世界の高齢者雇用政策－年齢差別禁止政策を中心に

要旨：日本では半世紀近く前から高齢者雇用政策が重要な課題であったが、ヨーロッパでは1980年代まで早期引退政策がとられており、高齢者は雇用政策の対象ではなかった。しかし、1990年代から性別を超えた差別禁止政策の一環として年齢差別禁止政策が急速にクローズアップされ、2000年には立法化に至った。同時に、雇用戦略や年金戦略においても、高齢者の就業率を高め、引退を遅らせる方向への取り組みがなされてきている。

　急激な出生率の低下と寿命の伸びによる人口の高齢化は、先進諸国が今後数十年間共通に直面する課題である。その中でも日本は、韓国やイタリアと並び、２０５０年に６５歳以上人口比率が３分の１を超える超高齢化社会になると見込まれている。この挑戦に対し、近年先進世界共通に、高齢者の雇用就業を促進するという応戦の方向性が明確になってきている。これは特に、最近まで高齢者の早期引退政策をとってきたヨーロッパ諸国において顕著である。これに対し、日本では数十年来にわたって高齢者雇用が雇用政策の重点課題であり続けてきたが、その方向性は大きく変化してきている。本稿では、日本の高齢者雇用政策の推移をその政策方向に焦点を当てて分析するとともに、ヨーロッパにおける高齢者雇用政策の大転換をそれを主導したＥＵの雇用戦略に焦点を当てて解説し、今後の高齢者雇用政策のあるべき姿を考えたい。

　日本の高齢者雇用政策は１９６０年代に外部労働市場政策として高齢者のクォータ制の形で出発し、１９７０年代に内部労働市場政策に転換して定年の引き上げと継続雇用が中心課題となり、そして２０００年代になって再び外部労働市場に着目した年齢差別禁止政策が議論されるようになってきた。

　最初にクォータ制を提起したのは１９６３年の民社党(当時)の中高年齢者雇用促進法案であり、これが１９６６年に職業安定法に取り入れられ、１９７１年の中高年齢者雇用促進特別措置法となった。当初は中高年齢者の適職として選定した職種ごとに雇用率を設定するという仕組みであり、職種別労働市場を前提とした典型的な外部労働市場指向型の政策であった。この点の批判を受けて、１９７６年に企業ごとの雇用率制度となった。これは企業全体で常用労働者の6％以上の高齢者を雇用するよう求めるものであった。しかし、６０歳定年が努力義務となった１９８６年改正で廃止され、以後は内部労働市場政策が中心となった。こういった政策の背景としては、１９６０年代の雇用政策全体が、職業能力と職種を中心とする近代的労働市場の形成を目標にしていたことが挙げられよう。しかしながら、それは現実の日本の雇用社会の方向性とは食い違っていたのである。

　定年引き上げは１９７３年雇用対策法改正時から政策課題となっていたが、１９７９年に社会党(当時)と公明党から定年制及び中高年齢者の雇い入れの拒否の制限に関する法律案が提出されてからその立法化が課題となり、１９８６年改正で６０歳以上定年が努力義務となり、１９９４年改正でこれが法的義務化された。６５歳までの継続雇用も１９９４年改正で努力義務化され、２００４年改正で(年金支給開始年齢に合わせる形で)法的義務とされた。在職者をできるだけその企業内で長く雇用させることを目指したこの政策が、日本の高齢者雇用政策の主流であったことは間違いない。

　この時期は、雇用政策全体としても、終身雇用慣行を積極的に評価し、失業の予防と企業内部での雇用維持を優先課題とする方向を追求した時代であった。職業能力政策も、社会的通用性のある技能ではなく、終身雇用を前提とした企業特殊的技能を中心に据えるようになった。とすれば、高齢者についても、外部労働市場からの参入の促進に重点を置くのではなく、内部労働市場で雇用を継続させることが目標とされたことは不思議ではない。

