第３部労働条件法政策

　明治維新によって成立した新政府は、一連の政治的改革を経て政治機構を確立するとともに、経済的には強力な保護助成策を行い資本主義的近代産業の振興を促進した。このような政策の裏付けとして、封建的身分関係からの解放、農地所有の自由等の近代化施策を通じて、封建社会から資本主義社会への再編成が積極的に行われた。こうした資本主義社会への移行過程において、封建的職人層の崩壊、農民の窮乏化と都市への流出、士族層の解体といった現象が発生し、これらを通じて資本主義的近代産業に対応するいわゆる賃労働階層が形成されていった。

　この中で、低賃金長時間労働、女子年少者の酷使、施設の不備による災害疾病の発生、さらには封建的労働関係の残滓としての強制労働等が一般的現象として発生した。このような状態に対して労働者の自然発生的な反抗運動は明治初期から見られ、こうした労働問題の発生は、一部の識者の注目を惹き、次第に世の批判の対象ともなったが、政府としてもまず産業政策の見地から労働問題に対処する必要に迫られることになった。

　農商務省が設置されたのは1881年であるが、その時の所掌には労働行政は含まれていなかった。しかし翌1882年には「労役法及ヒ工場条例ヲ集輯シ職工及ヒ工場ニ係ル慣習ヲ詳明ナラシメンカ為メ各府県ニ移牒シテ之ヲ調査セシメ」（『農商務卿第二回報告』）と、立法に向けた調査に踏み出している。それから1911年に工場法が制定され、1916年に施行されるまでに30年以上の年月を要した。制定時の農商務省工務局長であった岡実は著書『工場法論』^*2の冒頭で、「工場法ハ、其ノ条文僅ニ二十五箇条ニシテ、規定ノ内容モ亦極メテ簡短ナル小法律ナリト雖モ、之レカ制定ニ至ル迄ニハ実ニ約三十箇年ノ星霜ヲ積ミ、此ノ間主務大臣ノ交迭ヲ重ヌルコト二十三回、工務局長又ハ商工局長トシテ主任者ヲ換フルコト十五人、稿ヲ更ムルコト亦実ニ百数十回ニ及ヒタルモノナリ」と述べている。その「星霜」の30年をざっと見ておこう。

　農商務省は1882年、工務局に調査課を設け、労役法及び工場条例立案のための資料収集に着手し、東京商工会や勧業諮問会の意見、興業意見を踏まえ、1887年6月職工条例案及び職工徒弟条例案を作成したが、各局の意見が一致せず発表されなかった。1897年6月、農商務省は職工法案を起草し、議会に提出しようとしたが、議会解散のため廃案となった。1898年には職工法案を修正して工場法案とし、各商業会議所及び農商工高等会議に諮問し、成案を決定したが、大隈重信内閣更迭のため議会に提出されなかった。

　農商務省は1900年、工場及び職工の実態把握のため詳細な調査を行い、1903年『職工事情』^*3を刊行した。この調査結果に基づき1902年11月、工場法案要領を作成し、地方長官、商業会議所に回付したが、日露戦争のため進展しなかった。戦争後労働争議が増大し、世論が工場法制定に傾いてきたため、1908年10月、前回に比べて労働者保護規定を強化した工場法案を公表した。しかし、1909年12月に工場法案が議会に提出されるや夜業禁止に対する非難の声が高く、特に綿糸紡績業界は猛烈な反対運動を展開した。「唯一偏ノ道理ニ拠ツテ欧州ノ丸写シノヤウナモノヲ設ケラルルト云フコトハ絶対ニ反対ヲ申シ上ゲタイ」（渋沢栄一）とか、「折角発達シ来タリタル我ガ紡績業モ、タチマチ衰退ノ悲運ニ陥ルナキヲ保証セズ、コレ我ガ寒心ニ堪エザル所」（鹿島万兵衛）などといった調子で^*4、政府は遂にこれを撤回せざるを得なかった。

　工場法は1911年3月に公布されたが、施行期日は勅令で定めることになっていた。農商務省は1913年から施行する予定であったが、法制定後も根強い経営者の反対と財政難を理由に大蔵省は施行準備費を認めず、1916年施行に向けた工場監督官養成準備費も認めなかった。ようやく社会政策の実行を掲げた第二次大隈重信内閣によって、シーメンス事件の余波で生じた剰余金から本省費、工場監督費が認められ、1916年施行が決まったが、今度は工場法施行令が枢密院で問題になり、さらに数か月施行が遅らされ、同年9月ようやく施行にたどり着いた。

　制定に至る途中の諸法案には、いくつか工場監督システムに係る規定が盛り込まれていた。たとえば1898年の工場法案には、「第五章　監督」の中に「第二十八条　工場監督官吏ハ工場及其ノ附属建物ヲ臨検シ職工及徒弟ニ関スル書類ヲ検査シ並工業主若ハ其ノ代理人及被用者ニ説明ヲ求ムルコトヲ得」といった規定があり、同年農商工高等会議が修正した案では、「第三章　監督」の中に「第十四条　農商務大臣ハ工場視察官ヲシテ工場ニ臨検セシムルコトヲ得」といった規定があった。

　1909年に議会に提出された工場法案では、こうした監督システム自体に関する規定はなくなり、「当該官吏ハ工場又ハ其ノ附属建設物ニ臨検スルコトヲ得此ノ場合ニ於テハ其ノ証票ヲ携帯スヘシ」(第14条)という権限規定だけになっていた。これは1911年に議会に提出され成立に至った工場法でも同じである。しかもこの点について、担当局長の岡実は「一時ハ此ノ規定ノ存廃問題迄モ論議セラレタルコトアリ」と述べている。事業者側からは2点の懸念が示されたのである。

　第1点の、何ら工業に関する知識なき警察官の臨検を受けて不当な命令に服従せねば刑罰で威嚇されるという点については、工場法の施行は主として専門の知識を有する工場監督官が行い、警察官は監督官の副たる地位にとどめるという説明でクリアした。しかし第2点の、工場には数多くの秘密があり、関係技術者以外の何人も秘密の場所への立入りを禁止しているのに、工場監督官だからといって工場のどんな場所でも臨検できるということになれば、監督官だっていつでも退職できるのだから、その秘密を用いて自分の利益を図ることもあり得るではないか、という点については、それでは工業主は秘密に藉口して臨検を拒否できることになり不適当だと反論しても決着が付かず、結局折衷案として臨検を拒否した者に対する罰則規定(第21条)に「正当ナ事由ナクシテ」を付け加えるとともに、「虚偽ノ陳述ヲ為シタル者」を削除してようやく成立に至った。

　農商務省では、1915年10月、まず商工局に工場課を設置、12月には本省に工場監督官4名、工場監督官補5名を置いた。さらに1916年1月には各府県の警察部に工場監督官及び工場監督官補199名を置いた。208名での出発である。ここで注意すべきは、工場監督官(補)はあくまでも知事等の補助機関であって、法に基づき臨検し、尋問する権限はあるが、自らの名において行政処分をする権限はない。ただ、上官の了解を得て口頭又は書面で注意を与えることはできる。この点は、英独諸国の監督官と大いに異なる点であると岡は述べている。

　しかしながら、工場法施行に当たっては、業界ではこれによって生産が制限され、負担が加重し経営は打撃を受けるという考え方が一般的であり、このため当局は実施に際し慎重な注意を払い、いたずらに検挙告発をこととせず、指導に重点を置く方針を採り、印刷物の配布、説明会の開催等により業者の啓蒙に務めるとともに、商業会議所、同業組合その他と協力して鋭意法の周知に務めた^*5。

　当時の工場監督年報によると摘発違反の大部分は職工名簿の記載懈怠等形式違反で、実質的な労働条件の監督はわずかであった。産業の発達とともに労働者数が増加しても、工場監督官の増員もほとんど行われず、警察官吏による補充的臨検が多くなった。もっとも、サーベル着けての工場臨検で工業主に対しては効果的であったともいわれる。

　第一次大戦後の社会不安の中で、社会政策の必要性が強く叫ばれるようになり、1922年11月、内務省の外局として社会局が設置され、各省に分属していた労働行政のほとんどが社会局に統合された。新生社会局は早速工場法の改正に取りかかり、同年12月、適用対象を常時15人以上の職工を使用する工場から常時10人以上使用する工場に改めるほか保護職工の就業時間規制を強化する等の改正案をまとめて商業会議所等に諮問した。これに対して工業主側から強い反対は出なかったが、農商務省が「労働者偏重で著しく産業の発達を阻害するおそれがある」と反発した。先には社会政策の先頭に立っていた農商務省が、今度は産業界の代弁者として反対に回ったわけである。しかし社会局側は農商務省の同意を得る必要なしとして、内務大臣の単独稟議で閣議に提出、1923年3月成立した。

　その後、職工10人未満の工場でも数十台の織機を使用できるにもかかわらず、労働者数により適用非適用を区別していることが不公平との観点から、1929年にも工場法が改正され、原動機を使用する一切の工場に対し、就業時間、夜業、休日、休憩の規定を適用することができるようになった。ただし、省令で撚糸業及び織物業に限って適用した。

　内務省社会局時代には、工場法以外にも工場監督官の権限が及ぶ立法がいくつかあった。1923年の工業労働者最低年齢法（1926年施行）は一切の鉱工業、建設業、運輸業等に14歳未満の者の使用を禁止し、1936年の退職積立金及退職手当法(翌年施行)は一定の鉱工業に退職積立金と退職手当の支払いを義務付けた。厚生省となった直後の1938年の商店法は初めて商店の営業時間規制や休日規制に踏み出している。これら新立法の施行も工場監督システムに委ねられ、「工場監督」は次第に名が体を表しきれなくなりつつあった。

　近衛文麿内閣は1938年1月、主として陸軍省の要望を受けて、国民体力の向上及び国民福祉の増進を図るため厚生省を設置した。工場法をはじめとする労働保護法規は労働局の所管となった。そして同年成立した国家総動員法に基づき、雇用統制、賃金統制など様々な分野で勅令による労務統制が行われていく。こうした統制立法の施行も、（商工省所管の鉱山を除き）厚生大臣→地方長官→工場監督官というシステムによって行われた。

　さらに1942年2月の重要事業場労務管理令は、事業主に主任労務担当者を選任させるとともに、「厚生大臣ノ指定スル重要事業場ニ付従業者ノ使用、従業、賃金、給料其ノ他労務管理ニ関スル事項ニ関シ事業主及従業者ノ監督指導ヲ為サシムル」ために、中央地方に労務監理官を設置することとした。これに併せて、地方機関との連絡調整のため、東京、大阪、名古屋及び福岡の4か所に本省直轄の労務官事務所が設置された。

　その後、戦争が激化するにつれて、1943年6月工場法戦時特例が勅令として公布され、労働保護法規が機能停止するに至った。敗戦後の1945年10月、勅令第600号により工場法戦時特例等が廃止され、工場法その他の労働保護法規が復活した。同月には厚生省に新たに労政局が設けられ、「勤労条件に関する事項」と「勤労管理に関する事項」を所管することになった。言葉はまだ戦時中を引きずっているが、これが新たな労働基準行政の出発点となっていく。しかしそれを論じる前に、以上の流れとは別建ての労働監督システムを一瞥しておく。

　1890年の鉱業条例は「第五章　鉱業警察」において、「坑内及鉱業ニ関スル建築物の保安」と「鉱夫ノ生命及衛生上ノ保護」を農商務大臣の下で鉱山監督署長の権限として規定するとともに、「第六章　鉱夫」で鉱夫に関する保護規定を設けた。さらに1905年の鉱山法も「第四章　鉱業警察」は保安、衛生、危害予防に関する鉱山監督を定め、「第五章　鉱夫」で鉱夫保護を詳細に定めている。1891年に全国に6か署（及び2支署）設置された鉱山監督署は、鉱山監督官(署長)、技師、書記、技手からなり、鉱夫の安全衛生等を所管した。

　1922年に内務省に社会局（外局）を設置して労働問題を所管することとなった時、工場法と健康保険法はまるごと新設の内務省社会局に移管されたが、鉱業法のうち社会局に移管されたのは「鉱夫」に関する部分だけで、「鉱業警察」に関する部分は農商務省（1925年から商工省）に残された。鉱山の安全衛生行政は業から独立した労働行政ではなく業所管行政が併せて所管するという奇妙な姿がこうして生み出された。さらに、工場法の地方施行機関は府県長官と警視総監で、府県警察部及び警視庁に工場監督官及び工場監督官補が置かれたが、鉱夫保護については（本省は内務省社会局だが）農商務省（1925年から商工省）の地方部局たる鉱務署（1938年より鉱山監督局）に鉱務監督官、鉱務監督官補を置くという複雑な仕組みであった。戦時下の1943年に軍需省が設置されると、鉱務監督官(補)も軍需省に置かれたが、戦後直ちに商工省に復帰した。

　日本の労働法政策の中でも、もっとも急進的な改革を行ったのが労働条件法政策における1947年労働基準法であろう。戦後労働改革による新法制についても、労働市場法制はある意味で戦時体制突入直前のシステムに戻ったものといえるし、激変したように見える労使関係法制ですら、戦前ついに陽の目を見なかった労働組合法案の実現という面がある。それに対し、1947年労働基準法は戦前の工場法等を引き継ぎながらも、その保護水準を一気にILO条約レベルに引き上げるとともに、独自の全国的な労働基準監督システムを一時期に完成させてしまったものであり、戦前の工場法制度との間には大きな断絶がある。そして、制定後10年以上にわたって、労働基準法はその急進性ゆえに使用者側からの批判に晒され、つねにその規制緩和が求められたのである。

　1947年労働基準法の制定経緯について、まず読むべきはなんといっても松本岩吉『労働基準法が世に出るまで』^*9である。松本は当時厚生省労政局労働保護課の理事官として、寺本広作課長のもとで法案作成から実施準備までに携わり、戦後日本の労働基準監督システムの基礎を作った人物であり、その回想録は法政策研究の宝庫である。また、彼の残した資料も復刻され^*10、日本労働法学会でも突っ込んだ検討がされている^*11。ここでは、戦後労働基準監督システムの形成過程に焦点を絞って見ていく。

　1945年12月に戦後労働改革の先頭を切って労働組合法が成立した後、続いて労働関係調整法を制定しようという政府の方針に対し、労働組合側からはそれよりも実体的な労働保護法の制定を先にすべきとの声が高まり、政府も労働保護法の作成に向け検討を始めた。1946年3月から4月にかけてまず労働保護課内で労働保護法作成要領が作成され、全国の工場監督官を集めて会議を開き、意見を聞いた。

　こうして行政内部で草案が作成されている最中に、突如対日理事会のソ連代表デレヴィヤンコ中将が会見を行い、労働立法に関する勧告を発表した。その大部分は労働保護立法に関するものであった。これに対し、GHQは直ちに反駁声明を発表したが、その中でまだ労働保護課内で検討中の草案が日本政府草案として引用され、翌8月にはほぼそのラインによるアメリカ労働諮問委員会の報告が発表された。このため、「事務当局で作っていた案が司令部のお墨付きをもらったような非常な権威を持つ」ことになった。

　また、7月には労働保護法制定審議のため労務法制審議会^*12が開催され、法案起草のため小委員会^*13を設置することとされ、政府草案をもとに急ピッチで審議が進められた。8月に労務法制審議会の総会で了承された草案をもとに、9月に使用者団体、労働組合、婦人問題研究家、女子労働者及び一般希望者を集めて11回にわたり公聴会を行い、その意見を踏まえて再び小委員会で審議が重ねられた。そして同年12月の最終総会で答申案が決定された。労働基準法という名称は末弘厳太郎委員長の発案といわれる。

　翌1947年1月には法律案文作成作業が行われたが、これは口語ひらがな書きの法律として、条文に見出しを付けた立法例第1号である。翌2月に閣議決定されたが、この時河合良成厚生大臣が時間外割増率と罰則の緩和を要求し、GHQがはねつけたという。法案は翌3月に国会に提出され、同月中に成立を見た。制定の検討が始まってから制定まで僅か1年であり、30年かかった工場法に比べると、やはり占領下という時の利を得たことが極めて大きかったといえる。

　戦前の工場法時代は、国の直轄機関を設けず、普通地方行政機関である都道府県知事（東京は警視総監）に委任してこれにあて、警察部がその事務を掌った。これは、直轄機関をもつ大部分の諸外国と異なっていたが、戦前の知事は国の任命する官吏であり、都道府県の職員の身分も官吏であったから問題はなかったともいえる。もっとも、松本岩吉は監督業務が時の政治勢力や地方権力に左右されることが多かったと示唆している^*14。この問題意識が戦後労働基準監督システムを構築する際の原動力となったといえよう。

　1946年3月に管理課が労働保護課となり、同課内で労働保護法の立法作業が始まった。4月の労働保護法案要綱(第二次案)では戦前の工場監督システムを引きずって「地方長官」となっていたが、5月の第三次案では「地方監督局長」と直轄型が明確になっている。しかし7月の第五次案では、これが「行政官庁」と曖昧な表現になっている。松本によれば、労働保護課の直轄論に対して、吉武恵市労政局長がかなり強硬な分権論であったことがその背景にある。

　8月にアメリカ労働諮問委員会の最終報告が出され、そこでは「労働保護立法に関する勧告」として、「現在及び将来の法律の実質的実施を確保するため、行政改革に関し急速の措置をとるべきである。実施機関は県庁及び内務省の監督よりこれを離すべきである。それは監督、計画及び調査の活動のため十分人員を整えた新労働省の局によって直接監督さるべきである」と書かれていた。松本らはこの勧告の扱いについて局長の意見を求めたが、「あの勧告は国際労働条約の線に沿って書かれたのだろうが、日本には日本としての事情がある。直ちにこれに従うわけにはゆかない」と知事案を変えなかった。直轄案と分権案がぶつかったのは11月から12月にかけての時期であり、『日本立法資料全集』には双方の条文案が残されている。この問題の最終決着はGHQがつけた^*15。労働基準監督システムは国の直轄機関とされたのである。

　1947年8月の労働基準監督機関官制（政令第174号）は、本省労働基準局、都道府県労働基準局、労働基準監督署の職員の定員を、労働基準監督官と労働事務官に分けて、各級別に規定するだけでなく、労働基準監督官試験に関する詳細な規定を設けている。これに基づく第1回労働基準監督官試験は1948年6月(筆記試験)と10月(口述試験)に行われ、応募者2,027名、合格者526名、採用者427名であった。それに先立ち、計1,259名の者が選考任用により採用されている。

　また同官制では、「労働基準監督官を罷免するには、命令で定める労働基準監督官分限委員会の同意を必要とする」（法第99条第4項）を受けて、同委員会の委員は中央労働基準委員会の労働者側委員、使用者側委員、公益委員各1名、「一級、二級及び三級の労働基準監督官の中から各々一人」、一般官吏から3人の計9人と規定する（第32条）など、その身分保障に意を尽くしていた。

　ところが、労働基準監督システムが船出して間もない1949年に、吉田内閣の方針として原則2～3割の行政整理が断行されることになり、労働基準行政はその波に揉まれることになった。この時の経緯について、当時大阪労働基準局長であった塩谷勇が貴重な内幕話を残しています^*16。閣議で2.5割の削減が決まり、基準局関係も例外が認められなかったと聞いた塩谷は、東京労働基準局長の阿賀正美と共に、増田甲子七内閣官房長官やGHQの労働基準法担当スタンダー女史などを使って、閣議で鈴木正文労働大臣に監督官除外の要求をさせ、なんとか1.6割削減まで持って行ったという。当時本省の寺本広作労働基準局長がILO出席のため不在だったとはいえ、地方支分部局の長が政治の大舞台の立ち回りの黒子役を演じたというのは、他には例のない話であろう。

　なお、労働基準監督官への研修は、1949年度には各地で短期の研修を行ったが、同年の労働省設置法改正により本省の附属機関として労働基準監督官研修所を設置し、1949年度第2回試験合格者に対して、1950年5月から研修を開始した。この労働基準監督官研修所は、1964年に労働研修所となり、2003年には独立行政法人労働政策研究・研修機構の労働大学校となったが、現在も毎年多くの労働基準監督官への研修を実施している。

　労働基準法の施行は1947年9月1日であるが、当初の5か月間は啓蒙期と位置付け、「法令、規則の周知徹底を主眼とし」、「当分のうち原則として違反の摘発を行わず、労働基準法第百二条に基づく司法警察官としての権限の行使を差し控えること」（基発第29号）と指示した。続く1948年2月～4月の第2期は指導監督期と位置付け、「違反事実については、関係者より始末書を徴した上戒告を加えて是正させることに重点を置き、是正の可能性なきものについてのみ証拠となるべき資料を蒐集の上本省に稟伺すること」とし、「司法警察権行使の具体的手続については、･･･何分の決定を見るまでこれが行使を見合わせ」るよう指示している（基発第64号「労働基準法に関する監督業務の実施に関する件」）。

　1948年5月に至って司法警察官としての権限もフルに行使する完全施行段階に入った。この時に発出された「労働基準司法警察業務について」（基発第671号）は、司法事件とするか否かの基準について詳細に示した上で、2以上の都道府県にかかる事件以外は原則として本省への稟伺を要せず、都道府県労働基準局ないし労働基準監督署において単独で司法事件として処理することとされた^*17。

　さて、ILOにおいて労働監督システムの確立は重要な原則であり、ベルサイユ平和条約第427条において既に「各国は、被用者の保護のための法律、規則の実施を確保するため、監督の制度（それには婦人も参加すべきである）を設置しなければならない」としていた。また、1919年には労働監督（保健機関）に関する勧告（第5号）、1923年には労働監督に関する勧告（第20号）が採択されるなど、国際基準の設定に向かって進んでいた。

　ILOで初めて労働監督条約が採択されたのは、奇しくも労働基準法が成立したのと同じ1947年である。これは正式には「工業及び商業における労働監督に関する条約」（第81号）といい、批准国は労働監督の制度を保持しなければならないとし、監督の機能として、労働保護に関する法規の実施を確保すること、労使に専門的情報と助言を与えること、現行の法規の欠陥又は濫用について権限ある機関の注意を喚起することを挙げている。

　労働監督の組織としては、中央機関の監督及び管理下に置かれるべきこと、監督職員は身分の安定を保障され、政府の交代や外部からの不当な影響に無関係でなければならないことが規定されている。また、監督官の権限として、事業場に昼夜何時でも自由に、予告なしに立ち入ること等が定められ、設備の欠陥に対し矯正措置をとる権限を有し、法規違反には司法上の手続に付されるが、監督官の裁量により警告及び助言を与えることもできる。

　さて、労働基準法は（戦前の工場法等と異なり）全産業に適用される法律として立案されたので、鉱山の労働安全衛生についても適用除外などはなく、労働基準法の安全衛生規定が適用されることとなっていた。そして1947年9月労働省が設置されるとともに、労働基準局に鉱山課が置かれ、7道県労働基準局には鉱山課が、それ以外の局には監督課に鉱山主務係官が置かれた。

　法制的には労働基準法の施行と合わせて鉱業法第71条第2号の「生命及衛生ノ保護」が削除され、労働省の所管となったはずであった。ところが、商工省と労働省の間で話合いがつかず、労働省は労働安全衛生規則の制定に当たって、鉱業における安全については当分の間規則を適用しない旨の除外規定を設け、折衝を進めた。その結果、労働基準法及び鉱業法に基づく命令として「鉱業保安規則」を作成し、両省の共同省令とすることで成案を得たのだが、その後鉱山保安の実効を全うするにはこれを単独省令とすべしとの意見が有力となった。炭労はじめ労働組合側は労働省所管を主張し、鉱山経営者側は商工省所管を主張した。

　両省間の折衝が進まない中、1948年6月与党の社会党政務調査会で「炭鉱、鉱山の労働保安行政は労働省の所管」との決議がされたがそれ以上進展せず、同年8月GHQから早く決定せよと指令を受け、その後自由党の吉田茂内閣になってから同年12月、「鉱山(炭鉱を含む)における保安行政は、石炭増産の必要上、商工大臣が一元的に所管すること」、「商工大臣は、鉱山における労働者の生命の保護及び衛生に関する労働大臣の勧告を尊重すること」という閣議決定がなされ、鉱山の安全行政は業から独立した労働行政ではなく業所管行政が併せて所管するという奇妙な姿が維持されてしまった。労働者の生命よりも石炭の増産の方が大事だったというわけである。

　ちなみに、上記結論に至る一つの背景事情として、この時期いわゆる傾斜生産方式として、基幹産業である鉄鋼、石炭に資材・資金を重点的に投入し、それを契機に産業全体の拡大を図るという政策が採られていたことがある。石炭増産が国策だったのである。また、社会党・民主党による片山哲及び芦田均内閣において最優先課題として石炭産業の国家管理が進められ、これをめぐって激しい政治的対立があったことも念頭に置く必要があろう。

　こうして1949年に鉱山保安法が成立し、その「第三章　監督機関」で、商工省に内部部局として鉱山保安局を、地方支分部局として鉱山保安監督部及び炭鉱保安監督部を置き、これらに鉱務監督官(中央17名、地方166名)、商工技官(中央16名、地方32名)、商工事務官(中央5名、地方19名)が配置されることとなった。その第54条に「労働大臣は、鉱山における危害の防止に関し、商工大臣に勧告することができる」、「労働省労働基準局長は、鉱山における危害の防止に関し、鉱山保安局長に勧告することができる」という申し訳のような規定が設けられたが、労働基準法第55条の2には鉱山保安の適用除外が規定され、労働省労働基準局の鉱山課も廃止された。

　労働基準法第112条は「この法律及びこの法律に基いて発する命令は、国、都道府県、市町村その他これに準ずべきものについても適用あるものとする」と明記している。反対解釈される恐れがあるので念のために設けられた規定である。ところが占領期のうちに、公務員の集団的労使関係法制の改正のあおりを食らう形で全面的ないし部分的な適用除外とされてしまった。

　1948年7月、マッカーサー書簡を受けて制定された政令第201号は公務員の団体交渉権及びスト権を否定したが、その中で労働基準法第2条の「労働条件は、労働者と使用者が、対等の立場において決定すべきもの」との規定が、マッカーサー書簡の趣旨に反するとして適用されないこととされた。これはまだ集団的労使関係法制に関わる限りの適用除外であったが、同年11月の改正国家公務員法により、労働組合法と労働関係調整法にとどまらず、労働基準法と船員法についてもこれらに基づいて発せられる命令も含めて、一般職に属する職員には適用しないとされた（原始附則第16条）。そして「一般職に属する職員に関しては、別に法律が制定実施されるまでの間、国家公務員法の精神にてい触せず、且つ、同法に基く法律又は人事院規則で定められた事項に矛盾しない範囲内において、労働基準法及び船員法並びにこれらに基づく命令の規定を準用する」（改正附則第3条第1項本文）とされ、準用される事項は人事院規則で定める（同条第2項）とされたが、そのような人事院規則は制定されていない。また、「労働基準監督機関の職権に関する規定は、一般職に属する職員の勤務条件に関しては、準用しない」（同条第1項但書）と、労働基準監督システムについては適用排除を明確にした。

　1950年12月に成立した地方公務員法では、少し冷静になって規定の仕分けがされている。労働組合法と労働関係調整法は全面適用除外であるのに対し、労働基準法については原則として適用されることとされた。ただし、地方公務員の種類によって適用される範囲が異なる。地方公営企業職員と単純労務者は全面適用である。教育・研究・調査以外の現業職員については、労使対等決定の原則（第2条）及び就業規則の規定（第89-93条）を除きすべて適用される。公立病院などは、労使関係法制上は地公労法が適用されず非現業扱いであるが、労働条件法制上は現業として労働基準法がほぼフルに適用され、労働基準監督機関の監督下におかれるということになる。

　これに対して、狭義の非現業職員（労働基準法旧第8条第16号の「前各号に該当しない官公署」）及び教育・研究・調査に従事する職員については、上の二つに加えて、労働基準監督機関の職権を人事委員会又はその委員（人事委員会のない地方公共団体では地方公共団体の長）が行うという規定（地方公務員法第58条第3項）が加わり、労働基準法の労災補償の審査に関する規定及び司法警察権限の規定が適用除外となっている。人事委員会がない場合には、自分で自分を監督するという、労働基準監督システムとしてはいかにも奇妙な制度である。

　前述の通り、労働基準法制定過程においては監督機関を国が直轄する案と都道府県知事に委任する案との対立があり、最終的に直轄案で落ち着いた経緯があったが、その後は特段の組織的変更はなく、労働省労働基準局－都道府県労働基準局－労働基準監督署というラインで行政が行われてきた。ただし、1968年ごろには、労働基準監督行政を都道府県に移管するという方向が打ち出されたことがある。

　これはそもそもは職業安定行政における地方事務官の廃止問題から波及したものであった。職業安定行政では公共職業安定所の職員は純粋の国家公務員であったが、都道府県の職業安定課と失業保険課の職員は国家公務員たる都道府県職員という複雑な存在であり、この地方事務官という存在が地方自治の本旨に反するとして繰り返しその廃止が提言された。しかしながら、都道府県段階と職安段階との一体性を維持するためには、地方事務官を純粋の国家公務員とするか、国の機関たる公共職業安定所をことごとく都道府県の機関とするかの二者択一となる。

　1964年9月には(第1次)臨時行政調査会の答申が出され、地方事務官を廃止して公共職業安定所を都道府県に移管するという方向が打ち出された。そして1968年10月には政府としても地方事務官の廃止を閣議決定するに至った。そういう中で同年翌11月、労働、自治、行政管理の3大臣の間で「労働行政機構の改革について」という覚書が交わされた。これは、職業安定行政のみならず、労働基準行政及び婦人少年行政の都道府県機関も全て都道府県に組み入れるというそれまで誰も想像していなかった方向性を打ち出した。

　職安行政の地方寄り一元化が避けられないという政治状況の中で、それなら労働基準法に基づき国の指揮監督が正当化されやすい労働基準行政と一体にして都道府県に移管することによって、事実上（形式上は国の機関ではない）都道府県労働部を国の地方支分部局に近い形にしてしまおうという高等戦術だったのであろうか。しかし当然のことながら、とりわけ寝耳に水の労働基準行政内部からは猛烈な反発が沸き上がった。労働基準法制定時に吉武労政局長と寺本課長以下との間で交わされた対立図式が、20年後に復活したかのごとくである。この構想は結局実現には至らなかった^*19。ちなみに、上記松本岩吉は回想録の中で「行政機構改革の声の上がるごとに、都道府県労働基準局の都道府県移管統合の声が上がり、かつての労働省当局には、ともすればこれと同調する動きがあったことはまことに残念なことだった」と辛辣な批評をしている^*20。

　「うやむや」になった地方事務官問題は、1980年代の第二次臨調で再度議論となったが、今回は1983年3月の第5次答申で、職業安定行政は国に一元化し、労働基準局、婦人少年室と併せて都道府県労働局を設置するという案に落ち着いた。これを受けて、翌1984年に職業安定法改正案が国会に提出されたが、この時は審議されないまま廃案となった。

　この問題に決着を付けたのは1997年9月の地方分権推進委員会第3次勧告で、やはり職業安定事務は国の直接執行事務とし、従来の都道府県職業安定課、雇用保険課と都道府県労働基準局、女性少年室を併せて都道府県労働局とすることとされた。これを受けて政府は1999年3月に地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律案を提出し、同年7月に成立した。同法は2000年4月から施行され、これにより設置された各都道府県労働局に労働基準部が置かれることとなった。地方行政組織はその後特に変わっていない。

　ただ、2006年12月に地方分権改革推進法が成立し、これに基づき2007年4月に設置された地方分権改革推進委員会が同年11月に「中間的なとりまとめ」を公表し、その中で労働基準行政についても、「国において統一的な基準を策定し、指導監督するにとどめ、具体的な運用は都道府県が行うという体制も考えられる」と述べている。吉武局長の分権論が再び顔を出したかのようだが、翌2008年5月の第1次勧告では労働基準行政には触れていない。

　しかし、同年8月の「国の出先機関の見直しに関する中間報告」では、「現在、都道府県単位の機関が置かれているものについては、ブロック単位機関（総合的な出先機関を含む。）への統合についてあわせて検討する」とされ、同年12月の第2次勧告では、都道府県労働局についてはっきりと、「現行の組織を廃止して、ブロック機関に集約し、地方厚生局と統合する。労働基準監督署及びハローワーク（公共職業安定所）は、ブロック機関の下に置く」と明記された。2009年の民主党への政権交代後、2010年12月の「地域主権戦略大綱」等において、補完性の原則に基づき国の出先機関は原則廃止すると書かれていたが、具体的な機関としては取りあげられておらず、この問題は消滅したと考えて良いであろう。

　そこで八代尚宏主査は、「労働基準監督官が定めた様式の定期監督業務について社会保険労務士等の資格者を雇用する民間事業者に委託することで、本来の基準監督官をより重大な違反の可能性の大きな申告監督業務に重点的に配置できるのではないか」と主張し、特別法で公務員と同じ権利義務を民間事業者にも義務づけ、民間事業者の守秘義務や公正な監査を規定し、民間事業者による監査への妨害行為には業務執行妨害を適用するといったことを提言した。八代主査は前例として、2006年道路交通法改正により、駐車違反の取締り業務に民間事業者を活用していることを挙げている。

　これに対し厚生労働省は、労働基準監督官は予告なく事業場に立ち入り、書面等の確認や関係者からの聞き取りを行い、労働基準法などの法律違反の有無を確認し、その結果に応じて是正勧告等行政指導を行ったり、場合によっては即座に行政処分を行うなど、一体不可分なプロセスを通じて労働者保護を行うものであり、委託を受けた民間事業者が任意の調査を行い、問題がある場合に監督官に取り次ぐ場合、調査から監督官による指導までタイムラグが生じることから、その間に証拠帳簿の隠蔽等の不適切な行為がなされる可能性があり、また迅速な労働者保護が行えない蓋然性が高いと反論した。

　結局5月の「取りまとめ」では、入札で決定する民間の受託者が、36協定未届事業場への自主点検票等の送付や回答の取りまとめを行い、指導が必要と思われる事業場や回答のない事業場等について、同意を得られた場合に、労務関係書類等の確認及び相談指導を実施すること、労働基準監督官はこれらに応じなかった事業場や、確認の結果問題があった事業場に必要な監督指導を実施することが盛り込まれた。監督官が行っている業務のコア部分は維持し、コアでない部分を切り出す形で取りまとめたわけである。

　労働基準法の施行当初は、まず法令の普及徹底と管内労働事情の把握に重点が置かれた。その後、1949年から重点的に掘り下げた監督を行うよう監督方針を改め、同年12月に労働基準監督官規程、翌1950年2月に労働基準監督官執務規範を定めた。また同年より本省及び都道府県労働基準局の示す計画大綱に従い、各労働基準監督署が毎月監督計画を樹立し、これに基づいて監督を実施することとされた。

　この時期の監督行政は封建的労働慣行の排除を主眼とし、年少者の人身売買事件に積極的に取り組んだ。また、ドッジラインによるデフレの中で賃金不払いが急増し、これに対応して、賃金債権優先支払いの原則を確立した。また、紡織業、機業地で女子・年少者の長時間労働や深夜業が広く行われ、監督に入ると猛犬に襲われたり女子労働者が物陰に隠れたり同業者に通報されたりといった事が多く、これの監督のため早朝深夜臨検や休日臨検が行われたという。

　1950年代半ばは監督行政にとって大きな転機となった。1957年5月の臨時労働基準法調査会^*23答申は、労働基準法の改正（規制緩和）を明確に否定する一方で、一律に違反を取り締まるのではなく、「事の軽重緩急に従い、重点的段階的に是正せしめるよう措置する必要がある」と述べたが、その前年1956年度の労働基準行政運営方針は、既に「監督の効果が忍耐と手数の上に築き上げられることを認識して、具体的妥当性ある法の運用により、違反の実態と原因を把握して、労使の納得と協力を得る指導的監督を実施する」ことを強調している。労働時間についてはこれ以後違反の摘発よりも一斉週休制、一斉閉店制の普及促進といったソフトな法政策に転換した。なお、自動車運転者の労働条件改善指導はかなり強力に行われた。

　1960年代に入ると、特に高度経済成長に伴って労働災害が増加・多様化する中で、労働災害の防止が最重点課題に位置づけられ、監督行政本来の原点である全国的な斉一性・公正性を堅持しつつ厳正な法の施行を図ることとし、特に悪質な法違反については司法処分、使用停止処分を積極的に行うこととした。1967年が司法処理のピークとなった。これは、1950年代後半以降行われてきた納得と協力の段階的監督指導行政が、社会経済情勢の進展と積み重ねた行政努力に伴い、法定労働条件の確保はもはや企業経営の当然の前提として受け入れられるべきであるとの認識を持つに至ったものであり、このような基本的態度を打ち出した本省の方針に対し、第一線の局署も積極的に呼応し、監督官活動は本格的に展開されるようになった。この時期、人命尊重の観点から労働災害の防止を最重点とし、特に五悪災害（墜落、クレーン、飛来崩壊、感電、爆発災害）の減少に力点を置いて努力が重ねられた。

　労働基準監督官は、「事業場、寄宿舎その他の附属建設物に臨検し、帳簿及び書類の提出を求め、又は使用者若しくは労働者に対して尋問を行うことができる」（第101条第1項）。この臨検監督には、定期監督、申告監督、再監督の3種がある。定期監督は、労働局や労働基準監督署が定めた年度業務計画に基づき、その年度の行政課題に見合った事業場を選んで立入調査をするものである。申告監督は、事業場に労基法令違反があるとの労働者からの申告（第104条）に基づいて行うものである。

　是正勧告自体は行政指導であり、法的な強制力はないが、これに従わないような場合、あるいは極めて悪質な事案などでは、労働基準監督官が「この法律違反の罪について、刑事訴訟法に規定する司法警察官の職務を行う」（第102条）。これがいわゆる司法処分であり、具体的には検察庁に送検（現在はほとんど書類送検）する。もっとも近年は、送検しても起訴されるのは半分以下であり、不起訴となることが多い。

　なお2019年1月に「労働基準監督官行動規範」が定められた。そこには法令のわかりやすい説明、事業主による自主的改善の促進、公平・公正かつ斉一的な対応と並んで、「中小企業等の事情に配慮した対応」というやや異例の項目が盛り込まれている。これは、2018年6月に成立した働き方改革推進法の附則第3条第4項に「行政官庁は、当分の間、中小事業主に対し新労基法第三十六条第九項の助言及び指導を行うに当たっては、中小企業における労働時間の動向、人材の確保の状況、取引の実態その他の事情を踏まえて行うよう配慮するものとする」と規定されたことを受けたものである。

　その後、工場法の制定検討が進められる中で、個別業種に向けた災害扶助規定がいくつか設けられた。1890年には鉱業条例が公布され、鉱山における労働災害率が高いことから扶助に関する規定を詳細に定めた。1899年には商法上に船員に対する災害扶助規定が設けられた。また、官業労働者についても、1903年に砲兵工廠職工扶助令、1907年に官役職工人夫扶助令が制定された。しかし、民間工場労働者に対する保護法の制定は困難を極めた。

　1911年、ようやく工場法が成立を見た。もっとも施行はさらに5年後の1916年であった。これが日本における一般的な労災補償制度の始まりである。もっともこのときの規定は「職工自己ノ重大ナル過失ニ依ラスシテ業務上負傷シ、疾病ニ罹リ又ハ死亡シタルトキハ工業主ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ本人又ハ其ノ遺族ヲ扶助スヘシ」（第15条）と、職工の重大な過失による場合を除外していたが、1923年改正により「工業主ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ職工カ業務上負傷シ、疾病ニ罹リ又ハ死亡シタル場合ニ於テ本人又ハ其ノ遺族若ハ本人ノ死亡当時其ノ収入ニ依リ生計ヲ維持シタル者ヲ扶助スヘシ」とこの要件が削除された。

　扶助の内容は、療養の扶助、休業扶助料、傷害扶助料、遺族扶助料、葬祭料、打切扶助料からなり、その履行確保は主として行政的、公法的指導に委ねられた。もっとも、労働者15人未満の企業が適用除外された上（1923年改正で10人以上に拡大）、建設業等の屋外労働も適用対象外であった。この土木建築業への適用問題が昭和期に大きな問題となる。

　まず、1922年制定の健康保険法において、業務上外を問わず、労働者の負傷、疾病、死亡等が保険事故とされ、業務上傷病については同一傷病について180日まで、業務外傷病については合算して1年180日まで、保険給付の対象とされた。もっとも健康保険で社会保険化されたのは療養扶助、休業扶助料及び葬祭料にとどまり、傷害扶助と遺族扶助は1941年制定の労働者年金保険法を待たなければならない。

　政府提案に先立って1920年に議会に提出されていた憲政会の疾病保険法案では、業務上傷病は対象とされていなかった。業務上傷病をも健康保険法の対象としたことは両面からの評価が可能であろう。工場法によって工業主の災害扶助責任が規定されていたとは言え、その履行がもっぱら行政的指導に委ねられていた状況を考えれば、これを労働者を被保険者とする社会保険制度として確立したことは一定の進歩と評価することができる。しかしながら、業務上外を区別せず一括して保険事故として包括したために、本来労使が分担して負担すべき業務外傷病に係る保険料と、もっぱら事業主が負担すべき業務上傷病に係る保険料が一緒になり、結果的に労働者が事業主の扶助責任を負担させられることになるという批判が生じた。もっとも、制定時の政府の説明では、業務上と業務外の比率は4分の1と4分の3であり、業務上については全額事業主負担、業務外については事業主が3分の1、労働者が3分の2の負担で、事業主は1/4+3/4×1/3=1/2、労働者は3/4×2/3=1/2で、結果として労使折半になるということであった。ややこじつけの理屈という感が強い。

　その後、1938年に国民健康保険法、1939年に職員健康保険法が制定され、疾病保険の適用範囲が拡大された。後者は1938年の商店法制定の影響によるもので、販売、金融、保険業に従事する事務職員を強制適用とした。なお、工場の事務職員については1934年の健康保険法改正で対象とされていた。1942年には職員健康保険法が健康保険法に統合された。

　1925年のILO第7回総会で、「労働者災害補償に関する条約」（第17号）、「労働者職業病補償に関する条約」（第18号）が採択され、工場法及び鉱業法の適用されない土木建築業、土石採取業、交通運輸事業等における業務災害への災害扶助の拡大が問題となった。そこで内務省社会局は1927年11月「労働者災害扶助法案要綱」を作成して関係業者に諮問、翌1928年1月「労働者災害扶助法案」を帝国議会に提出したが審議されず、1929年1月にも提出したが貴族院で審議未了廃案となってしまった。

　その理由は土木建築請負業界が猛烈に反対したからである。上記法案は当初案は元請業者に、次の案は各請負人連帯して扶助責任を負わせるものであったが、業界は義務を履行できない業者が続出すると反発、国営業務災害保険制度の導入を要求し、マスコミもこれを支持した。政府は、保険制度では災害予防の効果が薄れ、濫給の防止ができないと反論したが、廃案という結果に直面して国営保険制度の導入に舵を切った。この間、内務省社会局における担当も労政課から監督課に変わっている。

　1930年7月、元請人に扶助責任を負わせるとともに、その扶助責任を保険するために国営災害扶助保険を設けるという「労働者災害扶助法制要綱」を諮問し、業界の賛意を受けて翌1931年3月「労働者災害扶助法案」「労働者災害扶助責任保険法案」の二本立てで議会に提出し、同月成立して翌1932年1月から施行された。この制度の特徴は、労働者を直接被保険者とせず、事業主を被保険者とする責任保険制度を採用したことである。すなわち、事業主が各種扶助法規によって扶助責任を履行した場合にその損害を補填するという日本独特のやり方であった。社会局労働部監督課長であった北岡寿逸曰く「外国に全くその例を見ない珍無類な保険制度であって、かかる保険制度を考案する人を主務課に持ち合わせるまで、労働者災害扶助法はできなかった」のである。^*3

　さて、この立法に際して建設業の重層請負をどう処理するかは大きな論点であり、結局労働者災害扶助法第3条に「工事ノ全部又ハ一部ガ数次ノ請負ニ依リ為サルル場合ニ於テハ元請負人ヲ其請負ヒタル工事ニ付事業主トス」という規定が設けられた。この規定はほぼそっくりそのまま戦後労働基準法の第87条として今日に至るまで維持されている。

　この関係で、1932年1月の供給労働者扶助令が、「労務供給契約ニ基キ政府ノ使用スル者」の労災に対しては政府が扶助するとしていたことも特筆すべきであろう。この時点ではまだ労務供給事業は職業紹介法の規制対象でなく、自由に行われていたが、少なくとも災害扶助責任は供給業者ではなく、供給を受ける側にあるということを当然の前提として、政府の扶助責任を規定していることは明らかである。

　厚生年金保険法では、癈疾を障害と呼び変え、障害年金と障害手当金の額を増額し、遺族年金を増額しかつ終身化した。また、附則で健康保険法を改正し、業務上の傷病による療養給付と傷病手当金の給付期間制限を撤廃して傷病の転帰に至るまで支給することとした。そして工場法等を改正し、労働者が健康保険法又は厚生年金保険法によって工場法等の扶助に相当する給付を受けるときには、事業主は工場法等の扶助を行わなくてよいこととされ、事実上工場法等の扶助は両保険の保険給付に吸収された。

　こういった情勢を背景に、1947年4月労働基準法が制定され、第8章として災害補償が規定された。その特徴は第1に、戦前の諸法における扶助がその語が示すとおり労働者に対する恩恵的、救済的な施策と考えられていたのに対し、労働基準法では事業主の無過失賠償責任の理念が確立され、補償は労働者の権利であることが明確になったことである。第2に労働基準法の適用範囲が全産業にわたり、かつ規模の大小を問わないものとなったことである。もっとも、その内容は、療養補償、休業補償、障害補償、遺族補償、葬祭料及び打切補償と、工場法時代と同じであり、ただ補償の内容がかなり拡充された^*5。療養開始後3年を経過しても負傷又は疾病が治らない場合には、使用者は打切補償を行えばよい。

　労働基準法と併せて、業務上の災害の発生に際し、事業主の一時的補償負担の緩和を図り、労働者に対する迅速かつ公正な保護を確保するため、新たに労働者災害補償保険法が制定された。その給付内容は労働基準法上の災害補償と全く同一であった。この法律の性格について、法案作成過程において、労働基準法による使用者の災害補償についての責任保険とするか、労働者を直接対象とする労働者保険とするかにつき議論があった。まず最初に作成されたのは、保険者を労働者災害補償保険金庫とする労働者災害補償保険金庫法案要綱であり、土木建築業、貨物取扱業、林業のみを強制適用とし、製造業も含め他の事業はすべて任意適用という案であった。次に作成されたのは労働者災害補償責任保険法案要綱であり、これは強制適用事業を大きく拡大するとともに、かつての扶助責任保険と同じく、保険者を政府とする政府管掌保険としたが、保険金受取人を被災労働者ではなく保険契約者たる使用者としているなど責任保険らしい特徴を備えていた。しかしながら、GHQはそこを労働者保護の見地から問題とした。使用者が保険金を中間搾取するおそれがあることと、使用者の保険料滞納等で労働者が支給制限を受けるのは不合理である等の問題であり、30余回にわたる折衝の結果、同年3月の労働者災害補償保険制度要綱では、保険契約者が保険加入者に、保険給付の受取人が被災労働者又はその遺族に改められ、使用者の責任保険ではなく、労働者を直接対象とする労働者保険とされた。すなわち、労働者災害補償保険法は、労働基準法の災害補償の裏付けの機能を有する制度として労働基準法と表裏一体であるが、制度そのものとしては独立性を有し、それゆえに労働基準法の規定を超える給付をすることも可能となった。

　なお労災保険法の制定とともに、健康保険は業務外の傷病に限ることとされた。もっとも、国民健康保険は引き続き業務上も対象に含めていたので、給付水準が低いことを別にすれば特に問題はないとも言えた。ところが1949年7月、厚生省は、法人の代表者又は業務執行者であっても、法人から労務の対償として報酬を受けている者は、法人に使用される者として健康保険の被保険者とする旨の運用通知（同月28日付保険局長通知）を発した。このため法人代表者等は医療保険上は労働者として業務外の傷病について高い給付水準を享受できることとなったが、労災保険上は労働者ではないためその給付を受けられず、かといって国民健康保険には加入していないのでその業務外傷病給付を受けることもできないという、いわば制度の谷間にこぼれ落ちてしまった。長らく労災保険の特別加入という形で対応されてきたが、2003年7月になって、通達(平成15年保発第0701002号)により5人未満事業所の代表者には業務上の傷病に対しても健康保険から給付を行うこととなった。さらに、2013年5月の健康保険法改正により、第1条の「業務外」が「（労災保険法の）業務災害以外」となり、業務上であっても労災保険の対象とならない災害は健康保険の対象となった。ただし、新たに第53条の2が設けられ、5人以上事業所の法人役員には給付されないとされた。この扱いは2003年通達を維持しただけではあるが、法第1条による適用をあえて排除する規定であり、逆に法制的には大きな問題をもたらした。

　労災保険制度改善の第一の課題は、長期の療養を要する労働者の保護の問題であった。この時期、特に長期の療養と休業を要する業務上の傷病の大半は珪肺であった。石炭増産という時代の要請の中で、炭鉱労働者の間に炭塵の吸入による珪肺が多発していたのである。珪肺は江戸時代から「よろけ」として知られていたが、珪肺患者は結核にかかりやすく、結核を発病すると私病の肺結核として扱われがちであった。また、炭鉱の落盤事故によって脊髄損傷(脊損)が多発していたが、脊損は下半身麻痺の重度障害を残し、廃人の余生を強いられるのが通例であった。当時の労災保険給付は労働基準法上の災害補償と同内容であり、療養開始後3年で補償が打ち切られる制度のもとで、より長期の補償を導入することが課題となっていた。

　長期補償の導入は、まず特別法の形で始まった。すなわち、1955年7月にけい肺及び外傷性せき髄障害に関する特別保護法が制定され、労働基準法による補償及び労災保険法による給付に加え、国庫及び事業主の折半負担のもとにさらに2年間の特別の給付として、必要な療養と休業給付を支給することとし、長期療養を要する傷病の長期保護への足がかりとなった。しかし同法による特別給付には2年間という期限が設けられていたため、1957年にはまた問題が再燃し、1958年4月には議員提案によりけい肺及び外傷性せき髄障害に関する臨時措置法が制定され、上記特別保護法による給付期間が切れなお療養を必要とする者に対し、さらに2年間同様の給付を行うこととするとともに、政府に対して珪肺等の特別保護措置について根本的検討を加え、法案提出を義務づけた。

　これを受けて労働省では根本的検討を行い、珪肺を含む塵肺の安全衛生関係については新たにじん肺法を制定するとともに、労災保険法を改正し、珪肺及び外傷性脊髄障害に限らず、重度の身体障害を存する者に対し必要な補償を行うため、これらの者に対する一時金による打切補償又は障害補償費に代えて、長期給付を行うこととした。すなわち、療養開始後3年経過しても治らないすべての傷病について、必要の存する期間、打切補償費に代えて長期傷病者補償を行うこととするとともに、これとの均衡を図るため、重度の身体障害者に対して、療養開始後3年以内に症状が固定した場合でも、障害等級3級以上の重度の障害を残す者については、従来の一時金による障害補償費に代えて長期給付金である障害補償費を支給することとした。これに併せて一定率の国庫負担が導入された。この改正案は1960年3月に成立した。

　ちなみに、このとき社会保障制度審議会^*7からは、労働基準法をそのままにして労災保険法を改正することに疑問が呈されている。これは、使用者がその企業を廃止することは自由であり、かかる恒久的存続の補償のない個別企業に年金たる補償を行う義務を課することは論理的矛盾であるので、かかる長期的補償は労働基準法上の個別使用者責任としてではなく、国が管掌する労災保険で行うこととしたものである。

　なお、炭鉱と労災保険との関係はさらに続き、1963年から1966年にかけて三井三池、北炭夕張、空知などの坑内爆発が相次ぎ、膨大な死亡者とともに一酸化炭素中毒患者が発生した。緊急の救済措置として、1967年7月、炭鉱災害による一酸化炭素中毒症に関する特別措置法が制定され、重症の一酸化炭素中毒患者には介護料が支給されることになった。これは後に一般的な介護補償給付に発展した。

　1960年改正は、珪肺問題に一応の終止符を打つとともに、労災保険の給付体系に長期補償給付を導入する画期的なものであったが、なお長期補償化も部分的なものにとどまり、過渡的な性格であった。このため、1961年11月から、労災保険審議会に労災問題懇談会^*9を設け、2年間活発な議論を行い、その結果が労災保険審議会^*10に報告された。労働省は同懇談会の問題意識を尊重して法改正することに踏み切り、労災保険審議会に改正を諮問、抜本的な改正を求める答申が出され、これに基づいて労働省は法改正案を国会に提出し、1965年6月に成立に至った。

