審議会が設置された。
  厳密な三者構成でない行政分野もある。1952年にはやや変則で公労使プラス政の四者構成で身体障害者雇用促進中央協議会が設置され、その意見をふまえて身体障害者雇用促進法が1960年に制定され、それに基づいて身体障害者雇用審議会が設置された。この審議会は労使の他に身体障害者の団体の代表を明記しているところがひと味違う。
 1959年には臨時家内労働調査会が設置されたが、これには家内労働者代表も含まれている。その後1966年には家内労働審議会となり、その答申に基づいて1970年家内労働法が制定され、それに基づいて中央、地方に家内労働審議会が設置されて、最低工賃の審議に当たることとなった。
 この最後のものはILOの三者構成原則を超え、特定の社会集団や職業集団の代表の参加による一種の参加民主主義の試みといえないことはない。
 1970年代以降は、政策決定過程に学識経験者のみによる、言い換えれば労使代表を除いた形の研究会という段階を一枚かませるやり方が一般化した時代である。正確に言えば、三者構成の審議会における労使がぶつかり合う議論の前段階として、労働法や労働経済などの専門家を集めて○○研究会というものを設け、そこで労使の議論のたたき台になるべき素案を作ってしまうやり方である。これは、政労使ではなく公労使という形で、建前上役所が自分の意見を正面から述べることはない形の制度設計になってしまったことを、現実面で補完する機能を果たしたと言えよう。役所の試案を打ち出した労政局は失敗し、白紙を装った労働基準局がうまくいったことの思わぬ効果というべきかもしれない。
 労働省における研究会としては、実は1959年に設置され、60年代、70年代に膨大な報告書を出した労使関係研究会が嚆矢であるが、この時期には法改正に向けた政策文書という性格は有さなかった。
 1969年に設置された労働基準法研究会が、この後の労働行政のかなりの部分の工程表を作り出していくことになる。まず1971年に第3小委員会から安全衛生に関する報告書が出され、その後労働基準審議会の審議を経て1972年に労働安全衛生法が制定された。1975年には国会の付帯決議に基づき急遽検討した報告書に基づき、1976年に賃金支払い確保法が制定された。
 この時期最も議論を呼び、ある意味でこの研究会という段階をかませることの意味が明確に示されたのが、1978年に出された第2小委員会の女子関係の報告であった。これは、募集採用から解雇退職までの男女平等を確保する一方、合理的理由のない女子保護は廃止すべきと、当時の使用者側、労働側のレベルからすると遙かに高い水準の政策を目指していた。最初から審議会で議論したのでは、いつまでたってもたどり着くことはなかったであろう。実際、この後議論が三者構成の婦人少年問題審議会に移ってからは、最後の最後まで男女平等反対の使用者側と女子保護堅持の労働側の間で溝が埋まらなかった。それにしても、最終的に公労使三論併記などという形をとりながらも、1985年に男女雇用機会均等法への改正に至ったのは、労働基準研究会報告という形であるべき姿が明確に打ち出されていたからであろう。
 1982年に第2世代の労働基準法研究会が開始された。この時期最も注目を集めたのは労働時間を検討する第2部会報告であった。まず1984年に、1週45時間、1日9時間という中間報告を出し、これが労働側から猛烈に批判されたのを受けて、1985年には1週45時間、1日8時間という最終報告を出した。これは理想を掲げたというよりも、実現可能性を考慮して45時間という数字になった面が強いように思われる。ところが、これが1986年に中央労働基準審議会における公労使の議論に移った頃から、労働時間短縮問題は前川レポートや新前川レポートなどに盛り込まれ、国政の最重要課題となった。この社会的な空気を背景にして、1987年の労働基準法改正では、本則週40時間を明記しつつ、附則で当面48時間とし、段階的に短縮するという仕組みで労使の合意が成り立った。これはその意味では審議会の役割が大きいといえる。