　１９９０年代、雇用政策全体で外部労働市場への比重が高まっていく中で、中高年齢者の求人年齢制限緩和問題が政策課題として浮上してきた。１９９９年には経済企画庁の研究会が年齢差別禁止政策を慫慂する報告を出し、２００１年の雇用対策法改正では、募集・採用について年齢に関わりなく均等な機会を与えるべき努力義務が規定された。民主党も２００３年に募集・採用における年齢差別を禁止する法案を提出し、２００４年改正では年齢制限の理由明示義務が規定された。

　そして２００７年６月、雇用対策法が改正され、それまで努力義務であった募集・採用における年齢制限の禁止が例外付きながら法的義務となった。具体的には「事業主は、労働者がその有する能力を有効に発揮するために必要であると認められるときとして厚生労働省令で定めるときは、労働者の募集及び採用について、その年齢に関わりなく均等な機会を与えなければならない」と規定している。努力義務から法的義務になるが、適用範囲を限定してショックを和らげようとしたわけである。

　もっともその例外事由は必要最小限にすることとされた。たとえば、新規学卒者等である特定の年齢層の労働者を対象として募集及び採用を行う場合であっても、「期間の定めのない労働契約を締結する場合に限り、かつ、当該労働者が職業に従事した経験があることを求人の条件としない場合であって学校、専修学校等を新たに卒業しようとする者と同等の処遇で募集及び採用を行う場合に限る」と大変厳しい限定がつけられているし、特定の年齢層の労働者を対象として募集及び採用を行う場合についても「当該事業主が雇用する特定の職種に従事する労働者の年齢について、３０歳から４９歳までの範囲内において、５歳から１０歳までの任意の幅で一定の範囲を特定した場合に、当該特定範囲の年齢層の労働者数が、当該特定範囲の幅と同一の幅でその両側に設定したそれぞれの範囲の年齢に属する労働者数のそれぞれ２分の１以下であること」という厳格な条件が付けられ、かつ「期間の定めのない労働契約を締結することを目的とする場合に限」られている。こういった例外規定に該当しない限り、年齢制限は違法となったのである。

　これに対して、１９７０，８０年代のEC雇用政策においては、高齢者は若年者の雇用促進のために、「ワークシェアリング」の名の下で早期引退を慫慂される存在であった。１９９０年代になって、社会政策の基本思想として「福祉から仕事へ」というワークフェアの発想が打ち出されるようになってきたが、当初は失業者や福祉受給者の雇用促進が中心で、高齢者は中心的課題ではなかった。

　EUで高齢者雇用が課題として提起されるのは、むしろ人種・民族や障害、性的志向といった差別問題の一環としてであり、１９９７年のアムステルダム条約で一般的差別禁止の根拠規定(第１３条)が設けられたのがきっかけである。この規定に基づき、２０００年に雇用における年齢差別を一般的に禁止する指令(2000/78/EC)が採択され、２００６年末から全面施行されている。

　これによりＥＵ諸国においては年齢を理由とする直接差別、間接差別、ハラスメント及び差別の指示はすべて禁止されることとなった。ただし、年齢を理由とした取扱いの相違については、合法的な雇用政策、労働市場及び職業訓練目的を含む合法的な目的によって客観的かつ合理的に正当化され、かつその目的を達成する手段が適切で必要なものである場合には差別にならないとされ、具体的には次のような例が挙げられている。

　現時点でＥＵ加盟国はすべて年齢差別禁止法を施行している。一番早いのは1999年のアイルランドであり、次は2001年のフランスである。2003年から2004年にかけて、ベルギー、オランダ、イタリア、オーストリア、ポルトガル、フィンランド、スペイン、デンマークなど多くの国で年齢差別禁止立法が行われ、イギリスとドイツでも2006年に施行され、最後に残っていたスウェーデンも2008年に年齢差別立法に踏み切った。

　一方、９０年代初頭の厳しい雇用状況を背景に、１９９７年６月に合意されたアムステルダム条約に雇用政策条項が盛り込まれ、これに基づきＥＵレベルの政策協調としての欧州雇用戦略が開始された。１９９７年１１月のルクセンブルク欧州理事会を機に、欧州理事会の「結論」→閣僚理事会の「雇用指針」→加盟国の「年次報告」→閣僚理事会の「検査」と「勧告」→閣僚理事会と欧州委員会の「合同年次報告」→欧州理事会の「結論」という政策サイクルが動き始めた。