　この改正は、労災保険制度発足以来の、給付の延長、長期補償の一部導入といった給付改善の総仕上げをする画期的なものであり、ここにようやく、3年を限度とした一時金中心の打切補償の給付体系から、長期療養給付と各種の年金による長期補償の給付体系へ、歴史的な制度改革が実現した。また、使用者が保険料を滞納した場合に給付を制限する責任保険の名残のような規定も廃止された。もっとも、答申で求められていた全事業への全面強制適用は時期尚早として見送られた。

　この改正による給付改善によって、労災保険の保険給付と労働基準法による災害補償との間の格差が一層拡大することになった。労災保険法の適用される事業では年金給付が受けられるのに、適用されない零細事業では、依然として療養開始後3年経てば打切補償で終わりである。そこで、労災保険の全面適用による災害補償の一元化が要請されることになり、上記1965年改正時の附則第12条で「政府は、労働者災害補償保険の強制適用事業とされていないすべての事業を強制適用事業とするための効率的方策について･･･二年以内に成果を得ることを目途として調査研究を行い、その結果に基づいて速やかに必要な措置を講ずるものとする」とされた。これを受けて、失業保険とともに労災保険についても全面適用を図るための法案が1967年4月に国会に提出されたが、ほとんど審議されないまま流産した。その後、1969年3月にも再度全面適用法案を国会に提出し、併せて失業保険と労災保険の適用と保険料徴収を一元化する労働保険徴収法案も提案した。これらもいったん流産したが、年末の臨時国会でようやく成立に至った。

　これにより、労働者を使用するすべての事業は当然に労災保険に加入しなければならなくなり、制度上は全面適用となった。ただ、零細事業を一挙に適用することは実際問題として困難なため、当分の間政令で暫定任意適用事業を設け、段階的に適用拡大していくこととした。当初は労働者5人未満の商業、サービス業など非工業的事業が指定されたが、1975年4月から商業、サービス業等も当然適用事業となり、依然として暫定任意適用事業にとどまっているのは労働者5人未満の個人経営の農林水産業のみとなり、ほぼ全面適用となった。

　これまで通勤災害は業務外の災害として健康保険等により保護されてきたが、労働者側から、給付水準を始め問題があり、西欧諸国の例からも、業務災害として考えるべきであると問題を提起した。上記労災問題懇談会の議論の過程においても労働者側委員から通勤途上の災害の取扱いについて意見が述べられるとともに、労働組合の各種大会の決議、陳情等においても終始一貫して通勤途上の災害を業務上とすべきだと主張した。これに対し、使用者側は通勤途上の災害と業務上の災害とは明らかに区別すべきであり、通勤災害を業務上とすることは保険料負担の点で問題があるとの主張を繰り返した。

　労働省は1963年12月に労災保険審議会^*14に「通勤途上の災害を業務上の範囲に含めるかどうか」も含めて諮問したが、1964年7月の答申は「できるだけ早い機会に検討すること」であった。1969年8月の同審議会の建議では「通勤途上にからむ諸問題についてすみやかに関係審議会に委員会を設け、これに各方面の専門家を加えて検討を行うこと」とされ、これを受けて1970年2月、労働大臣の私的諮問機関として通勤途上災害調査会^*15が設置された。

　審議の過程では、当初労働者側と使用者側は通勤が使用者の支配従属下にある業務であるかどうかをめぐって対立したが、通勤災害問題の緊急性、重要性からして、業務上外に関する議論は一応棚上げし、具体的にどのような給付制度を設けるべきかに絞って議論を進めるべきとの大局的判断が関係者間で支配的となった。そして、公益委員から労働者の一部負担の考えが示され、これに基づき、1972年8月意見の一致を見て大臣に報告がされた。これは、現行法制上、通勤災害を業務上災害と捉えることは困難であるが、通勤は労務提供に不可欠の行為であり、単なる私的行為ではないこと、何らかの社会的な保護制度によって対処すべきこと、業務上災害と同程度の保護を、労災保険の仕組みを用いて創設すべきこと、を求めるものであった。

　これは、日本の労災補償法制が、戦前の工場法以来、労働基準法上の事業主の無過失責任に基づく災害補償が基本であって、それに相当する給付が労災保険から行われる場合に使用者がその責任を免れるという仕組みになっていることから生ずる問題である。当時、労働側や野党が引き合いに出したドイツやフランスにおいては、労働基準法上の使用者の無過失責任に相当する規定は存在せず、直接業務災害を労災保険で保護する形をとっているために、通勤災害の扱いについても労災保険という純粋の公法上の政策において政策判断をすればすむのに対し、日本の場合、労働基準法上も通勤災害を使用者の責任として補償責任を負わせることとするのか、という私法上の効果を左右する政策判断になってしまう。この時期、法律上は全面適用になったとはいえ、現実には暫定任意適用事業として労働基準法の災害補償規定しか適用されない事業がかなり残っていたことも、この判断を難しくしたと言えよう。

　これを受けて、労働省は直ちに、これを忠実に法制化することとし、法案を国会に提出、1972年9月に成立に至った。これにより、労災保険法は業務災害と同時に通勤災害にも適用され、業務災害とほぼ同様の給付が通勤災害にも給付されることとなった。違いは労働者に200円以下の一部負担金があること、特別加入者に適用がないこと、メリット制の適用がないこと、労働基準法上の解雇制限が適用されないこと等である。

　労災保険はいうまでもなく労働災害補償のための保険であり、保険給付の他には労災病院の設置運営を主たる附帯事業としていたが、1960年代に入り、労働災害が増加、多様化していく中で、災害防止を保険制度の第一の目的に掲げる西ドイツの労災保険制度の実情が研究され、労災保険財政によって労働災害防止活動を支えていくという新政策が打ち出された。これが1964年6月の労働災害防止団体等に関する法律に結実し、労災保険は補償のみならず労働安全衛生のための保険制度でもあることを宣明した。

　1976年5月の労災保険法改正は、いくつかの給付の改善に加えて、労働福祉事業を創設したことが重要である。これはそれまで附帯事業として行われていた被災労働者の援護や労働安全衛生といった労働災害と密接な関係のある事業だけでなく、労働条件等労働者の福祉の増進を図るための事業といった広範な事業を行える規定ぶりとなっている。これより先、石油危機の直後、1974年12月に成立した雇用保険法の国会の附帯決議において、「中小企業の倒産等による不払い賃金の救済制度の確立について、早急に検討すること」が求められ、これを受ける形で労働省は賃金の支払いの確保等に関する法律を立案したのであるが、その中の未払賃金立替払い事業の財源としても、この労働福祉事業を用いることとした。なお、後には労働時間関係の各種助成金の財源としても用いられることになる。これにより、先に雇用保険が雇用をめぐる使用者の責任分野に関する総合的な保険制度に発展したのに続いて、労災保険も労働条件をめぐる使用者の責任分野に関する総合的な保険制度に発展したことになる。

　業務上生じた災害については、労働基準法上の災害補償や労災保険法の給付とは別に、民事上不法行為（民法第709条又は第715条）や債務不履行（民法第415条）を理由として損害賠償責任が生ずることがある。しかし、両者は労働者の損失の填補を図るという点で共通性を持っていることから、労働基準法において同法による補償を行えば民法による損害賠償の責を免れることとされていた。労災保険給付が労働基準法の災害補償と同一である間は問題は生じなかった。労災保険給付が年金化した後も、しばらくは年金の既支給分及び将来給付分いずれも一時金に換算した上で、その額を使用者の賠償すべき額から差し引いて算定するという実務が一般的であり、多くの裁判例もこれに従っていた。

　ところが、1977年10月の最高裁判決^*17により、労災保険の年金の将来給付分と民事損害賠償との調整が否定されたことに対応するため、労働省は、いくつかの給付の改善に加えて、労災保険給付と民事損害賠償との調整規定を設ける改正案を国会に提出し、1980年11月に成立した。これは、障害補償年金又は遺族補償年金の受給権者に対し、使用者から同一の事由についてこれらの給付に相当する民事損害賠償が行われる場合には、当該民事損害賠償は、これらの給付の将来給付分に関し、これらの給付の前払い一時金の最高額の限度で調整することができることとするとともに、保険給付の受給権者に対し使用者から同一の事由について保険給付に相当する民事損害賠償が行われた場合は、政府はその価額の限度で保険給付を行わないことができることとした。もっとも、これは附則で「当分の間」の暫定措置として規定されている。

　これに対して、なお実効のあがる調整方式になっておらず、完全調整を図るべきとの議論もある。1988年に労働基準法研究会（災害補償関係）^*18がまとめた中間報告^*19においても、現行調整方式の問題点が指摘され、完全調整を確実に行うための法律上の仕組みを検討すべきとしていた。ちなみに、ドイツやフランスでは、事業主に故意・重過失がある場合を除き、労災訴訟が禁止されている。

　労災保険の現金給付は全て被災直前3か月間の平均賃金を給付基礎日額として算定される。もっとも、一律の最低補償額が定められ、また被災以後の賃金水準の変動に応じたスライド制が採られているが、日本の賃金体系の特色の一つである長期勤続に伴う賃金の年功的上昇の要素は考慮されていなかった。このため、一般に賃金水準の低い若年時に被災した労働者は終身その低い水準の賃金を基礎として算定された年金が支給される一方、年功カーブの頂点近くで被災した労働者には相対的に高額の年金が終身にわたり支給されることになる。また、被災直前3か月間に業務の繁閑等があった場合、労働者の本来の稼得能力に比較して歪みが生じ、将来にわたって是正されない。

　この改正は1982年から3年間労災保険基本問題懇談会で検討を行い、1985年12月の労災保険審議会^*21の建議を経て、1986年5月に成立した。この時期は、労働市場法政策や職業能力開発法政策においても、内部労働市場中心の考え方がもっとも強くなった時期であり、終身雇用制や年功賃金制を前提とした労働法政策がこういう形で労災保険法政策にも浸透した実例ということができよう。1990年6月には、長期療養者の休業給付にも年齢別最低・最高限度額が導入された。

　なお、上記1988年の労働基準法研究会（災害補償関係）中間報告では、年功制への対応をさらに進めて、年金の給付基礎日額に年齢スライドを導入するという提案をしていた。この中間報告は休業補償を1年半で打ち切ることなどを提起したため大きな反発を呼び、労働省は法案の国会提出を断念し、他の事項も含めて法改正に至らなかった。ちなみに同報告は労基法と労災保険法の二本立てを見直し、暫定任意適用事業の廃止を前提に労基法第8章の削除をも提起していた。

　労災保険は創設当初は全て短期給付であったから、その時期の使用者負担でその時期の給付を賄う純賦課方式の財政方式で問題はなかった。しかし上述のように1960年改正、1965年改正と徐々に年金給付化が進み、労災年金受給者数が年々増加していく中で、財政方式のあり方に問題が生じてきた。そこで労働省は1983年5月、労災保険支払準備金等研究会^*23を設け、1985年9月に「労災保険における支払準備金等保有金のあり方について」が報告された。労働省は従来の財政方式では対応しきれないとの問題意識を強め、翌1986年に労災保険財政研究会^*24を発足させ、本格的な検討を開始した。同研究会は1987年10月に中間報告、翌1988年12月に最終報告をとりまとめた。

　この報告はまず、「損害保険としての性格を持ち、それでいて、年金給付のある労災保険では、財政の健全性及び負担の公平性から、事故発生時に将来の年金給付の費用を全額積み立てておく充足賦課方式による財政方式を採用することが望ましい」と原則を述べる。そして、災害率を基礎として業種別に保険料率を定めるメリット制は、いわば小集団単位の保険制度だとした上で、その集団の規模が縮小したときに破綻が生じやすいと指摘し、とりわけ石炭鉱業のような衰退産業では過去の積み残し分の債務が大きく、収支を立てることが事実上不可能であると指摘した。

　そこで、これまでのようなインフレによる積立金の目減りが懸念された時代には修正賦課方式をとることもやむを得なかったが、今後はこのような事態を招来しないためにも、充足賦課方式に切り換え、保有金規模を増やすべきとした。また現に積み残しの年金債務に苦慮している衰退産業については、新規裁定年金受給者は賦課方式に移行する一方で、既裁定年金受給者については産業間の相互扶助機能を強化して償却すべきとしている。

　もともと労働省の認定基準は災害主義的な立場に立ち、長期疲労による脳・心臓疾患の労災認定には消極的であったが、様々な下級審裁判例の影響で徐々に判断期間を伸ばしてきていた。これが大きく転換するのは2000年7月の最高裁判決を受けて出された2001年12月の認定基準であるが、これに先だって、予防という観点から過労死問題に取り組む新たな政策方向が打ち出されてきた。労働安全衛生法政策としては、1996年6月に過労死防止のために健康管理体制の整備等に係る労働安全衛生法の改正が行われている。こういう大きな流れの中で、労災保険制度としても事後的な補償給付という形だけではなく、事前の予防給付という形で過労死問題に取り組もうという法政策が打ち出されることになった。労災保険審議会の労災保険制度検討小委員会^*26で1999年8月から検討され、2000年1月に健康確保支援給付の創設が建議され、その後二次健康診断等給付という形で法案化され、2000年11月に成立に至った。

　これは、労働安全衛生法の定期健康診断等で、肥満、血圧、血糖、血中脂質の4項目全てに異常がある者について、脳・心臓疾患を発症し、過労死につながる危険性が高いことから、脳血管及び心臓の状態を把握するために必要な二次健康診断及びその結果に基づく医師等による保健指導の費用の全額を、労災保険から支給するというものである。金額的には僅かなものに過ぎないが、労災保険制度において、業務災害、通勤災害に並ぶ第3の給付カテゴリーが創設されたことになる。職業病と一般疾病の中間に位置する作業関連疾病という概念が、近年世界的に注目されるようになってきているが、2000年改正は労災保険制度が作業関連疾患に積極的に取り組み始めた第一歩として重要な意味を有する。

　これまでの労災保険制度では、通勤とは労働者が住居と就業の場所を合理的な経路と方法で往復することとされ、二重就業の場合における本業の勤務先と副業の勤務先の間の移動、単身赴任の場合における赴任先住居と帰省先住居の間の移動は対象外であった。また、二重就業者の給付基礎日額は、一方の事業場の賃金のみをもとに算定していた。

　これを受けて、同年10月から労働政策審議会労災保険部会^*28において審議が進められ、同年12月には建議が出された。この中で、複数就業者の事業場間の移動については、移動先の事業場における労務の提供に不可欠なものであること、通常一の事業場から他の事業場に直接移動する場合には私的行為が介在していないこと、事業場間の移動中の災害はある程度不可避的に生ずる社会的な危険であると評価できること等から、通勤災害保護制度の対象とすることとされている。また、単身赴任者の赴任先住居・帰省先住居間の移動については、単身赴任は、労働者を自宅からの通勤が困難な場所で就労させなければならないという事業主の業務上の必要性と、労働者の家庭生活上の事情を両立させるためにやむを得ず行われるものであること、労働者が労務を提供するため家族と別居して赴任先住居に居住していることから、赴任先住居・帰省先住居間の移動中の災害はある程度不可避的に生ずる社会的な危険であると評価できること等から、就業に関する赴任先住居・帰省先住居間の移動を通勤災害保護制度の対象とすることとされている。これに対し、複数就業者に係る給付基礎日額の算定方法の在り方については、専門的な検討の場で引き続き検討を行うことが適当と、先送りした。

　内容はまず審理の一段階化で、保険給付に関する決定に不服のある者は、原処分をした行政庁に対して、再調査の請求をすることができることとし、その上で労働保険審査会に対して、審査請求をすることができることとするものである。また、標準審理期間を設定するなど、審査の迅速化に努めることとしている。しかしながら、この見直しを含む行政不服審査法案は継続審議の後審議未了廃案となった。

　その後民主党政権下で2010年8月より、総務大臣と行政刷新担当大臣を共同座長とする行政救済制度検討チームが行政不服審査法の改革など行政救済制度のあり方を検討し、2011年12月に取りまとめを行った。そこでは、新たに独立して職権を行使する審理官制度を設け、審査庁の指揮監督に服さず、法令の解釈基準や裁量基準が通達として示されている場合であっても、当該通達に拘束されることなく裁決意見書を作成することが打ち出されていた。

　この改正案に盛り込むべき労働保険審査制度の改正案要綱を、厚生労働省は2014年2月に労働政策審議会に諮問し、答申を得た。同年3月に、行政不服審査法案とともにその施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案の一部として国会に提出され、同年6月に成立した。2008年法案と比べると、審査官及び審査会を存置していることが特徴である。処分を受けた者は労働保険審査官に審査請求するが、その際利害関係者を招集し意見を聴取する等の手続規定が充実されている。この決定に対しては、労働保険審査会に再審査請求をすることもできるし、裁判所に訴えることもできる。

　上述のように、2004年7月の研究会報告は既に二重就業者について複数事業場の賃金を合算して給付基礎日額を裁定すべきと提言していたが、同年12月の労政審建議では先送りされ、2005年改正には盛り込まれなかった。しかし、2017 年3 月の働き方改革実行計画では、「原則副業・兼業を認める方向で、副業・兼業の普及促進を図る」とした上で、労災保険の在り方についても検討を進めるとされ、これを受けて2017 年10 月に設置された柔軟な働き方に関する検討会^*29は、同年12 月に報告を取りまとめ、「副業・兼業の促進に関するガイドライン(案)」を提示した。ガイドラインでは現行制度を示しているだけであるが、報告本文では、労災保険について「副業・兼業先の賃金を合算して補償できるよう、検討すべき」と述べていた。

　翌2018年6月になって、労働政策審議会労災保険部会^*30で複数就業者への労災保険給付の在り方についての議論が開始された。ここでの論点は、給付額については、複数就業者の全就業先の賃金合算分を基に労災保険給付が行われないことの是非と、複数就業者の全就業先の賃金合算分を基に労災保険給付を行う場合の労働基準法の災害補償責任である。また労災認定については、複数就業者の全就業先の業務上の負荷を合わせて評価して初めて業務起因性が認められる場合、労災保険給付が行われないことについてどう考えるかという点と、複数就業者の全就業先の業務上の負荷を合わせて業務起因性の判断を行い、労災保険給付を行う場合、労働基準法の災害補償責任についてどう考えるかである。部会は2019年6月の「検討状況」で、前者について非災害発生事業場の賃金額も加味して給付額を算定する方向を示し、同年12月の報告では後者についても負荷についても総合して評価して労災認定する方向を打ち出した。これを受けて翌2020年2月には、雇用保険法や高年齢者雇用安定法の改正案と束ねる形で労災保険法の改正案が国会に提出され、同年3月には成立に至った。

　これにより、まず複数就業者の給付額については、被災労働者の稼得能力や遺族の被扶養利益の喪失の填補を図る観点から、非災害発生事業場の賃金額も合算することとした上で、非災害発生事業場の事業主は労働基準法上の災害補償責任を負わず、また災害発生事業場の事業主も非災害発生事業場での賃金を基礎とした給付分まで労働基準法上の災害補償責任を負うわけではないとしている。またメリット制の算定基礎は災害発生事業場のみである。通勤災害についても複数就業先の賃金を合算する。

　複数就業者の認定の基礎となる負荷については、それぞれの就業先の負荷のみでは業務と疾病等との間に因果関係が認められないものの、複数就業先での業務上の負荷を総合して評価することにより疾病等との間に因果関係が認められる場合、新たに労災保険給付の対象とする。この場合、いずれの就業先も労働基準法上の災害補償責任を負わない。なお特別加入者についても同様の扱いになる。

　労災保険は、業務上の事由による労働者の負傷、疾病、傷害又は死亡に対して必要な保険給付を行うものである。この業務上とは業務が傷病等の原因となったということであり、業務と傷病等との間に一定の因果関係が存する場合である。これを業務起因性と呼ぶ。ところが、業務起因性が認められるための前提として、労働者が労働関係のもとにあること、すなわち労働者が労働契約に基づいて事業主の支配下にあることを要する。これを業務遂行性と呼ぶ。つまり、業務上の傷病と認められるためには、業務遂行性と業務起因性が必要ということになる。

　もっとも、これらは労働基準法上にも労災保険法上にも規定はなく、法施行当初は個々の事例ごとに判断されていた。そのため、業務上の災害であるか否かの判定についての解釈例規は、地方官署で取り扱った具体的事例についての本省照会に対する回答の形で累積され、その数は膨大な数に及んでいた。しかし、必ずしも理由を明示せずに処理方針だけを指示するものが多く、部外者には由らしむべしの感もあった。やがて、1954年9月の青函連絡船洞爺丸沈没事故によって死亡した労働者の業務上外の判定を契機に、業務上外の認定基準の理論的確立の必要性が痛感され、従来の解釈例規を整理分析するとともに、諸外国の取扱い等を参考にして、上記業務起因性と業務遂行性を判断基準とする認定理論を形成し、1961年にはほぼ完成に達し、『業務上外認定の理論と実際』として刊行された^*32。これはその後も事例が積み重なっており、極めて膨大なものとなっている。

　業務上の疾病は、事故による疾病を除き、長期間にわたって業務に伴う有害作用が蓄積して発病に至る場合には、疾病にかかる原因となった時間的に明確にしうる事故がないため、業務遂行性、業務起因性を判断することが困難な場合が多い。そこで、予めそのような疾病の種類を特定しておき、一定の職業に従事する労働者に当該種類の職業性の疾病が発生したならば、一応業務との因果関係を推定し、当該疾病を発生させるに足る作業内容、作業環境等が認められれば、反証のない限り業務上として取り扱うこととしている。

　もっとも、業務上の疾病についても、個々の具体的な疾病の業務起因性の判断に医学的知識を必要とすることから、腰痛、騒音による難聴、チェーンソー使用者の振動障害、キーパンチャーらの頸肩腕症候群等、認定基準を通達で示したものが膨大な量に上る。これらはいずれも医学専門家からなる専門家会議を設け、その検討結果に基づいて策定通達したものである。

　例えば、頸肩腕症候群については、1960年代に入り事務作業の機械化が急速に進んでから、キーパンチャーをはじめとして電話交換手、チェッカー、速記者、ベルトコンベア作業者などに上肢の症状を訴える者が続出し、社会的に問題となった。頸肩腕症候群は、上肢のこり、しびれ、痛みといった病訴が主体で、有効な他覚的検査方法に乏しく、認定困難な疾病の一つであった。また、療養を開始すると治療が長引いたことや、認定をめぐって団体等の陳情や不服申立が続出した。労働省は1969年10月に専門家の検討を経て頸肩腕症候群を加えた新認定基準を発し、その後、1975年2月、1997年2月に見直しが行われている。

　また振動障害とは、チェーンソーや削岩機などの振動工具の使用により、身体に著しい振動を受け、白蝋病などの末梢循環障害、末梢神経障害を生じるものであるが、1960年代半ばから社会問題化した。振動障害に係る認定基準は1975年9月に策定され、専門家会議の検討を踏まえて1977年5月に新たな認定基準を策定した。また、振動障害についても病像の不明確性等から必要以上の期間療養を継続しているとの問題があり、適正給付対策が進められたが、国会や関係団体から批判があった。

　なお、疾病が具体的に列挙されているか否かにかかわらず、業務との因果関係が明らかであるものは当然補償の対象となるものであり、列挙疾病に限るものではないことを明確にするために、このリストには制定以来「その他業務に起因することの明らかな疾病」という一般条項が設けられている。これは工場法が業務上疾病を限定していなかったことを受け継いでいる。

　通常過労死と呼ばれているものは、医学的には脳血管疾患（脳内出血、蜘蛛膜下出血、脳梗塞及び高血圧性脳症）及び虚血性心疾患（心筋梗塞、狭心症、心停止及び解離性大動脈瘤）を指すが、これらはいずれも血管病変等が長い年月の生活の営みの中で徐々に進行し、増悪するといった自然経過をたどり、発症に至るものがほとんどで、生活習慣病と呼ばれている。また、医学的には血管病変等の形成に業務が直接の要因とはならないとされていることから、一般的には私病増悪型の疾病であり、労災補償で一般に取り扱われる職業性疾病とは異なる疾病である。そのため、脳・心臓疾患を自然経過により発症した場合には、労災補償の対象にはならない。

　しかしながら、血管病変等がその自然経過を超えて著しく増悪し、脳・心臓疾患を発症する場合があることは医学的にも認知されており、その増悪の原因が業務による場合には、「その他業務に起因することの明らかな疾病」として労災補償の対象になりうる。こういう一般疾病ではあるが、業務が何らかの関連を持ち、労働者の健康に大きな影響のある疾病を、1976年のWHO総会は作業関連疾患と呼び、産業医学の領域で注目を集めていた。日本は労災保険制度において一般条項を有することから、いわばこの問題に先駆的に対応することとなったと言える。

　脳・心臓疾患に関する労働省の最初の認定基準は1961年2月の「中枢神経及び循環器系疾患（脳卒中、急性心臓死等）の業務上外認定基準について」（基発第116号）である。ここでは、非災害性の脳・心臓疾患を業務上と認定するためには、発病の直前又は少なくとも発病当日に、当該労働者の従来の業務内容に比し、質的又は量的に過激な業務就労したことによる精神的又は肉体的負担（＝災害）が認められることを要求していた。これは業務起因性について事実上災害的な要因を求めるものであった。これは西ドイツの労災保険制度において、職業病リスト以外の疾病については災害に該当する場合に限ることとしていたことの影響と見られる。

　ところが、1960年代後半以降、下級審の裁判例において、突発的又は一定期間内の災害的要因ではなくても、業務に伴う強度の精神的緊張の持続や過度の肉体的負担による疲労の蓄積により業務上と判断した事案が続出した。そこで、労働省は1982年8月、脳血管疾患及び虚血性心疾患等に関する専門家会議^*34を設置し、この問題についての医学的検討を求めた。同専門家会議は1987年9月、「過重負荷による脳血管疾患及び虚血性心疾患等の取扱いに関する報告書」を取りまとめた。同報告書はそれまでの災害主義を改め、業務による明らかな過重負荷が発症前に認められるか否かによって認定すべきだとし、期間については、発症前1週間以内の精神的、身体的負荷まで含めることを求めた。

　この報告に基づき、労働省は1987年10月、「脳血管疾患及び虚血性心疾患等の認定基準について」（基発第620号）を発出した。ここでは日常業務に比較して特に過重な業務の判断基準として、まず第一に発症直前から前日までの間の業務を挙げつつ、それが特に過重と認められない場合であっても、発症前1週間以内に過重な業務が継続している場合には急激で著しい増悪に関連があるとしている。この点では災害主義から過重負荷主義に転換したものと言える。しかしながら発症前1週間より前の業務については急激で著しい増悪に関連したとは判断しがたく、付加的要因として考慮するにとどめるよう求めており、その拡大に一定の限定をかけたものであった。

　しかし、これでもなお労働者に対して厳しすぎ、労働者の保護に欠けるとの批判があり、また下級審裁判例でも国が敗訴する事案が増加した。そこで、1994年6月、脳・心臓疾患等に係る労災補償の検討プロジェクト委員会を設置し、同年12月にその結果を取りまとめた。これに基づき、1995年2月、「脳血管疾患及び虚血性心疾患等（負傷に起因するものを除く）の認定基準について」（基発第38号）が発出された。ここでは、発症1週間より前の業務については、この業務だけで急激で著しい増悪に関連したとは判断しがたいが、発症前1週間以内の業務が日常業務を相当程度超える場合には、発症前1週間より前の業務を含めて総合的に判断するとしている。

　ここまでは、判断期間を徐々に伸ばしてきたとはいえ、基本的には発症の直前の時期における負荷を重視する認定基準であった。これを大きく転換させたのは2000年7月に出された2つの最高裁判例^*35である。これらはいずれも発症直前に過重負荷をもたらす業務はなかったが、最高裁は長期間にわたる蓄積された疲労や具体的な就労態様を考慮すべきだとして、国を敗訴させた。

　具体的には、業務の過重性の評価に関し、業務による慢性の疲労や過度のストレスが基礎疾患を増悪させ蜘蛛膜下出血の発症に至ったとし、相当長期間にわたる業務による負荷を評価している。また、業務の不規則性、拘束時間の長さ、精神的緊張等の就労態様による影響を考慮している。これらは個別事案に係るものとはいえ、最高裁判決として労働省の認定基準と異なる考えを明確に示したもので、労働省はその見直しをせざるを得なくなった。

　労働省は2000年11月に脳・心臓疾患の認定基準に関する専門検討会^*36を設置し、検討を行った。同検討会は2001年11月報告を取りまとめた。同報告は、「最近では、脳・心臓疾患の発症に及ぼす負荷として、･･･長期間にわたる業務による疲労の蓄積も認識されるようになってきた」とし、慢性疲労を正面から評価要因として認めた。かつての1961年認定基準で「災害のない単なる疲労の蓄積があったのみでは、それの結果を業務上の発病又は増悪とは認められない」としていたことに比べると180度の転換である。

　この報告を受けて、厚生労働省は2001年12月付けで新たな認定基準を通達した（基発第1063号）。ここでは、長期間にわたる疲労の蓄積の評価期間は、発症前概ね6か月間とされた。業務の過重性の評価に当たっては、疲労の蓄積をもたらす最も重要な要因と考えられる労働時間に着目して、発症前1か月ないし6か月間にわたって1か月あたり概ね45時間を超えて時間外労働が長くなるほど、業務と発症との関連性が強まると評価できるとし、発症前1か月間に概ね100時間又は発症前2か月ないし6か月間にわたって1か月あたり概ね80時間を超える時間外労働が認められる場合には、業務と発症との関連性が強いと評価できるとしている。また、業務の過重性の評価に当たっての負荷要因として、労働時間、不規則な勤務、拘束時間の長い勤務、出張の多い業務、交替制勤務・深夜勤務、作業環境（温度環境、騒音、時差）、精神的緊張を伴う業務が示された。

　判断期間が6か月に延びたことはもちろん極めて重要であるが、労働法政策としてのこの2001年認定基準の最大の意義は、労災補償法政策と労働時間法政策とを交錯させた点にあるといえる。具体的な数字を提示して、一定時間以上の長時間労働は使用者の災害補償義務の対象となりうる過重業務であることを認めたわけで、交替制や深夜勤務等の労働時間制度も含め、労働時間法政策へのインパクトは極めて大きいものがある。

　脳・心臓疾患と並んで近年注目を集めてきたのが、業務上のストレスや過労に起因する精神障害や自殺、いわゆる過労自殺の問題である。経済情勢の悪化を背景とした人員削減、一人あたり仕事量の増大、長時間労働の中で、労働者が疲労困憊し、精神を病み、高じて自殺に至るという構図で語られ、1990年代に入ってから労災請求が急増するようになった。

　従来、精神障害について労災補償では、精神障害の伝統的な区分、すなわち外因性精神障害（外傷・薬物によるもの）、心因性精神障害（神経症・反応性鬱病等）、内因性精神障害（精神分裂病・躁鬱病等）に分け、外因性と心因性は業務上疾病の可能性があるが、内因性はそもそも補償の対象になり得ないと考えられてきた。もっとも、実際に認定されたのはほとんど外因性であって、心因性の認定は僅かであった。これは、1948年5月の通達（基収第1391号）が、自殺が業務上の負傷又は疾病による発した精神異常のためかつ心神喪失状態において行われ、しかもその状態が当該負傷又は疾病に原因しているときにのみ業務上とするとしていたためである。

　1983年2月に、心因性精神障害について初めて、業務遂行の困難性から鬱病を発症し、自殺未遂によって両下肢を切断した事例に対して業務起因性が認められた（基収第330号）が、これも自殺企図を鬱病の症状である自殺念慮が発作的に生じた結果で、心神喪失状態にあり、故意が認められず、一般にいう自殺ではないという理屈付けをした上での認定であった。心神喪失状態になく、故意で自殺した場合には、「労働者が故意に負傷、疾病、障害若しくは死亡又はその直接の原因となった事故を生じさせたときは、保険給付を行わない」^*37という規定に基づき、補償の対象とはならないと考えられたからである。

　ところが、1990年代に入ってから過労自殺の労災請求や訴訟が急増し、1996年には地裁レベルで相次いで自殺と業務との因果関係を認める判決^*38がなされ、社会的関心が高まった。そこで、法律事項、医学事項等総合的にこの問題を検討するため、1997年12月、精神障害等の労災認定に係る専門検討会^*39を設置し、検討を行った結果、1999年7月に報告を取りまとめ、これに基づき同年9月、「心理的負荷による精神障害等に係る業務上外の判断指針」（基発第544号）を策定した。

　これはそれまでの精神障害の考え方を根本から転換し、外因、心因、内因という分類に代えて、ストレス－脆弱性理論^*40を採用し、いわゆる内因性とされる精神分裂病や躁鬱病も対象に取り入れた。そして、精神障害が業務上と認められるための要件として、対象疾病に該当する精神障害を発病していること、対象疾病の発病前概ね6か月の間に客観的に当該精神障害を発病させるおそれのある業務による強い心理的負荷が認められること、並びに業務以外の心理的負荷及び個体側要因により当該精神障害を発病したとは認められないこと、を挙げている。業務による心理的負荷としては、転勤や上司とのトラブルといった出来事の他に、仕事量の変化、責任の増加、作業困難度等の出来事に伴う変化等も含めて評価される。

　同時に出された通達「精神障害による自殺の取扱いについて」（基発第545号）は、従来の故意の解釈を改め、精神障害によって正常な認識・行為選択能力が著しく阻害され、又は自殺行為を思いとどまる精神的な抑制力が著しく阻害されている状態で自殺が行われた場合には、故意には該当しないとした。上記判断指針では、遺書等が存在しても、それを理由に心神喪失ではなかった、すなわち故意があったと判断するのではなく、自殺に至る経緯の一資料として評価するとしている。もっとも、精神障害によらないいわゆる覚悟の自殺は依然として故意として扱われる。

　そして、労働環境の急激な変化等により、業務の集中化による心理的負荷、職場でのひどいいじめによる心理的負荷など、新たな心理的負荷が生ずる出来事が認識され、評価表における具体的出来事への当てはめが困難な事案が少なからず見受けられるようになったとの認識から、2008年12月から職場における心理的負荷評価表の見直し等に関する検討会^*42を開催し、評価表に係る具体的出来事の追加又は修正等を検討課題とし、主として、ストレス評価に関する委託研究結果を基に精神医学的見地からの検討を行い、同検討会は2009年3月報告書をまとめた。

　厚生労働省はこの検討結果を踏まえて判断指針の評価表等を改正し、同年4月通達（基労補発第0406001号）を発出した。そのうち社会的に注目されたのは、職場におけるひどいいじめ、嫌がらせ、暴行を受けたことを心理的負荷を評価する新たな出来事として明示したことである。これまでは、上司のいじめ、嫌がらせについては「上司とのトラブル」(強度Ⅱ）で評価していたが、その内容・程度が業務指導の範囲を逸脱し、人格や人間性を否定するような言動が認められる場合には、ひどいいじめ・嫌がらせ(強度Ⅲ）と評価することとされた。

　厚生労働省はこの報告書に基づき、翌2010年2月に労働基準法施行規則を改正した。具体的な規定ぶりは、前者は「長期間にわたる長時間の業務その他血管病変等を著しく増悪させる業務による脳出血、くも膜下出血、脳梗塞、高血圧性脳症、心筋梗塞、狭心症、心停止(心臓性突然死を含む。)若しくは解離性大動脈瘤又はこれらの疾病に付随する疾病」であり、後者は「人の生命に関わる事故への遭遇その他心理的に過度の負担を与える事象を伴う業務による精神及び行動の障害又はこれに付随する疾病」である。

　2010年5月、厚生労働省の自殺・うつ病等対策プロジェクトチーム^*44は「誰もが安心して生きられる、温かい社会づくりを目指して」と題する報告書をまとめ、その5つの柱の1つに「職場におけるメンタルヘルス対策・職場復帰支援の充実」を掲げ、その1項目として「労災申請に対する支給決定手続の迅速化」が挙げられた。業務上のストレスにより鬱病等を発症した労働者が的確な治療及び円滑な職場復帰等に向けた支援を受けられるよう、労災申請に対する支給決定手続の迅速化を進めるというものである。

　これを受けて、2010年10月より精神障害の労災認定の基準に関する専門検討会^*45を開催し、現状では請求が出てから決定までに約8.7か月かかっているが、事実関係を明確化するために省略できない調査もあることから、どのように迅速化が可能であるかを検討し、2011年11月にこの報告書が取りまとめられた。続いて、2011年2月より、同検討会にセクシュアルハラスメント事案に係る分科会^*46が設置され、2011年6月に報告書が取りまとめられている。

　これを受けて、2011年12月、「心理的負荷による精神障害の認定基準について」（基発1226第1号）が発出された。1999年の通達は「判断指針」であったが、他と共通の「認定基準」となった。ここでは、強い心理的負荷となるとなる時間外労働時間数を、発病直前の連続した2か月間に1月当たり約120時間以上、発病直前の連続した3か月間に1月当たり約100時間以上と記載し、極度の長時間労働を月160時間程度と明示するとともに、心理的負荷が極度のものに強姦や猥褻行為を例示している。また評価期間についても、セクシュアルハラスメントやいじめが長期間継続する場合には6か月を超えて評価するとか、既に発病していた者の悪化についても特に強い心理的負荷で悪化した場合には労災対象とするなど、かなりの改善が行われている。審査方法の改善としては、医師の意見は全数ではなく判断が難しい事案のみ協議するとか、業務以外の要因の調査を簡略化する等が示されている。

　その後、2019年5月の労働施策総合推進法改正によりパワーハラスメントの措置義務が規定されたことを受け、同年12月から精神障害の労災認定の基準に関する専門検討会^*47が開催され、翌2020年5月に報告書をまとめ、同年8月に認定基準を改正した（基発0821第4号）。これは、具体的出来事の類型に「パワーハラスメント」を追加し、その名称を「同僚等から暴行又は（ひどい）いじめ・嫌がらせを受けた」に修正するものである。

　1911年の工場法制定以前は、工場及び職工に関する行政上の取締りは全て警察命令に基づき府県に任せていた。その内容は工場の建設、汽罐汽機に関するもので、1877年大阪府が製造所取締規則、1881年東京府が製造所管理布達を制定などしているが、労働者保護よりも公害防止に重点があった。また、典型的な危険機械である汽罐汽機（ボイラー）についても1883年福岡県の汽罐汽機取締規則を始め規則が制定された。いずれも全国統一基準ではなく、府県により寛厳の差があった。

　工場法は前述のように1882年に制定の検討が始まってから制定に至るまで30年もかかって、1911年にようやく成立に至り、5年後の1916年にようやく施行された。安全衛生関係の規定ぶりの変遷を見ると、1887年の職工条例案では「農商務大臣ハ職工ノ使用方法カ健康又ハ品行其ノ他経済ノ発達ヲ害スト認ムルトキハ特別ノ制限ヲ加ヘ又ハ職工ノ使用ヲ禁シ得ルコト」とあり、1898年の工場法案では「工場ニハ危険予防、健康保全、風儀維持、並公益保護ノ為メ必要ナル設備ヲ為スヘシ」（第5条）とあるほか、「農商務大臣ハ婦女子及ヒ十四歳未満ノ職工徒弟ノ就業ニシテ特ニ危険ナルカ又ハ健康若ハ風儀ニ害アリト認ムルトキハ之ヲ制限又ハ禁止スルコトヲ得」（第27条）という規定もあった。

　最終的に成立した工場法では、第13条として、「行政官庁ハ命令ノ定ムル所ニ依リ工場及附属建設物並設備カ危害ヲ生シ又ハ衛生、風紀其ノ他公益ヲ害スル虞アリト認ムルトキハ予防又ハ除害ノ為必要ナル事項ヲ工業主ニ命シ必要ト認ムルトキハ其ノ全部又ハ一部ノ使用ヲ停止スルコトヲ得」という規定が置かれたが、施行時にはこれに基づく施行令、施行規則は制定されず、工場施設の取締りは従来通り府県令に一任された。また、女子年少者については、「工業主ハ十五歳未満ノ者及女子ヲシテ運転中ノ機械若ハ動力伝導装置ノ危険ナル部分ノ掃除、注油、検査若ハ修繕ヲ為サシメ又ハ運転中ノ機械若ハ動力伝導装置ニ調帯、調索ノ取附ケ若ハ取外シヲ為サシメ其ノ他危険ナル業務ニ就カシムルコトヲ得ス」（第9条）と、年少者については「工業主ハ十五歳未満ノ者ヲシテ毒薬、劇薬其ノ他有害料品又ハ爆発性、発火性若ハ引火性ノ料品ヲ取扱フ業務及ヒ著シク塵埃、粉末ヲ飛散シ又ハ有害瓦斯ヲ発散スル場所ニ於ケル業務其ノ他危険又ハ衛生上有害ナル場所ニ於ケル業務ニ就カシムルコトヲ得ス」（第10条）と就業制限の規定が設けられた。また、第12条に病者と産婦の就業制限の根拠規定が設けられた（施行規則第8、9条で規定）。

　1922年11月、内務省の外局として社会局が設置され、各省に分属していた労働行政のほとんどが社会局に統合された。工場法の施行は同局労働部監督課に移った。翌年3月に工場法が改正され、第13条に第2項として、「前項ノ場合ニ於テハ行政官庁ハ工業主ニ命シタル事項ニ付必要ナル事項ヲ職工又ハ徒弟ニ対シ命スルコトヲ得」という規定が設けられた。

　工場法第13条に基づく規則の制定は昭和に入ってからで、1927年に工場附属寄宿舎規則が、そして安全衛生関係では1929年6月に初めて工場危害予防及衛生規則が制定された。この規則は全36条からなり、その内容は機械設備の安全基準から原材料の安全衛生、食堂炊事場等の衛生基準にまでわたっていた。現在から見れば極めておおざっぱな規定であったが、技術的な内容であるため、監督官の解釈を統一するために通牒(昭和4年発労第58号)により施行標準という細則を設けた。

　1931年4月には、工場法の適用対象でない建設業等の屋外労働に対する業務災害補償を規定する労働者災害扶助法が成立したが、その第5条に行政官庁が危害の防止等に関して命令できるという規定が置かれ、これに基づき、1934年には土石採取場安全及衛生規則、1937年には土木建設場安全及衛生規則、1941年には土木建設工事場附属宿舎規則がそれぞれ制定された。

　安全衛生関係では、1938年4月に工場危害予防及衛生規則を改正し、職工50人以上の工場には安全管理者を選任すべきこと、500人以上の工場には工場医を選任すべきこと、10人以上の工場には安全委員を選任すべきことを規定した。これにより、従来の物的施設だけでなく人的施設に関する規定が定められることになった。1940年10月には工場医選任工場の規模を100人以上に拡大した。

　安全管理者は工業主の指揮を受け、工場及びその附属建物の危害予防及び衛生に関する一切の事項を管理する（第34条の2）。安全委員は工業主、安全管理者及び工場医の指揮を受け、毎日工場及びその附属建設物を巡視し、設備又は作業方法が危険又は有害のおそれある時は応急処置又は適当は予防処置をすることとされた（第34条の5）。特に注目すべきは工場医の規定で、工場医は毎月少なくとも1回工場及びその附属建設物を巡視し、設備又は作業方法が衛生上有害のおそれある時は応急処置又は適当な予防処置をするとともに、「工業主ハ工場医ヲシテ毎年少クトモ一回職工ノ健康診断ヲ為サシムベシ」と、ここに初めて労働者の健康診断に関する規定が設けられたのである（第34条の3）。

　戦時下、労働者の体位は著しく低下し、労働力の維持培養の見地から憂慮すべき問題となった。このため、厚生省は1942年2月、工場法施行規則を改正し、健康診断に関する規定を7か条にわたって新設した。1938年に工場危害予防及衛生規則改正で設けられた健康診断に関する規定の大幅な拡充である。すなわち、工業主は職工の雇入れ後30日以内に健康診断を行うこと（新第8条）、一般工場では年1回、有害業務に従事する職工に対しては年2回の健康診断を行うこと（第8条の2）が義務づけられ、その結果注意を要すると認められる者に対しては、医師の意見を徴し、療養の指示、就業の場所又は作業の転換、就業時間の短縮、休憩時間の増加、健康状態の監視その他健康保護上必要な処置をとるべきこととされた（第8条の5）。健康診断結果は記録に作成し、3年間保存せねばならず（第8条の4）、さらに「工業主其ノ他健康診断ノ事務ニ従事シ又ハ従事シタル者ハ其ノ職務上知リ得タル職工ノ秘密ヲ故ナク漏洩スベカラズ」（第8条の7）という守秘規定まであった。

　労働基準法には第5章として「安全及び衛生」が置かれ、危害の防止、安全装置、性能検査、有害物の製造禁止、危険業務の就業制限、安全衛生教育、健康診断など14条にわたる規定が設けられた。工場法との最大の相違は、労働者を1名でも使用している全ての事業に適用されることになったことであるが、内容的に見ても、工場法が特定の場合に行政官庁が命令を出すという建前であったのに対して、一般的に使用者の義務として、設備及び原材料（第42条）と建設物（第43条）に分けて危害防止の義務が規定され、併せて労働者にも危害防止のために必要な事項を遵守する義務を課した（第44条）。これは改正工場法第13条第2項を受け継ぐもので、制定過程で反対意見もあったが、安全衛生に関する厳格な規定も労働者が遵守しなければ効果を期しがたいとして、罰則付きで規定されたものである。

　危険な作業を必要とする機械・器具については、戦前は1935年の汽罐取締令で汽罐の設置を行政官庁の許可制としていたが、労働基準法第46条は一般的に必要な規格又は安全装置を具備することを譲渡、貸与、設置の条件としつつ（第1項）、特に危険な作業を必要とする機械・器具については、製造、変更、設置を行政官庁の事前認可制とした（第2項）。後者に該当するのは汽罐、特殊汽罐の製造及びこれら並びに揚重機等の設置である。そして、これら特に危険な作業を必要とする機械・器具については、認可を受けた後も一定期間ごとに行政官庁の行う性能検査に合格しなければ使用できないこととした（第47条）。なお、1921年の黄燐燐寸製造禁止法を踏襲して、有害物の製造禁止規定（第48条）も設けられた。

　工場法では女子年少者についてのみ危険業務の就業制限が規定されていたが、労働基準法第49条第1項ではこれを経験のない労働者に拡大した。「経験のない労働者に就業させなければ、これらの者は永久に経験者となれないではないか」という疑問に対して、寺本広作は「工場及び機械に馴れ、作業を見聞し、運転休止中の機械について必要な動作を練習する等の経験があれば災害率は激減する」と反論し、「ここではこういう意味で経験という文字を使っている」のだと述べている^*2。これに対応するのが新規採用者に対する安全衛生教育の規定（第50条）である。また、同条第2項では、経験があっても必要な技能を有さない労働者を特に危険な業務（汽罐、揚重機等）に就かせることを禁止した（免許制）。なお、病者の就業制限規定（第51条）は工場法第12条及びこれに基づく施行規則第8条を踏襲している。

　第52条は、1938年に導入され、1942年に拡充された健康診断の規定を受け継ぎ、一定の事業については雇入れ時及び定期の健康診断を義務づけた。工業及び商業的企業については年1回、特定の有害業務については年2回というのも戦時中の規則を受け継いでいる。ただし、さすがに戦後の立法だけあって、健康診断の必要性と労働者の自由権を調整するために、労働者が使用者の指定した医師の診断を受けることを希望しないときは、他の医師の健康診断書を提出するという規定（第2項）が設けられた。

　安全衛生管理体制についても1938年規則を受け継ぎ、使用者に安全管理者及び衛生管理者の選任義務を課した（第53条）。衛生管理者は工場医を受け継ぐ者という位置づけであったが、工場危害予防及衛生規則が「工場医ハ医師タルコトヲ要ス」（第34条ノ3第4項）としていたのに対し、衛生管理者は必ずしも医師でなくてもいいので、ここは若干後退した感もある。ただ、労働安全衛生規則に下りると、医師である衛生管理者と医師でない衛生管理者に分かれ、50人以上事業場では医師である衛生管理者を選任することとされていた。

　また労働安全衛生規則で、安全に関する事項、衛生に関する事項について「関係労働者の意見を聴くため、適当な措置を講じ」ることとされ、安全に関する委員会や衛生に関する委員会を設けた場合には、労働者の選んだ委員を参加させなければならないとされた。これは安全委員会・衛生委員会の設置義務ではないが、その萌芽的規定と言える。これが各委員会の設置義務となるのは1966年の労働安全衛生規則改正によってである。

　これに先立ち、厚生省労政局から労働基準局が独立し安全課と衛生課が置かれた。各都道府県には労働基準局が設置され、東京局と大阪局には安全課と衛生課、25局には安全衛生課が設けられた（他の局は監督課が所掌）。各地域には労働基準監督署が設置され、施行に当たることになった。さらに厚生省から労働省が独立して、労働基準行政体制が完成した。

　もともと江戸時代から鉱夫の間で「よろけ」と呼ばれて恐れられていた珪肺が業務上疾病となったのは、1930年の鉱夫硅肺及眼球震盪症ノ扶助ニ関スル件という通牒によってであった。戦後労働衛生対策の最重点課題として珪肺問題が取り上げられ、1948年1月けい肺対策協議会を設置、1950年には正式の労働大臣の諮問機関としてけい肺対策審議会^*4となった。労働省は全国の鉱山で巡回検診を実施し、その結果に基づき1949年8月「けい肺措置要綱」を全国の労働基準局長に通達した。また、療養を要する珪肺患者のため栃木県に珪肺療養所（後に珪肺労災病院）が創設されるとともに珪肺試験室が併置された。

　1951年以降、関係労働組合が珪肺の診断、予防、治療及び補償に関する法的根拠を確立するために、国会、労働省への陳情等特別法制定の本格的運動を行った。これを受けて1952年2月参議院労働委員会にけい肺対策小委員会が設置され、1953年3月には同委員会委員長の命令で事務局がけい肺法案を作成し、社会党と無所属有志議員によって同法案が提出され、政府の立法機運を促進した。これに対して経営側は時期尚早と主張した。同法案を審議する参議院労働委員会で小坂善太郎労相は予算措置を伴うことから政府としての法案提出を表明した。

　労働省は1955年4月けい肺に関する特別保護法案を作成してけい肺対策審議会に諮問し、その答申を得て同年5月国会に提出した。国会ではちょうど従来の労働委員会と厚生委員会が社会労働委員会として合併したばかりで案件が山積みとなり、審議が停滞した。これに対して、法案早期成立を求める総評、全鉱の組合員が国会議事堂横に座り込み、ハンストを行った。国会審議の過程で外傷性脊髄障害者をも特別の保護をなすべきとの意見が採り上げられ、同年7月にけい肺及び外傷性せき髄障害に関する特別保護法として成立した。この法律は実質的には労災保険の特例法として2年間の特別給付を行うものであるが、労働衛生政策としては、珪肺に罹るおそれのある労働者に対して組織的な珪肺健康診断を実施して常にその病状管理を行い、珪肺に罹った労働者については作業転換を図るなどが規定されるだけで、予防措置は含まれていなかった。

　その後、1957年に問題が再燃し、社会党議員提案による上記特別保護法の改正案の審議の中で、当面暫定措置を講ずることに与野党が合意し、与野党共同提案によって1958年5月、けい肺及び外傷性せき随障害の療養等に関する臨時措置法が成立した。同法は特別保護法の給付期間満了者にさらに療養給付と傷病手当を支給することが中心であるが、その第13条において根本的検討を加え1959年末までに法案を国会に提出することを求めていた。

　臨時措置法による義務を課せられた政府は、1958年6月けい肺審議会^*6に法改正について諮問するとともに、労働基準局にけい肺法改正準備本部を設置した。けい肺審議会は医学的事項については医学部会^*7を設置して検討した。翌1959年9月に医学部会から「けい肺に関する医学上の問題点についての意見書」が出され、これを受けて同月公益側委員から「けい肺等特別保護に関する基本構想」が出されたが、労使の意見は一致せず、同年11月公益意見に労使意見を付記した答申をまとめた。この公益意見は、予防及び健康管理を補償とは別に切り離して単独法とし、その規制対象を鉱物性粉塵によるもの全般に及ぼすこと等が中心であった。

