『年金と経済』41巻4号(2023年1月)

特集「新しい働き方と社会保険」

「ＥＵにおける新しい働き方と労働社会政策」

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 濱口　桂一郎

　

【要旨】

　EUでは新しい働き方への対応として、2019年に透明で予見可能な労働条件指令が制定され、日本でいうシフト制に対する保護措置が講じられている。また2021年末にはプラットフォーム労働指令案が提案され、現在審議中であるが、契約上自営業者とされていても5要件のうち2つを充たせば雇用関係を推定するとともに、AIによるアルゴリズム管理にも一定の規制をかけている。

　社会保障関係では拘束力のある立法は乏しいが、2019年の労働者と自営業者の社会保護勧告は、失業給付、疾病給付、母性給付、障害給付、老齢給付、労災給付の6部門について自営業者についても適用を拡大するよう勧告している。さらに2022年9月に提案された最低所得勧告案は、ベーシックインカムとは異なる資産調査と就労要請を伴う最低所得制度について、そのカバレッジや十分性、就労への援助や社会サービスの確保などを求めている。

　

１　EU立法における社会保険の欠如

　

　本誌の読者にはEU（欧州連合）の立法システムが主権国家のそれとは異なることが必ずしも知られていないと思われるので、本論に入る前にまずはEUに関する基礎情報を略述する。EUは現在（脱退したイギリスを除いて）27の加盟国からなる地域的国際機関であるが、それ自身の立法、行政、司法の3機関を有するという面で、一種の連邦国家的性格をも有する。ただしその場合でも、EUの権限はEU条約及びEU運営条約に書かれた範囲に限られ、それにもいくつかのレベルがある。

　たとえば労働法に関わる分野では、条約で排除されている一部を除き相当部分でEUレベルでの立法が可能である。その立法は主に「指令」という加盟国に国内法の制定を義務づける形式のものであり、この場合その施行はもっぱら国内レベルで行われる。指令案の提案は欧州委員会というEU行政府が行うが、その採択は立法府たる欧州議会及び閣僚理事会（加盟国の大臣から構成）によって行われる。もっとも、EU指令に基づく国内法について国内で訴訟が起こされ、EU指令の解釈如何が争点となった場合には、国内裁判所は事案をEU司法裁判所に付託しなければならず、同裁判所の判決は加盟国の裁判所を拘束する。

　労働社会政策でEU法が話題になるのはほとんどもっぱら労働法関係であり、男女均等指令、労働時間指令、パートタイム指令、有期契約指令、派遣労働指令などが、日本における立法の参照基準として論じられてきた。その延長線上に、本稿でも取り上げる2019年の透明で予見可能な労働条件指令や、現時点でなお採択されていないプラットフォーム労働指令案などがある。

　これに対し、本誌が主たる対象分野とする社会保険ないしやや広く社会保障までを視野に入れると、そこは基本的にEU法が規律する分野ではない。厳密にいうと必ずしもそうとも言えないのだが、少なくとも労働法分野と同じような意味で加盟国の国内法を指令で規制するというような立法は事実上不可能であり、ほぼ存在しない。従って、EU年金法もEU健康保険法も存在せず、あるのは域内移動する労働者や国民の社会保障の調整規定だけである（ごくわずかな例外があるがそれは後述）。

　以上から、今号の特集である「新しい働き方と社会保険」についてのEU法の動向というのは、基本的に存在し得ない領域の話であるということがお分かりいただけるであろうか。素直に「EUにおける新しい働き方と社会保険」というタイトルの下で書けることはほとんどないのである。

　

２　EU労働法における新しい働き方への対応

　

(1)　透明で予見可能な労働条件指令

　そこでまずは、ここ数年間に制定され又は提案されてきた労働法分野における新しい働き方に対する対応状況を見ていこう。EUレベルでこの問題を始めて取り上げたのは、欧州委員会の外郭団体である欧州生活労働条件改善財団の『新たな就業形態』(2015年)という報告書であった。同報告書は、従業員シェアリング、ジョブシェアリング、臨時派遣経営者、カジュアル労働、ICTベースのモバイル労働、バウチャーベースの労働、ポートフォリオ労働、クラウド就業、協同就業という9種類の働き方を取り上げ、EU各国における実態を示すとともに、政策対応の必要性を論じた。