　当初は高齢者雇用は重要課題とされておらず、失業者や福祉受給者を労働市場に戻すことが中心であったが、２００１年の雇用指針において、エンプロイアビリティの柱に「活力ある高齢化政策の発展」という項目が独立して立てられた。各加盟国は、高齢労働者が長く仕事にとどまる能力とインセンティブを高める目的で、活力ある高齢化の政策を発展させること、特に、①知識基盤的労働市場だけでなく、特に教育訓練への十分な参入を通じて、高齢労働者の能力と技能を維持し、労働者が選択するならば例えばパートタイム労働を含めて弾力的な作業編成を導入し、使用者の高齢労働者の潜在力に対する意識を啓発する積極的措置をとること。②高齢労働者が労働市場に参加し続けることへのディスインセンティブを除去し、魅力あるものとするために税制と給付制度を見直すことを求められた。

　２００１年３月のストックホルム欧州理事会では、一般及び女性の就業率に加え、高齢者（５５歳～６４歳層）についても５０％という就業率目標が明示され、これを受けた翌２００２年雇用指針では、これに沿って、５５歳から６４歳までの高齢者の就業率を５０％に引き上げるという目標が明記された。

　これより先、同年１月１５日付で欧州委員会がバルセロナ欧州理事会向けにとりまとめた「リスボン戦略－変化を起こす」(COM(2002)14)と題する文書は、その「積極的労働市場政策に焦点を当てた雇用政策の発展」の項で、「個人の早期引退と企業による早期引退制度の導入をディスカレッジすること。これは高齢労働者の労働力参加と就業率を高め、現在58歳である平均引退年齢を2010年に60歳に引き上げるのに役立つ」と述べ、また給付制度を就業意欲を高めるように改善する必要性を強調していた。

　そして、同月15，16日のバルセロナ欧州理事会の結論文書では、「個人にとっての早期引退のインセンティブと企業による早期引退制度の導入は縮減されるべき。高齢労働者が弾力的かつ段階的引退制度を通じて労働市場に残る機会を増大し、生涯学習へのアクセスを保証すべく努力が必要」と述べた上で、「ＥＵで人々が就業を止める平均年齢を、２０１０年までに約５歳段階的に引き上げるべき」と引退年齢引き上げの具体的な数値目標を示し、この分野における進展を毎年春の欧州理事会に向けて分析することとされた。

2003年4月2日付の欧州委員会職員作業文書「ストックホルム及びバルセロナ目標：高齢労働者の雇用増大と労働市場退出年齢の引き上げ」（SEC(2003)429)は、上記高齢者の就業率と引退年齢という二つの目標についての各国の実績を分析している。これら目標を達成するためには、2010年までに55－64歳層の就業者を約7百万人増やさなければならず、特に低水準のベルギー、ドイツ、ギリシャ、イタリア、フランス、ルクセンブルク及びオーストリアに努力が求められるとしている。

　2004年3月3日付の欧州委員会コミュニケーション「高齢労働者の雇用増大と労働市場退出年齢の引き上げ」（COM(2004)146）は、欧州における高齢労働者の低就業率は個人の生活機会と社会的潜在力の浪費だとし、とりわけ労使(社会的パートナー)が労働協約等を通じて重要な役割を果たすべきことを強調している。ようやく近年になって高齢者雇用の重要性が労使の思考と態度に影響を与え始めてきたと評価しつつ、特に高齢者雇用の遅れている諸国の労使は積極的な先例から学ぶべきだと慫慂している。そして、労使は国内及びEUレベルにおいて、高齢化と変化のマネージに関する新たな文化を樹立すべくその努力を拡大強化すべきだと叱咤している。