　これを受けて政府はじん肺法案及び労災保険法改正案を同年12月に提出し、いずれも翌　1960年3月に成立に至った。後者については前章で述べたように、労災保険法の長期補償制度として組み込まれた。じん肺法は、対象を珪肺に限らず、石綿、セメント、アルミニウム等の鉱物性粉塵の吸入によって起こる塵肺に拡大したことが重要であるが、併せて、定期的な塵肺健康診断の義務づけ、その結果を地方労働基準局長に提出し、塵肺審査医の審査により健康管理区分を決定し、その区分に基づき地方労働基準局長が粉塵作業からの転換を勧告できること、この勧告に従って粉塵作業から転換させる労働者に対して使用者が1か月分の転換手当を支払うべきこと、等々が規定された。

　なお、労働安全衛生法制定後になるが、1977年6月にじん肺法が改正されている。旧法では鉱物性粉塵に限定していたが、有機性粉塵による塵肺病変も適用対象とするよう、「鉱物性」を削除した。また、旧法では塵肺と合併した肺結核を含めて塵肺と定義してきたが、塵肺を不可逆的な病変として定義するとともに、肺結核以外のものも合併症に含めた^*8。

　そうした中で、1963年11月、三井鉱山三池炭鉱三川鉱において、日本炭鉱災害史上空前の大事故が起こった。炭塵爆発により坑道が破壊され、さらに爆発によって発生した一酸化炭素ガスが坑道内の作業箇所に流れ、20人が爆死、438人が急性一酸化炭素中毒で死亡、さらに生還した839人も一酸化炭素中毒に苦しんだ。患者の中には精神神経症状を呈する者が多く、職場復帰できない重傷者も少なくないことから、本人とその家族はより一層の援護措置を求めて激しい運動を展開した。その後も1965年から66年にかけて北炭夕張、日鉄伊王島、山野炭鉱、空知炭鉱、住友奔別と、ガス爆発事故が続発し、多数の死亡者や一酸化炭素中毒者を輩出した。

　事故から3年経つと、療養給付と休業給付が長期傷病補償給付に切り換えられるとともに、労働基準法上の解雇制限が解除されることになる。また労働省に設置された三池災害一酸化炭素中毒患者医療委員会^*9が1966年10月、労働大臣に医学的意見を提出し、これに基づいて労働省が患者を職場復帰可能として給付を打ち切る者、さしあたり療養が必要で職場復帰の可能性のある者、長期にわたって療養の必要のある者に3分して措置を講じたことが非難を浴びた。

　社会党は既に1965年から特別措置法案を国会に提出しており、政府は慎重な姿勢であったが、翌1966年に参議院社会労働委員会が「政府は、一酸化炭素中毒被災者援護措置について、差当り炭鉱労働者に限り今後1か年以内に立法措置を講ずるよう努力すること」と決議したことで特別法の立案に踏み切り、労災保険審議会の審議を経て、翌1967年に炭鉱災害による一酸化炭素中毒症に関する特別措置法案を国会に提出し、修正の上成立に至った。これは介護料（省令で月1万円）とアフターケアを保険施設として行うものである。また労働衛生面では、被災労働者に対して、専門医による健康診断を義務づけ、その結果必要があれば作業転換等を求めている。

　1950年、戦後初めて放射性物質が輸入されるようになり、当時総理府に設置されていた科学技術行政協議会は放射性物質に基づく障害の防止についても討議し、1952年には放射性物質取締法案検討委員会を設け、1954年には放射性物質による障害予防勧告を決定した。労働省は関係労働者の放射線障害防止を目的として、「労働基準法施行規則第35条第4号の取扱いについて」（昭和27年基発第547号）、「有害放射線による障害の防止について」(昭和29年基発第461号）等を通達した。

　1956年4月、労働省は「放射線業務における衛生管理方法に関する研究」を専門家に委嘱するとともに、特別規則制定に必要な技術的内容についての検討を開始し、翌1957年規則案要綱を中央労働基準審議会の審議に付した。翌1958年7月、規則案を公聴会に付し、また同年6月には放射線障害防止の技術的基準に関する法律の規定に基づいて総理府の放射線審議会に規則案を諮問し、その答申に基づいて修正した案を再度中央労働基準審議会にかけ、1959年3月に省令として電離放射線障害防止規則が制定された。

　放射線障害を防止するためには放射線を受けないようにするのが一番だが、それは実際問題としてまず不可能なので、放射線を受けても障害を起こすに至らない量、すなわち許容量がもっとも重要な問題となる。本規則の規定は国際放射線防護委員会（ICRP）の1954年勧告を基礎に定められ、具体的には1週300ミリレム（手足等については1500ミリレム）、1週にこの10分の1を超えて放射線を受ける労働者については個別的な健康管理を要するとされた。

　その後ICRPの新勧告等を踏まえて、1963年に同規則は全面改正され、放射線業務従事者の集積線量について、年平均5レムの範囲で抑え、かつ3か月間の被曝線量の限度を3レムと規定した。なお、その後1988年に線量単位がレムからシーベルトに変わり、放射線業務従事者の被曝限度は5年間で100ミリシーベルト、かつ1年間で50ミリシーベルトとされた（第4条）。平均すれば1年間で20ミリシーベルト、1月当たりであれば2ミリシーベルト以下ということになる。ただし、遮蔽物が放射性物質の取扱い中に破損した場合など緊急事態には、特例として100ミリシーベルトまで可能となっている。

　2011年3月11日の東日本大震災により、東京電力福島第一原子力発電所で炉心溶融事故が発生する中、3月15日に「平成二十三年東北地方太平洋沖地震に起因して生じた事態に対応するための電離放射線障害防止規則の特例に関する省令」が制定され、14日に遡って施行された。これにより、東京電力福島第一原発で緊急作業にあたる作業員の被曝線量の上限を、1人当たりができる作業時間を長くすることで作業効率を上げるために、この本来特例規定である100ミリシーベルトをさらに250ミリシーベルトに引き上げたのである。

　厚生労働省は2014年12月に東電福島第一原発作業員の長期健康管理等に関する検討会^*10を設け、翌2015年5月報告書を取りまとめ、緊急作業期間中の被曝線量管理の見直しを求めた。これに基づき同年8月電離放射線障害防止規則が改正された。これにより「特例緊急被曝限度」が設けられ、原子力緊急事態等には厚生労働大臣が250ミリシーベルトを定めることができることとし、緊急作業中の測定記録や健康管理等も規定している。また、原子力施設における緊急作業従事者等の健康の保持増進のための指針において、緊急作業後の長期的健康管理についても定めている。

　1958年7月大阪市生野区、1959年7月東京下町地区のサンダル製造工場やサンダル製造内職主婦の間から重症の貧血患者が続発し、死亡者が出るに及んで社会問題化したが、これは接着用ゴム糊に含まれるベンゼンであることが判明した。労働省は1959年11月の省令でベンゼンを含有するゴム糊を労基法48条の有害物に指定し、製造、販売、輸入、販売目的の所持を禁止した。これが後年の家内労働法につながっていく。

　この省令の審議の際、中央労働基準審議会からベンゼンはゴム糊以外に染料、印刷インキその他の用途にも使われているのでそれらの規制も早急に検討するよう要望された。そこで労働省は有機溶剤中毒予防規則案を作成して中央労働基準審議会にかけ、同審議会は労働衛生部会、さらに専門部会を設け、公聴会も開いて慎重な検討を行い、翌1960年5月に答申、同年10月にようやく省令として公布された。これにより51種類の有機溶剤について第1-3種溶剤に区分するとともに、衛生管理基準を示した。

　日本では1960年のじん肺法が初めて石綿作業を粉塵作業として位置づけ、塵肺健診や労働基準局長の勧告の対象となった。1971年5月には特定化学物質等障害予防規則（特化則）が制定され、石綿に発癌性があることが分かってきたことから、石綿粉塵が発散する屋内作業場に局所排気装置を設置することや呼吸用保護具を備え付けることなどを定めた。

　1972年労働安全衛生法制定に伴い、旧特化則は安衛法に基づく新特化則になり、さらに1975年には大幅に改正された。これはILO職業癌条約を受けたもので、曝露の可能性の高い石綿の吹付作業を原則禁止する他、石綿作業を特殊健康診断の対象とするなどを定めた。また省令改正とともに発出した通達（昭和51年基発第408号）において、石綿を可能な限り代替化することや作業衣による二次被曝の防止などを指示した。

　1980年代に入ると、戦後期に石綿を大量に使用して建設された建物（特に学校施設）の老朽化が進み、その解体・改修工事で労働者が石綿に被曝する危険性が高まったことから、1986年、1988年に通達（昭和61年基安発第34号、昭和63年基発第200号）を発出し、曝露防止に努めた。建物の解体工事における石綿被曝の防止については、屋内作業を想定した特化則では対応しきれないため、2005年2月に石綿障害予防規則が制定された。同規則は保温材等の除去作業について、当該作業に従事する労働者以外の立入を禁止すること、発注者が請負人に情報を提供することなどを規定している。同規則はその後、2006年8月、2009年2月、2011年7月、2014年6月と改正されてきている。

　さて、世界的に石綿の使用禁止の動きが進む中で、1992年12月には社会党と社民連から石綿製品の規制等に関する法律案が提出された。同法案は石綿製品の製造、輸入、販売の原則禁止、代替物質の使用促進等を規定していたが、審議されることなく廃案となった。新聞報道によれば、産業界だけでなく関係労働組合も原則禁止には消極的だったという。

　さらに2003年10月の安衛法施行令改正により、非石綿製品への代替が困難なものと除く全ての石綿製品の製造等が禁止され（ネガティブリスト方式）、2006年8月の政令改正で猶予(除外)品目のみを指定したポジティブリスト方式に移行した。そしてこの猶予品目は徐々に減らされていき、2012年1月の政令改正で除外品目なき石綿の全面禁止が達成された。この間、クボタやニチアスを始めとする大企業で多くの従業員や関係者が肺癌や中皮腫で死亡していたことが明らかにされ、日本中が大騒ぎになった。

　1950年代後半から高度経済成長が始まり、技術革新とともに新たな労働災害や職業病が発生し、災害件数も急増し始めた。この中で、政府は1958年8月、産業災害防止5カ年計画を策定し、災害発生件数を半減させることを目標とした。同年9月には臨時産業災害防止懇談会^*11が総理府に設置され、11月、産業災害防止対策に関する意見書を提出した。同懇談会は総理府の附属機関として産業災害防止対策審議会^*12となった。同審議会は翌1959年12月、内閣総理大臣に対して産業災害防止の国民運動に関する答申を行い、産業人に対する安全教育をはじめとする国民運動の展開を政府に求めた。

　なお、これに伴い、安全衛生行政体制も充実され、1959年には全都道府県労働基準局に安全衛生課が設置され、1965年には本省に労災防止対策部が設置され、さらに1967年にはこれが安全衛生局に昇格した。ところが1年も経たないうちに、いわゆる1省1局削減のため廃止され、「まぼろしの安全衛生局」と言われた。ちなみに、上記鉱山保安局長への勧告のうち1回は安全衛生局長名である。以来、行政体制は労働基準局安全衛生部のままである。

　このように労働災害が増加、多様化していく中で、労働基準法に基づく監督指導行政のみによっては安全衛生を効果的に進めることに限界があると認識され、むしろ安全衛生に直接責任を持つ事業主の自主的な災害防止活動を促進することの重要性が見直されるようになった。そのためには、活動の中心母体となる事業主の団体を組織させ、事業主に対して技術面できめ細かな指導を行わせるとともに、国が助成措置を講ずる必要がある。

　あと2つは、労働災害防止計画の規定と重層請負関係で行われる事業の特例規定であり、充実強化されて労働安全衛生法に引き継がれている。前者については、5年ごとの基本計画と毎年の実施計画からなるものであった。後者については、建設業と造船業について、統轄管理者の選任や協議組織の設置、作業間の連絡調整、安全巡視など元方事業主の義務を規定するとともに、注文者にも労働災害防止義務を課した。

　戦後、労働者の安全衛生の基本法は労働基準法であったが、1960年代には変化する社会の実態に対応すべく見直しが迫られるようになった。そこで1969年9月、労働省は「客観的専門的に労働基準法施行の実状と問題点について実態的、法制的な調査研究を行う」ことを目的に、労働基準法研究会^*16を設置した。中でも、労働者の生命身体の問題である安全衛生問題が最も急を要する検討事項であるとして、1970年7月安全衛生小委員会^*17が発足した。同委員会は第3小委員会と改称し、1971年7月に報告書を提出した。これはこの後労働条件法政策の各分野で行われる労働基準法研究会方式のトップバッターになる。

　同報告は、労働基準法に基づく労働災害防止対策が総合的予防対策の面で不十分であり、産業社会の急激な進展に即応できないこと、最低基準による規制のみでは十分でなく、指導勧告を含む幅広い行政が必要であること、中小企業、構内下請企業への対策が不十分であることなどを指摘し、新たに労働者の安全と衛生を確保する観点から総合的立法を行う必要があると提言した。

　同報告を受けて、労働省は1971年8月「労働安全衛生法（仮称）の制定」と題して新法制定の方針を明らかにした。これに対して労働側は、総評が「労働基準法から第5章のみを引き抜き、独立立法として安全衛生法を制定することは、労基法の総合性を損なう」と批判する一方、同盟は「基本的には賛同の方向」としつつ「新法制定によって労働基準法のなし崩し的改悪が行われてはならない」と注文をつけた。これに対して労働省は中央労働基準審議会^*18への説明において、①現行労働基準法の建前に基づいて規制の対象を直接の使用従属関係のみに限定していては災害を効果的に防止できないこと、②最低基準の確保にとどまらずより厚みのある行政展開を必要とすること、③特に中小企業については取締りだけでなく労働災害を防止しやすい環境整備が必要であること、④規定条文数が多くなること、を単独法制定の理由としている。

　中央労働基準審議会は答申に当たり労働基準法との関係の明確化を求め、これに基づき法案が提出され、1972年6月全会一致で成立した。世界的に見ても、総合的な労働安全衛生立法としては1970年のアメリカに次ぐ2番目のものであった。なお、労働基準法の安全衛生関係規定のうち、女子及び年少者に関する規定及び寄宿舎に関する規定は労働基準法に残された。

　内容的には、労働基準法旧第42、43条の危害防止措置規定を中心に、元方事業者の義務や注文者の義務などを加えて第4章（労働者の危険又は健康障害を防止するための措置）とし、旧第46、47条の機械器具の製造許可や性能検査の規定を拡充するとともに、旧第48条の有害物の製造禁止についても製造許可を導入するなどによりまとめて第5章（機械及び有害物に関する規制）とした。また、旧第49、50条の就業制限や安全衛生教育を拡充して第6章（労働者の就業に当たっての措置）とし、旧第52条の健康診断を拡充するとともに作業環境測定等を含めて第7章（健康管理）とした。

　最も大きな変化は第3章にまとめられた安全衛生管理体制の規定である。旧第53条から引き継いだ安全管理者、衛生管理者の上に、工場長のように当該事業場で事業の実施を統括管理する者を総括安全衛生管理者として選任し、安全衛生業務を全体として取り仕切らせることとしたほか、労働者の健康管理を行う産業医の選任、労働災害防止団体法の統轄管理者から引き継いだ元方事業主による統括安全衛生責任者の選任等が規定された。

　さらに、1966年に省令レベルで設置が義務づけられていた安全委員会及び衛生委員会（中小企業では安全衛生委員会）を法律上に位置づけ、当該事業場の労働災害防止について労働者の意見を反映させるようにした。これは特定分野ではあるが日本における労使協議法制の確立と言える。その他、省令レベルから法律事項に引き上げられた規定が多い。

　1963年に労働省が中央労働基準審議会に示した「労働災害防止対策の現状と問題点」では、阻害要因として、「同一作業現場において、数個の請負業者が関連作業を実施する場合等に、当該作業相互間の災害防止を統括する責任の所在が不明確な場合が多い」とか「請負等による作業においては、利用を余儀なくされる施設等が、発注者、元請負業者等によって所有されているため、当該下請業者がその危険性に対する検討を行うことができず、また、責任を持ち得ない状況にある」等と指摘し、現行労働基準法の枠内では実効を期し得ず、むしろ元請事業主に対して統轄的に安全管理の責任を負わせた方が適切な場合が多いと述べていた。

　しかし、労基法の建前からいって、直接雇用関係のない下請労働者の安全管理について元請事業主を規制することはできないので、災防団体法の特別安全規制を設けたわけである。これにより、建設業その他の事業（省令で造船業を規定）では、元請事業主は下請労働者の安全管理についても、統轄管理者の選任、協議組織の設置、作業間の連絡及び調整、作業場所の巡視その他の必要な措置を講じなければならないとされた。また、この場合、数次の請負契約によって仕事が行われる時は、その請負業者の中の最上位の者が統轄管理措置を講じなければならず、さらに分割発注の場合には発注者又は元請人がこれらの業者の中から一人を指名することとされた。

　さらに、労働安全衛生法制定に向けた労働基準法研究会第3小委員会報告は、下請混在企業の現状として、「災防団体法による統轄管理者は、法律上その資格、職務権限等が明確に規定されていないこともあって、他の使用者及びその労働者に対する指揮監督を行うことが困難であり、十分な効果を発揮していない」、「下請企業を含めた下請混在企業全体の安全衛生管理を活発に展開するためには、親企業の総合的な安全衛生管理の責任を強化することが必要」等と指摘した。その結果1972年に成立した労働安全衛生法では、安全衛生管理体制(第3章)において綿密な規定が置かれた。

　まず建設業と造船業で重層請負で作業が行われる事業の特定元方事業者には統括安全衛生責任者を選任する義務が課せられた。災防団体法の統轄管理者は法律上は誰でも良かったのだが、今回は「当該場所においてその事業の実施を統括管理する者をもって充てなければならない」ので、概ね所長クラスとなる。また職務も請負人が行う安全衛生教育の指導援助が加えられた。これに対し、請負人の側では安全衛生責任者を選任して統括安全衛生責任者との連絡調整等に当たらせる必要がある。

　事業者の講ずべき危険防止措置のうち、元方事業主の講ずべき措置等が、関係請負人及び関係請負人の労働者が当該仕事に関し、この法律又はこれに基づく命令の規定に「違反しないよう指導を行わなければなら」ず、「違反していると認めるときは、是正のため必要な指示を行わなければならない」上に、その「指示を受けた関係請負人又はその労働者は、当該指示に従わなければならない」と規定した。職業安定法施行規則第4条第1項は変更なく生きており、そこには「作業に従事する労働者を指揮監督するもの」は契約の形式が請負であっても労働者供給事業になると書かれているので、さすがに労働基準法研究会報告のように「指揮監督」とは書けず、「指導」とか「指示」と規定したのであろう。しかしむしろ労務下請が実態であることを前提として、事実上安全衛生面に限って「指揮監督」させることを目指したものと見るべきであろう。

　1980年改正は建設業の労働災害が依然多発している状況から、大規模建設工事についての計画届出制、重大事故発生時の安全確保のための措置、下請混在作業現場における元方安全衛生管理者の選任等を規定したものである。このうち三つ目について見ておくと、元方安全衛生管理者は統括安全衛生責任者の指揮を受けて、その統括管理すべき事項のうち、技術的事項を管理する者である。また、特定元方事業者の講ずべき措置として仕事の工程に関する計画や作業場所における機械、設備の配置に関する計画を策定することが加えられた^*20。

　1992年改正も建設業の労働災害対策が中心である。まず、中小規模の建設現場における統括安全衛生管理について、当該建設現場の現場所長、安全担当者に対して指導を行う店社安全衛生管理者を設けた。元方下請併せて50人（隧道・橋梁建設工事は30人）以上であれば、元方が統括安全衛生責任者、元方安全衛生管理者を、請負人が安全衛生責任者を選任して管理体制を整えているが、それ以下の規模（20人以上）の場合は、請負契約を締結している事業場ごとに（具体的には元方の本店、支店、営業所等）店社安全衛生管理者を選任して、現場の担当者（現場所長、工事主任等）を指導することとされている。その他、元方事業主の講ずべき措置を充実し、注文者にも建設機械等の安全確保措置を義務づけた^*21。

　労働力需給調整システムの章でみたように、2000年代前半には製造業における構内下請の拡大が注目を浴びるようになった。労働市場政策の観点からは、これは偽装請負の問題として取り上げられ、製造業派遣を認める原動力ともなったが、労働条件政策の観点からは、上述した建設業や造船業の重層請負関係における安全衛生管理体制を部分的に製造業一般にまで拡大する必要性として認識された。

　この問題を初めて提起したのは、2004年3月から開催され、同年8月に報告書をまとめた今後の労働安全衛生対策の在り方に係る検討会^*22である。そこではまず現状認識として、業務請負等のアウトソーシングの増大などにより、製造業においても同一場所において指揮命令系統の異なる労働者が混在して作業することによる危険が増大することが懸念されていると述べている。そして、同一の作業場所において元方事業者と請負事業者が作業を行う場合には、同一作業場で作業する労働者について、一元的に連絡調整等の安全衛生管理を行う統括的な管理を行うべきであり、その主体は元方・請負の契約関係から元方事業主であることが適当であるとし、特に製造業等においては、元方事業主が請負事業者との間でより緊密な連携を図り、労働災害の発生を防止するための対策を講じることが必要としている。

　この報告書は、過重労働・メンタルヘルスの報告書や健康情報保護の報告書とともに、同年9月からの労働政策審議会安全衛生分科会^*23に提出され、審議の材料となった。そして、年末の12月に出された建議では、元方事業者が請負人との間又は請負人相互間の連絡調整を十分に行わなかったことを原因として、元方事業者や請負人の労働者が被災する挟まれ・激突等の労働災害が発生していると述べ、製造業等の業種に属する事業の元方事業者（自らも仕事を行う最先次の注文者）が、作業間の連絡調整、合図の統一等など必要な措置を講じなければならないことを求めた。厚生労働省は翌2005年3月に改正法案を国会に提出し、曲折の末同年11月に成立した。

　これにより、製造業の元方事業者（発注者にも準用）が、その労働者及び関係請負人の労働者の作業が同一の場所において行われることによって生ずる労働災害を防止するため、作業間の連絡及び調整を行うことに関する措置その他必要な措置を講じることが義務づけられた。労働安全衛生法政策の世界で言えば、労働災害防止団体法や労働安全衛生法によって建設業や造船業に導入されていた元方事業者責任が、他の製造業にも広がってきたということになるが、労働市場法政策における請負認識との間で微妙なずれを生じさせてきているともいえる。

　ここまで述べてきたように、産業医制度の源流は1938年工場法改正で導入された「工場医」であるが、1947年労働基準法では衛生管理者の中の「医師である衛生管理者」となり、1972年の労働安全衛生法で常時50人以上の労働者を使用する事業場に産業医の選任が義務付けられたことで明確に位置づけられた。その任務は作業管理、作業環境管理及び健康管理の3分野であるが、かつては化学物質など危険有害業務に対する労働衛生対策が中心であった。しかし、近年はとりわけ過重労働対策やメンタルヘルス対策の関係で、産業医に求められる役割が増大してきており、2015年9月から産業医制度の在り方に関する検討会^*24が開催された。翌2016年12月に同検討会の報告書が出され、長時間労働者の健康管理が的確に行われるよう、長時間労働者に関する情報を産業医に提供することを義務付けることや、健診の異常所見者について、就業上の措置等に関する意見具申が適切に行われるよう、労働者の業務内容に関する情報を医師等に提供することを義務付けることが必要である、等の指摘がなされた。

　2017年4月からは労働政策審議会安全衛生分科会^*25で審議が始まり、同年6月に「働き方改革実行計画を踏まえた今後の産業医・産業保健機能の強化について」を建議した。これを受けて2018年4月に国会に提出され、同年6月に成立した働き方改革推進法において労働安全衛生法が改正され、産業医が勧告を行った場合には衛生委員会に報告しなければならず、産業医の業務について労働者に周知させなければならないといった活動環境の整備に関する規定、長時間労働者に関する情報を産業医に提供すべきという規定などが盛り込まれた。

　1988年改正では、第7章の標題が「健康管理」から「健康の保持増進のための措置」とされ、労働安全衛生法政策の目的が消極的な健康管理から積極的な健康保持増進に拡充された。この目的の実現方策として、法第69条は事業者に、「労働者に対する健康教育及び健康相談その他労働者の健康の保持増進を図るため必要な措置を継続的かつ計画的に講ずる」努力義務を課した。この健康保持増進措置については、法第70条の2に基づき「事業場における労働者の健康保持増進のための指針」が公表されている。

　この指針では、事業者が健康保持増進計画を策定するよう努めることが必要とし、計画に定める事項には健康保持増進体制の整備、労働者に対する健康測定、運動指導、メンタルヘルスケア、栄養指導、保健指導等の実施、必要な人材の確保や施設設備の整備が挙げられている。体制整備としては衛生委員会のほか、産業医を長とし、ヘルスケアトレーナー、ヘルスケアリーダー、心理相談員、産業栄養指導者、産業保健指導者等のスタッフから構成される健康保持増進専門委員会の設置を望ましいとしている。また、企業外労働者健康保持増進サービス機関の利用も認めている。

　同時に作業環境管理についても、作業環境測定の結果の評価に基づいて労働者の健康保持のため必要な施設設備の設置整備や健康診断の実施の義務が規定された（第65条の2）。また作業管理についても、「事業者は、労働者の健康に配慮して、労働者の従事する作業を適切に管理する」努力義務（第65条の3）が課された。これには具体的には、一連続作業時間と休憩時間の適正化、作業量の適正化等が含まれる。特に潜水業務や高圧室内業務のように健康障害を生ずる恐れのある業務については、作業時間の制限の規定が設けられた（第65条の4）。

　1996年改正では過労死予防対策が大きな課題として浮かび上がった。1994年2月に設置されたこれからの産業保健のあり方に関する検討委員会^*28は、1995年4月に労働者の健康に関して求められる産業保健サービスの内容等について報告書を取りまとめた。これを受けて同年7月から中央労働基準審議会労働災害防止部会^*29で検討が行われ、1996年1月「労働者の健康確保対策の充実強化について」建議を行った。

　この建議は、「動脈硬化や高血圧等の基礎疾患を有する労働者が、著しい長時間労働等による過重負荷を受けたことにより、その基礎疾患が急激に著しく増悪し、脳・心臓疾患を発症することがある。これが『過労死』として、社会的に大きな問題となっており、その予防のための労働者の健康確保対策や長時間労働の排除等の総合的な対策が必要」と過労死問題を取り上げ、脳・心臓疾患等に対応した一般健康診断の実施の徹底や健康診断結果に基づく効果的な健康管理、そして事業者による適切な事後措置の実施等を求めている。

　労働省はこれを踏まえて3月法案を国会に提出し、6月成立した。これにより、事業者は有所見者の健康診断結果について、医師又は歯科医師の意見を聴かなければならず（第66条の2、現第66条の4）、その意見を勘案して必要があると認めるときは、就業場所の変更等適切な事後措置を講じなければならない（第66条の3、現第66条の5）こととなった。この事後措置については同条第2項に基づき「健康診断結果に基づき事業者が講ずべき措置に関する指針」が公表されている。この指針では、健康診断の結果異常の所見があると診断された労働者について、通常勤務、就業制限、要休業の区分によって判断を求めることとされ、このうち就業制限については「勤務による負荷を軽減するため、労働時間の短縮、出張の制限、時間外労働の制限、労働負荷の制限、作業の転換、就業場所の変更等の措置を講じる」ものとされている。また、一般健康診断を受けた労働者に対してその結果を通知する義務や、その結果に基づいて必要な労働者に対して医師又は保健婦等による保健指導を行う努力義務も規定された。

　なお、この時の改正では健康管理体制の充実として、産業医が労働者の健康確保のため必要あるときは事業者に対して勧告をすることができること、及び事業者はこの産業医の勧告を尊重しなければならないことも規定された（第13条第3、4項）。また、産業医の選任義務のない中小事業場について、労働者の健康管理に関する知識を有する医師等に労働者の健康管理を行わせる努力義務も設けられた（第13条の2）。

　こういった過労死対策がこの時期に労働安全衛生法政策に登場してきたのは、労災保険法政策において1995年2月に「脳血管疾患及び虚血性心疾患等（負傷に起因するものを除く）の認定基準について」（基発第38号）が発出され、発症1週間より前の業務については、この業務だけで急激で著しい増悪に関連したとは判断しがたいが、発症前1週間以内の業務が日常業務を相当程度超える場合には、発症前1週間より前の業務を含めて総合的に判断するとしたことも影響を与えていると思われる。

　連合は労働基準法改正時の対案として、深夜業については4週間につき8回、53時間までとし、かつ深夜業従事者については最長1日10時間労働とする男女共通規制を要求した。国会における審議の結果、附則（原始附則ではなく改正法の附則）第12条に「深夜業に関する自主的な努力の促進」として、「国は、深夜業に従事する労働者の就業環境の改善、健康管理の推進等当該労働者の就業に関する条件の整備のための事業主、労働者その他の関係者の自主的な努力を促進するものとする」という規定が設けられた。また、この時の衆参の附帯決議で「深夜業に従事する労働者の健康確保を図るため、労働者が自発的に受診する健康診断の費用を助成すること及びこれら自発的に受診した健康診断についてもその結果に基づく医師の意見を勘案して深夜業の回数の減少や作業の転換等の措置を講じなければならないこととするよう労働安全衛生法の改正を行う」ことが求められた。

　労働省はこれを受けて中央労働基準審議会労働災害防止部会^*31において、1998年10月から深夜業に従事する労働者の健康管理について検討を行い、1999年1月「労働安全衛生対策の見直しについて」を建議した。建議は、深夜業従事者については労働安全衛生法で定められている集団健康管理に加え、労働者個々人の自主的な健康管理を促進し、これを活用した健康確保対策の充実を図る必要があるとして、具体的な法改正を求めた。

　これを受けて労働省は同年3月法案を国会に提出、5月には成立した。これにより、深夜業回数が一定以上の深夜業従事者は、自発的に受けた健康診断の結果を証明する書面を事業者に提出することができ、事業者はこれを記録しておかなければならないこととされた（新第66条の2、新第66条の3）。またこれに伴い旧第66条の2が改正され、事業者はこの自発的健康診断結果（有所見者に係るもの）に基づき、労働者の健康を保持するために必要な措置について、医師等の意見を聴かなければならないこととされた（新第66条の4）。さらにその意見を勘案して必要があると認めるときは、作業の転換、深夜業の回数の減少等適切な事後措置を講じなければならない（新第66条の5）。

　さらに、2001年12月の脳血管疾患及び虚血性心疾患等の認定基準の改正を受けて、2002年2月、「過重労働による健康障害防止のための総合対策」（基発第0212001号）が発出された。この通達は、時間外労働を月45時間以内とするよう求めるとともに、「事業者は、裁量労働制対象者及び管理監督者についても、健康確保のための責務があることなどにも十分留意し、過重労働とならないよう努めるものとする」と、裁量労働制についてもその対象外ではないことを明らかにした。

　そして、労働者の健康管理に係る措置の徹底として、健康診断の実施等の徹底とともに、月45時間を超える時間外労働をさせた場合には、労働時間等の情報を産業医に提供してその助言指導を受けることを、月100時間を超える時間外労働を行わせた場合（又は2か月間ないし6か月間の1か月平均の時間外労働を80時間を超えて行わせた場合）には、当該労働者に産業医の面接を受けさせ、産業医が必要と認める項目について健康診断を受けさせ、その結果に基づき産業医の意見を聴いて必要な事後措置を行うことを求めている。

　同報告書は、労働者に長時間の時間外労働など過重な労働をさせたことにより疲労が蓄積している場合には、脳・心臓疾患発症のリスクが高まるとされていることから、このような状況となった労働者の迅速な把握が不可欠であり、また、その健康の状態を把握し、適切な措置を講じるようにするため、医師が直接労働者に面接すること及び健康確保上の指導を行うことを制度化すべきであるとし、この医師による面接指導が必要な場合としては脳・心臓疾患発症との関連性が強いとされる月100時間を超える時間外労働又は2ないし6か月間に月平均80時間を超える時間外労働をやむなく行った場合を挙げている。

　この報告書をもとに2004年9月から労働政策審議会安全衛生分科会^*34で審議がなされたが、事業者への義務づけについては使用者側委員から相当の反発があり、そのため予定より遅れて同年12月27日に建議が出された。事務局の原案では、検討会報告書に沿って、1月100時間又は2ないし6か月間に月平均80時間を超える時間外労働を行った者について医師の面接指導を義務づけるというものであったが、使用者側の反発により、1月100時間を超える時間外労働を行った場合に限定し、かつ面接指導を申し出た者に限るという形で要件が絞られた。

　これにより、労働安全衛生法に第66条の8として過重労働に対する面接指導義務の規定が設けられた。法律上は「その労働時間の状況その他の事項が労働者の健康の保持を考慮して厚生労働省令で定める要件に該当する労働者」となっているが、省令で「休憩時間を除き一週間当たり四十時間を超えて労働させた場合におけるその超えた時間が一月当たり百時間を超え、かつ、疲労の蓄積が認められる者」とされ、この者に対し、医師による面接指導（問診その他の方法により心身の状況を把握し、これに応じて面接により必要な指導を行うこと）を行わなければならない。この「超えた時間」の算定は、毎月一回以上、一定の期日を定めて行わなければならないとされている。

　以上は事業主の義務規定であるが、ここまで行かない者についても次の第66条の9で努力義務規定が設けられた。すなわち、前条の「規定により面接指導を行う労働者以外の労働者であつて健康への配慮が必要なもの」（具体的には、長時間の労働により疲労の蓄積が認められ、又は健康上の不安を有している労働者及び事業場において定められた基準に該当する労働者）については、必要な措置を講ずるように努めなければならないとされている。

　2008年に過労死弁護団全国連絡会議と日本労働弁護団が過労死防止基本法の制定を求める決議をあげたことがきっかけとなり、全国過労死を考える家族の会の会員たちが、過労死防止基本法の立法化の取組みを始めた。そして、2011年11月に過労死防止基本法制定実行委員会が組織され、2013年4月に過労死防止基本法案を作成、同年12月には野党6党から過労死等防止基本法案が国会に提出された。

　後述のように、2016年になってから安倍晋三政権が急速に長時間労働の是正を政策課題に掲げるようになり、2017年3月の働き方改革実行計画に時間外労働の上限規制が盛り込まれた。これを受けて、労働政策審議会労働条件分科会^*35は2017年4月から審議を開始し、同年6月には建議を行った。その中に、長時間労働に対する健康確保措置が挙げられている。そして、これを含む働き方改革推進法案が同年4月に国会に提出され、同年6月に成立に至った。

　さらに、これはむしろ労働時間法政策の一環というべきだが、建議ではこの面接指導の適切な実施を図るため、管理監督者を含む全ての労働者を対象として、労働時間の把握について、客観的な方法その他適切な方法によらなければならない旨を省令に規定するとしていた。もっともこれは高度プロフェッショナル制度を導入しようとした2015年労基法改正案に向けた労働政策審議会建議で既に明記されていたことである。同法案は国会で審議されないままとなっていたが、2017年の建議で再度明記された。

　ところが2018年1月に、安倍晋三首相と加藤勝信厚労相が国会答弁で、裁量労働制で働く人の方が一般労働者よりも労働時間が短いというデータもあると述べ、その根拠となったデータに疑問が呈されたことから、同年2月に安倍首相は裁量労働制に係る改正部分を法改正案から削除すると表明したが、さらに混乱が続いたことから、労働時間の把握に関する規定を省令ではなく、労働安全衛生法上に規定することとされた。

　これにより、労働安全衛生法に第66条の8の3が新設され、事業者は長時間労働者の面接指導を実施するため、厚生労働省令で定める方法（パソコンのログイン・ログアウト時間、タイムカード等の客観的な方法）により、労働者の労働時間の状況を把握しなければならない。この義務は管理監督者や裁量労働制適用者にもかかる。ちなみに、高度プロフェッショナル制度の場合は、労基法上で健康管理時間を把握する措置が制度導入の要件となっているので、その次の第66条の8の4において、健康管理時間が厚生労働省令で定める時間を超える者に対する面接指導が義務付けられている。

　2017年3月の働き方改革実行計画で「原則副業・兼業を認める方向」が打ち出された後、雇用保険、労災保険、労働時間管理の3方面でそれぞれ検討が進められたが、労働安全衛生では目立った動きはなかった。しかし、2019年7月に副業・兼業の場合の労働時間管理の在り方に関する検討会^*36報告書が出され、これが同年10月に労働政策審議会安全衛生分科会^*37に報告されると、健康管理についての検討を同分科会で先行して行うべきとの指摘がされた。

　その後同分科会で審議が行われ、翌2020年8月には労働時間管理と合わせて健康確保措置についても副業・兼業の促進に関するガイドラインが改定された。これにより、健康確保の観点からも他の事業場における労働時間と通算して適用される労基法の時間外労働の上限規制を遵守すること、また、それを超えない範囲内で自らの事業場及び他の使用者の事業場のそれぞれにおける労働時間の上限を設定する形で副業・兼業を認めている場合においては、自らの事業場における上限を超えて労働させないことが明記された。また、法律上は健康確保措置の実施対象者の選定に当たって、副業・兼業先における労働時間の通算をすることとはされていないとはいえ、使用者の指示により当該副業・兼業を開始した場合は、当該使用者は、原則として、副業・兼業先の使用者との情報交換により、それが難しい場合は、労働者からの申告により把握し、自らの事業場における労働時間と通算した労働時間に基づき、健康確保措置を実施することが適当であるとされた。

　脳・心臓疾患によるいわゆる過労死と並んで、業務上のストレスや過労に起因する精神障害や自殺、いわゆる過労自殺の問題も、労災保険法政策で取り上げられるようになるのに応じて労働安全衛生法政策においても登場するようになってきた。労働省は1999年5月、労働者のメンタルヘルス対策に関する検討会^*39を設置し、翌2000年6月「労働の場における心の健康づくり対策について」と題する報告を取りまとめた。

　労働省はこれを受けて同年8月、「事業場における労働者の心の健康づくりのための指針」を公表した。上記4つのケアに分けて具体的な進め方を示しているが、特にラインによるケアについて、職場環境、労働時間、仕事の量と質、職場の人間関係、人事労務管理体制等の問題点の改善を図る必要を強調し、また管理監督者に対する情報提供や支援を求めている。

　上述の過重労働・メンタルヘルス対策検討会では、過重労働対策に併せてメンタルヘルス対策についても取り上げた。2004年8月の報告書では、メンタルヘルスについて、精神障害による自殺の事案は長時間労働であったことが多いことから、長時間の時間外労働を行ったことを一つの基準として対象者を選定し、メンタルヘルス面でのチェックを行う仕組みをつくることが効果的であるとし、具体的には月100時間又は2ないし6か月間に月平均80時間を超える時間外労働を行った者等に対して面接指導を行う際に、メンタルヘルス面にも留意した面接指導を行うようにするべきとしている。

　これを受けて労働政策審議会安全衛生分科会^*40で審議が行われ、2004年12月の建議では、メンタルヘルス対策について、「自殺予防といった観点からもメンタルヘルス不調となったときに介入が可能となる仕組み作りが求められる」として、①過重労働対策の面接指導において、メンタルヘルス面にも留意すること、②メンタルヘルス教育の実施、相談体制の整備、外部機関の活用等について、法律に基づく指針で示すこと、③メンタルヘルス対策を衛生委員会の調査審議事項として追加すること、④産業医等の確保、中小企業における地域産業保健センターの活用促進等を図ること、が求められた。

　2005年の労働安全衛生法改正では、上述のように月100時間を超える時間外労働を行った者への面接指導が義務づけられたが、その面接指導において「当該労働者の勤務の状況、当該労働者の疲労の蓄積の状況、その他当該労働者の心身の状況について確認する」と、「心」の文字が法文上に現れた。もっとも、まだメンタルヘルス対策が法文上に明記されたとはいえない。

　これと前後して中央労働災害防止協会に委託して職場におけるメンタルヘルス対策の在り方検討委員会^*41が開催され、その報告書をもとに2006年3月「労働者の心の健康の保持増進のための指針」を策定した。ここでは、上記4つのケアを挙げた上で、その適切な実施のために、①労働者、管理監督者及び事業場内産業保健スタッフ等への教育研修・情報提供、②職場環境の把握と問題点の把握、それに基づく職場環境の改善、③メンタルヘルス不調への気づきと対応、具体的には労働者による自発的な相談とセルフチェック、管理監督者、事業場内産業保健スタッフ等による相談対応等、労働者の家族による気づきや支援の促進、④職場復帰への支援といった具体的な進め方が示されている。一方で、メンタルヘルスに関する個人情報保護への配慮についても詳細に記述されている。

　2014年改正への動きの出発点は自殺対策にある。年間自殺者が3万人を超える状況に対処するため、2006年6月、議員立法により自殺対策基本法が制定された。民主党政権になって2009年11月には「自殺対策100日プラン」が、2010年2月には「命を守る自殺対策緊急プラン」が策定され、同年3月を自殺対策強化月間として睡眠キャンペーンが行われるなど、自殺対策はますます強調され始めた。

　厚生労働省でも2010年1月に自殺・うつ病対策プロジェクトチーム^*42が設置され、同年5月に「誰もが安心して生きられる、暖かい社会づくりを目指して」と題する報告書をとりまとめた。その中で特に注目すべきは、「職場におけるメンタルヘルス不調者の把握及び対応」という項目である。ここでは、労働安全衛生法に基づく定期健康診断において、労働者が不利益を被らないよう配慮しつつ、効果的にメンタルヘルス不調者を把握する方法について検討すると書かれている。これを受けて、いよいよ労働安全衛生行政サイドにおける立法プロセスが動き始めた。

　2010年5月から職場におけるメンタルヘルス対策検討会^*43における議論が開始され、2010年9月に報告書を取りまとめた。報告書はそれまでの方向性を転換し、健康診断結果は事業者に通知されること、労働者にとって不利益な取扱いが行われるおそれがあることなどから、一般健康診断を通じた積極的発掘に対しては消極的姿勢を示した。そして、労働者のプライバシーが保護されること、労働者が健康の保持に必要な措置を超えて、人事、処遇等において不利益を被らないことなどを満たすよう、一般健康診断とは別の枠組みを導入することが適当としている。

　具体的には、まず一般定期健康診断でストレスに関連する症状・不調について医師が適切に確認し、この医師が必要と判断した場合に当該労働者にその旨を通知し、労働者は医師による面接を受けることができるようにする。この医師は、個人情報の保護の観点から、労働者のストレスに関連する症状・不調の状況及び面接の要否等について事業者に伝えず、意見を述べる医師が労働者と面接を行った結果、事業者に対し就業上の措置について意見を述べる場合には、その内容を示した上で労働者の同意を得ることとされている。さらに、労働者がメンタルヘルス不調であることのみをもって、事業者が客観的に合理的な理由なく労働者を解雇すること等の不利益な取扱いを行うことがあってはならない。

　この報告書を受けて労働政策審議会安全衛生分科会^*44の議論が2010年10月から始まり、12月に建議が出されたが、またもや方向が転換し、再び事業者が大きな役割を担う仕組みが提起された。建議は「事業者が労働者のプライバシーに配慮しつつ適切な健康管理を行い、職場環境の改善につなげていくことが重要」と述べ、医師が労働者のストレスに関連する症状・不調を確認し、この結果を受けた労働者が事業主に対し医師による面接の申出を行った場合には、現行の長時間労働者に対する医師による面接指導制度と同様に、事業者が医師による面接指導及び医師からの意見聴取等を行うことを事業者の義務とする「新たな枠組み」を導入することが適当としている。

　改正案では、第66条の健康診断から精神的健康状況に係るものを除き、第66条の10として新たに「精神的健康の状況を把握するための検査等」の条文を置いている。事業者は労働者に対し、医師・保健師による精神的健康の状況を把握するための検査を行わなければならず、労働者はこの検査を受けなければならない。検査結果は検査を行った医師・保健師から労働者に通知されるようにしなければならず、医師・保健師は労働者の同意を得ないで検査結果を事業者に提供してはならない。省令の要件に該当する場合、労働者の申出により医師による面接指導を行わなければならず、申出をしたことを理由として不利益取扱いをしてはならない。この面接指導の結果に基づき医師の意見を聴き、必要があれば就業場所の変更、作業の転換、労働時間の短縮、深夜業の回数の減少その他の措置が求められる。同法案は2012年8月に趣旨説明までいったが、時間切れで成立に至らず、同年11月の衆議院解散で廃案になった。この間、精神医療関係者などから、批判が集中した。

　その後、2013年6月から労働政策審議会安全衛生分科会で再提出に向けた審議が始まり、同年12月に建議がとりまとめられ、翌2014年1月に法案要綱を諮問し、2月に答申を受けた。内容は2011年改正案とほぼ同じであるが、「精神的健康の状況を把握するための検査等」が「心理的な負担の程度を把握するための検査等」となっている。つまり、精神疾患の発見を一義的な目的としたものではなく、メンタルヘルス不調となることを未然に防止するためのストレスチェックであると位置づけ直したわけである。

　ところがその後、与党自由民主党の審査で、「検査結果が悪用されるおそれがある」、「結果がきちんと管理される保証がない。企業に知られると労働者の不利益が大きい」という反対意見が出たため、厚生労働省はさらに修正を加えて同年3月に法改正案を国会に提出した。これは2011年改正案（2014年2月諮問案）に比べて、労働者が上記検査を受けなければならないという規定を削除し、希望者のみが受けるように改めるとともに、事業者の上記義務を産業医選任義務のある50人以上規模企業に限定し、それ未満の中小企業は努力義務にとどめた。この法案は同年6月にようやく成立に至った。

　その後具体的な実施方法等について議論すべく専門検討会を開いた。具体的には7月から9月にかけてストレスチェック項目等に関する専門検討会^*45を開き、「中間とりまとめ」を行った後、10月からストレスチェックと面接指導の実施方法等に関する検討会^*46とストレスチェック制度に関わる情報管理及び不利益取扱い等に関する検討会^*47を同時並行的に進め、12月には報告書をとりまとめた。翌2015年4月には、ストレスチェックに係る省令（労働安全衛生規則の改正）が制定されるとともに、「心理的な負担の程度を把握するための検査及び面接指導の実施並びに面接指導結果に基づき事業者が講ずべき措置に関する指針」が公表され、2015年12月に施行された。

　一方、公衆衛生関係での受動喫煙防止としては、2003年5月健康増進法が施行され、多数の者が利用する施設を管理する者は受動喫煙を防止するために必要な措置を講ずる努力義務が設けられた。事業場もこれに含まれる。なお、厚生労働省健康局は2008年3月から受動喫煙防止対策の在り方に関する検討会を開催し、2009年3月に「多数の者が利用する公共的な空間については原則として全面禁煙であるべき」という報告書をとりまとめている。さらに国際的には、2003年5月にWHOたばこ規制枠組条約が採択され、2005年2月に発効している。

　報告書は、一般の事務所や工場などの施設については、「全面禁煙」又は「空間分煙」とすることが必要とし、顧客が喫煙するため、この措置が困難な職場については、原則として「全面禁煙」又は「空間分煙」としつつも、これが困難な場合には、事業場の状況に応じ、換気等による有害物質濃度の低減、適当な場合は保護具の着用等の措置により、可能な限り労働者の受動喫煙を防止することを求め、さらに、上乗せの対策メニューとしては、曝露時間を短縮するための禁煙タイムの導入などが考えられるとしている。

　この報告書を受けて、労働政策審議会安全衛生分科会^*50の議論が2010年10月から始まり、12月に建議が出された。建議では上記検討会報告に沿って、一般の事務所、工場等については全面禁煙や空間分煙とすることを事業者の義務とすることが適当とし、飲食店、ホテル・旅館等の顧客が喫煙できることをサービスに含めて提供している場所についても、労働者の受動喫煙防止という観点からは、全面禁煙や空間分煙の措置をとることを事業者の義務としつつ、とはいえ顧客の喫煙に制約を加えることにより営業上の支障が生じ、全面禁煙や空間分煙の措置をとることが困難な場合には、当分の間、可能な限り労働者の受動喫煙の機会を低減させることを事業者の義務とするとしている。またこれらに罰則は付さず、当面は指導中心でいくとしている。

　改正案では、本則において事業者は労働者の受動喫煙を防止するため、屋内作業場等について、もっぱら喫煙のために利用されることを目的とする室を除き、喫煙を禁止すること等の措置を講じなければならないとしているが（第68条の2）、附則第27条で一定の「飲食物の提供その他の役務の提供の事業」については当分の間適用しないとしつつ、「労働者の受動喫煙の程度を低減させるための措置」を求めている。

　国会提出後も受動喫煙防止対策のゆくえは不透明な状況が続いた。2012年4月には上記義務づけを努力義務に修正する方向で検討に入ったと報じられ、5月にはその努力義務すらも削除し、事業主は何ら対策を講じる必要はなく、その代わりに客離れが懸念される飲食店などに配慮した新たな受動喫煙防止策を政府に検討するよう求める規定を附則に盛り込むと報じられた。7月にも、民主党が「職場に全面禁煙か完全分煙を求めた義務規定を削除し、事業者の事情に応じ適切な措置を講じることを努力義務とした」と報じられた。おそらくそれを受けて、8月にようやく趣旨説明が行われた。

　その後、2013年6月から労働政策審議会安全衛生分科会で再提出に向けた審議が始まり、同年12月に建議がとりまとめられ、翌2014年1月に法案要綱を諮問し、2月に答申を受けた。こちらは、2011年改正案の義務づけを全面的に努力義務に落とすとともに、国の努力義務として、労働者の健康の保持増進に関する措置の適切かつ有効な実施を図るため、受動喫煙の防止のための設備の設置の促進その他の必要な援助を挙げている。政治状況からするとやむを得ない修正だったようである。同法案は3月に国会に提出され、6月にようやく成立に至った。

　ところが、2020年に東京オリンピック・パラリンピックが開催されることが決まると、労働安全衛生政策としてはあれほど難産であった受動喫煙対策が再び政策課題として持ち上がってきた。同じ厚生労働省でも健康局主導で、2016年10月に受動喫煙防止対策強化検討チームワーキンググループが設置され、そこに提示された叩き台は、「日本の受動喫煙防止対策をオリンピック開催国と同等の水準とするため、従来の努力義務よりも実効性の高い制度とする」として、かなり厳格な規制を示している。

　これによると、（1）多数の者が利用し、かつ、他施設の利用を選択することが容易でないものは、建物内禁煙とする（官公庁、社会福祉施設等）。（2）（1）の施設のうち、特に未成年者や患者等が主に利用する施設は、受動喫煙による健康影響を防ぐ必要性が高いため、より厳しい「敷地内禁煙」とする（学校、医療機関等）。（3）利用者側にある程度他の施設を選択する機会があるものや、娯楽施設のように嗜好性が強いものは、原則建物内禁煙とした上で、喫煙室の設置を可能とする（飲食店等のサービス業等）、とされている。この（3）には、飲食店、ホテル等のサービス施設の他、「事務所（職場）」というのも入っている。2011年に国会提出された労働安全衛生法改正案では全面禁煙、空間分煙が事業主の義務とされていながら、その後の政治状況の中で2014年には全面的に努力義務にされて成立した職場の受動喫煙問題が、その射程に入っているのである。叩き台によると、これら建物内禁煙、敷地内禁煙、原則建物内禁煙のいずれにも当てはまらないのは、個人の住宅やホテルの客室など極めてプライベートな空間だけであり、およそ人が労働する空間はこの三つのいずれかに該当することになる。

　もっとも、その後の公開ヒアリングでは、業界団体から反対の声が上がり、与党内からも反対の声が強まった。2017年3月に同ワーキンググループに提示された「受動喫煙防止対策の強化について（基本的な考え方の案）」では、飲食店のうち、小規模のバー､スナック等（主に酒類を提供するものに限る)は喫煙禁止場所としないことなどいくつか修正されている。一方、自由民主党のたばこ議員連盟は同月、上記叩き台が「敷地内禁煙」や「屋内禁煙」とした小中高校や医療施設、官公庁など、ほとんどの施設で「喫煙専用室を設置可」とし、喫煙専用室による「分煙」案を示している。さらに、飲食店などについては「屋内禁煙」とはせず、「禁煙・分煙・喫煙」の表示を義務化して対応するとしている。これに対して塩崎恭久厚労相は妥協を拒み、結局2017年の通常国会に法案の提出はできないままとなった。