 一方、職業安定行政でも研究会を使うやり方が始まった。1978年に設置された労働力需給システム研究会は、1980年に労働者派遣という新たな制度を立法化することを提言した。ところがこのあともうワンクッションとして設けた労働者派遣事業問題調査会は、一般労使の他に派遣事業者や労協実施組合なども含めた形で検討したが、合意形成が進まず、2年半の中断の後1984年強引に報告書をまとめた。このときにいわゆるポジティブリスト方式が導入されている。その後三者構成の中央職業安定審議会に移り、最終的に労働側委員の意見を添付する形で建議をまとめた。これがこう落ち着いた背景としては、労働側でも総評に比べ同盟はあまり反対ではなく、特に中立の電機労連が情報処理業務への派遣導入に積極的であったことが挙げられよう。
 高齢者雇用政策は審議会と研究会のアレンジメントがもう少し複雑である。これは審議会先行で、1979年に国会で定年延長の立法化問題が議論され、政府が審議会における検討を約束したことに始まる。この問題は雇用審議会に定年延長部会を設けて審議されたが、1981年、1982年と労使の合意形成に失敗した。そこで、いわば搦め手からこの問題を進めるため、1983年に60歳台前半層雇用対策研究会を設け、65歳までの継続雇用を求める報告書を出した。これが、再開された雇用審議会で、65歳までの多様な雇用就業の基盤としての60歳定年というロジックで、なんとか60歳定年の努力義務プラス行政措置の規定につながった。強行規定を求める労働側と義務化を拒む使用者側の間でぎりぎりの妥協が成り立ったのは、まさに三者構成審議会の労使交渉の場としての面がうまく働いたということもできる。
 他にも似たような形で法制定に至った例は多い。むしろ、1980年代から1990年代の労働行政では、こういう形をとらないものはめずらしい、というかほとんどないといってもよいくらいである。
 
4 規制緩和の波と三者構成原則
 
 1990年代にはいると、再び規制緩和の波が高まり始めた。労働省よりも上のレベルの政府機関が規制緩和路線を打ち出し、労働行政はそれの実行部隊という風に位置づけられてくると、労働省に設置された審議会でいかに三者構成が確保されていても、現実の政策決定過程における地位は確実に低下することになってしまう。審議会で議論を始める前に既に外堀は埋まっているという状態になってしまうからである。
 もっとも、1990年代には規制緩和を推進する機関にもきちんと労働側代表が参加していた。そもそも規制緩和は行政改革という課題から派生してきた形であり、1995年に有料職業紹介事業や労働者派遣事業のネガティブリスト方式への移行やホワイトカラーへの裁量労働制導入を求める「規制緩和の推進に関する第1次意見」を出した行政改革委員会には、5人のうち1人労働側代表が参加していた。1998年に改組された規制改革委員会にもなお14人中1人と比率は低くなったが労働側の代表が参加していた。ところが、2001年の総合規制改革会議以後は、労働側代表を排除し、代わりに派遣会社と就職情報会社の代表が2人参加した。かなり露骨な労働排除である。
 この中で、完成に近づいていた日本型公労使三者構成システムは変容を遂げていくことになる。まず労働者派遣法については、規制緩和委員会の意見をもとに1996年に規制緩和推進計画が閣議決定され、ネガティブリストへの転換が政府方針となり、これをうけて労働省は研究会というクッションをおかずに1997年から中央職業安定審議会で検討を開始した。これは時間的余裕がなかったというのが大きいと思われる。審議会では意見の一致に至らず労使の意見が添付される形で建議がまとめられたが、労働側の不満は大きく、国会提出後も労働側から野党へのロビイングによりかなりの修正が行われて1999年に改正法が成立した。
 裁量労働制についてはむしろもっと早くから研究会を使った検討が行われていた。1992年の労働基準法研究会報告、1995年の裁量労働制に関する研究会報告と労働基準法研究会報告、と入念な下準備が行われたが、1996年からの中央労働基準審議会ではなかなか意見の集約ができず、事務局が試案を示し、最終的な建議に労使が意見を付記する形でまとめられた。労働側の納得のないまま法案が国会に提出され、やはり労働側の野党へのロビイングによりかなりの修正が行われ、1998年に改正法が成立した。