　2014年に欧州委員長に就任したユンケルは、新たな政策の旗印として「欧州社会権基軸」を掲げ、広範な分野にわたる政策展開を打ち上げたが、そのうち指令に結実したものの一つが2017年に提案され、2019年に成立した透明で予見可能な労働条件指令である。この指令は、上記のうちカジュアル労働に該当するオンデマンド労働やゼロ時間契約といった極めて不安定な働き方に対する一定の保護規定を加盟国に義務づけている。これらは「労働パターンが完全に又は大部分が予見可能でない」働き方であり、近年日本でもコロナ禍で話題になった飲食店・サービス業系のいわゆる「シフト制」に相当する。注意すべきは、同指令にはこれとは別の「シフト制」という概念が出てきて、それは看護師など所定労働時間が確定している二交代制や三交代を指すので、混同しないことが必要である。

　同指令はオンデマンド労働について大変込み入った規制をかけている。まず使用者は、作業日程が変動的であるという原則、最低保証賃金支払時間数及び最低保証時間を超えてなされた労働の報酬、労働者が労働を求められる参照日時、労働者が作業割当の開始以前に受け取るべき最低事前告知期間及び取消の最終期限を、労働者に通知しなければならない。ただし、ここでは最低保証時間等を設けることを義務づけていない。つまり、いわゆるゼロ時間契約を禁止しているわけではない。

　参照日時や最低事前告知期間も厳密には義務づけられているわけではないが、事前に参照日時が設定されず、合理的な事前告知期間をおいて作業割当を通知するのでない限り、「労働者は使用者によって労働を求められることがない」。つまり、参照日時や事前告知期間がなければいかなる時間帯においても労働義務はないという仕組みである。一方、いったん入れたシフトを使用者が一方的にキャンセルすることに対しても補償金の支払いを義務づけている。

　さらに、ゼロ時間契約の締結自体を禁止しないとはいえ、その場合には一定期間内に労働した平均労働時間に基づき最低限の賃金支払対象時間を伴う雇用契約の推定を求めており、ある程度（指令にはないが欧州議会の修正案では6か月とされていた）勤続したら最低保証時間が生じてゼロ時間契約ではなくなるように仕組んでいる。

　その他、確定した作業日程以外の時間帯に他の使用者に雇用されることを禁止したり不利益取扱いすることを禁止し、兼業の容認を義務づけている。この指令は2022年8月に施行された。

　

(2)　プラットフォーム労働指令案

　次に、コロナ禍で日本でも急増したウーバーイーツなど、プラットフォームを通じて就労する労働者に対する法政策である。クラウド就業とかギグワークとも呼ばれるこの働き方は、過去数年間で世界的に急増し、各国でその労働者性をめぐる訴訟を引き起こした。こちらについては、2021年12月に欧州委員会が指令案を提案した段階であり、まだ成立に至っていない。その内容は大きく2点からなる。

　第1は労働者性の法的推定である。プラットフォームを通じて就労する者は多くの場合契約上被用者ではなく自営業者とされ、そのためさまざまな労働法の保護から排除されている。しかし、彼らの就労の実態は労働者と変らないではないかという批判が噴出し、ここ数年間で英独仏等で労働者性を認める最高裁判決が続出している。こういったことを背景に、プラットフォーム指令案は以下の5つの要件のうち2つを充たせば雇用関係を法的に推定し、プラットフォーム側はこれに反証できるが、立証責任は（労働者側ではなく）プラットフォーム側にあるとしている。

　その5要件とは、�@報酬の水準を有効に決定し又はその上限を設定、�A出席、行為、労働遂行について特定の拘束力ある規則の尊重を要求、�B電子的手段を含め、労働遂行を監視し又はその結果を確認、�C制裁を含め、労働時間や休業期間の決定、課業を受諾するか拒否するか、再受託者や代替者を使うかといった裁量の余地を制限、�D顧客基盤の構築や第三者への労働遂行を制限、である。これらはいずれもプラットフォーム労働の特徴として指摘されることであるが、そのうち2つが充たされれば雇用関係を推定するというのはかなり緩やかな要件である。

　第2はアルゴリズム管理の規制である。これは、本指令案ではプラットフォーム労働者についてのみの規定であるが、人工知能（AI)の活用が人事労務管理分野でも急速に拡大している今日においては、その含意は極めて大きい。まず、電子的な手段によりプラットフォーム労働者の労働遂行を監視、監督、評価するために用いられる自動的モニタリングシステムと、その労働条件、とりわけ作業割当、報酬、安全衛生、労働時間、昇進、契約上の地位（アカウントの停止や解除）に重大な影響を与える決定に用いられる自動的意思決定システムについて、プラットフォームはプラットフォーム労働者に情報提供しなければならない。またアカウントの停止や解除、報酬支払拒否等いかなる自動的意思決定システムによる意思決定についても、書面でその理由を通知し、納得できない場合はその意思決定を再検討するよう要請でき、プラットフォーム側は1週間以内に回答しなければならない。これらは被用者であるか自営業者であるかにかかわらず適用される。