　その後、水面下で自由民主党との折衝が進められ、2018年3月にようやく健康増進法改正案が国会に提出され、同年7月に成立した。これは、医療施設、小中高、大学等や行政機関は、敷地内禁煙とする一方、それ以外の施設（事務所、飲食店、ホテル、老人福祉施設、運動施設等）は、屋内原則禁煙としつつ、喫煙専用室（室外への煙の流出防止措置を講じており、専ら喫煙を行うもの）内でのみ喫煙を可能としている。とりわけ大きく変わったのは既存特定飲食提供施設に対する措置で、既存の飲食店のうち、中小企業や個人が運営する店舗であって、客室面積が100㎡以下のものについては、別に法律で定める日までの間、「喫煙」「分煙」の標識の掲示により喫煙を可能としている。この場合、20歳未満の者は、客も従業員も立入禁止である。

　労働時間問題は、工場制生産が発展し、機械と分業による生産様式が一般化して労働が単純化され、この結果女子や年少者による作業が可能となった段階で顕在化した。産業資本家は機械に投下した資金の回収を早め、製品1単位当たりの機械の償却コストを削減するため機械をできるだけ長期間稼働させようとし、労働時間も必然的に長くなった。産業革命前にはせいぜい1日10-12時間であった労働時間は14-16時間と極めて長くなった。また、女子の深夜労働も通常のこととなったほか、10歳前後から労働に従事する児童も多く、綿業などではそれら児童の労働時間が深夜業を含め1日12時間以上になった。

　イギリスでは、1802年の徒弟の健康及び道徳に関する法律により、徒弟について1日最高12時間という労働時間規制が設けられた。1833年には工場法が成立し、繊維産業について、18歳未満の年少者の夜業を禁止し、その労働時間を1日12時間以内とするとともに、13歳未満の児童の労働時間を1日8時間以内に規制した。さらに、法の実施を担保するため工場監督官制度を設けた。工場法は1844年に改正され、18歳以上の女子労働者についても1日12時間以内に規制し、深夜業を禁止した。さらに1847年には繊維産業の女子・年少労働者について1日の労働時間を10時間以内とした。

　こうしたイギリスの動きは後発諸国にも影響を与え、独仏やアメリカでも年少者や女子の労働時間規制が導入された。一方、19世紀中頃から労働組合の組織化が進み、10時間労働の次の段階として8時間労働制を求める運動が活発に展開されるようになった。アメリカでは1866年5月1日に8時間労働制を要求する大規模なストライキが行われ、20万人が参加したといわれる。これがメーデーの起源である。8時間制を立法化したオーストラリアやニュージーランドを除き、この時代は主として労働協約によって8時間労働制が進められた。

　第1次大戦末期にロシアで成立した社会主義政府が8時間労働制を宣言したことが刺激となり、戦後フランスやドイツなどで相次いで8時間労働制が実現し、1919年に締結されたヴェルサイユ平和条約の第427条において、1日8時間又は週48時間労働制、週1回の休日制などの原則が謳われた。このヴェルサイユ条約に基づいて同年創設されたILOは、第1回総会において、「工業的業種における労働時間を1日8時間週48時間に制限する条約（第1号）」を採択し、これにより1日8時間労働が国際基準として確立した。

　日本は明治維新後、富国強兵、殖産興業の旗印の下、製糸、紡績等の軽工業を中心に工業化をめざしたが、日清日露の両戦役を経て工業化が進むにつれて労働時間は長くなり、基幹的輸出産業であった繊維産業では、通常でも12時間程度、時には14-16時間にも及んだ。そして紡績工場などでは女子を中心に深夜業を含む2交替制が始まった。当時の長時間労働の実態は1903年に農商務省商工局が作成した『職工事情』^*2に詳しい。

　このような過長な労働時間が労働者の疲労や結核を中心とする疾病の原因となるなど社会問題化したことから、特に次代を担う年少者や女子の健康確保の観点から、1911年、日本初の労働者保護法である工場法が成立した。この1911年工場法では、職工15人以上の工場を対象に、女子と15歳未満の児童について、就業時間（休憩を含む拘束時間）を1日12時間に制限し、午後10時から午前4時までの深夜業を禁止するとともに、月2回の休日などが定められた。

　なお、時間外・休日労働はかなり厳格で、「避クヘカラサル事由ニ因リ臨時必要アル場合」に行政官庁の許可を得て行えるほか、「臨時必要アル場合」にはその都度予め行政官庁に届け出て、1か月に7日まで就業時間を2時間以内延長できるという道と、「季節ニ依リ繁忙ナル事業」について予め行政官庁の認可を受けて、1年に120日まで就業時間を1時間延長できるという道があった。

　上述のように1919年にILOが創設され、その第1号条約として1日8時間労働、週48時間労働が規定されたことは、日本にも影響を及ぼし、同年9月には大日本労働総同盟友愛会が8時間労働、週48時間制度を綱領として掲げた。しかし、日本では労働組合の力は弱く、政府（内務省社会局）主導による工場法改正の努力によって法定就業時間の短縮が進められた。

　1923年、新設された内務省社会局が農商務省の反対を押し切って工場法の改正を行い、10人以上の工場に対象を拡大し、女子と16歳未満の児童の1日の就業時間を12時間から11時間へと1時間短縮し、深夜業の禁止は午後10時から午前5時まで（ただし交替制の場合は1929年6月まで適用せず）と改正され、3年後の1926年から施行された。これにより、女子の多い産業部門では若干の前進が見られた。

　さらに、商店使用人の保護についても検討が進められ、1931年初めて営業時間制限や休日制等の商店法案要綱を発表し、各団体の意見を徴したが、賛否分かれ提案に至らなかった。その後、1937年に至りようやく商店法案を議会に提出し、成立に至った。商店法は物品販売業及び理容業に適用され、閉店時刻を原則として午後10時とし、閉店時刻後の営業を禁じるとともに、使用人に対し月1回の休日を与えることとした。また、使用人50人以上の店舗については、工場法と同様、女子・年少者については就業時間1日11時間、休日月2回と定めた。

　日中戦争から日本は全面的な戦時体制に入っていき、1938年には国家総動員法が制定された。戦争遂行のためには軍需生産力の急速な拡大を図る必要があったが、成年男子が兵力に徴用されたため、女子・年少者を労働力として活用する必要が起こり、1937年7月に「軍需品工場ノ年少者及ビ女子労働者ノ就業時間並ニ休日ノ取扱ニ関スル件」という通牒が発せられ、労働保護規制の緩和が行われた。

　一方、同年10月、内務省社会局は「軍需品工場ニ対スル指導方針」を発し、それまで一切就業時間規制のなかった16歳以上の成人男子に対しても、1日の就業時間を残業時間を含め原則として12時間以内とすること、特に長時間労働を必要とする場合でも14時間以内とすることを求め、勧奨的にではあるが、成人男子の就業時間制限に踏み出した。

　しかし、その後戦局の拡大とともに軍需生産が増大し、就業時間は長時間化し、健康の悪化や労働災害の増加が顕著になってきた。そこで、政府は1939年3月、工場就業時間制限令を勅令として発布し、機械製造業、船舶車両製造業、器具製造業、金属品製造業及び金属精錬業について、16歳以上の男子職工の1日の就業時間を12時間以内とし、就業時間が6時間を超えるときは少なくとも30分、10時間を超えると1時間の休憩を設け、さらに月2回の休日を与えるべきことを定めた。これも「已ムヲ得ザル事由ニ依リ臨時必要アル場合」の許可制に加え、「臨時必要アル場合」の届出による1か月7日まで2時間以内の延長が規定されていた。これは鉱夫労役扶助規則を除けば、成人男子に対する労働時間の上限規制の先行事例と言える。

　ところがさらに戦局が厳しくなってくると、工場就業時間制限令を緩和する必要が生じ、1942年1月には厚生省労働局長より、交替制による連続操業を行う場合には12時間以内の時間延長を認める通牒を発し、さらに1943年6月には同制限令は遂に廃止された。これと同時に、工場法戦時特例が勅令として公布され、工場法の保護職工たる女子・年少者に対する就業時間、深夜業、休日、休憩の制限規定が適用されないことになり、労働時間規制そのものが機能停止するに至った。

　この間、ILO条約や先進諸国の法制はさらに前進していた。前述のように1919年の第1回ILO総会で第1号条約が採択された。これは工業的企業を対象とし、一般的な基準として1日8時間、1週48時間を超えてはならないと規定し、時間外労働については、使用者及び労働者団体と協議した上で許される最長限度が規定されなければならず、少なくとも25％の割増賃金が払われなければならないとする。その後、1930年には「商業及び事務所における労働時間の規律に関する条約」（第30号）が採択され、同様に1週48時間、1日8時間制が規定された。一方、1921年には「工業的企業における週休の適用に関する条約」（第14号）が採択され、工場労働者に対し7日ごとに1回連続24時間の休日を付与すべきことが規定され、1957年に「商業及び事務所における週休に関する条約」（第106号）で商業及び事務所に拡大された。

　アメリカではルーズベルト大統領のニューディール政策により、1933年産業復興法に基づき最長労働時間と最低賃金の業者間協定に法的拘束力を持たせる政策が採られ、これが最高裁で違憲とされた後1938年に公正労働基準法が制定され、週40時間を超える労働に対しては50％の割増賃金の支払いが義務づけられた。これによりそれまで一部の企業に限られていた週休2日制が広まることになった。フランスでも1936年に人民戦線内閣が成立し、失業者に仕事を与えることを主目的とする週40時間労働法が制定された。

　第1章で述べたように、1947年3月、労働基準法が制定された。同法はいくつもの面において画期的な法制であったが、特に労働時間法制については、工場法時代の水準を遙かに超える当時の日本からすれば極めて急進的な内容の規定を設けた。戦前の労働時間法制は女子・年少者についてのみ最長11時間の就業時間を定め、成人男子には原則的には規制がなかったのに対し、1947年労働基準法は一部を除き原則として8時間労働制を導入した。しかも、工場法の適用対象とならなかった10人未満の工場をはじめ、さまざまな非工業的業種に対しても原則的に全て適用されることとされたのであるから、その間には著しい飛躍がある。

　もちろん、上述のように鉱夫や軍需品工場については成人男子労働者への労働時間規制が存在していたし、実際にも工場における所定就業時間は平均10時間強、実際の就業時間も平均して10時間から11時間程度であって、就業時間と労働時間の差たる休憩時間を差し引けば、これら工業的業種については程度問題という面もあったと思われる。しかしながら、非工業的業種については商店法で午後10時という閉店時間を定めてはいたが、労働時間規制という発想自体がかなり異質なもので、それが戦後10年以上にわたる規制緩和を巡る攻防の背景となる。

　法制定の際、「敗戦後の我が国のごとく多くの生産設備を破壊せられ労働の生産性が低下している場合、8時間労働を以て労働者の最低生活を保障するに足る生産を確保しうるやについて議論の分かれるところであった」が、「8時間制を画一的に強制することを避け、賃金計算等に関し8時間制の原則を維持しつつも、労働者が自覚して求めない限りなお時間外労働を認める軟式労働時間制」を導入することで実現に至った（寺本広作）。なんといってもILO条約で1日8時間が国際標準として確立していたことが大きいであろう。ちなみに、労働保護課内の第1次案では女子・年少者は1日8時間1週48（44）時間、成人男子は1日9時間1週50時間とし、逆に無限定の時間外労働は認めない硬式労働時間制であったが、すぐに協約又は書面協定による適用除外が挿入され、軟式化した。

　また、工場法をはじめ戦前の労働時間法制は休憩時間を含めた就業時間を規制するものであったが、労働基準法以後はILO条約に従い休憩時間を除く実労働時間を規制するものに変わっている。この点、国会で社会党は「休憩時間を除き」を「休憩時間を含め」に改め、就業時間8時間、実労働時間7時間制とする修正案を提出したが否決されている。

　さらに、この法律で4週間単位の変形労働時間制が設けられたが、ILO第1号条約では変形制でも1日の限度を1時間としており、これがその後同条約を批准できない理由の一つとなった。また、一気に適用範囲を拡大したことから、かなり多くの特例を設けることとなった。制定時には、運送業における特殊日勤・一昼夜交代勤務、中小郵便局、警察・消防職員については1日10時間制、小売商業、保健・衛生、接客娯楽業等は1日9時間制とされた。

　1947年労働基準法の労働時間法制としての最大の特色は、過半数組合又は労働者の過半数代表者との書面協定による同意を条件として無制限の時間外・休日労働を認めた点にある。寺本広作はこの点について、「8時間労働制が労働者の健康保持のための最長労働時間としてよりも、労働者のために余暇を確保しその文化生活を保障するために必要な最長労働時間として規定されるものであることは一般の定説の通りであるが、かような意味で確保される余暇は労働者は自覚してこれを求めるときに初めて有効にその目的のために利用されることとなる」、「労働者の自覚といっても個々の労働者は余暇確保のために8時間制の維持を主張することは困難であるから、この法律では、労働者の団体意思による同意を条件として時間外労働を認めることとした」、「かような方式による労働時間制は外国にはその立法例を見ないのであるが、我が国の現状に即応し民主主義的な方法により8時間労働制の意義を実現するためには必要な方法であると考えられた」と述べている。これは現在からすると大変皮肉に聞こえる。工場法等が時間外労働に関しては臨時の必要等を要求する硬式労働時間制を採っていたことを考えると、パンドラの箱を開けてしまったと言えるかも知れない。

　年次有給休暇は工場法等に全く規定がなく、ILO条約等に基づき新たに導入されたものであった。1年勤続の後に6労働日の有給休暇というのはILO条約の求める水準であるが、8割の出勤率を要件にしたのは「他に例はないが、終戦後一般に労働意欲の低下して居った我が国の現状に鑑み、特に一定率の出勤を要件とすることが必要と認められたため」とされている。また、ILO条約は基礎日数たる6日については分割を認めておらず、第4次案では継続6日を要求していたが、「一定期間継続的に心身の休養を図るという年次有給休暇制度本来の趣旨は著しく没却されることになるが、我が国の現状では労働者に年次有給休暇を有効に利用させるための施設も少なく、労働者は生活物資獲得のため、週休以外に休日を要する状況にあり」分割を認めることとなった。これらは現在に至るまで維持されているが、法政策としては再検討の余地があるであろう。

　なお、法施行から1954年までの数年間は、年次有給休暇の取得の在り方が現在とは異なっていたことを指摘しておく必要がある。労働基準法施行規則第25条が、「使用者は、法第三十九条の規定による年次有給休暇について、継続一年間の期間満了後直ちに労働者が請求すべき時季を聴かなければならない」と規定していた。すなわち、年休付与義務を負った使用者は、労働者の意向を聞いて、年休付与計画をまとめ上げ、これにより計画的に年休を付与していくというのが、労基法施行当初に描かれていた姿であったわけである。

　ところが、後述の1954年省令改正で、法律の委任なく定められた省令の全面見直しを行う必要があり、法律の根拠がない規定なら法律に書くべきとの労働側の主張にもかかわらず、使用者の年休請求時季聴取義務も削除されてしまったのである。その結果、使用者は自ら労働者に年休取得時期を聴かなくてもよく、労働者が申し出てくるのを待っていればよくなった。これが日本人の年休取得率の低さに影響している可能性は高い。

　規制緩和論の先駆をなしたのは、かつてGHQにいたカウフマンが1947年末、ニューズウィーク誌に企業集中排除法、農地調整法及び労働基準法を日本における行き過ぎの法律と述べたことで、翌1948年に企業3原則及び経済9原則が指令され、ドッジプランが実施されるに伴い経営側の発言力が増大し、労働基準法の改正が論じられ始めた。しかし、同年3月にハバナで採択された国際貿易憲章で公正な労働条件基準の維持が謳われたこと、ILOでも日本の労働基準に懸念を表明したこと等の国際的な動向もあり、1949年3月にはGHQが日本の労働基準という談話を発表し、「日本は世界市場で競争するときには労働基準法を守る余裕はないと信じている者がある。しかし本当は日本はこの法律なしにはやっていけないというのが事実である。世界が日本の製品は長時間労働、低賃金の悪労働条件の下に生産されたものでないことを首肯しない限り、日本製品を世界市場から閉め出すために強力な手段が執られるであろう」と警告するに及んで、財界や政界の一部で高まりつつあった労働基準法改正の要望は表面から消え去った。

　なお、労働基準法が施行されてから指摘された法違反の過半数が労働者保護の実体規定よりも手続規定違反であったことから、相当程度手続の簡素化、廃止が行われた。ただ、時間外労働協定の期間の定めについては、3か月の制限を撤廃せよとの使用者側の意見は容れられなかった。この意見の背景には、当時労働組合が争議戦術として36協定締結拒否闘争を繰り返していたことがある。

　1951年5月、平和条約締結を前にして発表されたリッジウェー最高司令官の声明は、占領政策に基づく各種法令制度の再検討を許し、これを受けて経営側から労働基準法の改正を求める意見が堰を切ったように噴出した。その代表が同月東京商工会議所が出した労働基準法改正意見書で、10人未満の小企業への適用は当分の間延期することをはじめ、労働協約により基本労働時間を10時間にできること、商店では休日を月1回にできることなどが含まれ、事実上労働基準法を骨抜きにしようとするものであった。

　リッジウェー声明を受けて、同月内閣に占領下の諸法令を検討するための政令改正諮問委員会^*7が設置され、労働関係諸法についても検討の結果、7月「労働関係法令に関する意見」を答申した。そこでは「労働関係法令は経済民主化の根幹であるからその基本原則は今後も確保強化すべきであるが、過去5年の経験から見て日本経済の実情に適しない点は国際的水準を下らない限り率直に修正を考えるべき」として、5人以下の事業について家内労働との関係で別の規定を設けること、時間外労働協定の有効期間を3か月に限定せず労働協約と一致させること、年次有給休暇を1年ごとに打ち切り、買い上げを認めることなどが提起された。これは経営側の要求に比べると慎重なものにとどまっていたが、小企業の適用除外という労働省として受け入れがたいものも含まれていた。

　これを受けて労働省は9月、中央労働基準審議会^*8に政府原案なしに白紙で諮問した。これは、政令諮問委員会答申には5人以下事業の適用除外などの問題点も含まれていたため、あえてそうしたもので、審議は「国際的な公正労働基準を守るという基本的立場」を尊重して行われ、その結果翌1952年3月に出された答申はさらに穏当な内容となった。労働省はこれに基づき法案を作成して同年5月に国会に提出、7月に成立を見た。

　この背景にあるのは、対日平和条約を控えたイギリスの動向で、ちょうど日本がILO復帰を認められる時期に当たり、日本の労働条件引下げ問題がクローズアップされ、通商上の競争に対する危惧の念が示された。貿易立国をめざす日本政府としては、労働基準をILO水準以下に切り下げるという選択肢は採りうるものではなかったのである。

　しかしながら、経営側の労働基準法改正要求はなおも根強く、1953年11月にはまたも東京商工会議所が労働基準法改正意見書を発表し、10人以下の小企業には簡素にして弾力性ある法律を制定すること等を要求した。一方同年7月から、内閣法制局において、占領下の法律に基づく命令体系が乱れているとして、特に法律の委任なく定められた省令等の見直しが求められた。そこで労働省も省令の全面見直しを行うこととなり、1954年2月中央労働基準審議会に諮問された。同審議会は4月に答申を行い、これに基づき6月に改正規則が公布された。

　その内容であるが、法律に基づかない省令規定として、時間外労働協定の3か月の期間制限が撤廃され、単に有効期間の定めをするものとされた。また、年次有給休暇につき使用者に対して請求すべき時季を聴かねばならないという義務を課していた規定を削除した。あるいは、就業規則の届出に労働協約の添付を要求していたのを不要とした。これらは確かに法律の根拠なき手続規定であるが、労働者保護の観点からはかなり重要な役割を果たしていた規定であった。さらに、実体的な規定としては、商業の9時間労働制が認められる範囲が10人未満から30人未満に大きく拡大された。この点については公益委員の反対を押し切って改正されている。

　この改正時、労働側は法律の根拠がない規定なら法律に書くべきとの主張も行ったが、経営側が労働基準法の全面改正を要求して攻勢を掛けている中で、今回は有利な外圧もなく、労働省としては法律本体にはさわらないで省令改正だけですませるという戦略で取り組んだものであり、結果的には何とかこの程度でしのいだということであろう。

　1955年8月、閣議決定に基づき臨時労働基準法調査会^*10が設置された。調査会は中小企業問題を中心に審議し、1957年5月に労働基準法改正の要否に関する答申を行った。この答申は「最低労働条件立法の在り方について基本的な検討を加えるに当たり、このような大きな労働条件の格差を肯定する立場に立って考えることは労働保護政策の本旨に反する」と明確に言い切り、「中小企業の労働条件を低位におくことによって中小企業の状態を改善しうるということは全く本末転倒の誤謬」であって、「労働基準法の定める最低基準と中小企業の実態との間の懸隔の問題についての基本的態度としては、我が国経済規模の拡大を図りつつ中小企業を育成振興することによってこの懸隔をできる限り縮めるという積極的な方向を採るべきである」と結論づけている。

　従って、「法の基本部分に触れるような改正はこれを行うべきでない」と明言した上で、当面とるべき措置として、労働基準法に違反したからといって一律形式的に取り締まるのでなく、「事の軽重緩急に従い、重点的段階的に是正せしめるよう措置する必要がある」とした。この答申に基づき、労働基準行政が中小企業問題を意識しつつ自主的な遵守意欲を出させる方向に転換したころから、日本は高度経済成長に突入していき、労働力不足時代が到来し、それが中小企業にも労働条件改善への目を開かせることになり、10年に及んだ労働基準法とりわけ労働時間規制をめぐる規制緩和の攻防は現実に終止符を打つことになった。

　そのきっかけになったのは、1955年春、大阪市内で起こった休日もなく働かされることを恨んだ店員による店主殺害事件であった。これを契機に、翌1956年5月から、大阪労働基準局の指導のもとに、大阪松屋町地区商店街が毎日曜日一斉休日に踏み切った。続いて1957年9月から東京労働基準局の指導のもと、東京日本橋横山町問屋街が毎日曜日一斉休日を実施し、以後全国に広がり、1958年9月末までに2000以上の団体で実施されるに至った。同業者が軒を並べ互いに競争関係にある中小商業サービス業においては、自分の店だけ休むと他の店に客を取られるということから、一斉休業方式が有効な手段であり、労働省は同年10月「週休制の推進及びこれに伴う余暇の善用について」（基発第663号）を発出して、全産業に週休制を普及することとした。

　さて、先進諸国では1950年代から労働時間短縮への関心が高まり、イギリスやドイツでは労働協約により週休2日制の普及が進んだ。ドイツのDGBが1956年のメーデーに掲げた「土曜日のパパは僕のもの」というスローガンは人口に膾炙した。フランスでもやや遅れて1968年の学生運動を契機とする5月危機で政労使間でグルネル協定が結ばれ、週休2日制による週40時間労働が取り決められた。

　この頃から、年間の労働時間短縮にも大きな関心が向けられるようになり、年次有給休暇の長期化が進んだ。1970年代には、労働協約ではほぼ4週間以上の有給休暇が定着するようになった。こういう動きはフランスを除き労使の自主的な交渉によって進められたが、ILOでも1970年に新たな有給休暇に関する条約（第132号）が採択され、1年勤続で3労働週以上の年次有給休暇の権利を定めた。分割は可能だが、その一つは2連続週でなければならない。

　こういう中で1971年12月、労働大臣の私的諮問機関である労働基準法研究会^*12の第2小委員会^*13は、労働時間・休日・休暇関係の報告を行った。そこでは、週休2日制が一般的に実現されるようその普及促進を図るとともに、時間外・休日労働については36協定の適正化のための指導を進め、年次有給休暇については計画的取得による完全消化、夏季連続取得を図ることを求めている。これは労働行政機関から初めて出た労働時間問題の総括報告であり、以後の労働省の労働時間政策を規定した。翌1972年10月には労働者生活ビジョン懇談会^*14の中間報告「週休2日制普及促進の考え方と推進策について」が発表され、行政の目標を週休2日制の推進に絞った。

　ところが、1973年秋に第1次石油危機が起こり、週休2日制の普及が足踏み状態になった。不況のために時間外労働が減少したため、総実労働時間は過去最低を記録したが、これ以降企業が減量経営を進め、先行き見通しの不安からその後の景気回復に対して雇用の増加よりも所定外労働の増加によって対処しようとしたため、総実労働時間はむしろ長くなる傾向を示した。このため、労働側から、労働基準法の改正によって労働時間の短縮を進めるべきであるという声があがった。

　そこで、1976年から中央労働基準審議会^*15で労働時間短縮に関する労働行政の在り方について検討が行われ、1977年11月に「労働時間対策の進め方について」という建議が出された。そこでは、労働基準法の改正により労働時間短縮を図ることは、日本の労働時間が業種、規模別に大きな格差が見られること、罰則を伴う法律によって一律に行うことは適当ではないなどの理由から、行政指導によって短縮を図るべきとし、具体的には週休2日制の普及促進に併せて過長な所定外労働の削減、年次有給休暇の消化促進に重点を置くことを求めていた。これに基づき、1978年5、6月に次官及び局長名の通達を発し、業種別等の集団指導を行った。

　1979年8月に閣議決定された新経済社会7カ年計画と第4次雇用対策基本計画は、日本の労働時間の目標を「昭和60年度に欧米主要国並みの水準」と設定した。これを受けて労働省は1980年12月、「週休2日制等労働時間対策推進計画」を策定し、「年間総労働時間が2000時間を割る」という具体的な数値目標を設定した。1983年8月の「1980年代経済社会の展望と指針」を受けて1985年6月に策定された「労働時間短縮の展望と指針」でも、引き続き2000時間が目標とされている。

　旧銀行法第18条は銀行の休日を日曜及び祝祭日に限定しており、また手形法、小切手法など関連法規には期日に関する定めがあり、閉店制による週休2日制のためにはこれらの改正が必要であった。1975年以来関係省庁連絡会議で検討され、1981年5月に改正法が成立し、1983年5月に銀行法施行令に毎月第2土曜日が休日として追加され、同年8月からようやく月1回第2土曜に閉店による週休2日制が実施された。郵便局もこれに合わせた。その後、1986年8月には第3土曜日閉店も実施され、1989年2月には全ての金融機関が完全土曜閉店制を実施した。

　一方、公務員については勤務条件法定主義からやはり法改正が必要であった。1976年、1978年の2回の試行を経て、1979年には人事院が4週5休制の導入を勧告し、1980年11月一般職の職員の給与に関する法律が改正され、1981年3月から4週1回交替半休制が実施された。これに準じて多くの地方自治体でも4週1回交代半休制が実施された。その後、1987年には人事院が4週6休制を勧告するとともに将来の土曜閉庁方式を提起し、翌1988年4月から4週6休制が実施され、1989年1月から月2回土曜閉庁制が実施された。国家公務員の完全週休2日制の導入は1992年5月からである。

　1987年5月には経済審議会経済構造調整特別部会^*17から「構造調整の指針」と題する建議（「新前川レポート」と呼ばれた）が行われたが、これは労働時間の短縮を内需拡大、産業構造調整、雇用などと並ぶ大きな柱に位置づけ、「2000年に向けてできるだけ早期に、現在のアメリカ、イギリスの水準を下回る1800時間程度をめざすことが必要である」という新たな数値目標を設定した。

　その後、1988年5月に策定された新経済計画「世界と共に生きる日本」や同年6月の第6次雇用対策基本計画及び新たな労働時間短縮推進計画でも計画期間中に1800時間の達成が盛り込まれ、1800時間という数字が国を挙げての目標となった。もっとも、この1800時間という数字は米英（1900時間台）と独仏（1600時間台）の中間をとったもので、余り根拠はなかったようである。

　いずれにしても、この時期に労働時間短縮が国政の重要課題として位置づけられるという状況になければ、後述の労働基準法改正は遙かに困難であったはずであり、経済構造調整という政策課題が日米・日欧の経済摩擦を背景に登場してきたことを考えれば、日本の労働時間法政策は再び国際通商問題のおかげで発展することができたと評することができるかも知れない。当時の平賀俊行労働基準局長は後に「天の時、地の利、人の和の三拍子が揃って何とか実現に漕ぎ着けた」と述懐している^*18。

　1980年代半ばには労働時間法政策も大きく転換した。といっても、労働時間短縮という政策目標には何の変わりもない。変わったのは政策手段の選択であり、1977年時点では適当でないと否定していた労働基準法の改正による労働時間の短縮という法政策に踏み出していったのである。これは、1982年5月に労働基準法研究会における検討を開始してから1987年9月に1回目の改正（法定労働時間を本則40時間としつつ当面46時間とする）が行われるまで約5年、1993年5月に2回目の改正（40時間制に移行する）が行われるまで約6年、1997年4月に中小企業への猶予措置が終了して完全に週40時間制が実施されるまで約4年、合わせて15年に及ぶ超長期の法政策過程であった。

　しかしながら、この時期は単に労働時間短縮をめざす法政策の時代と考えるわけにはいかない。1987年改正は同時に（労働時間短縮のためという大義名分のもとではあるが）変形労働時間制やフレックスタイム制などの労働時間弾力化法政策を打ち出しており、さらに本質的に労働時間短縮とは無関係の純粋な弾力化法政策として裁量労働制も登場しているのである。その後、累次の労働基準法改正によってこの裁量労働制は次第に拡大を遂げ、1998年改正、2003年改正においては法改正の中心的論点の一つとなるに至った。

　さてしかし、労働基準法の改正によって労働時間を短縮するといっても、その労働基準法のもとでなお1日8時間制、週48時間制の特例が存在し、特に商業等では30人未満規模事業で広く1日9時間、週54時間労働制が適用されていた。週48時間制からさらなる短縮を図るというのであれば、まずこれらを廃止することが先決となる。1971年の労働基準法研究会報告でもこれらの廃止が提言されており、使用者団体から強い反対はあったが、労働省は1981年2月に省令改正を行い、段階的に廃止することとした。すなわち、商業等では10人以上事業については1983年8月まで、10人未満事業については1985年3月（その後さらに1988年3月）まで猶予措置がとられた。さらに、5人未満事業については1991年3月までこれが延長された。なお、その他の特例措置も運送業の特殊日勤の10時間制は1981年に、郵便局及び警察・消防職員の10時間制は1983年に廃止されている。

　第2世代の労働基準法研究会^*21は、社会経済情勢や就業実態の変化に伴う労働基準法の諸問題を検討するため1982年5月に開始され、労働時間関係は第2部会^*22で研究されることになった。同部会は、1984年8月に中間報告を行った。ここでは、1週の法定労働時間を短縮し、1日の法定労働時間を弾力化して、当面、1週45時間、1日9時間とするという基本的方向を打ち出すとともに、年間総労働時間の考えを取り入れ、1週平均40時間以内であれば労使協定により1年単位の変形制を認めること、時間外労働は労使協定方式を維持しつつ、指針に法的根拠を与えること、年次有給休暇は最低付与日数10日とすることなどが提示されている。

　ところが、これに対しては労働側から特に1日9時間というところに批判が集中し、1日8時間、週40時間とすべきだと主張された。一方、使用者側は労働時間短縮は法律によらず労使の自主交渉に任せるべきだと主張した。研究会としては1日単位の規制から1週単位の規制にシフトするという考え方に立って45時間制を打ち出し、その上で1日の労働時間を弾力化するといっても上限設定が必要だということで9時間という数字を出したのであったが、週休2日制を前提とすると9時間×5日＝45時間という形で計算が合ってしまい、1日の労働時間の延長を狙っているという批判を受けることとなってしまったようである。

　結局、1985年12月にまとめられた最終報告書「今後の労働時間法制のあり方について」^*23は、「労働時間の規制は1週間単位の規制を基本として1週の労働時間を短縮し、1日の労働時間は1週の労働時間を各日に割り振る場合の基準として考えていく」とこの考えを示した上で、法定労働時間としては1週45時間、1日8時間という数字を示し、中間報告の9時間案からは撤退した。また、長期の変形労働時間制についても中間報告の1年から最長3か月程度とした。その他1週間単位の非定型的変形制やフレックスタイム制等が取り上げられているが、注目すべきものとして「手待ち時間が多い等労働の態様に特殊性を有する一定の零細規模の商業・サービス業について、週45時間を超える一定の労働時間を週45時間と評価するような換算的取扱いを行うこと」が提示された。これはフランスの法制を参考にしたものである。また、労働時間の算定について特別の取扱いをする必要がある業務として、事業場外労働とともに裁量的な労働にも言及している。

　労働基準法研究会報告を受けて、労働省は1986年3月、中央労働基準審議会に審議を依頼し、舞台は公労使3者構成のもとで労使の意見が正面からぶつかり合う段階に入った。同審議会は総会での審議の後、7月に労働時間部会^*24を設置し、9月まで意見をぶつけ合ったが、労使の意見の隔たりが大きいことから、10月以降公益委員が労使各側委員と個別に調整することとし、公労会議、公使会議を計15回開いて精力的に意見の調整を行い、労使とも意見を残しながらぎりぎりのものとして12月に報告を取りまとめ、公労使一致で建議を行った。

　建議では、法定労働時間について、週40時間制を法定労働時間短縮の目標として定めるという点で労働側の意見を入れつつ、当面の法定労働時間は週46時間とし、なるべく早い時期に週44時間とするという形でその衝撃を緩和するとともに、中小企業に対しては一定の猶予期間を置くとして、使用者側の意見に配慮している。目標は高く設定しつつ、当面の変化は最小限に控えることで、労使の対立する意見をぎりぎりのところで釣り合わせた法的技巧と言える。

　その他、変形労働時間制、年次有給休暇等については概ね労働基準法研究会報告のラインで建議がまとめられている。時間外・休日労働については、事由を限定し上限を設定すべきとする労働側と規制強化に反対する使用者側の対立が激しかったが、建議では指針に年間の時間外労働の限度を加えるというややみみっちい案となった。労働基準法研究会報告では、時間外割増率とは切り離して法定休日労働についてのみ割増率を引き上げることが提起されていたが、これも労使の対立が激しく建議では落とされた。零細規模の商業・サービス業について労働時間の換算的取扱いをするという特例は、労働側の反対にもかかわらず建議には含まれている。興味深いのは、後に労働時間弾力化の焦点となる裁量労働制の導入に対して、労働側から特に意見が付されていないことである。

　建議を受けて、労働省は直ちに法案作成に入り、1987年2月法案要綱を中央労働基準審議会に諮問し、その答申を得て同年3月国会に提出した。なお、建議に含まれていた零細規模の商業・サービス業について労働時間の換算的取扱いをするという特例は法案要綱では消えているが、もともと労働基準法上には第40条に「公衆の不便を避けるために必要なものその他の特殊の必要あるもの」について労働時間の特例が規定されているので、わざわざ換算的取扱いといった説明をすることをやめただけとも言える。

　国会では、当面の労働時間を44時間とし、猶予措置は小・零細規模に限定すること等を含む社会党、公明党、民社党及び社民連4党の共同要求が自由民主党に提出されたが、3か月単位の変形制に1日、1週等の上限を定める等の修正が盛り込まれることで自民、公明、民社3党の賛成多数で衆議院を、妊産婦が請求した場合には変形制の適用除外とする修正で同じく参議院を通過し、同年9月成立した。

　こうして、労働基準法の本則には「使用者は、労働者に、休憩時間を除き一週間について四十時間を超えて、労働させてはならない」（第32条第1項）と40時間労働制が高らかに謳われるとともに、附則第131条で「当分の間、『四十時間』とあるのは『四十時間を超え四十八時間未満の範囲内において命令で定める時間』とする」と規定され、段階的短縮の第一歩が踏み出された。当面の法定労働時間を定める政令は同年12月に制定され、翌1988年4月から施行された。この政令は事業の種類と事業規模を組み合わせてマトリックスにした複雑なもので、例えば金融広告業は全て46時間だが、保健衛生業は30人以下事業が48時間のまま、製造業は100人以下事業が48時間のまま、建設業は300人以下事業が48時間のまま、交通運輸業は全て48時間のままといった具合であった。これに第40条に基づく恒常的特例として省令で10人未満の商業・サービス業は48時間とされた上に、過去の遺物としての週54時間制がなお5人未満の商業・サービス業にかかるということで、まことに複雑な様相を呈した。

　1987年改正で当面の法定労働時間が46時間とされたが、これについては国会でも概ね3年で44時間制に移行すると答弁されていたこともあり、1990年12月、政令が改正され、法定労働時間を44時間にするとともに、中小企業の猶予措置についても1993年3月までという期限付きで46時間に短縮し、段階的短縮の第2歩目が踏み出された。圧倒的に多くの中小企業にとっては、これが初めての法定労働時間短縮となったわけである。

　次はいよいよ法定労働時間を40時間とする段階である。法律の附則には「当分の間、四十時間を超え」云々とあるので、この段階に到達するためにはもう一度法改正をする必要があった。また、法定労働時間以外にもいくつか再検討すべき事項もあり、このため労働省は第3世代の労働基準法研究会を開き、1991年7月から労働時間法制部会^*26で検討を行った。翌1992年9月に報告が取りまとめられ、1994年4月からの40時間制移行を打ち出すとともに、1年単位の変形制の導入、休日労働の割増率の引上げ、企画業務への裁量労働制適用のための列挙方式への移行、年次有給休暇付与要件の6か月勤続への短縮等を提言した。

　これより先、1991年4月から中央労働基準審議会労働時間部会^*27で公労使交えた審議が行われ、上記労働基準法研究会報告を踏まえて、1992年12月建議がまとめられた。ここで、1994年4月から法定労働時間の原則を40時間とするとともに、1996年度末まで中小企業に44時間制（進展によっては期間中に42時間制）の猶予措置を講じるという方針が決まった。その他の事項もほぼ労働基準法研究会報告のラインであったが、企画業務型裁量労働制については議論を先送りした。

　これに基づき労働省は法改正に取りかかったが、この時既に景気後退が深刻になっており、日本商工会議所は改正反対を自由民主党に陳情するなど活動を活発化させ、翌1993年1月の法案要綱諮問答申時には使用者側から46時間の猶予措置の延長を求める意見が出されるに至った。中小企業の46時間制は1990年の政令改正時に1993年3月までという期限付きで導入されており、期限が切れれば原則に従い44時間になるということは既に織り込み済みであったはずであるが、景気の悪化が予想以上に深刻な中で40時間制への移行法案を国会に提出するためには一定の妥協が必要となったわけである。同年2月には自由民主党の労働部会長と商工部会長、中小企業調査会長の間で、中小企業の労働時間は1993年度46時間とし、なお状況によっては1994年度に延長することを検討するということで合意が行われ、その後も抵抗があったが何とか同月国会への提出に漕ぎ着けることができた。

　改正法案は6月に成立し、翌1994年4月から施行された。この時も、上記の経緯もあってかなり複雑な仕組みとなった。まず原則労働時間は40時間となった。ただし、金融広告業は全規模40時間制だが、製造業、建設業、商業等ほとんどは300人以下事業は44時間制となった。ここまでは法律が本来予定している猶予措置であるが、10人未満の製造業、建設業、運輸交通業等は実態が悪いということで、特例措置に準じて1年間46時間とすることとされた。100人以下事業の緊急避難措置をもう1年延長せよという使用者側と直ちにやめろという労働側の意見の対立の間で、なんとか政令をまとめたわけである。

　なおこれとは別に、法第40条に基づく零細商業・サービス業の特例が省令で46時間に短縮された。ここで特例措置について振り返ると、1日9時間、1週54時間の旧特例が5人-9人規模では1988年3月まで、5人未満規模では1991年3月まで継続されていたという経緯があり、使用者側からの要望を踏まえ、5人未満の商業及び接客娯楽業については特例の暫定措置として1年間48時間制とされた。40時間から48時間までずらりと揃った時期である。これら特例に準じた措置や特例の暫定措置は、1995年3月末で解消された。

　1993年改正時には、猶予措置については法律上に「平成九年三月三十一日までの間は、･･･『四十時間』とあるのは『四十時間を超え四十四時間以下の範囲内において命令で定める時間』とする」と明記していたので、何もしなくても1997年4月から猶予措置は終了し、特例を別として週40時間制に完全に移行した。もっとも、その際使用者側から猶予の延長を求める強い要求があり、結局完全移行後2年間は指導期間として懇切丁寧な指導や援助に徹することとするとともに、変形労働時間制を弾力的に運用することで対応した。

　労働時間短縮の法政策の中心に位置するのは言うまでもなく労働基準法上の法定労働時間の段階的短縮であるが、これを円滑に進めるためには企業内の体制作りや国の支援策が不可欠であると考えられたことから、1992年6月に労働時間の短縮の促進に関する臨時措置法が制定された。一定の政策目的を実現するための政策手段として企業への支援助成策を用いるというやり方は、職業安定行政においては既に多くの分野で行われていたが、労働基準行政では労働基準監督システムの存在感が大きく、労働安全衛生政策において一部活用されているに過ぎない状況であった。時短促進法は、その意味で、企業支援型法政策を労働時間法政策に初めて導入したものである。

　もっとも、1992年に制定された最初の時短促進法は、企業に対する支援というほどの内容はなかった。国が労働時間短縮推進計画を策定すること、企業内の労働時間短縮推進体制としての労働時間短縮推進委員会の設置等の努力義務に加えて、業種ごとに作成された労働時間短縮実施計画を行政が承認し、援助を行う仕組みを設けたが、その援助の内容はアドバイザーの派遣や取引先への協力依頼といったものであり、法律的に意味があるのは労働時間短縮実施計画が独占禁止法に違反しないかどうかについて行政が公正取引委員会と調整するという規定であった。

　もっとも、労働基準法との関係で重要なのは、労働時間短縮推進委員会が設置された場合の効果である。すなわち、この委員会の委員全員の合意による決議により、時間外・休日労働の労使協定に代えることができるとともに、3か月単位、1週間単位の変形制及びみなし労働時間制について監督署への届出が免除される。これは、後に1999年労働基準法改正において、企画業務型裁量労働制の導入要件たる労使委員会に発展するものであり、労使協議制という労使関係法政策の発展の見地からも、かなり重要な歴史的意義を有する。

　ところが、翌1993年6月、法定労働時間を40時間とする労働基準法の改正と同時に、時短促進法が改正され、企業に対する支援措置が大きく拡充された。仕組みとしては、指定法人である労働時間短縮支援センターを通じて労働時間短縮のための相談援助や助成金の支給を行うという仕組みである。この時設けられた中小企業労働時間短縮促進特別奨励金は、省力化投資や労働者の雇入れと所定労働時間の短縮をリンクさせて一定の金額を支給するもので、地域雇用開発政策における助成金の影響も見られる。

　このように時短促進法は主として所定労働時間の短縮を目指す法政策手段として機能してきたが、2002年1月に閣議決定された新たな経済計画「経済社会のあるべき姿と経済新生の政策方針」では1800時間目標が消滅してしまった。一方、労働時間の分布が長時間労働者と短時間労働者に二極化し中間が減少するという「長短二極化」が進行し、特に週60時間以上の労働者が増加するという現象が見られ、また過重労働による健康障害やメンタルヘルスの問題が深刻し、仕事と生活の調和を図る必要性が高まるなど、労働時間法政策の基本的方向性の見直しが迫られてきた。

　その内容は、まず法律の名称を「労働時間等の設定の改善に関する特別措置法」に変更し、その目的も「労働時間の短縮の円滑な推進を図り、もって労働者のゆとりのある生活の実現･･･に資する」ことから、「労働者がその有する能力を有効に発揮することができるようにし、もって労働者の健康で充実した生活の実現･･･に資する」（第1条）ことに書き換えられた。この表現の中に、80年代から90年代にかけて進められた所定労働時間短縮中心の法政策はほぼ完全に終わりを告げ、労働時間に関わる政策課題は、過労死・過労自殺問題を通じて労働安全衛生法政策と密接にリンクした長時間労働政策と、男女労働者共通の問題として立ち現れてきた仕事と生活の両立政策に移行していることを雄弁に物語っているといえる。

　事業主の責務も、労働時間の短縮から「業務の繁閑に応じた労働者の始業及び終業の時刻の設定、年次有給休暇を取得しやすい環境の整備その他の必要な措置を講ずるように努める」（第2条第1項）こととなり、さらに加えて労働時間等の設定に当たって、「その雇用する労働者のうち、その心身の状況及びその労働時間等に関する実情に照らして、健康の保持に努める必要があると認められる労働者に対して、休暇の付与その他の必要な措置を講ずるように努める」ことや「その雇用する労働者のうち、その子の養育又は家族の介護を行う労働者、単身赴任者、自ら職業に関する教育訓練を受ける労働者その他の特に配慮を必要とする労働者について、その事情を考慮してこれを行う等その改善に努める」ことが求められるようになった（同条第2項）。

　国が策定する労働時間短縮推進計画は労働時間等設定改善指針となり、事業主が設置する労働時間短縮推進委員会は労働時間等設定改善委員会となった。同委員会の決議が労使協定の効果を有するという点はそのままである。ただし、労働時間等設定改善委員会が設置されていない事業場であっても、労働安全衛生法によって設置された衛生委員会が、その委員の半数が過半数組合又は過半数代表の推薦で指名され、議事録が作成、保存されるといった要件を満たせば、労働時間等設定改善委員会と見なすこととされている。この点にも、労働時間問題が特に健康に関わる安全衛生問題としての性格を強めてきたことがくっきりと現れているといえよう。

　なお2006年3月に労働時間等設定改善指針が制定されたが、その中で「労働時間の管理の適正化」というタイトルのもとに、時間的に過密な業務の運用により、労働者の疲労の蓄積や作業の誤りが生じ、健康障害や重大な事故につながる懸念があるとして、事業主に時間的に過密とならない業務の運用を求めている。これは法令の中で労働密度の問題に言及した初めての例である。

　労働基準法の労働時間法制としての最大の特色は、過半数組合又は労働者の過半数代表者との書面協定による同意を条件として無制限の時間外・休日労働を認めた点にある。これは、「労働者の団体による闡明された意思に基づく同意を要件とすることが労働時間制に対する労働者の自覚を促進」することになるとの立案者の考え方によるものであるが、実態はこの期待を裏切り、恒常的な時間外労働が見られた。

　この点については、既に1971年12月の労働基準法研究会第2小委員会^*33報告が指摘し、「労使協定による時間外・休日労働制度については、この制度が本来恒常的な長時間労働を認める趣旨でないことに鑑み、その運用の適正化について･･･行政指導を進めること」や「延長時間につき限度を設定することの可否につき検討を行うこと」を求めた。また、1977年11月の中央労働基準審議会^*34建議でも当面の重点事項として過長な所定外労働時間の削減が取り上げられた。

　これらを受けて、1982年6月、省令を改正し、時間外労働協定の必要的協定事項として、1日についての時間外労働時間だけでなく、一定の期間についての時間外労働時間を追加し、この一定期間当たりの時間外労働の限度に関する目安を大臣告示により「労働基準法第三十六条の協定において定められる一日を超える一定の期間についての延長することができる時間に関する指針」（通称「適正化指針」）として定めた。この時の目安時間は、1週間15時間、2週間28時間、3週間39時間、4週間48時間、1か月50時間であり、法的拘束力のあるものではなかった。

　法定労働時間の短縮に向けた動きの中で、1984年8月の労働基準法研究会第2部会^*35中間報告では、時間外・休日労働の事由・限度を労使協定に委ねる方式は維持するとしつつ、適正化指針に法的根拠を付与し、制度として整備することが提言された。これは後に1998年改正でようやく実現する内容であるが、1985年12月の最終報告では落とされている。その後の中央労働基準審議会労働時間部会^*36の審議では、労働側から事由を限定するとともに、上限を原則として1日2時間、4週24時間、3か月50時間、1年150時間とせよという要求が出されたが、使用者側は現行以上に規制すべきでないという態度で、結局1986年3月の建議では、従来通り労使の自主的努力に委ねることとしつつ、指針に年間の時間外労働時間数の限度を加えることを検討するというややみみっちい案となった。これは国会の附帯決議にも盛り込まれた。

　1991年8月、労働省はゆとり創造社会の実現に向けての専門家会議^*38の議を経て所定外労働削減要綱を策定した。これは行政指導の参考資料といった程度のものであるが、その中で所定外労働は本来臨時、緊急の時にのみ行うものという考え方に立ち、所定外労働を当面（3年程度の間）毎年10％ずつ削減する、サービス残業はなくす、休日労働はやめる、という3つの具体的目標を示した。

　1993年改正に向けた1992年9月の労働基準法研究会労働時間法制部会^*39報告では、時間外・休日労働について目安制度を法律に位置づけることに言及するとともに、恒常的な時間外労働を削減するために割増賃金率を引き上げる必要があると提起し、特に一定時間を超える時間外労働に対して割増率を引き上げることや、休日労働自体の割増率を高くすることが提示された。

　しかし、中央労働基準審議会労働時間部会^*40では適正化指針の法制化は先送りされ、割増率の引上げについても労使の意見が鋭く対立する中で、公益委員から少なくとも法定休日の割増率は引き上げるべきだとされ、結局法律上は今までの「二割五分」を「二割五分以上五割以下の範囲内でそれぞれ命令で定める率」に改め、具体的には政令で、時間外労働は25％のまま、休日労働が35％に引き上げられた。

　議論が中央労働基準審議会労働時間部会^*43に移ると、時間外労働の問題は男女雇用機会均等法の改正に伴う労働基準法の女子保護規定の廃止の問題とも絡み合って、複雑な様相を呈した。これより先1997年6月、男女雇用機会均等法がそれまでの努力義務規定から実体的な差別禁止規定に改正されるのに合わせて、労働基準法上の時間外、休日、深夜業における女子に対する保護規定が全面的に廃止され、1999年4月から施行されることとなっていた。これに対して労働側は、それまで女子労働者に適用されていた1年間150時間という時間外労働の上限規制を男女共通の時間外労働規制として設けること、当面1年間360時間を上限とする法的規制を設けるべきことを求めたが、使用者側は上限規制には反対の態度を崩さず、公益委員は、まず適正化指針に法的根拠を設け、その実効性を担保することを検討すべきとした。

　結局、1997年12月の建議では、長時間にわたる時間外労働の抑制方策として、労働基準法に時間外労働の上限基準を定めることのできる根拠、使用者はその基準に留意すべきこととする責務、基準に関し使用者に対して必要な指導助言を行う旨の一連の措置に関する規定を設けることが示された。これに基づいて労働省が法案を作成し、国会に提出したが、この時使用者の責務は「留意」から「基準に適合したものとなるようにしなければならない」と、法的義務ではないが若干強化された。また、女子保護規定が切れた後の激変緩和措置ということで、育児又は介護を行う女子（特定労働者）に関してはこの限度基準を一般の時間外労働協定で定める限度よりも短いものとして定めることとされた。

　改正法は1998年9月に成立し、今度はその規定に基づく大臣告示として、同年12月には一般及び特定労働者の時間外労働の限度基準が制定された。一般の限度基準は1993年の時と同じ水準とされたが、特定労働者の限度基準は1年間150時間で、あとは業種ごとに製造業は1週間6時間、商業は4週間36時間等と定められた。もっともこの激変緩和措置も2002年3月までの時限措置であり、その後は育児・介護休業法の中で措置されている。

　なお、従来の適正化指針以来、但書で臨時的に限度時間を超えて時間外労働をせざるを得ない事態が予想される場合の対応措置が設けられている。すなわち、限度時間以内の時間を一定期間についての延長時間の原則として定めた上で、特別の事情が生じたときに限って労使当事者間で定める手続きを経て限度時間を超える特別延長時間まで労働時間を延長することができる旨が規定されている。こういう時間外労働協定を特別条項付き協定と呼ぶ。2003年改正に向けた2002年12月の労働政策審議会建議では、この特別条項付き協定について、「働き過ぎの防止の観点から、この『特別の事情』とは臨時的なものに限ることを明確にすることが必要である」と指摘し、これを受けて2003年10月に告示が改正され、「特別の事情（臨時的なものに限る）」となった。「臨時的」とは全体として1年の半分を超えないことが見込まれるもので、具体的な事由を挙げず、単に「業務の都合上必要なとき」などというのは該当しないとされている（基発第1022003号）。

　なお、以上とは少し次元が異なるが、1998年改正によって企画業務型裁量労働制が導入された際、制度導入要件として事業場において賃金・労働時間等の労働条件に関する事項を調査審議する労使委員会の決議を要求したが、この労使委員会の決議は時間外・休日労働の労使協定に代わる効果を持つこととされた。一種の労使協議制であるが、これも「労働者の団体による闡明された意思に基づく同意」ということになろう。

　まず、1985年12月の労働基準法研究会第2部会^*44報告は「時間外･休日労働の事由、限度等を労使協定に委ねる現行方式は、既に我が国の社会に定着している」上に、「時間外･休日労働の弾力的運用が我が国の労使慣行の下で雇用維持の機能を果たしていること」を挙げて、「現行方式を維持することが適当」と述べていた。当時は内部労働市場政策の最盛期であり、雇用維持という労働政策にとって最も重要な機能を果たしている時間外･休日労働に下手に手を付けるべきではないという発想が関係者間で共有されていたのであろう。