　具体的に労使に求められているのは、早期引退制度へのインセンティブの除去、年齢差別への取り組み、高齢失業者の採用、パートタイムや有期労働契約の提供、企業内外における加齢に伴う他の職種への容易な転換などであるが、特に注目すべきは「賃金をより生産性と成果に応じたものとする観点で賃金における年功的要素のウェイトを再検討すること」というもので、これはまさに団体交渉で決定すべき内容に対して明確に政策的な観点からの変更を求めるものである。なお同文書の付録に各国における労使の取り組みが概観されている。

　１９９７年以来ＥＵ雇用戦略が進展する中で、その視野は狭義の失業者にとどまらず、福祉受給者や早期引退者にも及んできている。しかし、これらの人々の問題は雇用政策の枠内にとどまるものではない。本気で取り組もうとすれば、それは社会福祉や年金といった社会保護制度全体にわたる見直しを要求することになる。このうち、社会保護分野の政策戦略第１弾としては、比較的新しい問題領域であり、問題意識の提示自体が重要である社会的排除の問題が取り上げられることになった。

　２０００年前半期の議長国となったポルトガルは、3月に開かれたリスボン欧州理事会において、いくつもの領域で新たな政策イニシアティブを進めた。これは、雇用戦略において就業率という数値目標を設定したことや、社会的統合戦略を一気に軌道に乗せたことによく示されているが、年金についても、長期的観点からの社会保護の将来の進展に関する研究を準備するよう求めたのである。

　２０００年１１月に出された社会保護ハイレベルワーキングパーティの第２回進捗状況報告「社会保護の将来の進展:年金」は、本質に切り込む形で論点を明確化させた。報告は言う。先ず何より初めに強調されるべきことは、年金制度の持続可能性は財政的観点からのみ判断されてはならず、社会的持続可能性を確保することこそが重要なのだということである。従って年金を持続可能にする戦略は年金計算のパラメーターの調整にとどまってはならず、問題の根源に取り組まなければならない。では問題の根源とは何か。年金の将来を人口学的従属人口比率(demographic dependency ratio)（老齢人口（65歳～）／生産年齢人口（15歳～64歳）で考えれば、1960年には16％だったものが2000年には24％となり、そして2050年には53％に達するのであるからまことにやっかいである。これを出生率の急上昇で押し止めようとしても、彼らが労働市場に登場して効果を発揮し始めるのは20年後である。移民で補うというのはすぐに効果を発揮するだろうが、それがポジティブである保証はない。むしろ（今までの経緯が示すように）失業者として滞留し、社会的排除の対象となり、かえって社会の負担となる可能性が高い。しかしながら、年金制度の持続可能性は人口学的従属人口比率に掛かっているのではない。経済的従属人口比率(economic dependency ratio)に掛かっているのである。人口学的には生産年齢人口であっても働いていなければ経済的には生産人口ではない。人口学的には老齢人口であっても働いていれば経済的には立派に生産人口なのである。

　現在の就業率をそのまま未来に延長したのでは年金は持続できない。年金を持続するためには就業率を引き上げなければならない。この極めて単純な原理が同報告の中核である。いやほとんど全てとすら言ってもよい。なぜなら、就業率の引き上げ以外は「追加的なアプローチ」として無造作に一括されているのであるから。この戦略を同報告は「長寿化を年金受給期間と活動的雇用期間との間でシェアしようという考え方」という魅力的な表現をしている。単なる失業対策でない雇用戦略と、単なる財政対策でない年金戦略が、アクティブ・エイジングの地点で一体化するというシナリオである。

　２００１年１１月、社会保護委員会と経済政策委員会は初めて合同で、「年金分野における諸目的」を取りまとめた。そして、これは１２月のラーケン欧州理事会で｢留意｣された。この共通目的は、年金の十分性、年金制度の財政的持続可能性、年金制度を経済、社会及び個人の変わりゆくニーズに対応して現代化することという３つの柱のもとに、１０の政策目標を挙げている。