　現時点ではなお欧州議会と閣僚理事会で審議中であるが、この指令案が成立に至れば、プラットフォームを通じて働く労働者に大きな影響を与えることになろう。

　

３　社会保障分野における対応の試み

　

　このように、労働法分野ではオンデマンド労働やプラットフォーム労働など新たな働き方に的確に対応すべく、いくつもの立法が試みられている。成立に至ったものもあれば、なお審議中のものもあるが、方向性は明確である。

　それに対して、冒頭に述べたEUの立法システムの特殊性から、同じ労働社会政策分野であっても社会保障関係では動きが乏しい。加盟国の社会保障制度を一定の基準に従って調和化させようという考え方は、加盟国から猛烈な反発を受けて、常に否定され続けてきたのである。とはいえ、加盟国を拘束する立法ではない形であれば、EUレベルで社会保障制度のあるべき姿を描き出し、加盟国に提示するということは否定されない。法的拘束力のない勧告という形での基準作りは、30年以上前から細々と続けられてきている。そして、近年の新たな働き方の拡大という事態を受けて、最近も一つの勧告が採択されている。

　それは、2019年に成立した労働者と自営業者の社会保護へのアクセスに関する勧告である。同勧告はその対象を、労働者と自営業者、その間を移行する者や両方の地位を有する者など、幅広く規定している。また本勧告の対象となる社会保護とは、�@失業給付、�A疾病及び医療給付、�B母性及び同等の父性給付、�C障害給付、�D老齢給付及び遺族給付、�E労働災害及び職業病に関する給付の6部門である。言い換えれば、社会扶助や最低所得制度には適用されない。

　

(1)　公式的カバレッジと実効的カバレッジ

　同勧告は「公式的カバレッジ」と「実効的カバレッジ」という2つの基準を用いている。前者は既存の法制や労働協約により、特定の社会保護部門（老齢、失業、等々）において、ある集団に属する個人が特定部門をカバーする社会保護制度に加入する資格があることを意味し、後者は特定の社会保護部門において、ある集団に属する個人が受給資格を蓄積して、対応するリスクが現実化したときに一定水準の給付にアクセスできるようになっていることを意味する。

　まず公式的なカバレッジについては、上記社会保護6部門の全てについて、全ての労働者と自営業者が十分な社会保護にアクセスできるようにすることが勧告されている。ただし、労働者については、その雇用関係のタイプ（雇用期間や労働時間数）の如何を問わず全ての労働者を強制加入とすることが求められるのに対し、自営業者については、少なくとも任意加入とすべきで、適当であれば強制加入と二段構えになっている。

　実効的カバレッジについても、労働者と自営業者とで勧告の度合は異なるが、保険料支払（資格取得期間、最低就労期間）や受給権（待機期間、算定ルール、受給期間）のルールが、その雇用関係のタイプや労働市場における地位（労働者か自営業者か）のために、個人が受給資格を蓄積して給付にアクセスすることを妨げるようなものであってはならず、制度を支配するルールが雇用関係のタイプや労働市場における地位の間で異なるとしても、それは比例的でかつ受給者の特定の状況を反映したものであるべきとしている。

　また、国情に応じてではあるが、強制加入や任意加入で蓄積した受給権は、雇用就業形態や業種を超えて移動しても、個人のキャリアを通じて保持され、蓄積されることが望ましいとしている。

　

(2)　十分性と透明性

　同勧告は加盟国の社会保護制度に十分性と透明性を求めている。まず十分性については、真っ当な生活水準と適切な所得代替を提供して加入者が貧困に陥ることのないようにすべしという一般論を述べた上で、社会保険料が労働者や自営業者の負担能力に応じたものであること、低所得者への保険料の減免は雇用関係のタイプや労働市場における地位に関わらず適用されるべきこと、自営業者の保険料と受給額の算定は所得の変動を考慮に入れ、その実際の稼得を反映するように、その所得ベースの客観的かつ透明な査定に基づいてなされるべきこと、といった事項を勧告している。