　1992年9月の労働基準法研究会労働時間法制部会^*45報告においても、この発想は基本的に維持されている。すなわち、「時間外･休日労働については、本来臨時･緊急のときにのみ行うもので、恒常的に行われるのは好ましいものではない」と言いつつ、「そこで、時間外･休日労働の上限設定を考えるべきだとの意見があるが、･･･我が国の労働慣行の実情に合うような上限設定が可能かどうか定かでない面もあり、慎重な検討が必要である」と腰が引けている。慎重にならざるを得ないのは、もちろん時間外･休日労働の上限規制が「我が国の労働慣行」と矛盾すると認識されていたからである。

　しかしながら、1990年代半ばという時期は既に雇用維持を至上命題とする内部労働市場型の政策から労働移動をも視野に入れた外部労働市場型の政策に徐々に移行しつつあった時期である。労働時間法制においても裁量労働制という形で弾力化への方向性が高まりつつあった。こうした中で、1995年9月の労働基準法研究会労働時間法制部会^*46報告は、主として企画業務型裁量労働制の導入を認めるものであったが、時間外･休日労働の上限規制についても、「時間外･休日労働については、労使協定の締結と労働基準監督署長への届出及び現行の割増賃金の抑制力だけでは必ずしも十分な効果が期待できない現状」を認め、「さらに有効な方法として、直接時間外･休日労働の上限を規制する方法が考えられる」と述べて、「この方法は、時間外･休日労働を一律に抑制するという意味において、最も効果的な方法と考えられる」と積極的な姿勢をも垣間見せながら、それに続けて「一方で、我が国の労働慣行全体に与える影響等についても十分に考慮することも必要と考えられる」と消極的な姿勢を示し、結論としては「我が国の労働慣行全体の中における時間外･休日労働の位置づけも考慮しつつ､基本的には平成9年4月の週40時間労働制への移行後の実態を見極めて､再度そのあり方を検討することが適当」と述べていた。

　しかしながら、その後労働法政策の方向性がますます市場主義の方向に向かっていく中で、この「検討」が正面から行われることはなかった。雇用維持が法政策上の目標としての地位を下げてくるのであれば、それといわばトレードオフ関係にあった時間外･休日労働の上限規制が法政策上の地位を上げてきても不思議ではないはずであるが、そのような声が上がることはなかった。

　2004年の当初テキスト（『労働法政策』ミネルヴァ書房）においては、上記1998年改正の次の項として「課題－法律上の時間外労働の上限の是非」を置き、「以上が現時点における日本の時間外･休日労働に関する規制の姿であるが、1947年に労働基準法が制定されたとき以来の『労働者の団体による闡明された意思に基づく同意』に基づき少なくとも法律上は無制限の時間外･休日労働を認めるという法政策に変わりはないといってよい。･･･労働法政策として考えた場合に、今まで法律上の上限を設定してこなかったことの背景にある社会経済状況のどれだけがなお有効であり、どれだけが既に変わりつつあるのかを再考してみる必要はありそうである。」と述べていた。しかしながら、その後10年以上にわたって労働時間法政策は上限規制の方向に向かうことはなかったのである。

　2005年4月から開催された今後の労働時間制度に関する研究会^*48が翌2006年1月にまとめた報告書は、裁量労働制に代わる新たな適用除外制を提起するとともに、時間外労働の時間数が一定の時間を超えた場合などについて、労働者の選択により、割増賃金の支払いに代えて、その時間外労働の時間数に相応する休日(有給の代償休日)を付与することを義務づける制度の検討を求めた。その際、時間外労働をした時間よりも割増をした比率で代償休日の日数を算定することや、代償休日を与えられなかった部分について高い割増率を設定することも提起されている。

　この他、36協定を締結せずに時間外労働をさせた場合や、時間外労働の限度基準を超えて時間外労働をさせた場合には、使用者に対し、通常より高い割増率(例えば5割増)による割増賃金の支払いを義務づけること、前者の場合の罰則(32条違反)を強化することも提起しているが、総じて時間外労働の問題を割増賃金の問題に矮小化する傾向がかなり強い。驚くべきことに、1995年の労働基準法研究会報告が今後検討と先送りしていた時間外･休日労働の上限規制には一言も触れておらず、問題意識自体が消えてしまったかのようである。

　2006年2月からは、労働政策審議会労働条件分科会^*49において審議が開始された。同年6月に提示された「労働契約法制及び労働時間法制の在り方について(案)」では、割増逓増制について、1か月について30時間程度を超えて時間外労働をさせた場合の割増率を例えば5割に引き上げることとし、労使協定で金銭に換えて有給休日の付与を選択できるようにすることを提示した。これに対し、中小企業を中心とする経営側が猛反発した。その結果、事務局の審議会運営に反発を強めていた労働側もこれに同調し、分科会の審議は一時中断された。事務局側は、ホワイトカラーエグゼンプションを労働側に呑ませるために、それ以外の労働者の割増率を上げれば労働側が同意するだろうという安易な発想でいたようだが、それが中小企業の猛反発で足を掬われることになったわけである。

　その後、同年12月に答申がまとめられたが、「長時間労働者に対する割増賃金率の引上げ」として、①使用者は、労働者の健康を確保する観点から、一定時間を超える時間外労働を行った労働者に対して、現行より高い一定率による割増賃金を支払うこととすることによって、長時間の時間外労働の抑制を図ることとする。なお、「一定時間」及び「一定率」については、労働者の健康確保の観点、中小企業等の企業の経営環境の実態、割増賃金率の現状、長時間の時間外労働に対する抑制効果などを踏まえて引き続き検討する。②割増率の引上げ分については、労使協定により、金銭の支払いに代えて、有給の休日を付与することができることとする。とされた。

　答申が出された後、マスコミや政治家からホワイトカラーエグゼンプションに対する疑念や批判が噴出し、翌2007年3月に国会に提出された改正案では、政令で定めるとしていた時間数や割増率が法律上に具体的に書き込まれた。すなわち、第37条の但書として、1か月につき80時間を超えた時間外労働に対して、通常の労働時間の賃金の5割以上の率で計算した割増賃金を支払わなければならないと明記された。もっとも、附則において重大な変更がされている。すなわち、中小企業については「当分の間」この第37条但書の規定は適用しないとされており、この部分は大企業にのみ適用されるということになってしまった。

　2009年5月には時間外労働限度基準告示が改正され、特別条項付き協定では、限度時間を超える時間外労働に係る割増賃金率を定めるべきこと、労使当事者は特別条項付き協定を締結する場合には、限度時間を超える時間外労働をできる限り短くするように努めるべきこと、労使当事者は限度時間を超える時間外労働に係る割増賃金率を定めるに当たっては、2割5分を超える率とするよう努めるべきことが定められた。法律上の最低基準は月60時間超えで初めて25％から50％になるわけだが、告示による努力義務としてはその手前の月45時間超えで25％を超える率とするようにということである。

　このように、政府の労働時間法政策から時間外･休日労働の上限規制という発想が消えてしまった後で、それを再び政策議論の土俵に持ち出したのは（意外なことに）規制改革会議であった。2012年末の総選挙で自由民主党が大勝し、第2次安倍晋三内閣が成立してすぐ、2013年1月には規制改革会議が設置され、同年3月には雇用ワーキンググループ^*50が置かれた。同WGの議論をもとに同会議が12月にまとめた「労働時間規制の見直しに関する意見」では、健康確保のための労働時間の量的上限規制、ワーク･ライフ・バランスのための休日・休暇の取得に向けた強制的取組み、一律の労働時間管理がなじまない労働者に適合した労働時間制度の創設、という三位一体の改革を主張している。政府の公式機関の提言で、労働時間の上限規制が正面から打ち出されたのはこれが初めてである^*51。

　しかし、その後の法政策を事実上規定したのは産業競争力会議の「労働時間と報酬のリンクを外す新たな労働時間制度の創設」であった。これが2014年6月の「『日本再興戦略』改訂2014」を経て、2015年改正案に高度プロフェッショナル制度として盛り込まれていく一方、規制改革会議が提起していた労働時間の上限規制は改正案に盛り込まれることはなく、再びその機会を逸してしまった。

　労働行政サイドでは、2013年9月から労働政策審議会労働条件分科会^*52で2008年改正時の附則による中小企業への適用猶予についての議論が開始され、2015年2月の建議では施行時期を2019年4月と先延しつつ、中小企業にも適用することを求めた。また同建議では「健康確保のための時間外労働に対する監督指導の強化」が強調されている。法律事項としては、時間外限度基準を定めるに当たり考慮する事項として労働者の健康を追加すること、限度基準に関する助言指導を行うに当たっては、労働者の健康が確保されるよう配慮することがある。さらに建議には、時間外労働の特別条項を労使間で協定する場合の様式を定め、当該様式には告示上の限度時間を超えて労働する場合の特別の臨時的な事情、労使がとる手続、特別延長時間、特別延長を行う回数、限度時間を超えて労働した労働者に講ずる健康確保措置及び割増賃金率を記入することなどが示されている。

　時間外労働の上限規制と勤務間インターバル規制については、労働側がかなり強く主張したが、経営側が強硬に反対し、盛り込まれるに至らなかった。建議では「労働者代表委員から、長時間労働の抑止が喫緊の課題となる中、過労死その他長時間労働による労働者の健康被害の予防とワーク・ライフ・バランスの確保を図るため、実効的な労働時間法制を整備すべきであり、とりわけ、すべての労働者を対象に労働時間の量的上限規制及び休息時間（勤務間インターバル）規制を導入すべきとの意見があった」と付記されている。

　なお、労働安全衛生法関係であるが、医師の面接指導に関し、管理監督者を含むすべての労働者を対象に、労働時間の把握について客観的な方法その他適切な方法によらなければならない旨を省令に規定するとしている。労働時間等設定改善指針に休息時間を規定することも含め、法律上の時間外労働の上限設定をしないという枠組みの中で、最大限長時間労働の抑制を果たそうとして様々な策をめぐらせていることが窺える。

　また、これまで日本の法制にはほとんど存在しなかった新機軸として、休息時間（インターバル規制）が盛り込まれている。法案上「使用者は、労働者ごとに始業から二十四時間を経過するまでに、労働者の健康の保持及び仕事と生活の調和を勘案して厚生労働省令で定める時間以上の継続した休息時間を与えなければならない」と規定され、具体的な数値は省令に委ねられている。

　その他、いくつか現行の労働時間の柔軟化規定が厳格化されている。例えば、事業場外労働に係るみなし労働時間制について、その要件である「労働時間を算定し難いとき」を具体的に「使用者が当該業務の遂行の方法に関し具体的な指示をすること及び当該業務の遂行の状況を具体的に把握することが困難であるとき」と明確化している。さらに、裁量労働制（専門業務型、企画業務型共通）について、事業場内にいた時間と事業場外で労働した時間の合計である「健康管理時間」を把握・記録することを労使協定で定め、その健康管理時間が厚生労働省令で定める時間を超えないことを要件とすることとしている。これは、政府提出法案にある高度プロフェッショナル制度の対象者の健康確保措置として、3択で課せられている要件のひとつを裁量労働制に持ち込んできたものといえる。野党法案にはもちろん高度プロフェッショナル制度は存在しないが、政府法案の中にあった長時間労働規制のための仕組みが使われているわけである。

　こうした中で、2016年になってから安倍晋三政権が急速に長時間労働の是正を政策課題に掲げるようになってきた。同年6月にまとめられた「ニッポン一億総活躍プラン」では、働き方改革の柱の一つとして長時間労働の弊害を訴え、具体的な施策としては「法規制の執行の強化」として、36協定で健康確保に望ましくない月80時間超を設定した事業者に対する指導の強化などが示されているが、法改正についても「労働基準法については、労使で合意すれば上限なく時間外労働が認められる、いわゆる36（サブロク）協定における時間外労働規制の在り方について、再検討を開始する」と言及しており、これまでにない踏み込みとなっている。

　これを受けて、厚生労働省は2016年9月仕事と生活の調和のための時間外労働規制に関する検討会^*53を設置し、2017年2月に「論点整理」を取りまとめた。そこでは「労使協定で定める範囲内で、割増賃金を払えば上限なく時間外労働が可能となる現在の仕組みを改め、一定期間内の総労働時間の枠を定め（つまり労働時間の総量規制を行い）、その枠の中で健康を確保しつつ効率的に働くことを可能とする制度への転換を志向すべき」と述べている。

　同じ2016年9月には官邸に働き方改革実現会議^*54が設置され、同一労働同一賃金の具体化と併せて長時間労働の是正を議論することとされた。政治的にはむしろこちらが主導する形で、時間外労働規制への検討が急ピッチで進められ、2017年2月に事務局案が提示された後、とりわけ1か月の上限をめぐって連合と経団連の間で交渉が進められ、同年3月に「時間外労働の上限規制等に関する労使合意」がまとめられた。これは「両団体は、罰則付きの時間外労働の上限規制導入という、労働基準法70年の歴史の中で特筆すべき大改革に合意した」と述べている。その後同月にまとめられた「働き方改革実行計画」では、次のような時間外労働規制の枠組が示されている。

　この年間720時間の範囲内で、一時的に事務量が増加する場合について、最低限上回ることのできない上限が設けられる。これは、原案では1月100時間となっていたものが、労働側が反発したため事務局案で数字が落ちたものであり、その後連合と経団連の間で交渉が進められた結果、労使合意では「休日労働を含んで、2か月ないし6か月平均は80時間以内とする」、「休日労働を含んで、単月は100時間を基準値とする」となっていた。労働側としては扱いが不明確であった休日労働を含めるとともに、事務局案になかった「月45時間を超える時間外労働は年半分を超えないものとする」ことも明記された。もっとも、これを提示された安倍首相は、労働側の主張に沿って「100時間未満」とするよう求めた。

　その結果、同月の働き方改革実行計画では、①2か月、3か月、4か月、5か月、6か月の平均で、いずれにおいても、休日労働を含んで、80時間以内を満たさなければならず、②単月では、休日労働を含んで100時間未満を満たさなければならず、③加えて、上記原則に鑑み、月45時間を上回る特例の適用は、年半分を上回らないよう、年6回を上限とすることとされた。

　なお、上記労使合意では、勤務間インターバル制度やパワーハラスメント対策にも言及し、これが実行計画にも盛り込まれている。すなわち、労働時間設定改善特別措置法を改正し、「事業者は、前日の終業時刻と翌日の始業時刻の間に一定時間の休息の確保に努めなければならない」旨の努力義務を課し、制度の普及促進に向けて労使を含む有識者検討会を立ち上げると明記された。また、パワーハラスメントについても労使関係者を交えた検討会の設置が書かれている。

　これに対して大臣告示で適用除外になっているわけではなかったが、医師について議論があり、「時間外労働規制の対象とするが、医師法に基づく応召義務等の特殊性を踏まえた対応が必要」とされ、具体的には改正法の施行5年後を目途に規制を適用することとし、医療界の参加の下で検討の場を設け、2年後を目途に規制の具体的なあり方、労働時間の短縮策等を検討するとされた。

　この働き方改革実行計画を受けて、労働政策審議会労働条件分科会^*55は2017年4月から審議を開始し、同年6月にはほぼそれに沿った建議を行った。ただ、原則360時間、特例720時間には休日労働を含まないのに対し、2-6か月平均で80時間、単月100時間未満の方は休日労働を含むという不整合があることから、新たな指針に特例による時間の延長をできる限り短くする努力義務と並んで、休日労働も可能な限り抑制するよう努めなければならない旨の規定を盛り込むこととされた。

　また、2015年改正案時点で提起されていたことであるが、労働安全衛生法に基づく長時間労働者への面接指導の適切な実施を図るため、管理監督者を含む全ての労働者を対象として、労働時間の把握について、客観的な方法その他適切な方法によらなければならない旨を省令（労働安全衛生規則）に規定することも明記された（後述の法案提出前の混乱の中で、労働安全衛生法に明記することとされた）。

　2017年9月には、「働き方改革を推進するための関係法律の整備に関する法律案」として8法の一括改正法案の要綱が労働政策審議会に諮問され、妥当との答申を受けた。そのうち時間外労働の上限規制については、上記働き方改革実行計画や労働政策審議会建議に示されていたことを、ほとんど全て法律上に規定しようとしている。完全適用除外の研究開発業務、施行後5年間適用除外の建設事業、自動車運転業務及び医師に加えて、これまで限度基準告示ですら明示されず、「労働基準局長が指定するもの」とされていた鹿児島県及び沖縄県の砂糖製造業まで施行後5年間の適用除外が法律上に明記された。

　この法律案の国会提出を目前にした2018年1月に、安倍晋三首相と加藤勝信厚労相が国会答弁で、裁量労働制で働く人の方が一般労働者よりも労働時間が短いというデータもあると述べ、その根拠となったデータに疑問が呈されたことから、同年2月に安倍首相は裁量労働制に係る改正部分を法改正案から削除すると表明したが、さらに混乱が続いた。この混乱の中で、それまで表面化してこなかった時間外労働の上限規制への批判が自民党内から噴出し、政務調査会や総務会において、中小企業を適用除外すべきとの意見が出された。その結果、大企業の施行期日は2019年4月のままだが、中小企業については1年遅らせて2020年4月施行に修正された。さらに、附則第3条第4項に、行政官庁が労働時間に関する助言・指導を中小事業主に行う際、人材確保や取引の実態などの事情に配慮する旨の規定が盛り込まれて、ようやく同年4月に国会に提出された。

　その規定ぶりはやや込み入っている。労働基準法第36条は、従来通り第1項で労使協定により時間外・休日労働をさせることができるとし、第2項で協定事項を列記した上で、新たに第3項で「前項第四号の労働時間を延長して労働させることができる時間は、当該事業場の業務量、時間外労働の動向その他の事情を考慮して通常予見される時間外労働の範囲内において、限度時間を超えない時間に限る」と、その労使協定に定める時間外労働の時間数の上限を設定し、続く第4号でまず原則の月45時間、年360時間を明示している。これは協定上の時間への規制である。

　次に第5号で、「当該事業場における通常予見することのできない業務量の大幅な増加等に伴い臨時的に第三項の限度時間を超えて労働させる必要がある場合」に特例が認められることを規定する中で、括弧書きの形で月100時間未満と年720時間以下が明示され、さらに月45時間を超える月数の上限の6か月も規定している。これも協定に定める時間の規制であるが、続く第6号はその協定によって時間外・休日労働をさせる場合に、実際の時間外・休日労働の時間が月100時間未満、2～6か月平均で月80時間以下という要件を満たすことを求めている。ここで初めて、協定時間ではなく実労働時間の規制が登場する。

　2016年4月の野党4党の長時間労働規制法案では、休息時間規制がかなり詳細に盛り込まれた。法案上「使用者は、労働者ごとに始業から二十四時間を経過するまでに、労働者の健康の保持及び仕事と生活の調和を勘案して厚生労働省令で定める時間以上の継続した休息時間を与えなければならない」と規定され、具体的な数値は省令に委ねられている。EU指令では1日11時間であるが、日本では現在休息時間を規定する企業はほとんどなく、あったとしても11時間まではいかないところがほとんどである実態をふまえ、あまり厳しい規定ぶりにはできないという判断であろう。このため、労使協定による休息時間の短縮が規定されており、その協定の基準を指針で定め、行政が助言指導をできるという、36協定に倣った規定も設けられている。さらに、「災害等で臨時の必要がある場合の休息時間の短縮」や「公衆の不便を避けるために必要な事業その他特殊の必要がある事業について省令により休息時間の別段の定め」ができる規定もあり、全体として激変を緩和して漸進的に進めようという意図が窺われる。

　その後2018年改正に向けた働き方改革実現会議の終盤において、上述の通り同年3月の労使合意に勤務間インターバル制度の努力義務規定の創設が盛り込まれた。これを受けて2018年4月に提出され、同年6月に成立した働き方改革推進法により、労働時間設定改善特別措置法の事業主等の責務の規定として、健康及び福祉を確保するために必要な終業から始業までの時間の設定を講ずるよう努めなければならない旨が追加された。

　なお同年5月に働き方改革推進法案への対案として国民民主党と立憲民主党から提出された改正案では、いずれも労働基準法に休息時間の規定を盛り込んでいる。国民党案では2016年野党法案と同じく省令で定める時間であるが、立民党案では11時間以上とされている。ただいずれも労使協定による休息時間の短縮が可能である。また、立民党案では、管理監督者にも休息時間が適用される。

　サービス残業とは、使用者が労働者の正確な時間外労働時間を把握する努力を故意にせず、かつ使用者の明示又は黙示の意思によって、労働者が時間外労働時間に対する正当な賃金の請求を行うことができにくい環境を作ることによって、結果的に労働者本人が時間外労働に対する正当な賃金を請求しないことが直接の原因となって、使用者が時間外労働に対する賃金を正当に支払わない事態を一般的に通称している。

　このような事態はもちろん経営者の責任によるところが大きいが、それだけでなく、労働者の側にも、トータルな労働条件としての一定の満足感、このような慣行を許容・助長する労働者間の競争意識、労働は美徳であるとする勤労観、仕事に対する責任感、企業への忠誠心などが多かれ少なかれ存在していることが背景にある。サービス残業はもちろん労働基準法違反であるが、こうしたことから対処の難しい問題であった。

　2000年代に入ってからサービス残業問題をめぐる動きも急激に活発化してきた。2000年11月に中央労働基準審議会^*57が行った「労働時間短縮のための対策について（建議）」は、サービス残業の解消という項目を立て、「時間外・休日・深夜労働の割増賃金を含めた賃金を全額支払うなど労働基準法の規定に違反しないようにするため、使用者が始業、終業の時刻を把握し、労働時間を管理することを同法が当然の前提としていることから、この前提を改めて明確にし、始業、終業時刻の把握に関して、事業主が講ずべき措置を明らかにした上で適切な指導を行うなど、現行法の履行を確保する観点から所要の措置を講ずること」を求めた。

　これを受けて、2001年4月に、厚生労働省は「労働時間の適正な把握のために使用者が講ずべき措置に関する基準」（基発第339号）を発出し、これに基づき監督指導の重点課題として不払残業の排除を行ってきた。この基準は、使用者に、労働時間を適正に管理するため、労働者の労働日ごとの始業・終業時刻を確認し、これを記録することを求め、その方法としては、原則として、使用者自らの現認又はタイムカード、ICカード等の客観的な記録によることとしている。そして、自己申告制により行わざるを得ない場合にも、適正な申告を阻害する目的で時間外労働数の上限を設定するなどの措置を行わないこと等を求めている。

　また、労働組合の側でも、連合が2002年9月の中央執行委員会において、「労働時間法制遵守の取組みについて」を確認し、「ノーペイ・ノーワーク」をスローガンに取り組んでいくとした。さらに同年10月の中央執行委員会で「労働時間管理徹底の取組み指針」を策定、9つの指針とチェックシートにより、全単組で点検することとした。連合は「サービス残業」ではなく「不払い残業」と呼んでいる。

　これをさらに受けて、厚生労働省は2003年5月に「賃金不払残業総合対策要綱」（基発第0523003号）を策定し、対応をさらに強化するとともに、事業場における不払残業の実態を最もよく知る立場にある労使に対して主体的な取組みを促した。また、同時に「賃金不払残業の解消を図るために講ずべき措置等に関する指針」（基発第0523004号）を策定し、労使が取り組むべき事項として、労働時間適正把握基準の遵守に加え、賃金不払残業が存在することはやむを得ないとの労使双方の意識（職場風土）の改革、労働時間を適正に把握するための責任体制の明確化とチェック体制の整備等を挙げている。

　ガイドラインは労働時間の定義（使用者の指揮命令下に置かれている時間）を示し、使用者の明示または黙示の指示により労働者が業務に従事する時間は労働者に当たることが明記されている。とりわけ、参加することが業務上義務づけられている研修・教育訓練の受講や、使用者の指示により業務に必要な学習を行っていた時間を労働時間として取り扱うことを明確化した。

　以上は通達レベルの動きであるが、法令上に労働時間適正把握義務を明記することについては、2015年改正案の提出時に、労働安全衛生規則上に規定することとされていた。同法案は国会で審議されないままとなっていたが、2017年に時間外労働の上限規制等を盛り込んだ法改正が労政審で審議された際にも、再度省令に規定することとされていた。

　ILO条約についても、1919年の第1回総会で採択された「夜間に於ける婦人使用に関する条約」（第4号）を始めとして、1934年の「夜間に於ける婦人使用に関する条約」（第41号）、1948年の「工業に使用される婦人の夜業に関する条約」（第89号）と、女子の深夜業のみが規制され、成人男子の深夜業の規制は存在しなかった。これが大きく転換するのは女性に対する深夜業の禁止を差別と考える男女雇用機会均等の考え方が興隆してきてからで、ILOも1990年には新たに「夜業に関する条約」（第171号）を採択し、夜業を一律に禁止するのではなく、深夜業従事者の健康の保護、母性保護、家族的責任を果たすための援助等、男女労働者共通に適用されるさまざまな保護措置を規定した。

　なお、この時の衆参の附帯決議で「深夜業に従事する労働者の健康確保を図るため、労働者が自発的に受診する健康診断の費用を助成すること及びこれら自発的に受診した健康診断についてもその結果に基づく医師の意見を勘案して深夜業の回数の減少や作業の転換等の措置を講じなければならないこととするよう労働安全衛生法の改正を行う」ことが求められ、これを受けて1999年5月に労働安全衛生法の改正が行われ、深夜業従事者の健康管理に関する規定が設けられた。

　こうして、職業家庭両立法政策と労働安全衛生法政策の2つの観点から男女共通の深夜業に対する規制が行われるようになったが、連合が求めたような労働時間法政策としての深夜業規制は未だに存在していない。ILO第171号条約には夜業自体の規制はないが、同時に採択された夜業に関する勧告（第178号）は夜業従事者の労働時間を8時間以下とし、交替制の場合11時間以上の休息期間を求めている。1993年のEU労働時間指令の場合、労働安全衛生法規という位置づけからほぼ同様の規定を設けている。

　日本でこの方向が検討されるとすれば、やはり労働安全衛生法政策の一環としてということになろう。1998年改正時に労働省に設置された深夜業の就業環境、健康管理等のあり方に関する研究会^*60の中間報告が1998年11月に出されており、その中で過度の深夜業を抑制し、健康確保、社会生活の維持等を図るために考慮すべき事項を盛り込んだガイドラインが労使により自主的に設定され、定着することが望ましいとしている。1998年改正時の参議院附帯決議でも深夜業の総合的なガイドラインの策定が求められている。

　1952年前後から東京都など大都市でハイヤーやタクシーの運転者による交通事故が頻発し、これが大きな社会問題となり、警視庁が調査したところ、労働時間が極めて長く、また給与はオール歩合給又は固定給部分が極めて少ない歩合給制で、運転者が過労に陥っても無理な運転をせざるを得ない状態であることが判明した。このため、1953年6月、東京労働基準局が是正勧告を行った。さらに1954年6月省令を改正し、1956年からタクシー運転手の労働時間の特例(1日10時間、週60時間)を廃止して一般産業並みの1日8時間、週48時間に短縮した。また1955年2月ハイヤー・タクシー運転手の労働時間等に関する指導要領を作成し、重点的に監督指導を行った。

　一方、高度経済成長の開始に伴う建設工事の激増で、ダンプカーや砂利トラックによる重大事故が続発し、労働省も1961年4月「ダンプカー・砂利トラック事故防止対策について」を発出し、重点監督を行った。また一般路線トラックについても1962年4月「一般路線貨物自動車運送事業における乗務員の労務管理改善対策要綱」を策定し、監督指導を行った。

　しかしながら、自動車運転者の労働時間等労働条件は容易に改善せず、労働時間対策としても交通事故防止対策としても放置できない状況にあったため、1967年2月「自動車運転者の労働時間等の改善基準」（基発第139号、通称「2・9通達」）を発出し、実作業時間を2週平均で1週48時間以内とすること、1日の実作業時間を11時間以内とすることを規定するとともに、時間外・休日労働の排除、適正な割増賃金の支払、累進歩合給制度の廃止等について強力な監督指導を行った。事業場だけでなく、路上現認監督も果敢に実施したという。また、労働大臣委嘱による自動車労務管理改善推進員制度も設けた。しかし、2・9通達は実作業時間規制を中心とするものであったため、実作業時間以外の労働時間を多く含む自動車運転者については十分な効果を上げ得なかった。

　まず、ハイヤー・タクシーとトラック等共通の規制として、拘束時間と休息期間が規定されている。1日の拘束時間はハイヤー・タクシーについては時間外労働を含め2週間平均で14時間以内、トラック等については1日の拘束時間は2週間平均で13時間以内、いずれも1日の最大拘束時間は16時間で、従って休息期間は連続8時間、隔日勤務の場合は2暦日の拘束時間は21時間以内で、休息期間は連続20時間とされた。またトラック等については1日の運転時間は2日平均で9時間以内、1週間の運転時間は2週平均で48時間以内、連続運転時間は4時間以内とされた。こういう内容の規制を何ら法律上の根拠もなく行政庁の通達だけで実施していたのである。

　その後この告示は労働基準法本体の改正に合わせて累次改正されてきている。1991年10月の改正では、トラックの拘束時間を2週間143時間かつ4週間273時間とした。これまでの1日13時間は週6日労働では2週間156時間、4週間312時間であったわけで、かなりの短縮である。また同じくトラックの運転時間を2週平均で44時間とした。バスについても拘束時間、運転時間とも若干短縮した。

　上述のように、2018年改正に向けた2017年3月の働き方改革実行計画に、突然医師に関する記述が入り込んできた。もともと労働基準法上や時間外労働の限度基準告示に医師の労働時間について特例があったわけではないが、「時間外労働規制の対象とするが、医師法に基づく応召義務等の特殊性を踏まえた対応が必要」とされ、具体的には改正法の施行5年後を目途に規制を適用することとし、医療界の参加の下で検討の場を設け、2年後を目途に規制の具体的なあり方、労働時間の短縮策等を検討するとされたのである。

　その背景には、医師の宿直勤務を長年労働基準法施行規則第23条の宿日直で対応してきたことがある。医療法16条は「医業を行う病院の管理者は、病院に医師を宿直させなければならない」と規定しているが、それが直ちに労基法上の宿日直になるわけではない。これは労基法第41条第3号の監視・断続労働を受けたものであり、1948年の通達（基収第855号）以来、かなり厳格な宿日直の許可基準が示されている。しかし、現実には到底監視断続的と言えないような勤務実態があり、近年裁判所の判決や労基署の監督によってようやく問題視されるようになってきた。

　2018年2月、同検討会は「中間的な論点整理」と「医師の労働時間短縮に向けた緊急的な取組」を取りまとめた。前者はまずなぜ今医師の働き方改革が必要なのかを確認した上で、医師の勤務実態の分析状況、勤務環境改善に関する取組の現状、経営管理の観点、時間外労働規制の在り方、関係者の役割等に関する論点を示している。後者は、医師の時間外労働規制の施行を待たずとも、勤務医を雇用する個々の医療機関が自らの状況を踏まえ、できることから自主的な取組を進める必要があるとされたことから、個々の医療機関で取り組むべき項目を挙げている。具体的には、医師の労働時間管理の適正化、36協定の自己点検、既存の産業保健の仕組みの活用、タスク・シフティング（業務の移管）の推進、女性医師等に対する支援、医療機関の状況に応じた医師の労働時間短縮に向けた取組等である。

　同検討会は同年7月に再開され、翌2019年3月に報告書をとりまとめた。そこでは、改正法施行5年後の2024年度から診療従事勤務医に適用される水準として、臨時的な必要がある場合の上限時間は休日労働を含んで年960時間以下、単月100時間未満とされている。これは一般労働者の2～6か月平均80時間以下を年間化した数値であるが、1年6か月以内という限定はない。しかし、これだけでは地域医療体制を確保できないとの観点から、経過措置として地域医療確保暫定特例水準を設け、年間1860時間という極めて長時間の上限を設定した。この特例水準は2035年度末には解消する予定である。

　併せて追加的健康確保措置として、当直明けの連続勤務は（宿日直許可を受けている労働密度がまばらの場合を除き）前日の勤務開始から28時間までとする連続勤務時間制限、当直及び当直明けの日を除き、24時間の中で通常の日勤後の次の勤務までに9時間のインターバルを確保すること、これらが実施できなかった場合にはなるべく早く代償休息を取得すること、が求められている。ただし特例水準でない一般の勤務医については努力義務である。言い換えれば、特例水準の場合はこれら28時間の連続勤務制限と9時間のインターバルが義務としてかかる。さらに、上記単月100時間未満という上限を超える条件として面接指導が義務づけられている。

　一方、一定の期間集中的に技能向上のための診療を必要とする医師（＝研修医）については、当面上記特例水準、すなわち年間1860時間、単月100時間未満を上限としつつ、将来に向けて削減を図るとしている。これに当たるのは、初期・後期研修医が研修プログラムに沿って基礎的な技能や能力を取得する場合と、医籍登録後の臨床従事6年目以降の者が高度技能の育成が公益上必要な分野について特定の医療機関で診療に従事する場合である。

　宿日直通達は、まず宿直の場合は夜間に十分な睡眠がとり得るものであることを求めた上で、通常の勤務時間の拘束から完全に解放された後のものであること。すなわち、通常の勤務時間終了後もなお、通常の勤務態様が継続している間は、通常の勤務時間の拘束から解放されたとはいえないことから、その間の勤務については、宿日直の許可の対象とはならないとしている。また、宿日直中に従事する業務は、一般の宿日直業務以外には、特殊の措置を必要としない軽度の又は短時間の業務に限るとしている。

　研鑽通達は、所定労働時間外に行う医師の研鑽は、診療等の本来業務と直接の関連性なく、かつ上司の明示・黙示の指示によらずに行われる限り、在院して行う場合であっても、一般的に労働時間に該当しないとした上で、研鑽の類型ごとに、その判断の基本的考え方を示している。例えば、博士の学位を取得するための研究及び論文作成や、専門医を取得するための症例研究や論文作成は、上司や先輩である医師から論文作成等を奨励されている等の事情があっても労働時間に該当しない。

　2019年7月からは、上記報告書で引き続き検討とされた事項を検討するため、医師の働き方改革の推進に関する検討会^*68が設置された。具体的には、地域医療確保暫定特例水準及び集中的技能向上水準の対象医療機関の特定にかかる枠組み、追加的健康確保措置の義務化及び履行確保にかかる枠組み及び医師労働時間短縮計画、評価機能にかかる枠組み等である。2020年12月に同検討会の中間取りまとめが行われ、翌2021年2月に医療法改正案が提出された。

　その内容は、医師に対する時間外労働の上限規制の適用開始（2024年4月）に向け、勤務する医師が長時間労働となる医療機関における医師労働時間短縮計画の作成、地域医療の確保や集中的な研修実施の観点から、やむを得ず高い上限時間を適用する医療機関を都道府県知事が指定する制度の創設、当該医療機関における健康確保措置（面接指導、連続勤務時間制限、勤務間インターバル規制等）の実施等である。

　医師と並んでその長時間労働が問題となってきたのが学校教師である。もっとも、「教師」という職種のみに着目した労働時間の特例は存在しない。制度上特別扱いがあるのは公務員たる教師のみであり、現在は公立学校教員のみである。一貫して民間労働者であった私立学校教員はもとより、2004年から非公務員型独立行政法人になった国立学校の教員も、労働基準法がフルに適用され、従って36協定も時間外・休日労働に対する割増賃金も、さらに2018年改正による時間外労働の上限規制も、全くそのまま適用される。

　公立学校教員の特例も、基本的にはまず地方公務員であることによる。労働基準法は地方公務員にも原則的に適用されるが、病院や学校を含むいわゆる非現業は、労使協定を要件とする規定、すなわち（1か月単位を除く）変形労働時間制、フレックスタイム制、裁量労働制、2018年改正で導入された高度プロフェッショナル制が適用除外である。これは、労使対等決定原則を定めた第2条を適用除外していることに基づくもので、もっぱら集団的労使関係法制の観点からのものだとされている。事実、就業規則で実施できる1か月単位の変形制は適用されているが、それでは説明が付かないのが、肝心の第36条が適用除外になっていないことである。純粋の非現業である官公署については制定当時から、第33条第3項で公務のための臨時の必要がある場合には協定なしに時間外・休日労働が可能だが、病院や学校では（第33条第1項の災害等の場合でない限り）36協定を結ばなければできない。公立学校教師にも第32条と第37条は（少なくとも地方公務員法上は）フル適用であり、公務として時間外・休日労働を命じておいて時間外・休日割増賃金を払わなければ労働基準法違反となる。

　一方、1948年の公務員給与制度改革以来、一般公務員より若干高い給与を払う代わりに超過勤務手当を支給しないという発想があり、1949年の文部事務次官通達「教員の勤務時間について」（昭和24年2月5日発学第46号)は、「勤務の態様が区々で学校外で勤務する場合等は学校の長が監督することは実際上困難であるので原則として超過勤務は命じないこと」と述べていた。しかし、実態としては時間外労働が多く行われていたため、1960年代後半に超過勤務手当の支給を求めるいわゆる「超勤訴訟」が全国一斉に提起され、下級審で時間外手当の支給を認める判決が続出し、1972年の最高裁判決がそれを確認した。

　この動きに対応すべく1971年5月に立法されたのが、国立及び公立の義務教育諸学校等の教育職員の給与等に関する特別措置法（いわゆる「給特法」。後に国立学校が外れる。）である。これにより給与月額の4％の教職調整額が支給されるとともに、労働基準法第37条が（法文上で）適用除外された。併せて、上記第33条第3項の「公務のための臨時の必要がある場合」に36協定なしに時間外・休日労働可能という規定も官公署並みに適用することとした。そして、「正規の勤務時間をこえて勤務させる場合は、文部大臣が人事院と協議して定める場合に限るものとする。この場合においては、教育職員の健康と福祉を害することとならないよう勤務の実情について充分な配慮がされなければならない」という条文が設けられ、その「場合」は政令でいわゆる超勤4項目とされた。具体的には①生徒の実習、②学校行事、③職員会議、④非常災害、児童生徒の指導に関し緊急の措置を必要とする場合等である。

　ところが、公立学校教師の長時間労働は悪化の一途をたどっている。その大部分はクラス担任や部活動担当に伴うもので、超勤4項目に含まれない「自発的勤務」とされ、裁判例（札幌高裁平19.9.27）もそれを容認している。しかし、実態としてはそれなしには学校運営が成り立たない状況にもかかわらず、引き受けた教師の自発的活動ゆえ公務ではないので公務災害補償の対象にもならないという理不尽なことになってしまう。

　このような状況下で、2017年7月に文部科学省の中央教育審議会に学校における働き方改革特別部会^*69が設けられ、2019年1月に「新しい時代の教育に向けた持続可能な学校指導・運営体制の構築のための学校における働き方改革に関する総合的な方策について」を答申するとともに、文部科学省は「公立学校の教師の勤務時間の上限に関するガイドライン」を公表し、学校における働き方改革推進本部が設置された。

　ただ、なまじ給特法で時間外・休日労働が第36条や第37条の違反にならないような仕組みにしてしまったために、それをどうするかが悩ましい問題となる。素直に考えれば、「給特法を見直した上で、36協定の締結や超勤4項目以外の「自発的勤務」も含む労働時間の上限設定、全ての校内勤務に対する時間外勤務手当などの支払」を原則とすべきであろうが、答申はあくまでも給特法の基本的枠組みを前提として、「公立学校の教師の勤務時間の上限に関するガイドライン」でもって在校時間等の縮減に取組むというスタンスである。

　この「ガイドライン」は、超勤4項目以外の自発的勤務を行う時間も含めて、在校時間プラス児童生徒の引率等校外勤務時間（在校時間等）の上限の目安を示すもので、1か月45時間、1年360時間、特例で年720時間、その場合1か月100時間未満など、基本的に2018年改正労働基準法に沿っている。ただし、在校時間自体が法的概念ではなく、ガイドラインも法的拘束力はない。教育委員会はそれぞれガイドラインを参考にして方針を策定し、業務の役割分担や適正化、必要な環境整備に取り組むこととされている。

　では労働時間規制については何もしないのかというと、やや唐突に1年単位の変形労働時間制の導入が打ち出されている。学校には夏休みなど児童生徒の長期休業期間がある一方、学期末・学年末には成績処理や指導要録記入で忙しく、また学校行事や部活動の試合の時期も長時間勤務になりがちなので、年間を通した業務のあり方に着目して検討しようというものである。ただし、現行地方公務員法は（労使協定による）1年単位の変形制を適用除外しているので、答申は「地方公共団体の条例やそれに基づく規則等に基づき、1年単位の変形労働時間制を適用することができるよう法制度上措置すべきである」と述べており、労働基準法第32条の4の特例を設けることが提起されている。

　この答申を受けて、文部科学省は2019年10月、公立の義務教育諸学校等の教育職員の給与等に関する特別措置法の改正案を提出し、同法案は同年12月に成立した。これにより、給特法第7条に前述のガイドラインの根拠規定が置かれた。そこでは「教育職員が正規の勤務時間及びそれ以外の時間において行う業務の量の適切な管理その他教育職員の服務を監督する教育委員会が教育職員の健康及び福祉の確保を図るために講ずべき措置」と書かれており、「それ以外の時間」はあくまで正規の勤務時間ではなく自発的勤務に過ぎないという建前が維持されている。これが公立学校教師にも適用されている労働基準法第32条の「労働時間」の解釈として他の労働者と整合性があるかどうかは不問に付されている。

　1985年の労働基準法研究会第2部会^*70報告では、「年次有給休暇制度は、元々それぞれの国の雇用慣行、生活習慣等によって強く影響される制度であると考えられ、我が国はこれらの点で欧米諸国と大きな相違があるため、欧米諸国の制度にそのまま倣うことは必ずしも適当でない」として、これらの改正の必要を認めていないが、そもそも制定時の理由は「終戦後一般に労働意欲の低下して居った我が国の実情」や「年次有給休暇を有効に利用させるための施設も少なく、労働者は生活物資獲得のため、週休以外にも休日を要する状況」であった。こういった状況が今日まで続いているとは考えられないので、おそらく長期雇用慣行の中で出勤率要件の撤廃や連続取得の義務づけは困難という判断であったと思われる。その意味では、制度は変わっていないが理由付けは変わってしまっている。

　なお、労使協定による計画的付与は5日を超える部分とされたが、これは労働者の病気その他の個人的事由による取得のために労働者の指定した時期に与えられるものとして一定の日数を留保しておく必要があるからと説明されており、制定当時の「労働者が年次有給休暇をこれら（病気等）の目的に充用することは制度本来の趣旨に添わないが、分割を認めている以上これを違法と解することは困難」という状況がそのまま続いている。

　1993年改正では、勤続要件を1年から6か月に短縮した。さらに1998年改正では、勤続年数による付与日数の増加ペースを加速させた。具体的には、それまでは6か月勤続で10日、以後1年勤続するごとに1日ずつ増えていって、10年半で20日になり、これで頭打ちであったが、改正後は1年半で11日、2年半で12日というところまでは同じであるが、その後3年半で14日、4年半で16日、5年半で18日、6年半でめでたく20日取得できることとなった。

　この改正のもとになった1995年の労働基準法研究会労働時間法制部会^*72報告では、ある程度まとまった日数の連続取得が望ましいことから、例えば5日間を連続した不可分のものとして付与することや、ILO条約の水準（3労働週）への最低付与日数の引き上げの検討を求めるとともに、病気休暇制度のあり方についても議論を深める必要があると言及していた。しかし、これらは余り労使の関心を引くこともなく、忘れられたような格好になっている。

　今後の労働時間制度に関する研究会^*74の2006年1月の報告書も、育児の送り迎えや通院などのために、年次有給休暇の時間単位取得を可能にすることも、これは本来病気休暇等の制度で対応すべきであり年休の本来の趣旨と異なるとの正論を意識しつつ、一定の条件付きで提起した。もっとも、これら報告書では使用者による時季指定方式の部分的導入も打ち出されていた。これは部分的とは言え、1954年の省令改正によって使用者の年休請求時季聴取義務が削除される以前の、本来の年次有給休暇制度への復帰ということもできる。

　しかしながら、2006年2月以降の労働政策審議会労働条件分科会^*75の議論では、途中まであった使用者による時季聴取制は消えてしまい、時間単位による取得だけが残された。結局、12月の答申では、「法律において上限日数(5日)を設定した上で、労使協定により当該事業場における上限日数や対象労働者の範囲を定めた場合には、時間単位での年次有給休暇の取得を可能にする」とした。その後、国会提出を経て、2008年12月にその形で成立した。1日単位の取得すら「制度本来の趣旨は著しく没却される」（寺本広作）のに、時間単位の取得に突き進んでいくというのはいかにも筋の悪い法政策である。

　2013年9月から労働政策審議会労働条件分科会^*76で労働時間法制のあり方についての議論が開始され、2015年2月の建議では年次有給休暇についてかなり思い切った提案をしている。具体的には、有給休暇の日数のうち年5日については、使用者が時季指定しなければならないとしている。そして省令により、時季指定に当たって使用者は、年休権を有する労働者に対して時季に関する意見を聴くこと、時季に関する労働者の意思を尊重するよう努めることとされている。これはいわば年休の指定を部分的に労働者の請求権から使用者の指定義務に転換しようとするものであり、1954年省令改正で年次有給休暇につき使用者に対して請求すべき時季を聴かねばならないという義務を課していた規定を削除したものを、部分的とはいえ半世紀以上ぶりに逆転させるものとも言える。

　労働時間の弾力性ということで言えば、1947年の制定以来労働基準法が過半数組合又は労働者の過半数代表者との書面協定による同意を条件として無制限の時間外・休日労働を認めている点こそが日本の労働時間法制の最大の弾力性なのであり、それ以外のさまざまな制度は、極論すれば、時間外労働として割増賃金を払わなくてもいい部分を増やすための制度に過ぎないとも言える。

　日本の労働時間法制に変形労働時間制が導入されたのは1947年労働基準法の制定時で、この時は4週間単位であった。すなわち、就業規則等において4週間平均で1週間の労働時間が48時間以内との定めをすれば、1日8時間、週48時間を超えて労働させることができるというものであり、「主として鉄道事業、化学工業などで必要とされる所謂隔日勤務の必要に応えるための規定」であった。ILO第1号条約は変形制でも1日の限度を1時間としており、「立法例として他に類例のない規定」である。立法担当者の寺本広作自身、「満18歳未満の者には適用されないが、有害業務や満18歳以上の女子の労働についても本項が適用される結果法第36条但書や法第61条で協定による労働時間延長の最大限を制限した法の趣旨が稍通りにくくなっている」と批判的なコメントをしている。

　1987年改正でこれが1か月単位の変形制に変わった。業務の繁閑の周期が必ずしも週単位ではなく、通常の賃金計算期間が1か月であることが理由である。その他の要件に変化はなかった。ないということが重要な意味を持つ。すなわち、この時導入された新たな変形制やフレックスタイム制、さらには裁量労働制が時間外労働協定に倣って過半数組合又は労働者の過半数代表者との書面協定を要求しているのに対して、1か月単位の変形制は従来通り就業規則のみで導入できたからである。

　この点、1998年改正では、中央労働基準審議会労働時間部会^*77に1997年7月事務局が提出した文書（「今後の労働時間法制及び労働契約法制の在り方について－中間的取りまとめに向けての議論のために」）において、1か月単位の変形制の導入要件を労使協定の締結に改めるという案が提示されたが、結局12月の建議では「労使協定の締結又は就業規則その他これに準ずるものにより定めること」となり、余り意味のない改正となった。これは就業規則法制とも絡む問題であるが、少なくとも法制上は1日や1週間についての上限のない変形制を「労働者の団体による闡明された意思に基づく同意」もなく、その意見の聴取のみで導入できるという制度は、他の弾力的労働時間制度との均衡を欠いており、依然として今後の改正課題であり続けている。

　これはもともと1984年8月の労働基準法研究会第2部会^*78中間報告では1年単位として提案されながら、翌年12月の最終報告で3か月程度とされ、1987年改正で3か月単位の変形労働時間制として導入されたものである。趣旨としては季節によって業務の繁閑の差がある場合に労働時間のより効率的な配分を可能にしようというものであるから、四半期ごとに繁閑があるのなら良いが、1年ごとに繁閑があるのでは対応し切れまい。1993年改正で1年単位の変形制に改正されたのは当然のことであった。

　この制度は1か月単位の変形制と異なり労使協定が必要であるだけでなく、1日10時間、1週52時間という労働時間の上限が設定され、かつ連続して労働させることができる日数の限度は1週間に1日の休日が確保できる日数とされるなど行き届いた内容であった。1993年改正で1年単位となると、変形期間が3か月を超える場合には1日9時間、1週48時間と上限が短縮されたが、1998年改正で一律1日10時間、1週52時間と延長された。ただ、1998年改正では連続して労働させる日数の限度は逆に6日に短縮された。また、労働日数を原則として1年当たり280日までという規制も導入した。いわば休日増にウェイトを置いた形にシフトされている。

　本来の変形労働時間制は寺本広作の言うように「使用者の都合のままに何時でも労働させることを認める趣旨の規定ではない。･･･就業規則では必ず始業終業の時刻はこれを定めることが必要である」。ところが、日ごとに業務の著しい繁閑の差が生じることが多いが、その業務の繁閑が定型的に定まっていない事業では、就業規則で予め労働時間を特定して業務の繁閑に対応することができない。そこで、1987年改正で30人未満の小売業、旅館、料理店及び飲食店について1週間単位の非定型的変形労働時間制が導入された。この場合、各自の労働時間は予め労働者に通知する必要がある。

　以上の変形制が使用者側の都合による変形制とすれば、一定の期間の総労働時間を定めておいて労働者がその範囲内で各自の始業終業時刻を選択して働くフレックスタイム制は労働者側の都合による変形制と言える。フレックスタイム制は西ドイツで発生し、日本でも既に導入する企業があったが、労働基準法との関係で問題があり、1987年改正で正式に法律上の制度となったものである。

　事業場外労働のみなし時間制が法律に規定されたのは1987年改正によってであるが、省令には労基法施行時から存在していた。すなわち、労働基準法施行規則第22条は「労働者が出張、記事の取材その他事業場外で労働時間の全部又は一部を労働する場合で、労働時間を算定し難い場合には、通常の労働時間労働したものとみなす。但し、使用者が予め別段の指示をした場合はこの限りでない」と規定していた。ちなみにこれも法律上の根拠なき省令規定のはずであるが、1950年代の規制緩和時代に問題になった形跡はない。

　在宅勤務も事業場外で業務に従事することに変わりないが、その扱いを初めて明示したのは2004年3月の通達（基発0305001号）である。京都労働局長からの照会に対する回答という形で、情報通信機器を活用した在宅勤務について、①当該業務が、起居寝食等私生活を営む自宅で行われること、②当該情報通信機器が、使用者の指示により常時通信可能な状態におくこととされていないこと、③当該業務が、随時使用者の具体的な指示に基づいて行われていないこと、の3要件を満たす場合に事業場外労働のみなし制が適用されるとした。

　この通達は2008年7月に改正され（基発0728002号）、上記要件についてやや詳しい解説がつけられている。すなわち、「使用者の指示により常時」とは「労働者が自分の意思で通信可能な状態を切断することが使用者から認められていない状態の意味」であり、「通信可能な状態」とは「使用者が労働者に対して情報通信機器を用いて電子メール、電子掲示板等により随時具体的指示を行うことが可能であり、かつ、使用者から具体的指示があった場合に労働者がそれに即応しなければならない状態（即ち、具体的な指示に備えて手待ち状態で待機しているか、又は待機しつつ実作業を行っている状態）の意味であり、これ以外の状態、例えば、単に回線が接続されているだけで労働者が情報通信機器から離れることが自由である場合等は『通信可能な状態』に当たらないもの」であり、「具体的な指示に基づいて行われる」には「例えば、当該業務の目的、目標、期限等の基本的事項を指示することや、これらの基本的事項について所要の変更の指示をすることは含まれない」ことが明示されたのである。

　2017年3月の働き方改革実行計画では、上記在宅勤務ガイドラインをサテライトオフィス勤務やモバイル勤務といった新たなテレワークにも拡大し、併せて長時間労働を招かないように労働時間管理の仕方も整理すると述べている。これを受けて2017年10月に厚生労働省に柔軟な働き方に関する検討会^*80が設置され、同年12月に報告を取りまとめるとともに、「情報通信技術を利用した事業場外勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン（案）」を示した、厚生労働省はこれを受けて、2018年2月、新たなガイドラインを公表した。旧ガイドラインと比較してみると、まずタイトルが「情報通信機器を活用した在宅勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」から「情報通信技術を利用した事業場外勤務の適切な導入及び実施のためのガイドライン」に変わっている。労働者の自宅で業務を行う在宅勤務だけでなく、労働者の属するメインのオフィス以外に設けられたオフィスを利用するサテライトオフィス勤務、ノートパソコンや携帯電話等を活用して臨機応変に選択した場所で業務を行うモバイル勤務も含めて情報通信技術を利用した事業場外勤務として把握し、労働基準関係法令の適用とその注意点を明らかにしようとしている。