 この両例では、労働側が労働行政内部の三者構成機関の中での活動だけに頼るのではなく、国会で野党に修正させるというやり方を公然と取ったという点で、それまでのシステムを変容させるものであった。この両例については、政治学の立場から三浦まり「新しい労働政治と拒否権」(『社会科学研究』53巻2/3号、2002年)が詳しく検討し、審議会の合意形成機能が弱体化し、国会以前において対立が決着しなかったことが、結果として政策決定過程における最終的な拒否点である国会の重要性を高めることになったとし、その原因は、アジェンダ設定が規制緩和委員会に担われ、法案提出日程が閣議決定されたことに求められると分析している。
 次の段階は2003年の労働者派遣法及び労働基準法の改正である。この段階では徹頭徹尾主導権は規制緩和サイドにあった。上記1998年労働基準法改正と1999年労働者派遣法改正の内容が不十分だという批判が、2001年から2002年にかけて、総合規制改革会議の答申として出されるとそのままそれが規制緩和推進計画として閣議決定されるという政治過程が官邸主導で進んでいき、厚生労働省(2001年より厚生省と統合)サイドでじっくり研究会を立ち上げて審議のたたき台を作るという時間的余裕を与えなかった。もっとも、問題は時間的余裕というよりも、官邸主導のアジェンダ設定に反するような行動が憚られたということかもしれない。いざとなれば、1ヶ月や2ヶ月で研究会報告をまとめ上げることも不可能ではないのだから。その意味では、この時期内閣府に経済財政諮問会議が設置され、各省庁よりも上の立場から構造改革を旗印に経済政策をリードしだしたことの影響も大きいと思われる。
 労働者派遣法については、1999年改正でなお派遣が制限された製造業の生産工程への派遣の導入と派遣期間を1年から3年に延ばすことが中心であったが、労働側が精力を後述の労働基準法に傾注したこともあり、国会修正が行われることもなく、規制緩和路線がそのまま立法化された。この背景には、正社員中心の労働組合にとって、派遣労働問題が(少なくとも自分たちの「クビ」に関わる解雇法制に比べれば)二次的なイッシューに過ぎなかったという面もあろう。これは現在の労働組合の代表性という大問題にも関わる点である。
 これに対して、労働基準法改正はきわめて複雑な政治過程をたどった。一面それは1998年改正の不十分なところをさらに進める改正であった。裁量労働制の対象拡大や手続の簡易化はこれに相当し、労働側もあまり抵抗せず、国会修正にも至っていない。これに対して、有期労働契約の期間を原則1年から原則3年に延ばす改正は、直接には非正規労働者の問題であるが、後述の解雇法制の裏腹の問題でもあり、労働側もそれなりに強い姿勢で臨んだ。しかし、この問題はかつて労働基準法研究会報告で取り上げられ、緩和の方向性が打ち出されていたものであり、審議会でもかなり議論済みであった。
 このときの改正でなにより大きいのは、それまで労働行政サイドでは一回もアジェンダにのぼせられたことのない解雇法制という問題が、規制緩和というアジェンダ設定のもとでいきなり登場してきたことである。総合規制改革会議はその累次の答申で厳格な解雇規制を緩和し、金銭解決制度を導入せよというアジェンダ設定を行い、これが閣議決定されて政府の方針になっていく中で、労働省及び厚生労働省の関係審議会はなんらなすすべがなかった。気がつけば外堀まで埋められていたというところで、2002年に労働政策審議会における審議が開始された。
 今まで内部では一度も議論されたことのないテーマであり、しかも解雇法制という労働者にとっては最重要のテーマであるにもかかわらず、これまで使われてきた労働専門家による研究会報告という方向付けの政策文書もなく、では白紙かというと、閣議決定という重圧が暗黙のうちにかかっているという中での審議開始である。