　透明性については、全ての社会保護制度の条件とルールが透明で、個人が自らの受給資格や義務について無料で最新の、包括的で、アクセスしやすく、ユーザーフレンドリーで、分かりやすい情報にアクセスできるようにすることが求められている。この点に関して、勧告では削除されたが欧州委員会の勧告案では、個人の受給資格について定期的に最新情報を送ること、受給額に関してオンラインのシミュレーションツールを設けること、オンラインまたはオフラインでワンストップの情報センターないし個人アカウントを創設することが例示されていた。

　また社会保護制度に係る行政手続の簡素化が、労働者、自営業者、使用者のために、とりわけ中小企業の観点から求められている。

　

４　EU加盟国における自営業者の社会保護制度適用状況

　

　同勧告が提案され、採択された背景には、いうまでもなく新たな就業形態の者が社会保護制度から制度的に排除されていたり、適用されていても実際に受給に至ることが難しいといった事態が広がっていることがある。その状況については、本勧告を提案する際に，欧州委員会から公表された資料群の中に、「欧州の非標準契約及び自営業として働く人々の社会保護へのアクセス」（Access to social protection for people working on non-standard contracts and as self-employed in Europe −A study of national policies）と題する報告書がある。2017年の刊行であり、労働社会保険の全分野にわたって広く浅く叙述されているが、巻末の「社会保護への法的アクセス：自営業者」という表が、EU加盟国＋αにおける状況を端的にまとめている。類別は、「全面適用」(full)、「部分適用」(partial)、「無し」(none)、「任意加入」(voluntary opt-in)の4種類である。もちろん各国の実際の制度はもっと複雑で、注釈をつければ膨大なものとなるはずであるが、ここではシンプルな描像だけを提示しておく。

　

５　最低所得保障

　

　上述のように2019年の労働者と自営業者の社会保護へのアクセスに関する勧告は社会扶助と最低所得保障制度をその対象から除外しているが、EUは他方でこちらに関しても勧告を有し、さらに近年新たな勧告の発出が予定されている。新たな就業形態に対する上記社会保護制度のカバレッジが限定的であればあるほど、最後のセーフティネットとしての最低所得制度の意味が重大になってくるので、こちらについてもその概略を紹介しておく。

　

(1)　社会保護共通基準勧告

　これは30年も前の1992年に成立した勧告であり、社会的排除との闘いという文脈で、人間の尊厳と整合的な仕方で生活するために十分な資源と社会扶助を基本的人権と認め、社会保護制度が基づくべき原則を示したものである。

　すなわち、個人であるいはその属する世帯において十分な資源にアクセスできない者は誰もがかかる権利にアクセスできることが求められる。ただし、これは年齢、健康、家族状況が許す限り、求職活動や仕事に就くための職業訓練、あるいは経済社会的統合措置を条件とすることができる。

　この権利に期間制限は課されないが、受給資格要件の充足を確認するために期間を設定して更新することは可能である。この権利は他の社会的権利を補完するものであり、もっとも貧しい人々を一般の社会保護制度に再統合するよう努めるべきとされる。

　具体的には、人間的尊厳に関して枢要なニーズをカバーするのに十分な額の資源を設定し、特定のニーズに合わせて調整する。額の設定に際しては、平均可処分所得、世帯消費額、法的最低賃金などを考慮し、働く意欲に影響しないように、定期的に見直すべきとしている。

　

(2)　近年の最低所得をめぐる政策動向

　この動きの出発点は欧州議会の2010年の決議であり、全EU加盟国に最低所得制度を導入することが、貧困と闘い、十分な生活水準を確保し、社会統合を促進する最も有効な手段だとしている。一方閣僚理事会もコロナ禍の2020年に、欧州委員会に対して最低所得保護に関して加盟国を支援し補完する枠組みの更新を求めた。その前後、欧州労連や欧州反貧困ネットワークなどの社会団体は、法的拘束力ある最低所得指令案を提案するよう求めた。

　これに対し、欧州委員会は非法制的な手段たる勧告で対応するというスタンスで、2022年の3月から4月にかけて最低所得勧告に関する意見募集を行い、同年9月に積極的な包摂を確保する充分な最低所得に関する勧告案を提案した。ここでいう最低所得(minimum income)とは、無条件の普遍的ベーシックインカムとは異なり資産調査と就労要請を伴うものである。本勧告案は加盟国に対し最低所得制度を現代化し、より効果的に人々を貧困から脱却させると共に、働ける人には労働市場への統合を促進するよう求めている。具体的には、所得補助の十分性の改善、最低所得受給のカバレッジの拡大、包摂的な労働市場へのアクセス、社会生活に不可欠なエッセンシャルサービスへのアクセス、個別化された支援、社会的セーフティネットのガバナンスの改善、等が挙げられている。