　このうち、特に第２の柱との関係で、包括的な労働市場改革を通じた高水準の就業を達成すること、年金を始め全ての分野の社会保護制度が、労働市場政策や経済政策とあいまって、高齢労働者の参加の有効なインセンティブを提供し、労働者が早期退職することを促されることなく、標準的な引退年齢を超えて労働市場で継続就業することが不利にならず、年金制度が段階的引退を容易にすること、といった目標が設定されている。

　なお、上記２００５年に採択された新統合指針においては、マクロ経済政策の部において、経済的持続可能性の項目が立てられ、人口高齢化のコストを視野に、公財政を強化するため着実に政府負債削減を遂行し、年金と医療制度を財政的に持続可能でかつ社会的に十分でアクセス可能であるように確保し、就業率と労働供給を引き上げる措置をとることとされている。

　このようなヨーロッパ諸国における政策の大転換を受けて、先進諸国共通のシンクタンクであるＯＥＣＤでも２００１年以来、高齢者雇用政策に関するテーマ別評価を行ってきており、数年前その統合報告書がまとめられた（ＯＥＣＤ編著『世界の高齢化と雇用政策』濱口桂一郎訳、明石書店、２００６年刊)。ここでは各国における高齢者雇用政策が様々な観点から取り上げられ、評価されているが、日本の立場から見て興味深いのはやはり年齢差別禁止法制の近年における急速な普及である。特に、日本ほどではないにせよかなりの程度年功的でかつ極めて雇用維持的な雇用慣行を有するヨーロッパの雇用社会が、年齢差別禁止という新たな法規範をどのように消化していくのかという点に注目していく必要があろう。これは、解雇自由の原則の下で年齢差別禁止政策を採っているアメリカの例よりも、日本にとって参考になるところが大きいと考えられる。

　ちなみに、イギリスの年齢差別禁止規則では、定年は原則として６５歳としつつ、労働者にそれを超えて就労を請求する権利を付与し、使用者はそれを考慮する義務を有することが規定されている。また、勤続年数に基づく賃金及びその他の非賃金的給付については、労働者の技能の向上、忠誠心への報償、モチベーションの維持増大のためのものであれば、同一の状況に対して同一の基準が適用される限り認めており、さらに特例規定として、５年以下の勤続年数については理由の如何を問わず勤続年数による扱いを認めている。他方、年齢を基準に用いることは一般的にも特例でも適用除外としては認められていない。日本が年功制のメリットを生かしつつ、高齢者の働き続ける権利を十全に確保していく上で参考になると思われる。

　この報告書が高齢者雇用を推進する上で重要性を強調しているのは、高齢者のエンプロイアビリティを維持向上することであり、そのための生涯学習の促進である。日本で生涯学習というと、有閑階級の暇つぶしとまでは言わないが、何やらアカデミックを水割りしたか、趣味が高じたかしたようなイメージが強いが、ＥＵでは日本でいう生涯職業能力開発に近い概念である。近年、フリーターやニート問題の関係で、学校教育の職業レリバンス(意義)の欠如が指摘されることが多いが、生涯学習における職業レリバンスの欠如も大きな問題であろう。若者についても高齢者についても、仕事に役立つ学習を支援することが何よりも大切なはずである。

　さらにこの報告書が強調しているのは、高齢者の労働条件やとりわけ労働時間を、高齢者にふさわしいあり方に調整していくことである。この点で、高齢者は就労可能な障害者や家事育児責任を負った女性と共通した立場にある。過酷な労働条件や長時間労働を甘受するか、全然就労しないかという二者択一を迫るような労働市場においては、こういった人々は不本意ながらも労働市場から退出せざるを得ない。そしてこれがこれらの人々を社会的に支えるべき就業者の比率をさらに引き下げることになり、その労働条件や労働時間をさらに過酷なものにしていくことになる。

　その意味で、高齢者雇用政策の根本概念はまさに世代間のワークシェアリングということに帰着するのではなかろうか。かつてのＥＵのワークシェアリングは、若者の雇用のために高齢者を引退させようというものであったが、そのような考え方は完全に捨て去られた。今日の新たな世代間ワークシェアリングは、若者と高齢者が共に仕事を分け合うような社会のあり方を目指すものであるべきであろう。