　労働時間については、旧ガイドラインが在宅勤務には事業場外みなし労働制が適用されるというところから始まっているのに対して、むしろ通常の労働時間制度を原則に持ってきている点が特徴であり、そのうえでテレワークの特性に応じた留意点に3点言及している。第1はいわゆる中抜け時間で、「使用者が業務の指示をしないこととし、労働者が労働から離れ、自由に利用することが保障されている場合には、その開始と終了の時間を報告させるなどにより、休憩時間として扱い、労働者のニーズに応じ、始業を繰り上げる、若しくは終業時刻を繰り下げることや、労使協定の締結により、その時間を時間単位の年次有給休暇として取扱うことが考えられる」としている。第2は通勤時間や出張旅行中の移動時間中のテレワークで、「使用者の明示又は黙示の指揮命令下で行われるものについては労働時間に該当する」としている。第3は、午前中だけ自宅やサテライトオフィスで勤務をしたのち、午後からオフィスに出勤するケースなど、勤務時間の一部にテレワークを利用する場合で、「使用者の指揮命令下に置かれている時間であるか否かにより、個別具体的に判断される」としている。

　旧ガイドラインでは前提になっていた事業場外みなし労働時間制については、テレワークだから直ちにみなし制が適用できるわけではなく、「情報通信機器が、使用者の指示により常時通信可能な状態におくこととされていないこと」「随時使用者の具体的な指示に基づいて業務を行っていないこと」の要件をいずれも満たす必要があると、その内容を詳しく述べている。「情報通信機器が、使用者の指示により常時通信可能な状態におくこととされていないこと」とは「情報通信機器を通じた使用者の指示に即応する必要がない状態であること」を指す。「使用者の指示に即応する必要がない状態」とは「使用者が労働者に対して情報通信機器を用いて随時具体的指示を行うことが可能であり、かつ、使用者からの具体的な指示に備えて待機しつつ実作業を行っている状態、又は手待ち状態で待機している状態にはないこと」を指す。したがって、回線が接続されているだけで労働者が自由に情報通信機器から離れることや、通信可能な状態を切断することが認められている場合や、会社支給の携帯電話等を所持していても労働者の即応の義務が課されていないことが明らかである場合等は「使用者の指示に即応する必要がない」場合に当たるというわけである。事業場外みなし労働時間制である以上、当該業務の遂行に通常必要とされる時間労働したものとみなされるので、実労働時間を厳密に把握する義務はないが、「労働者の健康確保の観点から、勤務状況を把握し、適正な労働時間管理を行う責務を有する」と釘を刺している。

　「長時間労働対策」は、働き方改革で長時間労働の是正が至上命題になっている情勢を反映して、テレワーク特有のいくつもの対策が並べられている。第1はメール送付の抑制である。「役職者等から時間外、休日、深夜におけるメールを送付することの自粛を命ずる」ことが挙げられている。第2はシステムへのアクセス制限である。「深夜・休日はアクセスできないよう設定することで長時間労働を防ぐことが有効」というのだが、これは逆に労働者側から苦情が出る可能性もありそうである。第3はテレワークを行う際の時間外・休日・深夜労働の禁止であるが、社内で勤務する労働者であれば可能であろうが、どうやって実効性を担保するのだろうか。第4は長時間労働等を行う者への注意喚起であるが、これも同様である。

　2019年3月、規制改革推進会議に働き方の多様化に資するルール整備に関するタスクフォース^*81が設けられ、日雇派遣原則禁止の見直しとともにテレワークの労働時間規制についても議論を行った。同年6月の規制改革推進に関する第5次答申に「テレワークのみ殊更に深夜労働等の原則禁止を示すガイドラインの記載は、通常の事業場での働き方に比べて制約が大きいという認識を与えかねない」という批判が盛り込まれ、ニーズ調査とともに、語気を与えかねない表現の見直しが求められた。

　新ガイドラインは、労働時間について若干緩和する方向に向いている。通常の労働時間制度でも、始業･終業時刻を労働者ごとに自由に認めることができるとか、フレックスタイム制や事業場外みなし制がテレワークになじむとした上で、事業場外みなし制の適用要件を旧ガイドラインよりもさらに明確化している。すなわち、「情報通信機器が、使用者の指示により常時通信可能な状態におくこととされていないこと」には、①勤務時間中に、労働者が自分の意思で通信回線自体を切断することができる場合、②勤務時間中は通信回線自体の切断はできず、使用者の指示は情報通信機器を用いて行われるが、労働者が情報通信機器から自分の意思で離れることができ、応答のタイミングを労働者が判断することができる場合、③会社支給の携帯電話等を所持していても、その応答を行うか否か、又は折り返しのタイミングについて労働者において判断できる場合、が含まれ、なおかつ情報通信機器を労働者が所持していることのみをもって、制度が適用されないことはないとしている。また「随時使用者の具体的な指示に基づいて業務を行っていないこと」には、使用者の指示が、業務の目的、目標、期限等の基本的事項にとどまり、一日のスケジュール（作業内容とそれを行う時間等）をあらかじめ決めるなど作業量や作業の時期、方法等を具体的に特定するものではない場合が含まれるとしている。

　その他、労働時間管理は使用者による現認ができないが、労働者がテレワークに使用する情報通信機器の使用時間の記録等により、労働時間を把握することができ、１日の終業時に始業時刻及び終業時刻をメール等で報するなど自己申告による把握もできる。その際、労働者からの自己申告により把握した労働時間が実際の労働時間と合致しているか否かについて、パソコンの使用状況など客観的な事実と、自己申告された始業・終業時刻との間に著しい乖離があることを把握した場合には、所要の労働時間の補正が必要だが、使用者が乖離を認識していない場合には、当該申告された労働時間に基づき時間外労働時間の上限規制を遵守し、かつ、同労働時間を基に賃金の支払等を行っていれば足りるとしている。また中抜け時間については、労働基準法上、使用者は把握することも、把握せずに始業及び終業の時刻のみを把握することもいずれも可だが、把握しない場合、始業・終業時刻の間は、休憩時間を除き労働時間となる。

　1987年改正で導入された労働時間制度のうちで、長期的に見て最もインパクトの強かったものは裁量労働制であろう。ところが、導入の際にはそれほど議論の焦点にはなっていなかった。労働基準法研究会第2部会^*84報告でも事業場外労働のついでのような形でさりげなく提示されている。しかし、事業場外労働が「使用者の指揮監督が及ばず、労働時間の算定が困難な業務」であるのに対して、裁量労働制は「業務の性質上その業務の具体的な遂行については労働者の裁量に委ねる必要があるため、使用者の具体的な指揮監督になじまず、通常の方法による労働時間の算定が適切でない業務」であり、両者を労働時間の算定という形で一括して論ずるには制度の基本思想に相違がある。もっとも、中央労働基準審議会労働時間部会^*85においてもこの点については労働側から明確な意見が出されていない。

　裁量労働制が具体的に適用される業務は、法律上は「研究開発の業務その他の業務（当該業務の性質上その遂行の方法を大幅に当該業務に従事する労働者の裁量に委ねる必要があるため、当該業務の遂行の手段及び時間配分の決定等に関し具体的な指示をしないこととするものとして当該協定で定める業務に限る）」と規定され、制定時には通達で例示された。新商品・新技術の研究開発等、情報処理システムの分析・設計、新聞・出版・放送の取材・編集・制作、デザイナー、プロデューサー・ディレクターの5業務である。もっともそれ以外の業務が違法であったわけではない。労使協定で定めれば後の企画業務型裁量制の対象になるような業務であっても適用することができたのであり、専門業務型という形容詞がついていたわけでもない。制度上だけで言えばこの時期の方が弾力的であったと言えないこともない。

　1992年9月の労働基準法研究会労働時間法制部会^*87報告では、「いわゆるホワイトカラーの中には、管理監督者以外の者でも、業務の遂行について使用者から具体的な指示を受けずに自律的に働いている労働者が相当数存在しており、このような労働者については、一律に労働時間管理を行うことは困難であり、また必ずしも妥当ではない」という基本的考え方に立脚し、「現在の裁量労働制は対象業務等において厳格な運用がなされており、利用が進んでいないので、法制面、運用面の両面における改善を検討し、裁量労働制の活用を図るべきである。例えば、管理監督者に準ずる者、専門的な業務を行う者のうち、本社において高度な経営戦略上の問題の企画に携わる者のように労働時間の配分など労働の態様について自律的に決定している者などを対象業務に加えて命令で列挙することとし、列挙業務以外については許可制とすることが適当」と述べている。後の企画業務型裁量労働制の問題意識がこの段階で明確に現れている。

　ところが、中央労働基準審議会労働時間部会^*88ではこの問題は難航し、12月の建議では「いわゆる研究開発の業務以外にも企業の中には高度な経営戦略上の問題の企画に携わる者のように裁量的に働いている層が存在すると考えられるが、これらの者のうち裁量労働になじむ業務の具体的な範囲について、現時点において結論を出すことは困難であり、できるだけ早い機会に別途検討の場を設け、その検討結果を待って対象業務を検討することとする」と事実上先送りするとともに、「対象業務の範囲の特定を命令で定めること」とされた。

　上記「別途検討の場」として1994年4月労働省に裁量労働制に関する研究会^*89が設置され、労働大臣の指定する業務についての検討を開始したが、これに対して使用者団体の代表である日経連は自ら裁量労働制研究会を設け、同年11月に「裁量労働制の見直しについて（意見）」を発表し、抜本的見直しを要求した。その中で、本来はアメリカのイグゼンプション（適用除外）制を導入すべきであるが、一挙にそうするのは無理な面もあるので当面非定型的な職務を行う者に裁量制を拡大すべきである、と述べている。

　翌1995年4月、労働省の裁量労働制研究会報告が出された。同報告は当面の措置として裁量労働制の対象業務にコピーライターの業務など7業務を追加することを求めた上で、裁量労働制のあり方について立法論も含めて検討を行い、「高度に専門的又は創造的な能力を必要とする業務であって、自律的で、使用者との指揮命令関係が抽象的、一般的なもの（いわば請負的な性格を有するもの）」を対象業務とすることを提言し、具体的には高度な経営戦略の企画の業務、高度な法務関係業務、高度な特許・知的財産関係業務、経済アナリストの業務などを例示している。また、労働者の利益への配慮に欠けることのないよう、手続的要件を厳正にすることが必要とし、現行の労使協定方式と併せて企業内労使委員会方式を提示している。また、裁量労働制は本人の自発的意思を基礎としているという考え方から、本人の同意を要件とすることを求めている。さらに、健康への配慮、休日・休暇が確保されるための措置も求められている。

　ところで、この頃から日本の政治状況の中で、行政改革の流れから派生してきた規制緩和推進政策が中心的課題に躍り出ようとしつつあった。行政改革委員会は、1996年12月の「創意で造る新たな日本－平成8年度規制緩和推進計画の見直しについて」において、「労働者の自律性や創造性の発揮、生活と仕事のバランスや自由度を高める方向で、より柔軟で多様な勤務形態がとれるようにしていくべき」との考え方に立ち、「ホワイトカラーの業務に関し、裁量労働制が適用できる対象業務を、業務遂行の方法に係る裁量が認められるものについて、大幅に拡大すべきである」と主張した。

　これと並行して、労働行政サイドにおいては1996年11月から中央労働基準審議会労働時間部会^*92において労働時間法制の見直しの審議が開始され、翌1997年12月に建議が取りまとめられたが、労働側及び使用者側委員の意見が付記された形で、必ずしも意見がまとまっていないことを示すものとなった。結局労働側の納得のないまま1998年2月に国会に法案が提出されたが、通常国会では結局継続審議となった。

　秋の臨時国会で審議が再開され、自由民主党、民主党、平和・改革、自由党及び社会民主党の5派共同で主として裁量労働制に関する修正がなされた。すなわち、対象労働者の本人同意を要件とすること、労使委員会の委員の要件を細かく規定すること、指針を策定すること、実施状況のチェックのための報告、そして施行期日を1年延期すること等であり、こういった譲歩をすることで何とか成立に漕ぎ着けることができたという状況であった。

　こうして難産の中からようやく企画業務型裁量労働制が創設されたが、特に国会修正で導入のための手続要件が煩雑化されたため、企業側から見ると「裁量労働制をやりたいという動機に対して、ことごとくそれを満たさないようないろんな仕掛けが施された仕組み」と評された。具体的には、企画業務型裁量労働制を導入するためには、労使委員会の委員の全員の合意により決議をすること、この労使委員会の委員の半数は当該事業場の労働者の過半数代表者により任期を定めて指名され、かつ当該事業場の労働者の過半数の信任を得ていること、労使委員会の設置を行政官庁に届け出ること、健康・福祉確保措置、苦情処理措置の実施状況及び労使委員会の開催状況を行政官庁に報告することなど、やたらに細かい要件が法律で求められている。

　施行も1年遅らされ、その間労働省に設置された裁量労働制の指針のあり方に関する研究会^*93で1年近い検討の末1999年9月に出された報告に基づき、同年12月に「労働基準法第三十八条の四第一項の規定により同項第一号の業務に従事する労働者の適正な労働条件の確保を図るための指針」が策定され、2000年4月からようやく施行されるに至った。

　企画業務型裁量労働制は、施行後直ちに規制緩和サイドの批判を浴びることになる。2000年7月の行政改革推進本部規制改革委員会^*94の論点公開では「労使委員会の設置に伴う手続について簡素化を図るべき」とか「労使委員会の決議事項の内容を再検討すべき」といった意見が出され、翌2001年7月の総合規制改革会議^*95の中間取りまとめでは企画業務型裁量労働制の見直しとともに、11業務に限定されている専門業務型裁量労働制（旧来の裁量労働制はこう呼ばれるようになった）の拡大も求められた。これらはその後総合規制改革会議の答申に入り、閣議決定による規制改革推進3か年計画にも盛り込まれていった。

　厚生労働省は、まず2001年から専門業務型裁量労働制の業務拡大を検討し、2002年2月に新たに8業務を追加した。システムコンサルタント、インテリアコーディネーター、ゲーム用ソフトウェアの創作、証券アナリスト、金融工学等の知識を用いて行う金融商品の開発、税理士、中小企業診断士の7業務プラス、これまでの一級建築士に二級建築士と木造建築士を加えて建築士の業務とした。

　その後、企画業務型裁量労働制の見直しについて、解雇法制や有期雇用など他の法改正事項と合わせて労働政策審議会労働条件分科会^*96で審議を進め、同年12月に建議を取りまとめ、翌3月に法案を国会に提出、7月に成立に至った。この2003年改正では解雇法制が最大の論点となったこともあり、裁量労働制の見直しは修正協議の対象にはならなかった。1998年改正で挿入された導入煩雑化規定の緩和が主であったことも、その原因の一つであろう。

　2003年改正により、対象事業場についてそれまでの「事業運営上の重要な決定が行われる事業場」という限定がなくなり、本社・本店等に限らず、役員が常駐していないような支社・支店等であっても、企画・立案・調査・分析の業務に従事するホワイトカラー労働者に裁量労働制を適用することができるようになった。もっとも、同年10月の告示により、対象業務は企業全体の事業運営に係る事項や、本社・本店の指示を受けることなく支社・支店が独自に策定する事業計画や営業計画についての企画・立案・調査・分析に限定され、それほどの規制緩和にはならなかった。また、労使委員会が決議を行うための委員の合意は委員の5分の4以上の多数で足りるとか、労働者代表委員は改めて労働者の過半数の信任を得なくてもよいとか、届出の廃止、簡素化など手続の簡素化を行った。なお、このとき同時に専門業務型裁量労働制の対象に、大学における教授研究の業務（主として研究に従事するもの）が付け加えられた。具体的には、講義等の授業の時間が1週間の所定労働時間の半分以下程度のものが対象となる（基発第1011004号）。

　一方、2003年改正によって、これまで健康・福祉確保措置や苦情処理措置の対象となっていなかった専門業務型裁量労働制についても、これらの措置を導入することとされた。これは、専門業務型裁量労働制についても長時間労働を助長する危険性があり、健康上の不安を感じている労働者が多いという労働側の指摘を踏まえて、裁量労働制が働き過ぎにつながることのないよう導入されたものである。

　その後、労働時間弾力化の焦点はホワイトカラーエグゼンプションと呼ばれる新たな適用除外制度の方に移っていったが、2006年12月の労働政策審議会労働条件分科会^*97の建議では、企画業務型裁量労働制の見直しとして、中小企業については、労使委員会が決議した場合には、現行において制度の対象業務とされている「事業の運営に関する事項についての企画、立案、調査及び分析の業務」に主として従事する労働者について、当該業務以外も含めた全体についてみなし時間を定めることにより、企画業務型裁量労働制を適用することができるようにし、一定の条件下で労働時間の状況及び健康・福祉確保措置の実施状況に係る定期報告を廃止するなども提起されていた。しかし翌2007年3月、ホワイトカラーエグゼンプションと一緒に断念された。

　2013年からの労働時間規制の見直しの議論も、焦点はやはり新たな適用除外制度の導入であり、2015年改正案では高度プロフェッショナル制度として提案された。それに向けた2015年2月の労働政策審議会労働条件分科会^*98の建議では、高度プロフェッショナル制度の対象者があまりにも限定されてしまうことへの配慮か、企画業務型裁量労働制の拡大が併せて提示されていた。すなわち、企画立案調査分析と一体的に行う商品やサービス内容に係る営業の業務や運営管理と企画立案調査分析を一体的に行う業務をも対象とし、また本社一括届出など手続きを簡素化するとしていた。

　同年4月に国会に提出された改正法案では、「事業の運営に関する事項について繰り返し、企画、立案、調査及び分析を行い、かつ、これらの成果を活用し、当該事項の実施を管理するとともにその実施状況の評価を行う業務」と「法人である顧客の事業の運営に関する事項についての企画、立案、調査及び分析を行い、かつ、これらの成果を活用した商品の販売又は役務の提供に係る当該顧客との契約の締結の勧誘又は締結を行う業務」が対象とされた。しかし2015年の通常国会では、労働者派遣法改正案が対決法案となったあおりで全く審議されないまま継続審議となり、2016年の通常国会でもまったく審議されないまま継続審議となった。

　一方、2016年から時間外労働の上限規制に向けた働き方改革の議論が急展開し、その改正案は2017年秋の臨時国会に提出される予定であったが、国会には上記2015年改正案が全く審議されないまま塩漬けとなっていた。この二つの労働基準法改正案が別々ではなく一体として国会に提出される予定であることが明らかになる中で同年7月、連合の神津里季生会長は安倍晋三首相に対して法案の修正を要請した。注目されたのは高度プロフェッショナル制度の導入要件であったが、企画業務型裁量労働制の拡大についても、商品販売のみを事業内容とする営業所等で働く労働者は対象となり得ないことや、一定の勤続年数に関する基準に該当する者のみが企画業務型裁量労働制の対象となることを法律上明確にすることを求めた。ところが、連合傘下の産別組織の一部や連合以外の労働団体、さらには労働弁護士などから激しい批判が巻き起こり、中央執行委員会でも同意が得られず、政労使合意を見送る方針を決めた。

　2017年9月には、「働き方改革を推進するための関係法律の整備に関する法律案」として8法の一括改正法案の要綱が労働政策審議会にかけられた。その中の企画業務型裁量労働制の規定は、上記連合の要請内容を忠実に盛り込んでいる。すなわち、提案型営業の規定に「主として」「専ら」という字句を加え、「主として商品の販売または役務の提供を行う事業場において当該業務を行う場合を除く」と明記し、さらに「厚生労働大臣が定める基準に該当する知識、基準等を有するもの」（＝3年勤続）に限るとしている。

　ところが、この改正法案が国会に提出されようとしていた2018年1月に、安倍晋三首相と加藤勝信厚労相が国会答弁で、裁量労働制で働く人の方が一般労働者よりも労働時間が短いというデータもあると述べ、その根拠となったデータに疑問が呈されたことから、同年2月に安倍首相は裁量労働制に係る改正部分を法改正案から削除すると表明した。結局同年4月に国会に提出された「働き方改革を推進するための関係法律の整備に関する法律案」では、裁量労働制の拡大に係る部分はすべて削除される一方、高度プロフェッショナル制度はそのままの形で提案され、同年6月に成立した。

　労働基準法は1947年の制定以来、「事業の種類にかかわらず監督若しくは管理の地位にある者又は機密の事務を取り扱う者」を労働時間規制の適用除外としている。制定経緯を見ると、これが初めて登場するのは第7次案覚書であるが、その直前の第6次案修正案で「事業の種類に拘らず事務並びに間欠的な労働に従事する者」には適用しないという文言が現れており、この「事務」は後のホワイトカラーエグゼンプションを予告するかのようにも見える。しかし、事務労働者一般の適用除外ではなく、管理監督者（及び「機密の事務を取り扱う者」）のみの適用除外に落ち着いた。

　この「管理監督者」について、寺本広作は「労務管理について経営者と一体的立場にある者をいうのであるが労務管理方針の決定に参与するか否か及び自己の勤務について自由裁量の権限を持っているか否か等を参考としてその範囲を定めるべきものである」と述べた上で、「外国にはその給与額をも一の参考として監督管理の地位を解釈する事例もあるが我が国の現状では採用しがたい」と、高給ゆえの適用除外には否定的見解を示している。　実際、施行当時の通達（発基第17号）は「一般的には部長、工場長等労働条件の決定その他労務管理について経営者と一体的な立場にある者の意であり、名称にとらわれず出社退社等について厳格な制限を受けない者について、実態に即して判断すべきもの」と厳格に解しており、この考え方は現在まで一貫している。もっとも、監視断続労働の適用除外が行政官庁の許可制をとっているのに対し管理監督者はそうではなく、違反として摘発されるまでは自由に利用できるという面があり、利用条件にさまざまな制約のある裁量労働制よりも使いやすいともいえる。

　ところが高度成長期を過ぎ、職能資格制度が一般に普及してくると、この制定当時の考え方と現実のホワイトカラー労働者への人事管理の実態が乖離するようになり、労働行政もそれに対する対応を迫られ、1977年に金融機関を対象とする新たな通達を発出するに至る。その背景には、高度成長期以降とりわけ金融機関のようなホワイトカラー職場において、男子従業員の相当部分を管理職とし、使用者の利益代表者として労働組合から引き離すとともに、労基法上の管理監督者として残業代を支給しない扱いが広がっていったことがあった。全従業員のほぼ20％、男子従業員の40％、ひどいところでは男子従業員の60％が管理監督者とされる状況が見られた。

　これに対し、全国地方銀行従業員組合連合会（地銀連）と全国相互銀行従業員組合連合会（全相銀連）が都道府県労働基準局に一斉申告を行うなど統一闘争を実施した。特に問題とされたのは、銀行の支店長代理や支店次長などで、各労働基準局から次々と是正勧告が出されたが、その中には支店長代理のみ管理監督者非該当と判断したものと支店次長も管理監督者非該当としたものがあり、地銀連等は労働省に対し統一的判断を要求した。また、労働組合が弱体な都市銀行、長期信用銀行及び信託銀行では動きが乏しいことから、野党の国会質問で追及し、この結果労働省が都銀等23行への実態調査を行い、それを踏まえて次項で見る通達の発出に至った。

　「同格以上に位置づけられる」というフレーズが繰り返し出てくることからもわかるように、この通達の発想は制定当時の職務内容への着目ではなく、職位、つまり企業の中における偉さの序列に着目する傾向が強まっている。とりわけ、同日付で都道府県労働基準局長宛に出された通達（基発第105号）では、「管理監督者であるか否かの判定にあたっては、上記のほか、賃金等の待遇面についても無視し得ない」と述べ、「この場合、定期給与である基本給、役付手当等において、その地位にふさわしい待遇がなされているか否か、ボーナス等の一時金の支給等、その算定基礎賃金についても役付者以外の一般労働者に比し、優遇措置が講じられているか否か等について留意する必要がある」と、高給ゆえの適用除外を否定した制定時の寺本広作課長の言葉に反する基準が示されている。

　さらにスタッフ職について、「法制定当時には、あまり見られなかったいわゆるスタッフ職が、本社の企画、調査等の部門に多く配置されており、これらスタッフの企業内における処遇の程度によっては、管理監督者と同様に取扱い、法の規制外においても、これらの者の地位からして特に労働者の保護に欠けるおそれがないと考えられ」ると述べており、これは20年後の企画業務型裁量労働制の先行型と位置付けることもできよう。そもそも「管理監督者と同様に取扱い」という表現自体、スタッフ職は管理監督者ではない（が、適用除外する）と自認しているに等しい。

　この通達はそれを必要とした「時代精神」が色濃く刻印されている。それは、この時期が日本型雇用慣行を高く評価し、それを強化発展させる方向への政策、すなわち雇用維持や企業内教育訓練など内部労働市場志向の政策の最盛期であったことである。日本型雇用慣行の典型的な現れである職能資格制度においては同格に位置づけられ同等に処遇されているにもかかわらず、本来の労働保護法の発想に忠実に管理監督の機能の有無のみによって一方には残業代が出ないのに他方には出るという「不公平」を「是正」することが適切と考えられたのであろう。この発想がさらに拡大していったのが、1990年代の企画業務型裁量労働制であり、2000年代以降のホワイトカラーエグゼンプションである。

　この1977年通達は、都市銀行、地方銀行、相互銀行、信用金庫等金融機関を対象とするものであった。それが一気に全業種にわたる一般論として適用されるに至ったのは、週48時間制を週40時間制に段階的に短縮する等の諸改正が行われた1987年改正に伴ってである。この時、それまでの労働基準法関係の諸通達が全面的に見直され、1988年3月に「労働基準法関係解釈例規について」（基発第150号）として整理統合された。これにより1947年の施行時通達と1977年の金融機関向け通達が合体された。すなわち、「部長、工場長等労働条件の決定その他労務管理について経営者と一体的な立場にある者」という1947年の表現がそのまま残っている一方で（もっとも「出社退社等について厳格な制限を受けない者」という重役出勤要件は削除された。）、1977年の「待遇に対する留意」や「スタッフ職の取扱い」もそのまま入りこんでいる。

　現在でも、この1988年通達が管理監督者の範囲に関する基本的な考え方を示すものであり続けている。従って、管理監督者であるか否かの判断に当たっては「賃金等の待遇面」に留意する必要があり、とりわけ「定期給与である基本給、役付手当等において、その地位にふさわしい待遇がなされてい」たり、「ボーナス等の一時金の支給率、その算定基礎賃金等について」「優遇措置が講じられてい」れば、管理監督者とされる可能性が高まることになる。また、本来管理監督者ではないスタッフ職も管理監督者扱いするという考え方も、全業種にわたって適用されている。

　2001年から総合規制改革会議^*101の議論は裁量労働制を超えてホワイトカラー適用除外制に向かい、これを受けて政府も2005年3月に閣議決定された規制改革・民間開放推進3か年計画（改定）において、「米国のホワイトカラーエグゼンプション制度を参考にしつつ、現行裁量労働制の適用対象業務を含め、ホワイトカラーの従事する業務のうち裁量性の高いものについては、改正後の労働基準法の裁量労働制の施行状況を踏まえ、専門業務型裁量労働制の導入が新たに認められた大学教員を含め、労働者の健康に配慮する措置等を講ずる中で、労働時間規制の適用を除外することを検討する。また、その際、管理監督者等を対象とした現行の適用除外制度についても、新たに深夜業に関する規制の適用除外の当否も含め、併せて検討を行う」と明記した。

　あまつさえ、翌2006年3月に閣議決定された「規制改革・民間開放推進3か年計画（再改定）」では、「仕事と育児の両立を可能にする多様な働き方の推進」という項目のトップに「労働時間規制の適用除外」が位置づけられ、「ホワイトカラーを中心として、自らの能力を発揮するために、労働時間にとらわれない働き方を肯定する労働者も多くなっており、自己の裁量による時間配分を容易にし、能力を存分に発揮できる環境を整備するためには、そうした労働時間にとらわれない働き方を可能にすることが強く求められている」という認識が示されるに至った。

　一方2005年6月には、日本経団連が「ホワイトカラーエグゼンプションに関する提言」を発表した。ここでは労働時間規制の本質について深く検討された見解が示されている。すなわち、まずホワイトカラー特に知的労働者層の労働時間概念について、「考えること」が一つの重要な仕事であり、「労働時間」と「非労働時間」の境界が曖昧であると指摘し、賃金計算の基礎となる労働時間については、出社時刻から退社時刻までの時間から休憩時間を除いたすべての時間を単純に労働時間とするような考え方を採ることは適切ではないとする一方、労働者の健康確保の面からは、睡眠不足に由来する疲労の蓄積を防止するなどの観点から、在社時間や拘束時間を基準として適切な措置を講ずることとしてもさほど大きな問題はないとして、「労働時間の概念を、賃金計算の基礎となる時間と健康確保のための在社時間や拘束時間とで分けて考えることが、ホワイトカラーに真に適した労働時間制度を構築するための第一歩となる」という考え方を示している。これは極めて重要な指摘であるにもかかわらず、厚生労働省の研究会ではあまり正面からきちんと検討されていない点である。

　次に、ホワイトカラーの労働には、仕事の成果と労働時間の長さが必ずしも合致しないという特質があるため、労働時間の長さではなく、役割・成果に応じて処遇を行っていく方が合理的であり、労働者にとってもその方が、公平感が保て、モチベーションも上がると指摘し、賃金と労働時間の長さとを関連させている現行の労働時間法制には大きな限界があり、ホワイトカラーについては、こうした労働時間と賃金の直接的な結びつきを分離することが急務であるとしている。

　もっともその後は、「労働時間にとらわれず、納得のいく仕事、満足のいく仕事をしたい、自由に自分の能力を発揮したい、仕事を通じて自己実現をしたいと考える者もいる」と「自律的な働き方」論に移り、「自己の裁量で労働時間を弾力的に運用できる制度が必要」という議論になってしまっている。そして、現行裁量労働制の問題点を指摘して、新たにホワイトカラーエグゼンプション制度を創設することを提起しているのであるが、その対象者の要件として、①業務要件：法令で定めた業務、又は労使協定・労使委員会決議で定めた業務、②賃金要件：月給制又は年俸制であること、及び年収400万円以上(労使で業務を定める場合は年収700万円以上)を示している。この要件は、割増賃金の適用除外の要件としてはおかしくないが、「自律的な働き方」の担保としては緩やかに過ぎよう。せっかく、労働時間概念について的確な指摘をしていながら、政策提言としてはそれが生かされていない。

　なお厚生労働省においても、2004年6月に発表された仕事と生活の調和に関する検討会議^*102報告書において、「労働時間規制にとらわれない働き方」という項目で、「ベンチャー企業創設時の研究開発者、大学や研究機関で高度な研究を行う者などには、一定期間は集中的に働き、その後はまとまった休暇を取得することを希望する者が少なからず存在するとともに、職務内容に照らしてみても、労働時間規制が必ずしもなじまない仕事がみられるが、現在の労働時間制度は事業主による労働時間管理を前提として構成されているために、こうした実情に必ずしも十分対応したものとなっていない」という認識を示し、現行の変形労働時間制や裁量労働制は「労働時間の量的な規制を行うという考えを前提とした制度設計となっているために、量的なものも含め労働時間規制にとらわれない働き方を希望する者にとっては、その多様なニーズに十分に応えることにはなっていない」として、「その者が希望するならば量的なものも含め労働時間規制にとらわれない働き方を可能とする新たな仕組みを導入すること」を提起していた。ただし、こうした働き方を希望しない労働者が、これを強いられたり、過重労働を余儀なくされてしまうといったことがないように、過重労働防止のための措置、健康確保のための措置、苦情処理のための措置、本人同意、自主的な労働時間管理を認める期間の上限などを組み込む必要があるとしている。

　2005年4月から、厚生労働省は今後の労働時間制度に関する研究会^*103を開催した。その中では「割増賃金を支払われなくても問題がないと思われる者を対象とすることを考えれば、一定の年収があり、本人の同意があれば、労働時間規制の適用除外とする考え方もあるのではないか」という意見も示されてはいるが、本筋としては「自律的な働き方」という概念に基づいて業務の態様に着目する方向に向いており、割増賃金適用除外の是非という賃金法政策の問題と、実体的労働時間規制の適用除外の是非という問題がもつれてしまっているように見える。明けて2006年1月にとりまとめられた報告書では、この懸念が当たった形となり、節のタイトルは「労働時間の長短ではなく成果や能力で評価されることがふさわしい労働者のための制度」と、賃金法政策としての問題意識が前面に出たものとなっているにもかかわらず、その検討の視点は「労働時間に関する規制から外されることにより、より自由で弾力的に働くことができ、自らの能力を十二分に発揮できると納得する場合に安心してそのような選択ができる制度」と、必ずしもそれとそぐわないものになっている。

　なお、現行企画業務型裁量労働制については、そもそも制度創設の目的が労働時間の長短と賃金の関係を切り離すことにより労働者に自律的な働き方を促すための制度であったという理解から、その廃止を提起しつつ、当面維持することも考えられるとしている。また現行専門業務型裁量労働制については、一部新適用除外に移行することとし、残った企画業務型裁量労働制と統合してみなし労働時間制と総称することを提起している。さらに、現行管理監督者については、スタッフ職は新適用除外に移行させ、深夜割増も適用除外とし、一般的な健康確保措置も検討するとしている。

　2006年2月には労働政策審議会に対し、今後の労働時間法制の在り方について諮問がなされ、労働条件分科会^*104において審議が開始された。同年4月に事務局より提示された「検討の視点」でも「自律的労働時間制度」という奇妙な名称のままであり、「高付加価値の仕事を通じたより一層の自己実現や能力発揮を望み、緩やかな管理の下で自律的な働き方をすることがふさわしい仕事に就く者について、一層の能力発揮をできるようにする観点から」見直しを行うと書かれていた。

　その後審議が一時中断した後、11月になって改めて示された「今後の労働時間法制について検討すべき具体的論点（素案）」では、それまでの「自律的」が「自由度の高い」に変わっている。自律も自由も大して変わりないように見えるが、賃金と労働時間のリンクを外す制度なのだというホンネを言えないままに議論を進めなければならない事務局の苦衷が感じられる表現ではある。なおこの素案では、「4週4日以上かつ一年間を通じて週休2日分の日数（104日）以上の休日を確実に確保できるような法的措置を講ずる」と具体的な数値を示したが、エグゼンプションの対象とならないより下位の労働者は労働基準法に基づき週休1日が最低基準であるのに、それより上位（管理監督者の手前）の労働者が週休2日を確保しうるというのはかなり無理のある設計である。

　まず、「自由度の高い働き方にふさわしい制度の創設」という標題の下、「一定の要件を満たすホワイトカラー労働者について、個々の働き方に応じた休日の確保及び健康・福祉確保措置の実施を確実に担保しつつ、労働時間に関する一律的な規定の適用を除外することを認めること」を提起している。対象労働者の要件は、①労働時間では成果を適切に評価できない業務に従事する者であること、②業務上の重要な権限及び責任を相当程度伴う地位にある者であること、③業務遂行の手段及び時間配分の決定等に関し使用者が具体的な指示をしないこととする者であること、④年収が相当程度高い者であること、を挙げ、「対象労働者としては管理監督者の一歩手前に位置する者が想定されることから、年収要件もそれにふさわしいものとすることとし、管理監督者一般の平均的な年収水準を勘案しつつ、かつ、社会的に見て当該労働者の保護に欠けるものとならないよう、適切な水準を当分科会で審議した上で命令で定めることとすること」としている。

　制度の導入に際しての要件として、労使委員会を設置し、一定事項を決議し、行政官庁に届け出ることとともに、健康・福祉確保措置として、「週当たり40時間を超える在社時間等がおおむね月80時間程度を超えた対象労働者から申出があった場合には、医師による面接指導を行うこと」を必ず決議し、実施することとすることが求められている。

　次に企画業務型裁量労働制の見直しとして、中小企業については、労使委員会が決議した場合には、現行において制度の対象業務とされている「事業の運営に関する事項についての企画、立案、調査及び分析の業務」に主として従事する労働者について、当該業務以外も含めた全体についてみなし時間を定めることにより、企画業務型裁量労働制を適用することができるようにし、一定の条件下で労働時間の状況及び健康・福祉確保措置の実施状況に係る定期報告を廃止するなどが提起されている。

　最後に管理監督者の明確化として、管理監督者となり得るスタッフ職の範囲について、ラインの管理監督者と企業内で同格以上に位置付けられている者であって、経営上の重要事項に関する企画立案等の業務を担当するものであることという考え方により明確化することや、監理監督者である旨を賃金台帳に明示することが提起されている。

　まずホワイトカラーエグゼンプションに疑問を提起したのは連立与党の公明党で、答申の前日に同党の太田昭宏代表が安倍晋三首相に対し法制化に慎重な姿勢を示したと伝えられる。年が明けた2007年1月、安倍首相が「ホワイトカラーエグゼンプションを導入すれば労働時間短縮につながり、少子化対策にもなる」という趣旨の発言をしたことで火に油がつき、その後マスコミによる意図的な「残業代ゼロ法案」というフレームアップの効果がよく効いて、慎重論が大勢を占めるに至った。安倍首相は記者会見で、「働き過ぎを助長してはならない。ましてやサービス残業を奨励する結果になってはならない。なんと言っても働く人たちの理解が不可欠だ」と強調し、各紙とも揃って、政府がホワイトカラーエグゼンプション制の国会提出を断念したと伝えた。

　しかし厚生労働省側は、首相は国会提出は断念していないとの理解のもとに、同月は労働政策審議会労働条件分科会に労働基準法改正案を諮問した。ここではまたも制度の名称が変わり、「自己管理型労働制」となっている。同年2月には労働側の反対がついた形で答申がなされたが、結局3月に国会に提出された改正法案には、自己管理型労働制の姿は全くなくなっていた。迷走の挙げ句の蹉跌であった。

　その後5年間、公式的には労働時間法制に係る動きはなかった。しかし2012年末の総選挙で自由民主党が大勝し、第2次安倍晋三内閣が成立してすぐ、2013年1月には規制改革会議が設置され、同年3月には雇用ワーキンググループ^*105が置かれた。同WGの議論をもとに同会議が12月にまとめた「労働時間規制の見直しに関する意見」では、健康確保のための労働時間の量的上限規制、ワーク･ライフ・バランスのための休日・休暇の取得に向けた強制的取り組み、一律の労働時間管理がなじまない労働者に適合した労働時間制度の創設、という三位一体の改革を主張している。最後のものがホワイトカラーエグゼンプションの再来である。

　一方、2014年4月の経済財政諮問会議・産業競争力会議合同会議に産業競争力会議^*106雇用・人材分科会の長谷川閑史主査が提示した「個人と企業の成長のための新たな働き方　多様で柔軟性ある労働時間制度・透明性ある雇用関係の実現に向けて」では、労働時間と報酬のリンクを外す新たな労働時間制度の創設が謳われ、労使合意で導入できる「Aタイプ（労働時間上限要件型）」と年収1千万円以上の「Bタイプ（高収入・ハイパフォーマー型）」を提示している。しかし、働き過ぎ防止という言葉はあるがAタイプにおいても労働時間の量的上限は不明確であり、むしろ自由な働き方が女性の活躍に資するという発想が目立つ。これは同年5月の産業競争力会議課題別会合に提示された「個人と企業の持続的成長のための働き方改革」では統合され、長時間労働・過重労働の防止という言葉も書かれているが、やはり労働時間の法的上限設定は明示されていない。この背景には経営側の強い抵抗があると思われる。

　なお、これより先の2013年4月に日本経団連が公表した「労働者の活躍と企業の成長を促す労働法制」は、労働時間法制改革に多くの紙数を割き、企画業務型裁量労働制の対象業務と対象労働者の範囲を大幅に拡大し、その手続を簡素化し、さらに「事務系や研究･技術開発系等の労働者の働き方に適した労働時間制度」の導入を求めている。また、フレックスタイム制や変形労働時間制についても見直しを求めている。さらに、もともと日本の労働時間法制を柔軟なものにしている36協定について、特別の事情がある場合の特別条項の運用を柔軟にするように要求している。

　2013年6月に閣議決定された「日本再興戦略」では、「多様な働き方」の一つとして「労働時間法制の見直し」が取り上げられ、「本年秋から労働政策審議会で検討を開始する。ワーク･ライフ･バランスや労働生産性向上の観点から、総合的に議論し、1年を目途に結論を得る」と書かれた。また、「規制改革実施計画」においても「企画業務型裁量労働制やフレックスタイム制をはじめ」労働時間法制について総合的に検討することとされた。これを受けて、同年9月から労働政策審議会労働条件分科会^*107において、「企画業務型裁量労働制及びフレックスタイム制の見直しについて」審議が開始された。

　上記産業競争力会議の動きを経て2014年6月に閣議決定された「『日本再興戦略』改訂2014」では、「働き方改革の実現」の中で「時間ではなく成果で評価される制度への改革」と題して、一定の年収要件(例えば少なくとも年収1000万円以上)の下で労働時間と賃金のリンクを外した新たな労働時間制度を創設することとしている。いうまでもなく現行法制上、法定労働時間内である限り賃金を労働時間に比例させなければならないという規制は存在しないが、法定労働時間を超えると労働基準法施行規則第19条により、月給制や年俸制でも一旦時間給に割り戻して、残業時間に比例して割増賃金を計算しなければならず、その限りでは法律が賃金を時間にリンクさせているように見える。

　そこでは、時間ではなく成果で評価される働き方を希望する労働者のニーズに応え、その意欲や能力を十分に発揮できるようにするため、一定の年収要件を満たし、職務の範囲が明確で高度な職業能力を有する労働者を対象として、長時間労働を防止するための措置を講じつつ、時間外・休日労働協定の締結や時間外・休日・深夜の割増賃金の支払義務等の適用を除外した新たな労働時間制度の選択肢として、特定高度専門業務・成果型労働制（高度プロフェッショナル制度）を設けるとしている。対象業務は省令で定めるが、金融商品の開発業務、金融商品のディーリング業務、アナリストの業務等が挙げられており、限定的である。また、対象労働者の年収は省令で定めるが、1075万円が提示されている。

　とりわけ重要なのは、一般労働者にも存在しない健康管理時間、長時間労働防止措置という概念が初めて導入されていることである。すなわち、本制度の適用労働者については、割増賃金支払の基礎としての労働時間を把握する必要はないが、その健康確保の観点から、使用者は、健康管理時間（事業場内に所在していた時間と事業場外で業務に従事した場合における労働時間との合計）を把握することが求められ、制度導入要件として次の3つが選択的に示されている。

　2015年3月の労働政策審議会への諮問答申を経て、同年4月には改正案が国会に提出された。高度プロフェッショナル制度は第41条の2に労働時間規制の適用除外として規定された。その適用要件は、労使委員会の決議と労働者本人の同意という形式要件のほか、積極的な側面では「高度の専門的知識を必要とし、その性質上従事した時間と従事して得た成果との関連性が通常高くないと認められる業務」(省令)、「書面等による合意に基づき職務が明確に定められていること」、年収が平均給与額の3倍を相当上回ることであり、健康確保のための消極的な側面では「健康管理時間」（在社時間と社外で労働した時間の合計）を把握すること、そして、建議を若干修正した3択要件である。

　前述の通り、2016年になってから安倍政権が急速に長時間労働の是正を政策課題に掲げ、翌2017年3月の働き方改革実行計画には、原則として年360時間、特例でも年720時間、2-6か月平均で80時間、単月100時間未満等の時間外労働の上限規制が盛り込まれた。これを受けて、労働政策審議会労働条件分科会^*108は同年4月から審議を開始し、同年6月にはほぼ実行計画に沿った建議を行った。

　この改正案は2017年秋の臨時国会に提出される予定であったが、国会には上述の通り2015年改正案が全く審議されないまま塩漬けとなっていた。この二つの労働基準法改正案が別々ではなく一体として国会に提出される予定であることが明らかになる中で同年7月、連合の神津里季生会長は安倍晋三首相に対して、労働基準法等改正法案の修正を要請した。それは、上記3択要件のうち③の4週4休及び年間104休日を義務化するとともに、選択的措置として①の勤務間インターバルの確保及び深夜業の回数制限と②の1か月又は3か月についての健康管理時間の上限設定に加えて、2週間連続の休暇の確保、又は疲労の蓄積や心身の状況等をチェックする臨時の健康診断の実施を求めるものであった。また、企画業務型裁量労働制の拡大についても、商品販売のみを事業内容とする営業所等で働く労働者は対象となり得ないことや、一定の勤続年数に関する基準に該当する者のみが企画業務型裁量労働制の対象となることを法律上明確にすることを求めた。

　これが報じられると、連合傘下の産別組織の一部や連合以外の労働団体、さらには労働弁護士などから激しい批判が巻き起こり、中央執行委員会でも同意が得られず、政労使合意を見送る方針を決めた。これは、連合という組織の内部的意思決定プロセスの問題ではあるが、極めて強い政治主導、官邸主導の政治プロセスの中で、排除されてしまいかねない労働側がいかに官邸主導の政治プロセスに入り込んでいくかが試された事例とも言える。労働側を政策決定のインサイダーとして扱う三者構成原則がややもすると選択的恣意的に使われる政治状況下にあって、単なる「言うだけ」の抵抗勢力に陥ることなくその意思をできるだけ政治プロセスに反映させていくためにはどのような手段が執られるべきなのかを、まともに労働運動の将来を考える者の心には考えさせた事例でもあった。

　内容的には、本来三者択一の要件のうち一つ（休日確保）を義務化するのであれば、残りの二つ（休息時間と深夜業、健康管理時間）を二者択一とするのが素直な提案であったはずだが、連合提案では2週連続休暇や臨時健康診断までもが選択肢として入っている。これは恐らくあらかじめ経営側とすり合わせをした時に、二者択一では受け入れられないと拒否されたため、やむを得ず緩やかな選択肢を盛り込んだものと推測されるが、そのために、原案の三者択一を厳格化したはずであるにもかかわらず、義務化された休日確保と健康診断を選択すればそれ以外に実質的に労働時間を規制する要件はなくなってしまうことになってしまった。その意味では、2013年の規制改革会議の意見よりも後退していることになる。

　2017年9月には、「働き方改革を推進するための関係法律の整備に関する法律案」として8法の一括改正法案の要綱が労働政策審議会にかけられた。その中の高度プロフェッショナル制度と企画業務型裁量労働制の規定は、上記連合の要請内容を忠実に盛り込んでいる。すなわち、前者については4週4休及び年間104休日を必須要件とするとともに、2週連続休暇と臨時健康診断を加えた4択の要件を課している。また後者については、提案型営業の規定に「主として」「専ら」という字句を加え、「主として商品の販売または役務の提供を行う事業場において当該業務を行う場合を除く」と明記し、さらに「厚生労働大臣が定める基準に該当する知識、基準等を有するもの」（＝3年勤続）に限るとしている。

　その後2018年1月に、安倍晋三首相と加藤勝信厚労相が国会答弁で、裁量労働制で働く人の方が一般労働者よりも労働時間が短いというデータもあると述べ、その根拠となったデータに疑問が呈されたことから、同年2月に安倍首相は裁量労働制に係る改正部分を法改正案から削除すると表明したが、さらに混乱が続いた。結局同年4月に国会に提出された「働き方改革を推進するための関係法律の整備に関する法律案」では、裁量労働制の拡大に係る部分はすべて削除される一方、高度プロフェッショナル制度はそのままの形で提案された。なお併せて、労働時間の把握に関する規定を省令ではなく労働安全衛生法上に規定することとされた。

　2019年4月の施行に向けて、2018年10月から省令･指針についての審議が始まり、同年12月におおむね妥当と答申された。対象業務は、①金融工学等の知識を用いて行う金融商品の開発の業務、②資産運用（指図を含む）の業務又は有価証券の売買その他の取引の業務のうち、投資判断に基づく資産運用の業務、投資判断に基づく資産運用として行う有価証券の売買その他の取引の業務又は投資判断に基づき自己の計算において行う有価証券の売買その他の取引の業務、③有価証券市場における相場等の動向又は有価証券の価値等の分析、評価又はこれに基づく投資に関する助言の業務、④顧客の事業の運営に関する重要な事項についての調査又は分析及びこれに基づく当該事項に関する考案又は助言の業務、⑤新たな技術、商品又は役務の研究開発の業務であって、当該業務に従事する時間に関し使用者から具体的な指示（業務量に比して著しく短い期限の設定その他の実質的に当該業務に従事する時間に関する指示と認められるものを含む。）を受けて行うものを除くとされている。また年収要件は1075万円と明記された。選択的措置についても、①勤務間インターバルは11時間、深夜業は1か月4回、②健康管理時間は1か月100時間、3か月240時間とされた。

　副業・兼業の労働法上の問題について法政策として初めて提起したのは、2005年9月の今後の労働契約法制の在り方に関する研究会^*109報告書であった。同報告書は、労働時間以外の時間をどのように利用するかは基本的には労働者の自由であり、労働者は職業選択の自由を有すること、近年、多様な働き方の一つとして兼業を行う労働者も増加していることにかんがみ、労働者の兼業を禁止したり許可制とする就業規則の規定や個別の合意については、やむを得ない事由がある場合を除き、無効とすることが適当であると述べた。その上で、やむを得ない事由としては、兼業が不正な競業に当たる場合、営業秘密の不正な使用・開示を伴う場合、労働者の働き過ぎによって人の生命又は健康を害するおそれがある場合、兼業の態様が使用者の社会的信用を傷つける場合等を例示している。

　ただし、こうして兼業の制限を原則無効とする場合、現行の労働基準法の解釈通達（昭和23年基発第769号）において、労働基準法第38条第1項（事業場を異にする場合の労働時間の通算）については、事業主を異にする場合も含まれると解釈してきていることとの間で齟齬が生じうる。そこで同報告書は、使用者の命令による複数事業場での労働等の場合を除き、複数就業労働者の健康確保に配慮しつつ、これを適用しないこととすることが必要だとしている。そして、それが労働者の過重労働を招き、結果として社会的なコストが増大するのではないかとの指摘を想定しつつ、それに対しては、個々の使用者に労働時間を通算することの責任を問うのではなく、国、使用者の集団が労働者の過重労働を招かないよう配慮し、労働者自身の健康に対する意識も涵養していくことがより妥当だと述べていた。

　同提言は企業にとってのメリット、デメリット、従業員にとってのメリット、デメリットを企画検討した上で、今後の方向性として「兼業・副業は、企業からの許可を得て行うのが原則とされるべきではなく、むしろ企業は正当な理由がなければ兼業・副業を制限することはできないものとされるべきである」と述べ、個人のより自由な活動を促進するという観点を維持しつつ、労働時間の通算の問題や、企業による従業員の健康管理の在り方について、政府として検討・整理することを期待している。さらに、兼業・副業が原則禁止となっている厚生労働省のモデル就業規則の第11条の改正や指針の策定なども求めている。

　この考え方がほぼそのまま盛り込まれたのが2017年3月の働き方改革実行計画である。同計画の「柔軟な働き方がしやすい環境整備」の中に、雇用型テレワーク、非雇用型(自営型)テレワークと並んで、副業・兼業の推進を挙げ、「労働者の健康確保に留意しつつ、原則副業・兼業を認める方向で、副業・兼業の普及促進を図る」と明記された。そこではまず、ガイドラインの策定と副業・兼業を認める方向のモデル就業規則の改定が求められるとともに、その先の法政策として雇用保険、労災保険、社会保険の在り方、労働時間管理や健康管理の在り方について検討することとされている。

　厚生労働省はこれを受けてまず2017年10月に柔軟な働き方に関する検討会^*111を設置し、同年12月に報告を取りまとめるとともに、「副業・兼業の促進に関するガイドライン（案）」と、その趣旨に沿った「モデル就業規則改定(案)（副業・兼業部分）」を示した。厚生労働省はこれを受けて、2018年1月、副業・兼業促進ガイドラインと改定モデル就業規則を公表した。