 ところが、ここで三者構成の審議会が規制改革サイドに対して一定の独自性を示したのである。規制改革サイドは、現在の日本の解雇法制は厳格すぎてなかなかクビを切れない、だから規制を緩和してもっとクビを切りやすくしよう、という文脈で解雇法制の問題を提起したのであるが、労働側が反発しただけではなく、使用者側もそういうアジェンダ設定には乗ろうとしなかったのである。これは、実際に企業を経営している立場の人間と、経済理論で物事を割り切ろうとする人間の違いが浮き彫りになった事例ということができよう。非正規労働や労働時間の規制緩和では規制改革サイドと一致するにしても、正社員の雇用については一般的に解雇を促進するような政策には反対であった。実際、日本経団連の奥田会長自身、「クビを切るなら腹を切れ」とあちこちで発言していた。そして奥田会長は経済財政諮問会議の委員でもあった。
 このため、解雇法制の問題は規制緩和の圧力が相対的に少なくなり、必ずしも規制改革サイドの望むような形で審議が進むことにはならなかった。使用者側は緩和するにせよ強化するにせよ解雇規制の法文化には消極的であったが、何か法律にしなければならないのであれば、むしろこれまで判例法理として確立してきた解雇権濫用法理を労働基準法上に明記するというある意味で規制強化的な方向で議論の本筋が進み、ただ金銭解決をめぐってはなかなか合意までいかないという状況になった。このこと自体が、三者構成システムの持つもう一つの機能を示していると言えよう。つまり、労使が一致することについて一定の正当性を付与し、外部からのイデオロギー的批判に対して防護壁になりうるという面である。
 残った金銭解決問題については、奇妙な迷走があった。2002年12月の労働政策審議会建議では、一応金銭解決方式の導入が明記されながら、翌2003年2月に具体的な法律案が示された段階で、労使からの批判が集中したとして事務局側が金銭解決自体を撤回してしまったのである。これについては、労働側の反発も大きかったが、法務省サイドが民事手続き上の問題点を指摘して、これを解決できなかったことも大きいと思われる。これは小さな話ではない。そういう問題を解決できないくらい、解雇法制についてはこれまで政策的な議論がされてきていなかったということであり、研究会方式で労働専門家の知恵を集めて議論するという段階を全く踏むことなく、ただ市場原理のみで解雇の問題にアプローチする規制改革サイドの深みのない議論を出発点にしたことのツケであったということもできる。
 ここで金銭解決が落ちてしまったため、労働側の国会修正戦略が変わってしまった。審議会の場ではほとんど議論にならなかった立証責任の問題が最大の論点になり、国会審議とは思えぬほどアカデミック(失礼。)な議論が行われ、修正が行われたのである。
 
5 三者構成原則の将来
 
 以上が日本的三者構成原則がおかれた現段階である。その後も、規制緩和の波が押し寄せ続けていることに変わりはない。2003年改正で先送りとなった解雇の金銭解決に加えて、ホワイトカラーに対して裁量労働制ではなく労働時間規制を適用除外せよというエグゼンプションの問題など、労働行政よりも上の段階でアジェンダ設定がされてしまうという状況は依然続いている。しかしながら、労働行政の対応は21世紀初頭当時に比べるとやや余裕を持ったものになっている感がある。
 そのもっとも典型的な例が、2004年に設置され、去る2005年9月に報告書を出した今後の労働契約法制のあり方に関する研究会である。これは上記2003年改正の国会付帯決議に基づいて設置されたものであるが、解雇、有期契約、労働時間などのトピックをバラバラに検討するのではなく、それらを包括した労働契約法という新たな法律を作るという形で労働行政側からの大規模なアジェンダ設定を試みているという点が注目すべき点である。この研究会は二重の意味でクッション機能を果たす。第1はもちろん今までと同様労使の利害対立の間のクッションであるが、もう一つには労働専門家によって細かいところまでアジェンダ設定をすることによって、規制改革サイドからの外部入力の余地を少なくするという、いわば外との関係におけるクッション機能である。規制改革サイドで労働関係の規制緩和を主唱してきた八代尚弘氏は、この研究会に呼ばれて意見は述べているが(2004年9月)、その方向付けには関与することができなかったため、経済学者が一人も入っていないと批判したという(2005年7月の雇用政策研究会で)。
 今後労働契約法制は労働政策審議会での議論に移ることになるが、このクッション機能がどれだけ有効なものであったかどうかも、その審議を通じて明らかになっていくことになろう。