　同ガイドラインは、副業・兼業には労働者と企業それぞれにメリットと留意すべき点があると何点か挙げているが、メリットに対してデメリットではなくわざわざ「留意すべき点」と表現している点に、促進の方向に前のめりになっている姿が現れている。そして、「自身の能力を一企業にとらわれずに幅広く発揮したい、スキルアップを図りたいなどの希望を持つ労働者がいることから、こうした労働者については、長時間労働、企業への労務提供上の支障や企業秘密の漏洩等を招かないよう留意しつつ、雇用されない働き方も含め、その希望に応じて幅広く副業・兼業を行える環境を整備することが必要」と、促進の方向を打ち出している。

　企業の対応としては、「原則、副業・兼業を認める方向とすることが適当」とし、「副業・兼業を禁止、一律許可制にしている企業は、副業・兼業が自社での業務に支障をもたらすものかどうかを今一度精査した上で、そのような事情がなければ、労働時間以外の時間については、労働者の希望に応じて、原則、副業・兼業を認める方向で検討すること」を求めている。とはいえ、労働時間の通算についての解釈を変えるわけでもなく、それを前提に、使用者は労働者からの自己申告により副業・兼業先での労働時間を把握することが考えられる、とやや無責任な姿勢を示している。働きすぎにならないようとか、安全配慮義務についても触れているが、法的な対応を後回しにして、促進するという政策的宣言だけを先出ししてきた感は否めない。またその最後のところで、副業・兼業に関わるその他の現行制度についてとして、労災保険の給付、雇用保険、厚生年金保険、健康保険の現行の扱いを単に記述しているにとどまっている。

　もっとも、検討会報告の本文では、労働時間・健康管理（労働時間通算）について「通達発出時と社会の状況や労働時間法制が異なっているという社会の変化を踏まえて、見直すべき」と、労災保険について「副業・兼業先の賃金を合算して補償できるよう、検討すべき」と、雇用保険や社会保険について「複数就業者の適用について、検討すべき」という記述が盛り込まれている。これらのうち、雇用保険と労災保険についてはそれぞれの章で取り扱う。

　なお、同検討会の結論がまとまるより早く、規制改革推進会議は2019年6月の第5次答申において、「そもそも、時間外労働に対する使用者の割増賃金支払義務は、同一の使用者が過度に時間外労働に依存することの防止にあると考えるべきであり、労働者の自由な選択に基づく副業・兼業についての現行の通達の解釈は適切ではない。このため、労働者の健康確保の重要性には十分留意しつつも、労働者にとって大きな利点のある副業・兼業の促進の視点から、労働時間の通算に関する現行制度の解釈・運用を適切に見直すべきである」と、規制緩和を求めた。

①－2 事業者は、副業・兼業をしている労働者の自己申告により把握し、通算した労働時間の状況について、休憩時間を除き1週間当たり40時間を超えている時間が1月当たり80時間を超えている場合は、労働時間の短縮措置等を講ずるほか、自らの事業場における措置のみで対応が困難な場合は、当該労働者に対して、副業・兼業先との相談その他の適切な措置を求めることを義務付けること。また、当該労働者の申出を前提に医師の面接指導その他の適切な措置も講ずること。

　2020年6月の未来投資会議に政府が示した資料の中に「兼業・副業の促進に向けた対応」として、Ⅰ兼業･副業の開始及び兼業･副業先での労働時間の把握については、新たに労働者からの自己申告制を設け、申告漏れや虚偽申告の場合には、兼業先での超過労働によって上限時間を超過したとしても、本業の企業は責任を問われない。Ⅱ本業の企業（A社）が兼業を認める際、①A社の所定労働時間を前提に、通算して法定労働時間又は上限規制の範囲内となるようB社での労働時間を設定すること等の条件を付しておくことで、A社が兼業（B社）の影響を受けない形で、従来通りの労働時間管理で足り、従来通り、自社における所定外労働時間についてのみ割増賃金を支払えば足りる、との案が示された。この「簡便な労働時間管理の方法」の詳細は、同月の労働政策審議会労働条件分科会に提示された。

　その後、同年8月の同分科会で2018年副業・兼業促進ガイドラインの改定案が了承され、同年9月から実施された。ここでは、原則的な労働時間通算のやり方が示された後で、「簡便な労働時間管理の方法」が詳しく示されている。これは結局、検討会報告が示した案のうち、事業主ごととする案を退け、自己申告による通算を原則としつつ、導入時に各使用者ごとの上限を設定しておくことで、その範囲内で労働させる限り他の使用者の下での実労働時間を把握する必要がないという「簡便」な方法である。

　1890年の旧民法では、「使用人、番頭、手代、職工其ノ他ノ雇傭人ハ年、月、日ヲ以テ定メタル給料又ハ賃銀ヲ受ケテ労務ニ服スルコトヲ得」（第260条）と、雇傭契約を労務と金銭の交換として定義し、金銭の支払い方として年、月、日を明示した。これに対し、習業契約には賃金の規定はなく、「工業人、工匠又ハ商人ハ習業契約ヲ以テ習業者ニ自己ノ職業上ノ知識ト実験トヲ伝授シ習業者ハ其ノ人ノ労務ニ助力スルヲ約スルコトヲ得」（第267条）と、労務と労務の交換として定義していた。

　1893年の現行民法では、旧習業契約も含めて雇傭契約の定義を大幅に緩和した。2004年の口語化後の表現で見ると、「当事者の一方が相手方に対して労働に従事することを約し、相手方がこれに対してその報酬を与えることを約することによって、その効力を生ずる」（第623条）と、金銭以外の報酬でも構わない制度とし、またその支払い方についても年、月、日払いの制限をなくす一方で、「労働者はその約した労働を終わった後でなければ、報酬を請求することができない」（第624条第1項）として、労務者側の同時履行の抗弁を否定した。もっとも「期間によって定めた報酬は、その期間を経過した後に、請求することができる」（同第2項）。

　ちなみに現行民法制定の際、原案では細民を救うという観点から、労務者が自己の責めに帰すべからざる事由により期間に対し割合に僅少なる時日間労務に服すことができなくても、そのために報酬を受ける権利を失わないという規定が盛り込まれていた。立案者の梅謙次郎は、細民が病気で1日休んだから1日分減らすというのは酷だからと説明したが、それでは親が病気だから帰りますということになってしまう等と反対され、削除されてしまい、社会政策的規定の可能性は失われてしまった^*1。

　1911年の工場法では、「職工ノ雇入、解雇、周旋ノ取締及ヒ徒弟ニ関スル事項ハ勅令ヲ以テ之ヲ定ム」（第17条）こととなり、具体的な規定は1916年の工場法施行令に委ねられた。そこでは「職工ニ給与スル賃金ハ通貨ヲ以テ毎月一回以上之ヲ支給スヘシ」（第22条）と通貨払い及び毎月最低1回払いの原則を明記するとともに、「工業主ノ受クヘキ違約金ヲ定メ若ハ損害賠償額ヲ予定スル契約」を禁止した（第24条柱書）のであるが、「職工ニ貯蓄ヲ為サシメ又ハ職工ノ利益ノ為賃金ノ一部ニ代ヘ他ノ給付ヲ為スコト」を地方長官の許可制で認めた（同第1号）ため、尻抜けになってしまった。

　まず、賃金の支払いについて、工場法施行令よりもさらに進め、通貨払い、直接払い、全額払い、毎月最低1回払い、一定期日払いの5原則を確立した（第24条）。また同様に同施行令を受け継いで、労働者が出産、疾病、災害等非常の場合の費用に充てるために請求する場合には、支払期日前でも既往の労働に対する賃金を支払うべきことを定めた（第25条）。

　新たな規定としては、使用者の責めに帰すべき事由による休業の場合に平均賃金の60％以上の賃金支払を義務づける休業手当制度（第26条）が設けられた。民法上も使用者の責めに帰すべき時は報酬を受ける権利があるが、こちらは強行規定ではない。制定過程では労働者側から使用者の責めに帰すべき事由の時は原則通り100％支払うべきであり、60％とするのは使用者の責めにも労働者の責めにも帰すべからざる事由の時とすべきであるとの意見が出されたが、受け入れられなかった。これは現行民法制定時にもあった議論であると同時に、病気休暇や看護休暇といった今日的問題にもつながる論点である。

　労働基準法第24条は賃金の通貨払い原則を定め、例外として労働基準法施行規則第7条の2で労働者の同意を要件に銀行口座振込と一定の要件を満たした証券総合口座への振込を認めているが、資金決済法に基づく資金移動業者は対象になっていない。対象とした場合、資金移動業者が破綻した場合の資金保全スキームが大きな問題となるが、その他にも不正引出し等への対応、換金性など課題が指摘されている。

　これに対して1893年の現行民法では、債務者の総財産の上に存する一般の先取特権として、共益の費用、葬式の費用に次ぐ第3順位として雇人の給料を挙げているが、その担保範囲は最後の6か月間の給料に縮小され、しかも50円を上限とされた（第308条）。その理由は、給料全額に先取特権を認めると往々にして額が巨大となり他の債権者の利益を害するからだという。

　一方、旧民法では動産に係る特別の先取特権として農業の稼人及び工業の職工を挙げ、「耕耘収穫ノ為メ労動シタル稼人」はその収穫物につき1年間の給料の先取特権を、工業の職工は工業より生ずる産出物又は製造品につき最後の3年間の給料の先取特権を有することとされた（第154条）。これは現行民法では農工業の労役（2004年口語化後は「農業労務」「工業労務」）と表現が変わっただけでそのまま引き継がれている（第324条）。

　商法では制定時には特段の先取特権の規定はなかったが、1938年の改正により株式会社使用人の先取特権が設けられ、「身元保証金ノ返還ヲ目的トスル債権其ノ他会社ト使用人トノ間ニ雇傭関係ニ基ツキ生シタル債権ヲ有スル者ハ会社ノ総財産ノ上ニ」先取特権を有することとされ、その担保範囲を限定せず、しかもその順位は民法の共益費用に次ぐものとされた（第295条）。これはまさに社会政策的観点から設けられた規定であって、1936年に退職積立金及退職手当法が制定され、退職手当金の支払を確保する必要性が高まったことがその背景にあろう。有限会社、保険相互会社にも同様の規定が設けられた。

　石油危機直後の1975年、後述の賃金支払確保法の制定に向けた過程において、未払賃金を公的に救済する前提として使用者責任を明確にし、賃金債権を他の債権よりも可能な限り上位に近づけて、しかる後に最終的手段として政策的に救済するという基本的な枠組みが構想された。賃金不払いを安直に救済したのでは、正直者が馬鹿を見るという批判を考慮したためである。当時の労働基準局長（藤縄正勝）は賃金債権を最優先の「スーパー先取特権」とする案について、「高名な民事法学者の意見を求め、法務当局に折衝すべし」との強い指示を発し、そんな無茶なと思いながら猛暑･酷暑の中を大学の研究室やら法務省の刑事局･民事局を成算もなしに歩き回ったが、賃金債権の順位の格上げは民事法の根幹を揺るがす大問題であり、学会の議論、法制審議会の議論をはじめ、手続だけで10年かかるということで断念せざるを得なかったという。

　使用者責任については、法務省刑事局に対し、賃金不払いは単なる債務不履行ではなく、労働者の生存権の侵害であり、国が公的資金で救済措置を講じなければならないほどの問題であるから、体刑を以て対処すべきと主張し、刑事局の理解は得られたものの、当時は国鉄が財政危機にあり、仮に体刑がついたら国鉄総裁が懲役になり、内閣の責任問題となるのでだめだという意見で断念したという。

　その後、ILOでは1992年に「使用者の支払不能の場合における労働者債権の保護に関する条約」（第173号）及び同勧告（第180号）を採択した。これは優先権による労働債権の保護と保証機関による労働債権の保護を定めているが、前者については労働者債権に他の大部分の優先的債権、特に国家及び社会保障制度より高い順位の優先権を与えることを求めている。

　そこでは、一般先取特権の労働債権の範囲について、民法と商法で差があることは公平の見地から望ましくないとし、その同一化を図るべきとした。また、労働債権が必ずしも十分な保護が与えられていないとして、その保護の強化を図る方向で順位の引上げがなされるべきとした。ただし、労働債権をどの順位まで引き上げるべきかについては、労働債権、抵当権等の被担保債権及び租税債権の3者間で配当順位が決まらない3すくみの問題、範囲の限定の問題、公示の原則との関係等検討を深めるべき論点が多く、広範な観点からの議論が必要と先送りしている。なお、労働債権の優先順位の引上げを行う場合でも、他の債権者との関係もあり、一定の範囲に限定すべきとしている。

　引上げを行う場合の方法として、同報告は立木の先取特権や船舶債権者の先取特権のように特別の規定を設ける方法、民法第324条の農工業の労役から生じた債権の特別の先取特権をサービス業にも拡充し、特別の先取特権の中で順位を引き上げるという方法、登記することによって実質的に順位を引き上げる方法、具体的には担保付社債信託法のような特別の制度を設けて被担保債権の入れ替わりに対応でき、債権発生前に物上担保権が成立しうることとし、労働組合等を権利者として登記することが可能な制度とすることが検討されている。

　これに向けて、連合は同年9月意見を公表し、労働債権の保護を抜本的に強化すべきとして、次のような要求を行った。まず一般実体法では、民法の規定を商法に合わせ、その対象範囲を請負、委託等による契約労働者にも拡大すること、労働債権を租税・社会保険債権等公租公課より優先させること、労働債権の一部（最後の6か月分）について被担保債権に優先する特別な先取特権とすることを求めている。また倒産法関係では、破産法においては労働債権を全て財団債権とし、会社更生法及び民事再生法においては労働債権を全て共益債権とすることを要求している。

　2002年3月には担保・執行法制部会が見直しに関する要綱中間試案を公表した。そこでは民法の雇人の先取特権の範囲を商法上の先取特権に拡大することが謳われる一方、労働債権の一定範囲について公示手段を要さず抵当権等に優先させる優越的一般先取特権制度についてはなお検討を要するとして消極的な姿勢を示した。また、租税、社会保険料債権については触れていない。

　2003年2月には、法制審議会から担保・執行法制の見直しに関する法案要綱が答申され、民法の先取特権規定を改正して商法に合わせることとされた。そして担保物権及び民事執行制度の改善のための民法等の一部を改正する法律案が国家に提出され、6月に成立した。これにより、民法第308条が改正され、「雇用関係の先取特権は、給料その他債務者と使用人との間の雇用関係に基づいて生じた債権について存在する」（2004年口語化後）となった。株式会社、有限会社及び保険相互会社の労働者以外の労働者も、その先取特権の範囲が限定されなくなった。もっとも、労働債権の優先順位の引上げは見送られてしまった。

　1973年の石油危機に端を発する不況を契機に賃金未払が深刻化し、1974年末の国会で雇用保険法が成立する際に、衆参の社会労働委員会において「中小企業の倒産等による不払賃金の救済制度の確立について早急に検討すること」との決議がなされた。1975年11月には社会党から「雇用及び失業対策緊急措置法案」が提出され、その中に事業主からの賦課金と国の支出金を財源として、不払賃金の全額と一定限度額までの不払退職金を国が支給し、当該賃金債権は国が取得するという規定が含まれていた。

　これより先、労働省では1972年から賃金債権研究会^*6を設けて、賃金債権の保護に関する法制の研究を行っており、これに基づいて省内で賃金債権の確保対策を立案しつつあった^*7。そこに、国会の附帯決議が飛び込んできた形となり、急遽労働基準法研究会^*8の第1小委員会^*9に素案を示し、早急に検討を行うこととした。同研究会は翌1975年7月に「労働基準法研究会報告（労働債権の履行確保関係）」を取りまとめた。

　これに対して企業倒産により使用者に支払能力がないため賃金不払が生じている場合には、使用者の責任を追及するだけでは実質的な保護となり得ないので、実質的に労働者を保護するための何らかの救済制度を設けるべきとして、フランスやドイツの例に倣って、専ら使用者の負担により救済制度を導入することを提起している。その際、中小企業では倒産法上の手続が利用されることが少ないことから、事実上倒産状態に陥った場合も対象とすべきとしている。また、会社更生の際の人員整理の場合にも不払となった賃金について所要の措置を講ずるべきとした。

　同年11月には中央労働基準審議会^*10に労働債権小委員会を設置してこの問題を審議した。それを受けて労働省は法案を作成し、諮問答申を経て1976年2月に法案を国会に提出した。なお、この過程で、労災保険審議会^*11では労災保険料を賃金の支払に充てるということから大きな問題となり、政策的な合意を形成するのに大汗をかいたという。

　同法は、社内預金を行っている事業主は受入金全額について所定の保全措置を講ずべきこと、退職手当制度を設けている事業主はその支払に充てるべき額のうち所定の額について保全措置を講ずるよう努めるべきこと、賃金支払義務があるにもかかわらず退職労働者に賃金を支払わなかった事業主は年14.6％の遅延利息を支払わなければならないこと、そして未払賃金の立替払制度を規定している。

　この制度の大きな特徴は、破産宣告、特別清算開始命令、整理開始命令、和議開始決定、更生手続開始決定といった裁判上の倒産に加えて、実態上の95％に及ぶ事実上の倒産状態をも対象に含めたことにある。これは中小企業について、事業活動が停止し、再開する見込みがなく、かつ、賃金支払能力がない状態になったことについて、退職労働者の申請に基づき、労働基準監督署長の認定した場合とされており、制度の実効性を著しく高めた^*12。

　立替払の額は、当初は平均賃金の3か月分の80％とされ、平均賃金の上限を13万円としていた（よって立替額の上限は31.2万円）が、1979年に政令が改正され、未払額の上限を51万円に設定し、その80％を立替払することとされた（よって立替額の上限は40.8万円）。1988年には、定期賃金や退職金には年齢階層ごとに相当の差があることから年齢に応じて上限を設定することとされ、45歳以上は150万円（立替額120万円）、30歳以上45歳未満は120万円（立替額96万円）、30歳未満は70万円（立替額56万円）とされた。その後額は何度か引き上げられたが、年齢別の枠組みは変わっていない（現在は未払額の上限がそれぞれ370万円、220万円、110万円。立替額はそれぞれ296万円、176万円、88万円）。これは1986年の労災保険法の改正にも見られる内部労働市場中心の考え方の政策的反映と言えるが、外部労働市場を重視しつつある現在においては疑問が呈せられる可能性もある。

　労働法政策としての本制度のミソは労災保険料を財源としたことであった。事業主の責任による賃金不払の損害を補填するのであるから、事業主の連帯による保険方式をとることになるが、新たに独立の公的保険制度を創設するのは時間的に間に合わないし、新たな負担を課することへの抵抗を考えると、既存の労災保険か雇用保険を用いることになる。日本では基本的な労働条件の確保という範疇の措置であり、労働基準法体系の一つということから労災保険システムを活用することに落ち着いた。これはその後労災保険が労働時間政策など幅広く活用されるようになるきっかけともなった。

　なお、財務省の財政制度等審議会財政制度分科会歳出合理化部会^*13は2003年以来特別会計の見直しを主張してきたが、2005年12月の閣議決定「行政改革の重要方針」においては、「労働保険特別会計については、原則として純粋な保険事業に限り本特別会計にて経理するものとし、労働福祉事業及び雇用保険3事業については、廃止も含め徹底的な見直しを行うものとする」と書かれた。ここでターゲットにされた労働福祉事業の中に未払賃金の立替払事業があるので、これは大きな問題となる。

　このため、2006年3月から厚生労働省と使用者団体で労働福祉事業見直し検討会^*14を開催し、廃止・整理する事業を洗い出すとともに、新たな事業を①被災労働者の社会復帰、②遺族の援護、③保険給付事業の健全な運営のために必要な事業（労災保険給付の抑制に資する労働災害の防止、職場環境の改善等の事業）に限定することをまとめたが、この段階では未払賃金立替払事業の扱いは先送りとされた。

　なお、翌2007年1月に諮問答申された法案要綱では、事業の名称は「社会復帰促進等事業」となっている。未払賃金の立替払を社会復帰の促進に類するものと位置づけるのはいかにも苦しいが、他に余裕のある財源があるわけでもなく、現実に制度を維持しないわけにはいかない中で、やむを得ない選択と言えよう。この改正案は同年2月国会に提出され、4月には成立した。

　最低賃金制とは、国家が賃金額について法的強制力をもって最低限度を定め、それ未満での賃金の支払いを許さない制度である。労働条件法制の中では、安全衛生や労働時間の規制に比べ発達が遅れたが、1884年にニュージーランドで制定された産業調停仲裁法を嚆矢として欧米諸国で累次設けられるようになり、1928年の第11回ILO総会で「最低賃金制度の創設に関する条約（第26号）」が採択されるに至った。

　もっとも、行政内部ではそれ以前に、戦後の業者間協定方式の先行型のような案が検討されたことがある。内務省社会局は1934年10月、労働条件の適正化のため、同業組合の決定した請負価格を地域内同業者に命じ、また最低賃金、労働時間を決定する権限を地方長官に与え、違反者を処罰するとともに、中央、地方に労働統制委員会を置くという中小企業統制法案を検討した。また1935年1月には工場監督官に命じ、小工場に組合を組織させ、労働時間、休日、最低賃金、請負価格を協定させて、労働者を保護する案を検討したという。

　日本における最低賃金制は、戦時下における賃金統制令という形で、最高賃金とともに導入されたが、第一次賃金統制令の目的は軍需産業の飛躍的な活況に基づく労働者不足に伴って生ずる賃金の不当な高騰を抑制し、賃金による労務需給の混乱を調節することにあった。つまり賃金の上限を定めることに主目的があったもので、最低賃金制というにはほど遠い。とはいえ、これにより初めて賃金の最低額が法定されたことも事実である。具体的には未経験労働者の初任給の最低額と最高額を公定し、雇入れ後3か月間はその範囲内の賃金を支払うべき義務を課した。また、その他の一般労働者の賃金額についても変更命令を行うことができることとされた。

　翌1940年10月にはこれらを統合して第二次賃金統制令が制定され、賃金に関する総合的な規制法制が整備された。すなわち、常時10人以上の労働者を雇用する雇用主は賃金規則を作成し、地方長官に報告せねばならず、地方長官はその変更を命じうる。重要なものは第9条で、「厚生大臣又ハ地方長官ハ賃金委員会ノ意見ヲ聴キ一定ノ労務者ニ付キ最低賃金ヲ定ムルコトヲ得」とし、「雇傭主ハ前項ノ最低賃金ノ定メアル労務者ニ付キ其ノ最低賃金ノ額ヲ下ル賃金ヲ以テ之ヲ雇傭スルコトヲ得ス」と、明確に最低賃金制が導入された。これは生活必需品の高騰に伴う労働者の生活不安を除き、労働力の維持培養を図るため、一般労働者についても広く最低賃金を定めたのである。

　終戦後、急速に発達した労働組合は最低賃金制の確立を運動の主要目標に掲げた。政府は1946年1月、賃金統制令に基づく中央賃金委員会を開催し、理論生計費に基づき男女別、年齢別、地域別に最低賃金を設定しようとした。これに併せて、賃金統制令、会社経理統制令に代わる新たな「給与統制令」を制定することも企図された。これらは同年2月に閣議決定され、3月から施行される寸前までいったが、経済が安定するまで実施すべきでないとのGHQの意向で中止された。その後、電産争議を契機として、1947年1月政府に給与審議会^*18が設置され、最低賃金の策定を図ったが、具体的結論に至らなかった。

　一方、1947年3月には労働基準法が成立し、最低賃金に関する規定が設けられた。「行政官庁は、必要であると認める場合においては、一定の事業又は職業に従事する労働者について最低賃金を定めることができる」（第28条）というものであるが、実施は見合わせられた。しかし、1948年から1949年にかけてのデフレ政策で最低賃金制に対する論議が高まり、政府は1950年11月中央賃金審議会^*19を設置した。中央賃金審議会は3年半に及ぶ審議の結果1954年5月「最低賃金制に関する答申」を提出した。答申は基本方針として、一般産業の労働者を対象とするものと低賃金業種の労働者を対象とするものの二本立てを原則としつつ、さしあたり低賃金業種に設定することとし、具体的には絹人絹織物製造業、家具建具製造業、玉糸座繰生糸製造業及び手漉和紙製造業の4業種を選定し、最低賃金制の施行がこれら業種の経営に与える圧迫を緩和するために、金融、税制などの優遇措置を講ずべきとした。ところが、業界関係官庁が優遇措置に反対したため、4業種に対する最低賃金の実施も困難とされ、結局実現に至らなかった。

　この状況に転機をもたらしたのは、1956年4月、静岡缶詰協会が缶詰調理工の初給賃金の業者間協定を行ったことである。この背後には、中央最低賃金審議会の事務局を務め、労働省給与課長から静岡労働基準局長に異動していた宮島久義がいた。同年同月労働省に給与審議室が設けられ、この業者間協定方式を普及することにより実質的な最低賃金制の実施が図られるのではないかということになり、労働問題懇談会^*21に諮問した。労働問題懇談会は1957年2月「最低賃金に関する意見書」を提出し、法制による最低賃金制は中央賃金審議会で改めて議論することとし、現実に労働条件の向上になるので業者間協定を実施すべきという意見で労使がまとまった。

　法制による最低賃金制についての議論は、1957年7月に中央賃金審議会^*22で開始され、労使の意見対立の中、公益委員のみによる小委員会を設けて意見をとりまとめ、労使も了承して12月に答申を提出した。その内容は、業者間協定、業者間協定の拡張適用、労働協約の拡張適用及び以上が困難な場合に行政官庁が最低賃金審議会の意見を聞いて定める方式の4方式を並列し、実質的には業者間協定方式を中心とするものであった。政府はこれに基づく最低賃金法案を、1958年3月国会に提出した。

　上述のように国会には社会党の最低賃金法案が提出されており、政府提出法案はこれと一括審議され、2回衆議院を通過したが審議未了となり、1959年4月にようやく成立した。法律上は業者間協定による最低賃金、業者間協定による地域的最低賃金、労働協約による地域的最低賃金を原則とし、これらが困難なときに一定の事業、職業、地域の労働者についての最低賃金審議会の調査審議に基づく最低賃金という規定となった。また、最低賃金が決定された場合に必要があれば家内労働者の最低工賃を定めることができるとの規定も設けられた。

　法律に基づく業者間協定による最低賃金は、静岡缶詰協会及び焼津水産加工協同組合連合会からの申請に基づき、静岡地方最低賃金審議会への諮問答申を経て、1959年8月に決定された。その後1960年末には、決定件数260件、適用労働者数45万人に至った。とはいえ、これは全労働者の数％にすぎない。労働省は1961年1月、最低賃金普及計画をたて、3年間で適用労働者数を250万人にすることを目指した。実績は290万人に達した。

　もっとも、このときの法も業者間協定のみでなく、労働協約による最低賃金も規定していたのであるが、実際に自らが締結した労働協約に基づき全国レベルの最低賃金を申請し、決定に至ったのは全繊同盟（現在のUAゼンセン）だけであり、地域レベルのものも8件に過ぎなかった。急進的な要求を掲げながら企業別組合の実態から最低賃金の労働協約すら締結できない日本の労働組合の実状を示すものと言える。

　労働協約の地域的一般的拘束力とは、一の地域において従業する同種の労働者の大部分が一の労働協約の適用を受けるに至った場合に、当事者双方又は一方の申請に基づき、労働委員会の決議により、労働大臣又は都道府県知事が拡張適用の決定をしたときには、当該地域において従業する他の同種の労働者及びその使用者も当該労働協約が適用されるという制度である（旧労働組合法第24条、現行法第18条）。これは集団的労使関係システムの一環であるが、労働組合のイニシアティブによる最低労働条件確保手段として労働条件法政策の一環でもある。当該労働協約の当事者でない使用者にもその効力が及ぶのであるから、その限りでは最低賃金が公定されたのと変わるところはない。しかしながら、この制度は現在に至るまで未だ10件足らずしか活用されていない。

　最低賃金法では、労働協約そのものに一般的拘束力を与えるのではなく、労働大臣又は都道府県知事が最低賃金の決定をすることとされており、従って労働協約が失効しても最低賃金自体は有効である。このため要件も微妙に違っており、一般的拘束力の方は労働者の大部分適用であるが最低賃金の方は労使の大部分適用であり、また一般的拘束力の方は一の労働協約に限るが、最低賃金の方は実質的に内容を同じくする2以上の労働協約でもよいとされている。これは企業別に同じ内容の労働協約が結ばれた場合も対象にしようとしたものである。

　さて、最低賃金に関しては1928年にILO第26号条約が採択されている。政府は1958年に最低賃金法案を国会に提出した際に、同条約を満たすものとして、早急に批准したいとの意図を表明した。国会審議の中で、使用者側のみによる業者間協定方式は労使が平等に参与すべきことを定めた同条約に抵触するのではないかとの指摘がなされたが、労使が平等に参加する最低賃金審議会の審議を経るから問題はないと答弁していた。しかし、労働側や野党から抵触するとの意見が強く示され、ILO事務局からも解釈は示されず、批准できないまま推移した挙げ句、1966年2月国会で労働大臣が「最低賃金法がILO第26号条約に適合するよう速やかに諮問する」と答弁した。

　これより先1965年8月、労働省は中央最低賃金審議会^*25に将来の最低賃金制の在り方について諮問しており、1966年2月には上の答弁を踏まえて「最低賃金法がILO第26号条約に適合するよう答申いただきたい」と要望した。審議会では全国一律方式を主張する総評がボイコット戦術を採ったが、同盟は一歩前進を目指し、結局1967年5月に中間答申が出された。そこでは業者間協定が最低賃金普及に大きな機能を果たしてきたことを評価するとともに、今後より効果的な最低賃金制に進むためにはこれを廃止することが適当だとした。

　これに基づく最低賃金法改正案は1968年5月に成立した。これによりILO第26号条約との関係で問題となっていた業者間協定方式は廃止され、これまでは業者間協定や労働協約により難い場合に限り審議会方式が可能であったのが、労働大臣又は都道府県労働基準局長が必要と認めるときには審議会方式により最低賃金を決定できることとなった。この時は使用者側が地域包括最低賃金には強く反対していたため、行政は大くくりの産業別最低賃金を設定するやり方で進めた。なお国会修正で、審議会方式について関係労使からもその申出ができることとされたが、これが後の新産業別最低賃金の原則となっていく。これに対し、社会党と公明党は全国一律制を骨子とする最低賃金法案を国会に提出したがいずれも廃案になった。

　その後も中央最低賃金審議会は最低賃金制の在り方について審議を行い、1970年9月に、未だ適用を受けていない労働者についても適切な最低賃金が設定され、全国全産業の労働者があまねくその適用を受ける状態が実現されることを求めるとともに、全国一律制は現状では実効性を期しがたいとする答申を提出した。これにより、長年の最低賃金制を巡る議論に一応の終止符が打たれ、1971年4月にはILO第26号条約が批准された。

　これに基づき、労働省は最低賃金の年次推進計画を策定し、1975年度までに全産業の全労働者に最低賃金の適用を図るべく積極的な行政指導を行い、1976年1月に47都道府県すべてで地域別最低賃金が決定されるに至った。この時期、総評はなお全国一律最低賃金制の旗を掲げてはいたが、実質的には同盟の地域別最低賃金重視論に近づいたと言える。

　1970年の中央最低賃金審議会答申は、労働組合側が要求する全国一律最低賃金制については、たとえば東京と九州、東北各県では100対60の格差があり、現状では実効性を期待し得ないという結論を出していた。これに対し、労働組合側は、1974年の「国民春闘」の制度要求の一つとして全国一律最低賃金制を掲げ、1975年には同盟等も加わった労働4団体の統一要求として内閣総理大臣に提出され、その内容が野党4党共同提案の最低賃金法案として国会に提出された。そこでは、全国一律最低賃金を決定するとともに、産業、業種、地域に関して上積みをすることができるとなっていた。

　こういった労働組合や野党の動きを受けて、政府は1975年5月、中央最低賃金審議会^*27に対し、全国一律最低賃金制の問題も含め、今後の最低賃金の在り方について諮問を行った。諮問文の中でも「全国一律最低賃金制に対する労働4団体の要求、4野党の法案提出が重要な契機となったところであるので」云々と明記してある。同審議会は公労使4名ずつの小委員会を設けて議論し、1976年3月に中間報告、1977年3月に現段階の結論、同年9月に最終報告をとりまとめ、同年12月に審議会の答申に至った。

　労働側は、全国的な最低賃金を中央最低賃金審議会で決定し、上積みの必要な地域については中央最低賃金審議会が基準を提案するか各ランクごとの上積み最低額を決定すべきだとし、使用者側は、地方最低賃金審議会の自主性を尊重すべきで、中央最低賃金審議会は援助助言にとどめるべきとの立場であった。この両者を妥協させた結論は、地方最低賃金審議会が審議決定するという仕組みは維持しつつ、その決定の前提となる基本的事項は中央最低賃金審議会が考え方を整理して地方最低賃金審議会に提示するとともに、最低賃金額の改定についてはできるだけ全国的に整合性のある決定が行われるよう、中央最低賃金審議会が47都道府県を数ランクに分けて目安を作成して地方最低賃金審議会に提示するというものであった。どちらかといえば、使用者側が名を、労働側が実を取った感じである。この目安制度は1978年度から行われることとなった。

　1978年度から導入された目安制度が運用されていくに従い、地域別最低賃金の改定のパターンが定着してきた。すなわち、労働大臣から中央最低賃金審議会に対し、春季賃金交渉の結果が固まってくる毎年5月中旬にその年の地域別最低賃金改定の目安を諮問し、同審議会の目安に関する小委員会が数回会議を開いて、7月下旬に答申を行う。この答申は直ちに各地方最低賃金審議会に提示され、各地方最低賃金審議会はこの答申を参考にしつつ審議を行い、8月から9月にかけて答申を行い、9月から10月に発効するという形である。制度として安定した形になっているといえよう。

　1981年の答申では、地域別最低賃金を賃金についてのナショナル・ミニマムとして位置づけ、全国・全産業のすべての労働者を適用対象とすることが明記された。しかし一方で、地域別最低賃金はパートタイマーやアルバイトといった縁辺的労働力に主として関わる制度という性格が強まっていった。そして、もともと最低賃金制が想定されていた初任給との関連が強い産業別最低賃金が、80年代以降の議論の焦点になっていく。

　もともと日本の最低賃金は業者間協定から始まったことでもわかるように産業別最低賃金であり、使用者側はそれが中心であるべきだと主張したのに対して、労働側が全国全産業一律の最低賃金を求めるという対立構図であった。ところが、地域別最低賃金が全国全産業の労働者に及ぶようになって、逆に使用者側の方から、地域別最低賃金よりも高水準の産業別最低賃金に対する疑問が呈されるようになってきた。

　1978年から中央最低賃金審議会^*29で検討が開始された。産業別最低賃金の全面廃止を主張する使用者側と存続強化を主張する労働側の対立の中で、1981年7月に「最低賃金額の決定の前提となる基本的事項に関する考え方について」答申がなされた。ここでは、現行の大くくりの産業別最低賃金が、最低賃金適用の効率的拡大という役割を果たしてきたが、地域別最低賃金が定着した現在、かかる経過措置的な役割・機能を見直すことが必要とし、今後の産業別最低賃金は労働協約に基づくものか事業の公正競争を確保するための小くくりのものに限定すべきとしている。

　その具体的運用方針について引き続き審議が行われ、1982年1月「新しい産業別最低賃金の運用方針について」答申に至った。これは、新しい産業別最低賃金について、「同種の基幹的労働者の相当数について最低賃金に関する労働協約が適用されている場合」と「事業の公正競争を確保する観点から設定される産業別最低賃金の場合」の二つを設けることとしている。いずれも法律上は審議会方式に含まれるが、それまで行われてきた行政側が職権で最低賃金審議会に調査審議を求めるというやり方ではなく、1968年改正時の国会修正で盛り込まれた関係労使からの申出に基づく調査審議であって、労使の主体性が強まっている。

　その後、旧産業別最低賃金の廃止と新産業別最低賃金への転換について1986年2月に答申が出され、これに基づき同年3月に労働基準局長通達が発出されて、新制度が発足した。これは、上記2種類の産業別最低賃金の申出要件として、労働協約ケースについては労働者の3分の1、公正競争ケースについては労働者又は使用者の3分の1という要件を課している。この労働協約ケースは、最賃法上の労働協約方式では労働者及び使用者の「大部分」（実際には3分の2）をクリアできるものがほとんどないため、審議会方式の中により緩やかな要件で設けたものと言える。さらに同答申では、現行産業別最低賃金（1968年改正後、行政主導で大くくりで設定されてきたもの）を新産業別最低賃金に転換するための経過措置として、労働者又は使用者の3分の1以上の合意による申出があればよいとした。これにより、労働側はその後産別組織を中心に個人署名を集めて、なんとか新産業別最低賃金の設定にこぎ着けた業種が多かった^*30。

　この新産業別最低賃金制度の考え方については、当時の金子美雄中央最低賃金審議会会長の全国最低賃金審議会会長会議における報告に明確に示されている。すなわち、労働組合組織率が3割を切り（当時）、全労働者の3分の2に近代的な賃金決定機構が欠けているという状況において、団体交渉や労働協約の補完的制度として新たな産業別最低賃金制度を設けていくという考え方である。いわば、企業別に比べて発達の遅れた産業別労使関係を育成支援していくための制度として位置づけられている。

　総合規制改革会議^*31は2003年12月の「規制改革の推進に関する第3次答申」で、産業別最低賃金制度について意義が乏しいとして見直しを求め、2004年3月閣議決定の「規制改革・民間開放推進3か年計画」に盛り込まれた。これを受けて、厚生労働省は、2004年9月から最低賃金制度のあり方に関する研究会^*32を開催し、2005年3月に報告書を取りまとめた。ここではまず、最低賃金制度の第一義的な役割は全ての労働者を不当に低い賃金から保護する安全網を設定すること（一般的最低賃金）であるとし、公正な賃金の決定という役割はあくまでも第二義的、副次的なものであるとしている。それゆえ地域別最低賃金については安全網としての役割を一層強化して、設定を義務づけることとする一方、産業別最低賃金については抜本的な見直しが必要としている。

　具体的に、産業別最低賃金については、公正競争ケース（事業の公正競争を確保する観点から同種の基幹的労働者について最低賃金を設定することが必要であることを理由とする場合）については、その必要性がわかりにくく廃止せざるを得ないとする一方、労働協約ケース（同種の基幹的労働者の2分の1以上について賃金の最低額に関する労働協約が適用されている場合）については、見直して存続するという意見と廃止すべきという意見が併記されている。これは、労使交渉、労使自治の補完、促進という役割を産業別最低賃金制度に担わせることについての判断の違いを反映している。また、労働協約拡張方式については、実効が上がっていないことから、廃止しても差し支えないとしている。

　一方、報告書は安全網としての最低賃金の在り方について、決定基準として類似の労働者の賃金だけでなく様々な要素を今まで以上に総合的に勘案すべきであるとし、水準としても地域の一般的賃金水準や低賃金労働者の賃金水準との関係が地域的整合性を保ちつつ経年的にある程度安定的に推移するように、一定の見直しが必要としている。さらに生活保護との関係にも言及し、政策的に定められる生活保護の水準に直接リンクして決定することは必ずしも適当ではないとしつつも、最低生計費という観点やモラル・ハザードの観点、生活保護制度において自立支援が重視される傾向にあることから、単身者について少なくとも実質的に見て生活保護の水準を下回らないようにすることが必要であるとしている。

　その後、厚生労働省は2005年6月から、労働政策審議会最低賃金部会^*33で、産業別最低賃金制度の見直し及び地域別最低賃金の水準等の見直しについて審議を開始した。同部会では、特に産業別最低賃金の廃止をめぐって労使間で意見が対立したが、11月になって公益委員から「今後の最低賃金制度の在り方の骨子について」と題する試案が提示され、新たな方向性が出てきた。しかしながら使用者側が反対の姿勢を崩さず、翌2006年1月に一旦審議は中断された。

　その後、同年4月に部会の審議が再開された。そして同年12月に出された答申は、まず地域別最低賃金の在り方について、国内の各地域ごとに、すべての労働者に適用される地域別最低賃金を決定しなければならないものとすること(必要的設定)を明記し、決定基準については、「地域における労働者の生計費及び賃金並びに通常の事業の賃金支払能力」に改めるものとするとともに、「地域における労働者の生計費」については、生活保護との整合性も考慮する必要があることを明確にするとしている。また、地域別最低賃金の実効性確保の観点から、地域別最低賃金違反に係る罰金額の上限を労働基準法第24条違反よりも高いものとするなど罰則の強化も謳われている。

　一方、産業別最低賃金の在り方については、労働者又は使用者の全部又は一部を代表する者は、一定の事業又は職業について、厚生労働省令で定めるところにより、厚生労働大臣又は都道府県労働局長に対し、最低賃金の決定を申し出ることができ、厚生労働大臣又は都道府県労働局長は、上述の申出があった場合において必要があると認めるときは、最低賃金審議会の意見を聴いて、一定の事業又は職業について、最低賃金の決定をすることができると、基本的に産業別最低賃金を維持しつつも、「一定の事業又は職業について決定された最低賃金については、最低賃金法の罰則の適用はないものとする（民事効）」と、その法的効力を大きく変更している。

　翌2007年1月に最低賃金法改正案要綱が諮問され、即日答申された。ここでは、産業別最低賃金が「特定最低賃金」という名称になっており、その内容も「当該労働者若しくは使用者に適用される一定の事業若しくは職業に係る最低賃金」と、産業別、職業別双方を含んだものとなっている。この特定最低賃金については「最低賃金法の罰則の適用はない」と規定されている。この「最低賃金法の罰則はない」というところが微妙な表現であって、労働基準法第24条の罰則の適用はあり得るわけである。

　ところが、2006年から2007年にかけては、それまでの構造改革への熱狂が醒め、格差社会問題が大きく取り上げられるに至り、その関連で最低賃金が国政の重要課題となるに至っていた。既に2006年から官邸に再チャレンジ推進会議が設置されていたが、そこではまだ最低賃金への言及はなかった。しかし、2007年2月の経済財政諮問会議で了承された「成長力底上げ戦略」では、人材能力戦略、就労支援戦略と並ぶ中小企業底上げ戦略の中において、「生産性向上と最低賃金引上げ」を政策目標として打ち出した。そこでは、官民からなる成長力底上げ戦略推進円卓会議^*34を設置し、「生産性の向上を踏まえた最低賃金の中長期的な引上げの方針について政労使の合意形成を図る」ことが明記されたのである。

　この円卓会議で7月にまとめられた「合意」は、「働く人の格差の固定化を防止する観点から、中小企業等の生産性の向上と最低賃金の中長期的な引上げの基本方針について、今後継続的に議論を行い、各地域の議論を喚起しながら、年内を目途にとりまとめる」とした上で、「最低賃金法改正案については、上記の趣旨に鑑み、次期国会における速やかな成立が望まれる」と述べ、「中央最低賃金審議会においては、平成19年度の最低賃金について、これまでの審議を尊重しつつ本円卓会議における議論を踏まえ、従来の考え方の単なる延長線上ではなく、雇用に及ぼす影響や中小零細企業の状況にも留意しながら、パートタイム労働者や派遣労働者を含めた働く人の賃金の底上げを図る趣旨に沿った引上げが図られるよう十分審議されるように要望する」と、かなり踏み込んだ見解を示した。

　これを受けた中央最低賃金審議会^*35においては、大臣の諮問文の中に「現下の最低賃金を取り巻く状況を踏まえ、成長力底上げ戦略推進円卓会議における賃金の底上げに関する議論にも配意した、貴会の調査審議を求める」という異例の文言が入った。これに対し、使用者側委員から、初めから引上げありきの一方的な審議ではなく、冷静な議論、実態を踏まえた議論をすべき等の意見が出されたが、結局8月に、例年よりもかなり高めの引上げ（Aランクで19円、Bランクで14円、Cランクで9-10円、Dランクで6-7円）で決着した。なお、継続審議になっていた最低賃金法改正案は2007年11月に成立し、その施行は2008年7月であるので、2008年最低賃金からが改正法に基づく最賃決定になる。

　その後、2008年のリーマンショック、2011年の東日本大震災という逆風にもかかわらず、地域別最低賃金は毎年大幅に引き上げられていき、2014年には生活保護との逆転現象も解消した。

しかし、2017年3月の『働き方改革実行計画』でも、年率3％程度を目途に引き上げていき、全国加重平均1000円を目指すという目標を掲げている。
　2019年2月、与党自民党の有志議員は全国一律の最低賃金を目指す「最低賃金一元化推進議員連盟」を立ち上げた。その主たる動機は、2019年4月に施行される改正入管法で特定技能という在留資格が創設され、同一業種内であれば転職も自由なため、地方と大都市圏で最低賃金額の差が大きければ外国人労働者が都市部に集中するとの懸念があるためである。同年3月、この議連の会合で、厚労省の賃金課長が外国人受入れの14業種で全国一律最低賃金を作るとの考え方を示したことが波紋を広げ、菅義偉官房長官が記者会見で否定する騒ぎとなった。

　最低賃金とは異なり、公的機関が一方当事者となる公契約において公正な労働条件を確保し、低賃金を除去することを目的とするのが、1949年の第32回ILO総会で採択された公契約における労働条項に関する条約（第94号）及び同勧告（第84号）である。日本は本条約を批准していないが、占領下でこれに類した制度を設け、また立法を試みたことがある。

　労働省が一般職種別賃金を公定したのは1947年である。これはGHQの指令により、1947年12月の政府に対する不正手段による支払請求の防止等に関する法律に基づき、国、GHQ、地方公共団体等のために工事等役務の提供をした者に支払う報酬の要素としての労務費を職種別に定めたもので、大工、左官から雑役まで都道府県ごとに最高額、標準額、最低額を大臣告示で定めた。その後何回かの改正の後、1950年5月に同法が廃止され、GHQ関係政府直用労務者及び公共事業関係直用労務者についてのみ効力を残した。これらはそれぞれ1952年、1962年まで維持された。

　同法案によると、国及び公社公団等の注文を受けて対価が一定額以上の工事の完成、物の生産及び役務の提供を行う者との契約には、①労働基準法その他の労働関係法令の遵守、②役務等に使用する労働者に対し、当該労働者の職種及び就労地域について一般職種別賃金が定められている場合は、その額を下らない賃金を支払うこと、といった労働条項を含まなければならず、この一般職種別賃金は、その地域における同種の職業に従事する労働者に対し一般に支払われている賃金を基準として、労働大臣が定める。

　行政官庁は、役務等提供者が労働条項に違反して一般職種別賃金を下回る賃金を支払った場合には、当該契約に対する対価のうち、その未払賃金相当額の支払いを留保することができ、この場合労働者は国等に直接未払賃金相当額の支払いを請求することができる。さらに、役務等提供者が相当な理由なく労働条項のうち重要な事項に違反した場合には、労働大臣は閣議決定を経て国等の機関に対し当該契約の解除を請求することができる。これらに対する損害賠償請求はできない。なおもしばしば違反した場合にはその者の氏名名称を国等の機関に通知して、その後2年間はその者との契約の締結が禁止される。

　同条例が適用される労働者は、①受注者に雇用され、②下請負者に雇用され、③受注者又は下請負人に派遣されて、専ら当該公契約に係る業務に従事する者である。これら受注者、下請負者、派遣元は、市長が定める賃金以上の賃金を支払わなければならない。条例上に金額は規定されず、工事・製造請負の業務については公共工事設計労務単価を、それ以外については野田市現業職員の初任給を勘案して定めるとされている。受注者は下請負者や派遣元の違反に対して連帯責任を負う。報告と立入検査、是正措置の規定に加えて、一定の場合には公契約の解除が制裁として設けられている。

　その後、2010年12月には川崎市で契約条例の改正により公契約条項が盛り込まれた。こちらでは一人親方も対象に含まれている。さらに2011年12月、多摩市と相模原市で、2012年6月には渋谷区と国分寺市で、同年12月には厚木市でも制定された。2013年12月には西日本で初めて直方市でも制定された。2014年3月には千代田区、三木市でも制定された。さらに都道府県レベルでも同じ2014年3月に長野県で、同年7月には奈良県でも制定された。同年10月には高知市と世田谷区でも制定された。2015年4月は加西市、8月には加東市で制定されている。2017年3月には越谷市で制定された。

　国レベルではより一般的なものとして、2009年5月に公共サービス基本法が制定されている。これは「安全かつ良質な公共サービスが、確実、効率的かつ適正に実施されること」といった基本理念を掲げた法律であるが、その中に第11条（公共サービスの実施に従事する者の労働環境の整備）として、「国及び地方公共団体は、安全かつ良質な公共サービスが適正かつ確実に実施されるようにするため、公共サービスの実施に従事する者の適正な労働条件の確保その他の労働環境の整備に関し必要な施策を講ずるよう努めるものとする」という規定が盛り込まれている。

　その後2011年7月には、「公契約基本法の制定に向けた連合の考え方」をまとめ、公契約の対象範囲、労働者の対象範囲（派遣労働者、一人親方、個人請負も対象）、事業者の対象範囲（下請、孫請事業者も対象）、公契約の受注者の決定方式（判定・審査基準は、「公契約に働く者の公正労働基準と労働関係法の遵守、社会保険の全面適用」及び「公契約への障害者など多様な人材の雇用促進」を実現する観点を踏まえたものとする）、契約に盛り込む事項、条例化に向けた規定などが示されている。なお、2012年1月には「公契約条例モデル(案)」を作成している。

　明治期の流動的な労働市場では、勤続年数に応じた年功賃金制など存在しなかった。日露戦争や第一次大戦後、子飼い職工たちを中心とする雇用システムが確立するとともに、長期勤続を前提に一企業の中で未熟練の仕事から熟練の仕事に移行していくという仕組みが形成され、それに対応する形で定期昇給制が導入された。これが年功賃金制、年功序列制の出発点となる。しかし、これは大企業の基幹工にのみ適用された仕組みで、臨時工や請負業者が送り込む組夫はそこから排除されていたし、多くの中小企業も労働移動が頻繁な流動的な労働市場で、年功的ではなかった。

　生活給思想を最初にまとまった形で提唱したのは、呉海軍工廠の伍堂卓雄である。1922年に彼が発表した論文は、従来の賃金が労働力の需給関係によって決まり、生活費の要素が考慮されなかったことを、労働者の思想悪化（＝共産主義化)の原因として批判し、年齢とともに賃金が上昇する仕組みが望ましいとしている。家族を扶養する必要のない若年期には、過度な高給を与えても酒食に徒費するだけで本人のためにもならず、逆に家族を扶養する壮年期以後には、家族を扶養するのに十分な額の賃金を払うようにすべきだというのである。この生活給思想が、戦時期に賃金統制の形で現実のものとなる。

　まず1939年の第一次賃金統制令は、未経験労働者の初任給の最低額と最高額を公定し、雇入れ後3か月間はその範囲の賃金を支払うべきという義務を課した。続いて同年、賃金臨時措置令により、雇用主は賃金を引き上げる目的で現在の基本給を変更することができないこととされ、ただ内規に基づいて昇給することだけが許された。初任給を低く設定し、その後も内規による定期昇給しか認めないということになれば、自ずから賃金制度は年功的にならざるを得ない。ホワイトカラー職員についても1939年の会社職員給与臨時措置令で、主務大臣の許可を得た給料手当の準則によらない増給等を禁止した。

　1940年にはこれらを統合して第二次賃金統制令が制定され、労働者1人1時間当たりの平均時間割賃金を公定したが、地域別、業種別、男女別、年齢階層別に規定されており、従って勤続給よりは年齢給に近づいた。ホワイトカラー職員についても1940年の会社経理統制令で初任給の上限や昇給幅（7％以内）をかけて、事実上年功制を強制した。

　1942年の重要事業場労務管理令は、事業主に従業規則、賃金規則(給料規則)及び昇給内規の作成を義務づけ、その作成変更について厚生大臣の認可制とした。さらに1943年の賃金統制令改正により、その他の事業場についても賃金規則及び昇給内規が認可制となった。これにより、年功賃金制が法令によって強制されるものとなり、しかも昇給格差まで規制されていた。

　また世界労連視察団が同年6月にプラハで開かれた総理事会に行った予備報告においても、「賃金は勤労者の資格、その労働能力に基礎が置かれねばならぬ。妻子、老齢血族者等、家族扶養義務に対する追加報酬は切り離すべきで、そして受益者の年齢、資格を問わず、かれら全部に平等な特別の基準のものでなければならぬ」と日本の賃金制度を手厳しく批判し、「同一の量と、質の労働に対する賃金には、労働者の性、年齢による差別を設けぬこと」を求めていた。

　このように、当時占領軍や国際労働運動の勧告は年功賃金制を痛烈に批判していたのだが、労働側は戦時中の賃金制度を捨てるどころか、むしろそれをより強化する方向で闘い、年功賃金制度が普及していった。これに対して、政府や経営側は「仕事の量及び質を正確に反映した」職務給制度の導入を訴えていた。実際、1948年の国家公務員法では、この考え方に基づいて職階制が導入されているが、これは実際には全く骨抜きになった。

　こういう中で制定された労働基準法は、第4条として男女同一賃金を規定している。これは、1946年7月にソ連代表デレヴィヤンコの勧告で取り上げられた直後の第5次案で初めて登場したもので、そのときは「男女同一価値労働同一賃金の原則」とされていた。この点は同月のGHQ労働諮問委員会報告でも、性による賃金差別が「日本の慣習的賃金構成の一番悪い部面の一つ」とされ、「明白に法律によって禁ぜられるべき」とされ、「同一労働に対する同一賃金の規定は有効な端緒を開くことになるであろう」という展望を述べていた。

　これが同年8月4日の労務法制審議会^*41の小委員会^*42で討議されたときの主要問題として、「同一価値労働同一賃金の原則を性別だけでなく年齢別にも適用するか」というのが挙げられていたが、「年齢の差別を認めないならば定期昇給の原則が行われないし現在日本の賃金制度を破壊する」（桂皋委員）という意見が出て、年齢差別禁止は沙汰止みになった。同月7日の第2回審議会では総同盟から出ている西尾末広委員がこの問題を追及している。「労働の価値によつて賃金を払ふといふよりは、その労働者の家族が多ければその家族に手当を与へる、いはゆる生活賃金、生活をし得る程度の賃金を与へるといふ考へ方と、男女同一価値労働に対する同一賃金といふ観念とには矛盾がある。この問題をもつと整理しなければいかんぢやないかと思ふのですが」と、きわめて本質を突いた議論を提起している。

　公聴会終了後の第7次案では「同一価値労働」も「同一労働」も消え、「使用者は女子であることを理由として賃金について男子と差別的取扱いをしてはならない」と、現行の規定ぶりに変わった。男女の明確な賃金差別は禁止するが、賃金制度の在り方自体については法的介入は避けるという決断がここでされたと見ることができる。これによって、労働基準法第4条の射程は女子であることを理由とする賃金差別のみに限定され、賃金制度に基づく同一労働ないし同一価値労働に対する男女間賃金格差は問題にならなくなった。

　一方、GHQ労働諮問委員会報告を受けて、政府部内で賃金制度改革への動きが始まった。経済安定本部は1946年11月、「賃金支払方法に関する基本方針案」を策定し、その中で「一、賃金は職務及び作業の遂行に対して支払わるるものなることの原則を堅持すること。二､賃金はなるべく能率給によること」と規定するとともに、さらに能率給の方法についても「標準生産又は標準作業は科学的及び統計的の客観資料により､経営協議会、労働組合又は専門委員会等と協議の上経営者に於て決定する」とした。もっとも、実際にはまったく効力がなく、その実施も円滑に行われなかった。

　労働省労働基準局もこの時期、賃金制度の合理化指導に力を入れていた。1946年以来、通信工業、繊維工業、製薬業の各部門について職務給研究会を設置し、職務給与制度についての指導研究を行うとともに、1949年には各地で給与問題講演会や懇談会を開催するなど、熱心に取り組んだ。その後も民間企業への職務給の導入に主力を注ぎ、通運業、硫安業、綿紡業の工場を実験対象として長期にわたる研究会を組織していたが、1952年8月に「賃金制度改善について」(基発第571号)と題する通達を発出し、これに基づき都道府県労働基準局が主体となって賃金制度改善運動が開始された。この通達では「地方賃金研究会の運営に当たっては、･･･同一価値労働同一賃金に即応した賃金制度及び賃金体系の単純化等に関する資料の提示について、特に重点を置かれたいこと」と述べている。

　経営権の確立を掲げて1948年に結成された日経連は、賃金制度の在り方について続々と見解を明らかにしていった。1950年の「新労務管理に関する見解」では、生活給偏重の傾向を完全に揚棄し、職階制を導入することによる同一労働同一賃金の徹底が掲げられている。1955年に出版した『職務給の研究』^*43の中では、「賃金の本質は労働の対価たるところにあり、同一職務労働であれば、担当者の学歴、年齢等の如何に拘わらず同一の給与額が支払われるべきであり、同一労働、同一賃金の原則によって貫かるべきものである」と宣言している。

　1960年代には目前緊急の課題として職務給に移行することを打ち出し、とりわけ1962年の「賃金管理近代化の基本方向」は、「職務評価は同一労働同一賃金の原則と･･･報酬に差をつけるとの原則の実現を図りうるもの」と位置づけている。その実現の道筋として、まず大企業の職務給化を行い、次にそれらの企業間でいわゆるキイ・ジョッブを設定し、これについて協定を結んで標準的職務の賃率を横に揃える努力を行い、さらにこれを異業種異規模間に及ぼして全国的な標準化を実現していくとしていた。

　これに対して労働側は、口先では「同一労働同一賃金」を唱えながら、実際には生活給をできるだけ維持したいという姿勢で推移していた。産別会議が崩壊し、総評が結成された後も、賃金闘争はもっぱら誰もが同意する「大幅賃上げ」要求一本槍で、労働者内部に対立をもたらすおそれのある賃金制度の問題は慎重に避けられていた。1962年度運動方針では、「職務給は同一労働同一賃金を実現するものだという宣伝によって労働者を巻き込もうとする。しかし、それは格差をちじめるだけで労働者の要求とはまったく違う」「われわれが要求しているのは、たんに、年功なり、男女なりの賃金格差が縮小すればよいということではなく、年配者、男子の賃金を引き上げながら、青年なり婦人なり、臨時工なりの賃金を一層大きく引き上げて短縮する。言い換えれば、同一労働同一賃金は賃金引き上げの原則であって、たんなる配分の原則ではない」と、苦肉の表現をしている。

　これをさらに細かく敷衍しているのが1963年1月の「人的能力政策に関する経済審議会答申」であり、年功賃金と年功人事を二本の柱としたわが国の経営秩序を近代化することを大きく打ち出している。その第一歩は職務要件の明確化であり、今後の賃金制度の方向は公平な職務要件に基づく人事制度を前提とする職務給であると断言している。「職務給のもとで職務評価によって公平に職務間の賃率の差を定めることができるとともに、個個の職務においては同一労働同一賃金の原則が貫かれる」からである。同答申はさらに、本来、本工、臨時工という身分差に基づく雇用条件の差は認められるべきではないという立場から、「職務要件に基づく人事が徹底すれば、同一職務における身分差は消滅するであろう」と、非正規労働問題の解決も展望に入れていた。

　労働行政においても、1959年5月の雇用審議会^*44答申第2号が、「単なる年功による賃金の格付けを同一労働同一賃金の方向に漸次接近させることによって、労働市場の封鎖性の解消に資すべきである」と述べるなど、労働力の流動性を重視する外部労働市場政策に立っていた。パートタイム労働政策の初期において、1970年の婦人少年局長通達が「パートタイマーは労働時間以外の点においてはフルタイムの労働者と何ら異なるものではない」(婦発第5号)と述べているのも記憶に値する。

　この流れの中でも、とりわけ賃金制度改革に積極的であったのは労働基準行政であった。1962年5月にそれまでの賃金課を拡充して賃金部が設置されたが、その業務として「賃金制度の整備改善に関する資料及び情報の提供等を通じて企業の賃金管理改善を援助する」ことが明記された。賃金部は早速「賃金制度改善事例」「職務給の解説」などの資料を作成し、都道府県労働基準局や監督署を通じて指導援助を行った。この事業は1960年代を通じて積極的に進められていく。

　1963年10月には、「最近における雇用労働諸情勢の推移に伴って生じつつある賃金制度等に関する諸問題について」調査研究を行うため、賃金研究会^*45を設置した。労使から意見を聞いた後、1964年8月に労働力流動性小委員会^*46から報告された「賃金制度と労働力の流動性について(中間報告)」では、「労働力の流動性を促進するための賃金制度の方向は、･･･基本的には近代的な労働市場の下における労働の質と量とに対応する賃金を形成することであると考えられる」と述べている。

　なお1965年8月、中央雇用対策協議会が示した「中高年齢者雇用促進のための企業における労務管理近代化の方向」においても、「年功賃金体系は中高年齢者の受入れ、あるいは流動化について重要な阻害要因となっている」として「その基本的な解決は人事管理の合理化と同じく、･･･近代的賃金体系を漸進的に導入すること以外にはない」と述べている。

　1967年に政府がILOの「同一価値労働についての男女労働者に対する同一報酬に関する条約」(第100号)を批准したのも、こういう時代精神を抜きにしては理解しにくい。批准に際して、条約の趣旨は労働基準法第4条に規定されているから新たな立法措置は必要ないという国会答弁がされているが、これはむしろ解釈による立法改正とすら言える。当時の辻英雄官房長は「従来の日本の年功序列賃金体系というものが、年齢なり勤続年数によって賃金がきめられてまいりますると、比較的勤続年数の短い者の多い女子の場合には、その意味からも賃金が不利な結果に相なっておるというような事実がございます。･･･非常にそういう賃金体系に対する世間の考え方も変わってきております。労働省としましても、基本的な方向としましては、同じ労働に対しては同じ賃金が払われるということで、男女の賃金の差を基本的にはそういう方向に持っていくことによってこの条約の趣旨が実現されるであろう。そういう努力もいたしてまいりたい」(昭和42年7月11日参議院外務委員会)とまで言い切っている。

　こういう60年代の動きからすると、日本でも職務給が一般化し、同一労働同一賃金原則が確立する方向に動いていっても不思議でなかったように見えるが、あに図らんや事態は全く逆の方向に進んでいった。それを一言でいえば、仕事に着目する職務給からヒトに着目する職能給への移行であり、これをリードしたのも、職務給に反対していた総評ではなく、職務給を推進していたはずの日経連であった。

　この転換を画する重要な政策文書が、日経連労務管理委員会能力主義管理研究会が1969年にとりまとめた報告書『能力主義管理－その理論と実践』^*47である。ここでは「われわれの先達の確立した年功制を高く評価する」と明言し、全従業員を職務遂行能力によって序列化した資格制度を設けて、これにより昇進管理や賃金管理を行っていくべきだと述べている。「能力」を体力、適性、知識、経験、性格、意欲からなるものとして、きわめて属人的に捉えている点において、明確にそれまでの職務中心主義を捨てたと言えよう。

　そして、これを契機にしてこれ以後賃金制度の問題が労使間でもはや議論にならなくなってしまった。口先では同一労働同一賃金を唱えながら、本音では年功制を維持したいと考えていた労働組合側にとって、日経連の転換は好都合なものであった。政府は1973年の第2次雇用対策基本計画でもなお「職業能力と職種を中心とする労働市場の形成」を唱っていたが、翌年の石油ショックで遂に態度を転換し、内部労働市場中心の雇用維持政策を追求するようになる。

　大変皮肉なことに、1975年の国際婦人年を契機にして日本でも男女雇用均等法政策が動き出し、1985年の努力義務規定化で一応の決着がつけられ、1997年の法的義務化で最終決着がつけられたが、この間同一労働同一賃金原則を基盤として男女均等待遇を論ずるという欧米で一般的な問題意識はほとんど見られず、暗黙のうちに男性正規労働者と同様のキャリアパスに乗って、女性も年功賃金制を享受できるようにすべきとの発想が中心的であった。1967年にILO第100号条約を批准したときの政策思想は、10年もたたないうちに雲散霧消していたのである。

　そこで、1964年11月、婦人少年問題審議会婦人労働部会が「婦人労働力の有効活用についての中間報告」をとりまとめ、「パートタイム雇用は、家庭責任を持つ婦人が、家事負担を果たしつつ雇用の機会を得る制度として、欧米諸国で行き渡っている雇用形態で、･･･中高年齢層婦人の特性並びに通常雇用との関連に十分留意しつつ我が国社会の実情に即したパートタイム雇用の導入について、婦人労働力活用の見地から検討を行うこと」とされた。

　さらに同年8月、婦人少年問題審議会^*51は「女子パートタイム雇用の対策に関する建議」を行った。この建議には、「パートタイム雇用は、短時間の就労形態をさすものであって、身分的な区分ではないことを明確にし、その周知徹底を図ること」という記述があり、これを受けた1970年1月の婦人少年局通達「女子パートタイム雇用に関する対策の推進について」(婦発第5号)も、「パートタイム雇用は身分的な区分ではなく、短時間就労という一つの雇用形態であり、パートタイマーは労働時間以外の点においては、フルタイムの労働者となんら異なるものではないことを広く周知徹底する」と述べていた。しかしながら内部労働市場政策にシフトした1970年代半ば以降、こういう視点は希薄化していく。

　第2世代の労働基準法研究会^*53は1982年5月に開始され、労働契約関係は第1部会^*54で研究されることになった。その先頭を切って、1984年8月、「パートタイム労働対策の方向について」が取りまとめられた。ここでは広範な問題を取り上げているが、まずパートタイム労働者について特別の対策を検討するにはその定義を明確化する必要があるとして、1日、1週、1か月等の所定労働時間が通常の労働者より一定時間下回るものとし、本来の臨時労働者（有期雇用）は含めないこと、パートの名目で通常労働者と同様の業務に従事している者について、定義から除外するのみでなく実質的な保護を図る途を検討することを求めている。

　反復更新された期間の定めのある労働契約の終了については、少なくとも30日前にその予告をしなければならないことも検討に値するとしている。これは本質的にはパートタイム労働問題というよりも有期労働契約の問題であるが、この時期にはパートタイム問題として取り上げられていた。後に有期労働契約法政策の重要な論点となっていく。

　労働時間については、所定時間外労働は雇入れの際その取扱いを明確にしておくとともに、1日、1週間の限度を明らかにさせるべきであり、通常の労働者の所定労働時間を超えて労働させないようにすることが望ましいとしている。また、年次有給休暇については勤務実績を考慮しての比例付与が適当としており、これは1987年労働基準法改正によって導入された。

　後に中心的論点になっていく通常労働者との労働条件の取扱いの違いについては、「基本的には、我が国の雇用慣行を背景に、パートタイム労働者の労働市場が需要側、供給側双方の要因に基づき通常の労働者のそれとは別に形成され、そこでの労働力の需給関係によりパートタイム労働者の労働条件が決定されていることによるもの」とし、「労働基準法に違反する場合は別として、この点について行政的に介入することは適当とは考えられ」ないとあっさり退けている。

　これより先、社会党が1983年10月短期労働者及び短時間労働者の保護に関する法律案を、公明党が1984年3月短時間労働者保護法案を提出するなど、野党からパートタイム労働法政策が提示された。これらは契約締結時の書面による労働条件の明示のほか、賃金、昇進、有給休暇について不利益取扱いを禁止し、所定時間外労働を禁止する等の内容であった。

　こういった動きも踏まえ、労働省は中央労働基準審議会^*56にパートタイム労働小委員会を設けて審議し、1984年12月「パートタイム労働対策要綱」(発基第97号)を次官通達として発出した。これは、主要な労働条件を書面で明示する雇入れ通知書のモデル様式の普及による労働条件の明確化指導、監督指導を通じてのパートタイム労働者に係る労働基準法等の履行確保の徹底、労使への啓発指導等を掲げている。

　その後、労働省は財団法人婦人少年協会に委託して女子パートタイム労働対策に関する研究会^*58を開催し、1987年10月に報告書「今後のパートタイム労働対策のあり方について」を取りまとめた。さらに、1988年6月からパートタイム労働専門家会議^*59が開催され、同年12月に中間的整理として「今後のパートタイム労働対策の在り方について」が公表された。

　これらを踏まえ、労働省は従来次官通達で示していた内容を大臣告示に格上げすることとし、1989年6月「パートタイム労働者の処遇及び労働条件等について考慮すべき事項に関する指針」が制定され、同時に指針の定着とパートタイム労働市場の円滑な需給調整を促進するため、「総合的パートタイム労働対策」(発婦第9号)が次官通達として発出された。

　この指針では、労働条件の明確化として、使用者に雇入れ通知書の交付の努力を求めるとともに、就業規則の作成変更への意見聴取が望ましい旨が記され、労働時間については、できるだけ所定外労働をさせないよう努め、させる場合には雇入れ時にその旨明示するよう努めることを求めている。通常の労働者への優先的応募機会の付与に努めることも求められている。

　ここまでは1984年の要綱とあまり変わらないが、その次に、賃金、賞与及び退職金について「労使において、その就業の実態、通常の労働者との均衡等を考慮して定めるように努める」と、また福利厚生施設について「通常の労働者と同様の取扱いをするように努める」と書かれたのは、後の均等待遇をめぐる議論に直接つながるものである。

　上述のように、社会党は1983年から、公明党は1984年からパートタイム労働者に関する法案を提出していたが、1989年には民社党と共産党も法案を発表し、また連合も同年4月に「パートタイム労働法案（仮称）についての考え方」を取りまとめた。これらはいずれも、賃金、昇進、福利厚生等における差別を禁止し、時間外労働を制限、一般労働者への優先雇用の努力義務を規定しようとするものであった。

　1991年3月、社会党、公明党、民社党及び社会民主連合の4野党は共同でパートタイム労働法案を国会に提出する旨の申し合わせを行い、各党間の調整を経て1992年2月、短時間労働者の通常の労働者との均等待遇及び適正な就業条件の確保に関する法律案を国会に提出した。この法案は、短時間労働者であることを理由として、賃金、休暇、休業、休憩時間等、配置、昇進、異動、定年又は解雇、教育訓練、福利厚生について通常の労働者と差別的取扱いをしてはならないと定め、さらに賃金等に関する事項を書面で明示すべきこと、通常の労働者を募集する場合現に雇用する短時間労働者を優先雇用すべきこと、その意に反して所定時間外労働をさせてはならないこと等を規定し、罰則を定め、労働基準監督官に監督させようというものであった。

　衆議院労働委員会は再びパートタイム労働に関する小委員会を設置して参考人からの意見聴取を行った後、政府法案と野党法案を審議した。その結果、自由民主党、社会党、公明党、民社党からの修正により、第3条の事業主の責務の規定に「その就業実態、通常の労働者との均衡等を考慮して」という一句が盛り込まれた。この表現は上記パートタイム労働指針と同じであるが、その法的意味は不明確なままであった。修正案提出者の永井孝信は、参議院において農業基本法等の用法を引きながら「同じかるべきものと同じにする」という意味であると答弁している。

　また、雇入れ時に労働条件に関する文書を交付すべき努力義務（第6条）、就業規則作成、変更時に短時間労働者の過半数を代表する者の意見を聴く努力義務（第7条）、労働大臣が事業主に対して原案の指導、助言に加えて、報告の徴収と勧告をすることができる旨の規定（第10条）など、かなり大幅な修正が行われている。そもそも、政府原案は関係者の責務のほか、短時間労働者対策基本方針、指針の策定、短時間雇用管理者の選任、職業訓練と職業紹介、短時間労働援助センターと、あまり法律事項にならないようなものが多かったので、この国会修正で現在の形を整えたということもできる。

　国会修正で挿入された「通常の労働者との均衡」については、女性少年問題審議会^*63が1998年2月に行った「短時間労働対策の在り方について」の建議において、「パート労働法における重要な原則であるが、具体的にどのように『通常の労働者との均衡』を考えるかについての指標（モノサシ）が形成されておらず、具体的な取組につながりにくいという問題がある」と指摘し、「異なる賃金形態間の比較や職務の異同に係る評価が必要になる等技術的・専門的事項を整理した上で取り組む必要がある」として「労使は比較の物差し作り及び処遇の均衡又は均等に取り組みやすくするため、･･･労使も含め、技術的・専門的な検討の場を設ける」ことを求めた。

　そこで、労働省は同年12月からパートタイム労働に係る雇用管理研究会^*64を開催し、2000年4月に「通常の労働者との均衡を考慮したパートタイム労働者の雇用管理のための考え方の整理について」という副題のついた報告を取りまとめた。ここでは、正社員と同じ職務を行うパートタイム労働者（Aタイプ）と職務が異なるもの（Bタイプ）に分け、まずAタイプについて処遇や労働条件の決定方法を合わせること、雇用管理上の合理的な理由から決定方式を異にする場合でも処遇や労働条件の水準（時間当たり賃金等）について正社員とのバランスを図ることを提示している。その際のモノサシの目盛りは労使に委ねている。一方、Bタイプについては職務レベルや職務遂行能力に応じた合理的な雇用管理とすること、納得性を高めることを挙げている。

　最終報告は法制のタイプについて、均等処遇原則タイプと均衡配慮義務タイプの二者択一ではなく、同一職務で合理的理由がない場合には均等処遇原則タイプに基づいてパートの処遇決定方式を正社員に合わせること、処遇を異にする合理的理由があっても現在の職務が正社員と同じ場合には幅広く均衡配慮義務タイプに基づく均衡配慮措置を求めること、の2つを組み合わせることを提示した。

　これより先、連合は2002年5月にパートタイム労働取組方針を決定し、雇用・就労形態が異なることを理由として労働条件の差別的取扱いを行うことを禁止し、均等待遇を確保するため、パート・有期契約労働法を制定すること、企業内最低賃金協定の締結や労働協約の拡張適用、パートタイム労働者の組織化などを目標に掲げた。これまで正社員中心の運動を行ってきたことの反省の上に、パートタイム労働者にも運動を広げようという組織論と政策論がないまぜになった形で、この後連合はかなり強硬な姿勢をとり続けることになる。

　厚生労働省の方は、上記パートタイム労働研究会報告を受けて、そこで指摘されているガイドライン策定のため、同年9月労働政策審議会雇用均等分科会^*66において審議を開始した。その中で翌2003年1月に日本経団連が「パートタイム労働者の処遇問題に関する見解」を発表し、「パートタイム労働者についての公正な処遇の考え方は企業の人事処遇管理に深甚な影響を及ぼすもので、これを一律に法律で規制しようとすることは絶対に反対」とこちらも強硬な姿勢を示した。

　結局、労働側の粘りを振り切る形で同年3月に報告が取りまとめられた。これには労働側委員の反対意見書が添付されており、均等待遇原則の法制化を明記することを強く求め、「施行後10年経った見直しのこの時期になお、強制力を持たない努力義務規定の法律のまま、どんな立派な指針と力説されても、処遇改善に効果をもたらすことは期待できない」と力説している。

　その後、同年8月に改正指針が告示された。そこでは、「人事異動の幅及び頻度、役割の変化、人材育成の在り方等その他の労働者の人材活用の仕組み、運用等について、通常の労働者と実質的に異ならない状態にある短時間労働者については、当該短時間労働者と通常の労働者との間の処遇の決定の方法を合わせる等の措置を講じた上で当該短時間労働者の意欲、能力、経験、成果等に応じて処遇することにより、通常の労働者との均衡の確保を図るように努める」とするとともに、「人材活用の仕組み、運用等について、通常の労働者と異なる状態にある短時間労働者については、その程度を踏まえつつ、当該短時間労働者の意欲、能力、経験、成果等に応じた処遇に係る措置を講ずることにより、通常の労働者との均衡を図るように努める」とされている。

　2004年6月、野党の民主党から国会に短時間労働者の雇用管理の改善等に関する法律の一部を改正する法律案が提出された。これは、標題を短時間労働者と通常の労働者との均等な待遇の確保等に関する法律に改めるとともに、事業主の責務としてその雇用する短時間労働者について、通常の労働者との均等な待遇の確保（同様の労働に対しては同等の待遇を確保すべきとの観点から、短時間労働者の就業の実態に応じ、賃金の支払い等につき、通常の労働者とできる限り同等の待遇を確保すること）を求め、賃金その他の労働条件について、労働者が短時間労働者であることを理由として、通常の労働者と差別的取扱いをしてはならないと、明確に均等待遇・差別禁止を定めている。

　さて、2006年に男女雇用機会均等法が改正される際、国会で「パートタイム労働者が意欲を持ってその有する能力を十分発揮できるようにするため、正社員との均衡処遇に関する法制化を進めること」という附帯決議が付せられた。同改正の審議ではいわゆる間接差別をめぐってパートタイム労働者の問題も取り上げられたが、省令で定める間接差別にはパートタイムであることが含まれなかったことがその背景にある。

　この附帯決議を受ける形で、同年9月から労働政策審議会雇用均等分科会^*68において、パートタイム労働対策についての審議が開始された。大きな論点は均衡処遇の確保と通常の労働者への転換であるが、労働側は当初から繰り返し、短時間労働者ではないいわゆるフルタイムパートの問題を取り上げるよう要求、事務局側はこれを有期労働の問題であるとして拒否し続けた。短時間労働者に関する法律である以上、短時間労働者でない者を対象にすることができないのは当然だが、そもそも政府のパートタイム対策自体法制化以前は有期労働問題を含む形であったし、有期労働問題が独立した形で議論されるようになったのは最近であることを考えれば、労働側の要求にもそれなりの理由があることは否定できない。いずれにせよ、10月には公益委員から論点整理(案)が示され、これをめぐって審議が行われ、同年12月に建議が取りまとめられた。

　この中で最も注目されるのは、「通常の労働者と職務、職業生活を通じた人材活用の仕組み、運用等及び就業の実態（労働契約の形態等）が同じであるパートタイム労働者については、パートタイム労働者であることを理由として、その待遇について差別的取扱いをすることを禁止することが適当」と、一気に差別禁止規定に持っていったことである。ちょうど安倍晋三内閣が成立し、再チャレンジ政策が勢いに乗っていた時期であったこともあり、相当に規制強化の方向に舵が切られたと言えよう。

　翌2007年2月、厚生労働省は改正法案を国会に提出し、同年5月成立した。もっとも注目される差別的取扱が禁止される「通常の労働者と同視すべき短時間労働者」(第8条)の範囲については、「業務の内容及び当該業務に伴う責任の程度（＝「職務の内容」）が当該事業所に雇用される通常の労働者と同一の短時間労働者（＝「職務内容同一短時間労働者」）であって、当該事業主と期間の定めのない労働契約を締結しているもののうち、当該事業所における慣行その他の事情からみて、当該事業主との雇用関係が終了するまでの全期間において、その職務の内容及び配置が当該通常の労働者と同一の範囲で変更されると見込まれるもの」と規定した。これは、日本的な「正社員」の定義を裏側からではあるが初めて法律上に明示したものと言える。

　一方、「通常の労働者と同視」できない短時間労働者については、特に賃金について何段階にも分けて詳しく規定した。最上位の「通常の労働者と同視」できる短時間労働者の次にくるのは、それを含む「職務内容同一短時間労働者」のうち「当該事業所における慣行その他の事情から見て、当該事業主に雇用される期間のうちの少なくとも一定の期間において、その職務の内容及び配置が当該通常の労働者の職務の内容及び配置の変更の範囲と同一の範囲で変更されると見込まれるもの」である。つまり、有期契約のパートであっても、実態として通常の労働者と同じように配置転換されている者については、そういう実態が行われている期間においては「通常の労働者と同一の方法により賃金を決定するように努める」ことが求められている。具体的には、職務関連賃金に関しては同一の賃金表を適用し、欠勤日を有給にするか無給にするかも同一にすることを意味する。いわば均等待遇の努力義務といえよう(第9条第2項)。

　それ以外の短時間労働者、すなわち通常の労働者と職務が異なる短時間労働者と職務は同じであるが人材活用の仕組み・運用が異なる短時間労働者については、努力義務の内容がより緩やかで、「通常の労働者との均衡を考慮しつつ」、「職務の内容、職務の成果、意欲、能力又は経験等を勘案し」、「その賃金を決定するように努める」ことが求められており、これは従前の指針における均衡処遇の努力義務に相当するといえる(第9条第1項)。

　教育訓練については、賃金と異なり、職務内容同一短時間労働者かそうでないかによって差を付けている。つまり、人材活用の仕組み・運用が異なっていても、職務内容が同じである以上、通常の労働者と同じ教育訓練(職務遂行に必要な能力付与のためのもの)を実施しなければならない。これは努力義務ではなく法的義務である。この教育訓練の重視は、本改正の一つの特徴といえる。これに対して職務内容が異なる短時間労働者については、「通常の労働者との均衡を考慮しつつ」、「職務の内容、職務の成果、意欲、能力及び経験等に応じ」、教育訓練を実施する努力義務にとどまる(第10条)。

　ただ、本規定は、経緯的には、パート労働法改正の議論のなかで労働側から繰り返し提起されたフルタイムパート問題に対応するものであったという性格がある。高度成長期までの労働政策においては臨時工・社外工問題が大きな課題として存在していたが、高度成長終了後における日本における非正規労働問題は、フルタイム有期契約労働者の問題にきちんと向き合うことなく、もっぱらパートタイム労働者に集約される形でのみ議論されてきた。そのツケがフルタイムパート問題に現れていたと考えるならば、この問題は本来有期契約労働政策のなかで正面から論じられるべきであったといえる。しかし、さまざまな事情から労働契約法の審議は収縮に次ぐ収縮を重ね、結果的に労働政策審議会の建議の段階ではこの「均衡」規定も脱落するに至り、それが国会修正で復活したという経緯をたどった。

　一方、2006年ごろから格差問題が社会問題として取り上げられるようになり、その中で労働者派遣法の改正案が自由民主党政権下と民主党政権下で繰り返し提案された。いずれも改正の主眼は日雇派遣の原則禁止ないし製造業派遣と登録型派遣の原則禁止といった事業規制の強化に関わる点であったが、やや影が薄い形ながら派遣労働者の「均衡」待遇に関わる規定も設けられていた。

　2008年7月の今後の労働者派遣制度の在り方に関する研究会^*69報告は、均等・均衡処遇について、企業の内部労働市場で決定される派遣先の正規労働者と、臨時的・一時的に派遣先で就業する派遣労働者を比較することは困難であるとして、現状においては導入すべきではないと退け、その代わりに派遣労働者の待遇改善の努力義務を課すべきとした。

　同年9月の労働政策審議会建議はこれを具体化し、派遣労働者の職務内容、職務の成果、意欲、能力又は経験等を勘案し、賃金を決定する努力義務を派遣元事業主に課すとともに、派遣先の同種の労働者の賃金を考慮要素の一つとして指針に明記すべきとした。これは、均等・均衡処遇を言葉の上では否定しているが、内容的には一種の均衡処遇に踏み込んだと評価することもできよう。なお、派遣元事業主には派遣労働者の適切な教育訓練や就業機会の確保の努力義務も課すほか、派遣先にこれら待遇改善への協力の努力義務を課している。

　これを受けて同年11月に国会に提出された改正案では、「派遣労働者の職務の内容等を勘案した賃金の決定」という見出しのもとに、「派遣元事業主は、その雇用する派遣労働者の従事する業務と同種の業務に係る一般の賃金水準その他の事情を考慮しつつ、その雇用する派遣労働者の職務の内容、職務の成果、意欲、能力又は経験等を勘案し、その賃金を決定するように努めなければならない」と規定していた。しかし、この改正案は審議されないまま廃案となった。

　これに対し2009年6月に当時野党であった民主党、社会民主党及び国民新党3党が共同提出した改正案では、均等待遇について「労働者派遣をし、又は労働者派遣の役務の提供を受ける場合は、労働者の就業形態にかかわらず、就業の実態に応じ、均等な待遇の確保が図られるべきもの」と規定し、派遣元、派遣先双方との関係で均等待遇原則を定めているが、規定ぶりはいささか曖昧で、どの程度の法的効果をもたらそうとしているのか、必ずしも明確ではなかった。

　政権交代後、労働政策審議会労働力需給制度部会^*70で再度審議が行われ、2010年3月に改正案が国会に提出され、紆余曲折の末2012年3月に成立した。そこではこの問題について、「均衡を考慮した待遇の確保」という見出しのもと、「派遣元事業主は、その雇用する派遣労働者の従事する業務と同種の業務に従事する派遣先･･･に雇用される労働者の賃金水準との均衡を考慮しつつ、当該派遣労働者の従事する業務と同種の業務に従事する一般の労働者の賃金水準又は当該派遣労働者の職務の内容、職務の成果、意欲、能力若しくは経験等を勘案し、その賃金を決定するように配慮しなければならない」と、配慮義務という形ではあるが明確に均衡待遇を規定している。この規定ぶりは、2008年改正案の文言にパート労働法第9条第1項の努力義務の内容を加えた形である。

　また、教育訓練や福利厚生についても、「派遣元事業主は、その雇用する派遣労働者の従事する業務と同種の業務に従事する派遣先の労働者との均衡を考慮しつつ、当該派遣労働者について、教育訓練及び福利厚生の実施その他当該派遣労働者の円滑な派遣就業の確保のために必要な措置を講ずるように配慮しなければならない」と、パート法第10条第2項及び第11条の規定ぶりに近づいている。

　2010年9月に取りまとめられた報告書は、「有期契約労働者の待遇について正社員との格差を是正するための規制方法として、EU諸国のような『有期契約労働者であることを理由とした合理的理由のない差別の禁止』のような一般的な規定を法に置き、具体的な適用については個々に裁判所等が判断するという枠組みが一つの例となる。この枠組みを考える場合、我が国においては、諸外国のように職務ごとに賃金が決定される職務給体系とはなっておらず、職務遂行能力という要素を中核に据え、職務のほか人材活用の仕組みや運用などを含めて待遇が決定され、正社員は長期間を見据えて賃金決定システムが設計されていることが一般的であることから、何をもって正社員と比較するのか、また、何が合理的理由がない差別に当たるかの判断を行うことが難しく、民事裁判における判断も区々となることが懸念され、十分な検討が必要である。」と述べ、2007年改正パート法の正社員と同視しうるパートには厳格な差別禁止、それ以外には均衡処遇の努力義務という規制手法とは異なる考え方を提起していた。

　研究会報告を受けて2010年10月から労働政策審議会労働条件分科会^*72で審議が行われ、翌2011年12月に「有期労働契約の在り方について」建議がとりまとめられた。均等・均衡問題については、「労働条件については、職務の内容や配置の変更等を考慮して、期間の定めを理由とする不合理なものと認められるものであってはならない」と書かれている。これは有期労働契約研究会報告を受けているとともに、下記今後のパートタイム労働対策に関する研究会報告の趣旨をも受けている。

　建議を受けて厚生労働省は2012年3月に労働契約法改正案を国会に提出し、同年8月に成立に至った。新たに設けられた第20条は、「期間の定めがあることによる不合理な労働条件の禁止」という見出しの下に、有期労働者と無期労働者の労働条件が相違する場合には「当該労働条件の相違は、労働者の業務の内容及び当該業務に伴う責任の程度（＝「職務の内容」）、当該職務の内容及び配置の変更の範囲その他の事情を考慮して、不合理と認められるものであってはならない」と規定した。

　最大の論点である法第8条の均等待遇のための3要件については、職務内容同一要件のみ、人材活用同一要件のみ、賃金制度の違いに着目すべきとの意見、さらに「パートタイム労働者であることを理由として、合理的な理由なく不利益な取扱いをしてはならない」としつつその考慮要素についてガイドラインで示すとの意見が挙げられている。この最後の意見は、この直前の2011年7月に取りまとめられた労働政策研究・研修機構の雇用形態による均等処遇についての研究会^*74で提起されていたもので、EUにおける雇用形態差別の運用実態に即して考えられており、事務局の意図もこの辺りにあるように見られる。

　この報告書を受けて、同年9月にはさっそく労働政策審議会雇用均等分科会^*75で審議が始まり、翌2012年6月建議が取りまとめられた。これは、前年末に有期労働契約に関する建議が出され、既に労働契約法改正案が国会に提出されていたことの影響を強く受けている。まず、差別禁止(第8条)の3要件から無期契約要件を削除し、「職務の内容、人材活用の仕組み、その他の事情を考慮して不合理な相違は認められない」とする法制を提示した。これに伴い、一定期間人材活用の仕組みが同一という第9条第2項は第8条に含まれることになるので削除される。

　これは2012年の建議に加え、短時間労働者の待遇の原則として、通常の労働者と待遇が相違する場合は「当該待遇の相違は、当該短時間労働者及び通常の労働者の業務の内容及び当該業務に伴う責任の程度（「職務の内容」）、当該職務の内容及び配置の変更の範囲その他の事情を考慮して、不合理と認められるものであってはならない」(新第8条)と、労働契約法における有期労働者の不合理な労働条件の禁止とまったく同じ文言を規定するものである。

　しかし、後者は有期契約労働者と無期契約労働者の待遇に関わる規定であり、「通常の労働者」との関係の規定ではない。このようなずれが生じる原因は、本来パートタイムの対義語はフルタイムであるはずなのに、正社員に対する非正規労働者という意味を含めてパートタイム法政策を進めてきたために、「通常の労働者」という概念を中心に据えてしまったことがある。これは解きほぐすのが難しい。

　たとえば、2010年6月に策定された政府の「新成長戦略」では、全体戦略として「強い経済」「強い財政」「強い社会保障」の実現を唱い、その「雇用・人材戦略」の中では、「『ディーセント・ワーク（人間らしい働きがいのある仕事）』の実現に向けて、『同一価値労働同一賃金』に向けた均等・均衡待遇の推進･･･に取り組む」という文言が盛り込まれている。もっとも、三者構成の雇用戦略対話においてとりまとめられた「2020年までの目標と達成に向けた施策」を見る限り、その内容は上述した改正パート労働法、有期労働契約研究会、労働者派遣法改正案の3点であって、それを超えた一般的な法原則を念頭に置いているかどうかはよく分からない。

　一方同時期に、野党になった自由民主党から同一（価値）労働同一賃金をめぐる興味深い国会質問がなされている。2010年5月18日の衆議院決算行政監視委員会第三分科会で、元厚生労働副大臣の大村秀章議員は、「アメリカとかヨーロッパは、それぞれの国の国柄も違うと思いますが、同一価値労働同一賃金、例えば同じ業種、自動車なら自動車業で働いていれば、会社が違ってもこの仕事は幾らというような、こういう職種別のもの、産業別のものが決まっているわけですね。そこら辺までいかないと、この問題は最終的に、正規、非正規の均等待遇というのは実現できない」と述べ、同年5月21日の衆議院厚生労働委員会においても「この同一価値労働同一賃金ということを、もし仮にといいますか、日本で実現をするとしたら、何が必要で、何が足らなくて、どういうことが論点になるのか、その研究会や勉強会をやはりできるだけ早く前広にスタートをさせていただきたい」と問いかけている。

　これに対して民主党政権の細川律夫厚生労働副大臣から「本当にこの同一価値労働同一賃金は大事なことでありますので、まず、どういう論点があって、これをどういうふうに解決していったらいいかということについて、専門家、有識者の方から御意見をいただきまして、そこで研究会を立ち上げることが必要かというようなことになりましたらば、そのような形で進めてまいりたいというふうに思っております。」という答弁がなされ、これを受ける形で上記労働政策研究・研修機構の「雇用形態による均等処遇についての研究会」が開催されたという経緯がある。

　なお2010年7月に行われた参議院選挙においては、多くの政党がマニフェストを提示したが、その中に「同一(価値)労働同一賃金」という言葉が数多く書かれていた。たとえば与党の民主党は「同じ職場で同じ仕事をしている人の待遇を均等・均衡にして、仕事と生活の調和を進めます」と述べている。また与党から離脱した社会民主党は「同一価値労働・同一賃金原則を確立し、男女差別、雇用形態の差別をなくし、雇用の平等を徹底します」と述べ、一方野党の自由民主党は、「国としては『同一労働・同一賃金』『社会保障の充実』『労働環境の法整備』を前提に、･･･強力なセーフティネットを構築します」と述べていた。また、みんなの党が「同一労働同一待遇（賃金等）や正規・非正規社員間の流動性を確保」を掲げるなど、この問題が政治の舞台で一つの大きな課題になりつつあることを示していた。

　2014年11月には、民主、維新、みんな、生活の4野党が、政府提出の労働者派遣法改正案に対する対案として、労働者の職務に応じた待遇の確保等のための施策の推進に関する法律案を国会に提出した。略称は同一労働同一賃金推進法案であった。同月の解散で行われた衆議院総選挙では、民主党と維新の党が共通政策としてマニフェストで同一労働同一賃金を謳っていた。

　政府の派遣法改正案は、2012年法の「均衡を考慮した待遇」はそのままにしつつ、派遣労働者の求めに応じて派遣元がその決定にあたり考慮した事項を説明する義務を新たに課していた。これに対して「近年、雇用形態が多様化する中で、雇用形態により労働者の待遇や雇用の安定性について格差が存在し、それが社会における格差の固定化につながることが懸念されていることに鑑み、それらの状況を是正するため、労働者の職務に応じた待遇の確保等のための施策に関し、基本理念を定め、国の責務等を明らかにするとともに、労働者の雇用形態による職務及び待遇の相違の実態、雇用形態の転換の状況等に関する調査研究等について定めることにより、労働者の職務に応じた待遇の確保等のための施策を重点的に推進し、もって労働者がその雇用形態にかかわらず充実した職業生活を営むことができる社会の実現に資する」ことを目的として、対案として提出されたわけである。

　政府は「労働者の職務に応じた待遇の確保等のための施策を実施するため、必要な法制上、財政上又は税制上の措置その他の措置を講」じ、労働者の雇用形態による職務の相違及び賃金、教育訓練、福利厚生その他の待遇の相違の実態等について調査研究を行うとされている。同一労働同一賃金に関わりそうな規定としては、「国は、雇用形態の異なる労働者についてもその待遇の相違が不合理なものとならないようにするため、事業主が行う通常の労働者及び通常の労働者以外の労働者の待遇に係る制度の共通化の推進その他の必要な施策を講ずるものとする」(第6条第1項)がある。また特に派遣労働者を対象としてその「賃金の決定、教育訓練の実施、福利厚生施設の利用その他の待遇についての規制等の措置を講ずる」こととされ、こちらは法施行3年以内に法制上の措置を含む必要な措置を講ずることとされている。

　2016年に入ると、この状況が官邸主導で一気に加速した。同年1月の施政方針演説で安倍晋三首相が「本年取りまとめる『ニッポン一億総活躍プラン』では、同一労働同一賃金の実現に踏み込む考えであります」と述べたのを皮切りに、2月の衆議院予算委員会では「一億総活躍国民会議で議論いただき，今春まとめる『ニッポン一億総活躍プラン』で同一労働同一賃金実現の方向性を示したい。法律家などによる専門的検討もおこないつつ、制度改正が必要な事項は労働政策審議会で議論を行う。わが国の雇用慣行に留意しつつ、待遇の改善に実効性のある方策としたい。」と答弁した。

　安倍首相はまた官邸の一億総活躍国民会議^*76で2月、「我が国の雇用慣行には十分に留意しつつ、同時に躊躇なく法改正の準備を進め」る旨、また、「どのような賃金差が正当でないと認められるのかについては、政府としても、早期にガイドラインを制定していく」旨を指示した。ちなみにこの会議で東京大学の水町勇一郎教授から提出された「同一労働同一賃金の推進について」が、官邸が想定している同一労働同一賃金の姿を描き出している。それによると、同一労働同一賃金とは「職務内容が同一または同等の労働者に対し同一の賃金を支払うべきという考え方」であり、「職務内容が同一であるにもかかわらず賃金を低いものとすることは、合理的な理由がない限り許されない」。そしてEU諸国の例を引きつつ「基本的には、客観的な理由がない限り、非正規労働者に対し不利益な取扱いをしてはならない」が、逆に「客観的な理由があれば、賃金に差を設けるなどの取扱いも認められる」と述べ、その客観的な理由の例としてフランスでは提供された労働の質の違い、在職期間（勤続年数）の違い、キャリアコースの違い、企業内での法的状況の違い、採用の必要性（緊急性）の違いなど、ドイツでは、学歴、（取得）資格、職業格付けの違いなどを挙げている。

　ここで、欧州は職務給であるのに対して日本は職能給であるから、日本に同一労働同一賃金原則を導入するのは難しいという議論に反論し、「欧州でも同一労働に対し常に同一の賃金を支払うことが義務づけられているわけではなく、賃金制度の設計・運用において多様な事情が考慮に入れられている」から「これらの点を考慮に入れれば、日本でも同一労働同一賃金原則の導入は可能と考えられる」と主張している。そして、客観的な理由の中身は最終的には裁判所で判断されるとしつつ、「裁判所の判断は、事案に応じた事後的判断であり、その蓄積・定着には時間がかかる」ので、「法律の整備を行うとともに、欧州の例などを参考にしつつ、『合理的な理由』の中身について、政府として指針（ガイドライン）を示すことが有用ではないか」と提起している。

　こうした議論を経て同年6月、「ニッポン一億総活躍プラン」が閣議決定された。そのうち「働き方改革」の項では、「できない理由はいくらでも挙げることができる。大切なことは、どうやったら実現できるかであり、ここに意識を集中する」という政府文書らしからぬ表現まで飛び出している。そこでは今後行われることとして、①どのような待遇差が合理的であるか不合理であるかを事例等で示すガイドラインの策定と、②不合理な待遇差に関する司法判断の根拠規定の整備、非正規雇用労働者と正規労働者との待遇差に関する事業者の説明義務の整備などを含む労働契約法、パート労働法、労働者派遣法の一括改正が示され、「正規労働者と非正規労働者の賃金差について、欧州諸国に遜色のない水準を目指す」とされている。ロードマップではガイドラインの策定・運用と制度の検討、法案提出が2018年度までであり、2019年度から新制度の施行と書かれている。

　こうした状況下で、厚生労働省職業安定局派遣・有期労働対策部と内閣官房一億総活躍推進室が事務局を務める形で、同年3月に同一労働同一賃金の実現に向けた検討会^*77が設けられた。検討事項は、EU諸国における制度の現状と運用状況（裁判例等）、日本の制度の現状と課題及び日本企業の賃金の実態と課題、日本とEUにおける雇用形態間の賃金格差に影響を与える諸条件の違い、そしてガイドラインの策定、必要な法的見直し等に向けた考え方の整理である。

　同検討会は同年12月に中間報告を取りまとめた。各委員からの意見を見ると必ずしも見解の一致が見られたとは言いがたいように思われるが、基本線としては上記水町理論に沿った形で記述されている。公約数としては、(1)正規社員・非正規社員両方に対し、賃金決定のルールや基準を明確にし、(2)職務や能力等と、賃金を含めた待遇水準の関係性が明らかになり、待遇改善が可能になるようにし、(3)教育訓練機会を含めた能力開発機会の均等・均衡を促進することで一人ひとりの生産性向上を図ること、という3つの柱が示された。

　さらに働き方改革実現会議で下記ガイドライン(案)が示された後は法整備に向けた議論が行われ、翌2017年3月に報告書が取りまとめられた。もっともこれは、論点整理として委員のさまざまな意見がずらりと並べられており、必ずしも一定の方向を指し示すものとはなっていない。ただ、まずパート・有期関係として、労働者が司法判断を求める際の根拠となる規定を整備すること、労働者に対する待遇に関する説明を義務化すること、集団的労使コミュニケーションの促進、行政による裁判外紛争解決手続の整備などが項目として挙がっている。また派遣関係としてもこれらの論点について多くの意見が示されている。

　具体的に見ていくと、まず基本給について、①労働者の職業経験・能力に応じて支給しようとする場合には、これらに応じた部分につき同一の支給をしなければならず、これらに一定の違いがある場合はその相違に応じた支給をしなければならないとしている。つまり、職能給部分は正規・非正規両方に同じように職能給で支給せよということである。同様に、②労働者の業績・成果に応じて支給しようとする場合には、これらに応じた部分につき同一の支給をしなければならず、これらに一定の違いがある場合はその相違に応じた支給をしなければならない。③労働者の勤続年数に応じて支給しようとする場合には、やはりこれに応じた部分につき同一の支給をしなければならず、これに一定の違いがある場合はその相違に応じた支給をしなければならない。これのコロラリーとして、④勤続による職業能力の向上に応じて昇給しようとする場合には、それに応じた部分につき同一の昇給をしなければならず、これに一定の違いがある場合はその相違に応じた昇給支給をしなければならない。

　これらをまとめると、職能給、成果給、年功給、いずれをとっても自由だが、無期フルタイム労働者と有期又はパート労働者とで同じように適用しなければならないということである。日本の労働法がいかなる賃金制度をとるべきかについて何ら制限を課していない以上、その下で同一労働同一賃金を形式的に厳密に定義しようとするとこういうことにならざるを得ないであろう。この点、上記同一労働同一賃金の実現に向けた検討会中間報告では、「正規･非正規間の賃金格差にとってより本質的な差異は、正規･非正規間で、賃金決定方法が『分離』している（日本）か、雇用形態を問わず『共通的』である（フランス・ドイツ）かである」という指摘がされており、賃金決定方法の共通化を目指した指針と言える。

　次に手当についても、その手当の趣旨に応じて同一の支給、相違に応じた支給をしなければならないとされている。例えば、会社の業績等への貢献に応じて賞与を支給しようとする場合、役職の内容・責任の範囲・程度に対して役職手当を支給しようとする場合が典型である。その他特殊作業手当、特殊勤務手当、精皆勤手当、時間外労働手当、深夜・休日労働手当、通勤手当・出張旅費、食事手当、単身赴任手当、地域手当も挙げられている。

　また福利厚生については、福利厚生施設（食堂、休憩室、更衣室）は「同一の事業場で働く」者に同一の利用を認め、転勤者用社宅は「同一の支給要件を満たす」者に同一の利用を認め、慶弔休暇や健康診断に伴う勤務免除・有給保障は同一の付与をしなければならず、法定外休暇も勤続期間に応じて同一の付与とされている。さらに教育訓練や安全管理にも言及している。

　重要なポイントが次の労働者に対する待遇に関する説明の義務化である。裁判上の立証責任よりも、企業側しか持っていない情報のために労働者が訴訟を起こせないことがないように、実効ある法制度となっていることが重要との観点から、今般の法改正において、有期雇用労働者についても雇入れ時に待遇の内容等の説明義務を課するとともに、雇入れ後に、パート、有期、派遣労働者の求めに応じ、比較対象となる労働者との待遇差の理由等についての説明義務を課するとしている。

　なお、実行計画では派遣労働者に関しては、「同一労働同一賃金の適用により、派遣先が変わるごとに賃金水準が変わることで不安定になり、派遣元事業者による段階的・体系的な教育訓練等のキャリアアップ支援と不整合な事態を招くこともありうる」という懸念から、①同種業務の一般の労働者の賃金水準と同等以上であること、②派遣労働者のキャリア形成を前提に能力を適切に評価して賃金に反映させていくこと、③賃金以外の待遇について派遣元事業者に雇われている正規雇用労働者の待遇と比較して不合理でないことという3要件を満たす労使協定を締結した場合については、派遣先労働者との均等・均衡待遇を求めないこととしている。もっともこの場合でも、単に要件を満たす労使協定を締結することだけでは足りず、3要件を満たす形で協定が実際に履行されていることが求められる。

　この働き方改革実行計画を受けて、労働政策審議会に労働条件分科会・職業安定分科会・雇用均等分科会同一労働同一賃金部会^*79が設けられた。3つの分科会にわたる事項を1つの部会でまとめて審議するというわけである。同部会は2017年4月から審議を開始し、同年6月にはほぼ働き方改革実行計画に沿った建議を行った。2017年9月には、「働き方改革を推進するための関係法律の整備に関する法律案」として8法の一括改正法案の要綱が労働政策審議会に諮問され、妥当との答申を受けた。その後、2018年に入って労働時間関係の規定をめぐって混乱が続いたが、同年4月に改正法案が国会に提出され、6月には成立に至った。

　これによりパート法が短時間労働者及び有期雇用労働者の雇用管理の改善等に関する法律となる。やや皮肉だが、社会党が1983年に提出した短期労働者及び短時間労働者の保護に関する法律案に近づいた感もある。ただし、両者統一されるのは均等・均衡待遇に関する部分だけであって、反復更新による無期化や雇止め法理に係る規定は労働契約法に残される。

　これまでのパート法における短時間労働者に有期雇用労働者が追加されるので、労働契約法第20条がパート法第8条に合体するのに加え、第9条の通常の労働者と同視すべきものの差別禁止、第10条の賃金に関する均衡待遇の努力義務、第12条の福利厚生にも有期雇用労働者が加わることになる。もっとも、有期労働者－無期労働者という対立軸は消え、短時間・有期労働者－通常の労働者というパート法型の対立軸に一本化されている。

　第14条の措置内容についての説明義務にも有期雇用労働者が加わるのに加えて、第2項として、通常の労働者との間の待遇の相違の内容と理由、上記均等・均衡の措置を決定するに当たって考慮した事項について、当該短時間・有期雇用労働者に説明しなければならないこととされ、さらにこの説明を求めたことを理由とする解雇その他不利益な取扱いを禁止した。

　これに向けた省令･指針の策定が2018年後半に進められたが、ほとんど新規性はない。2016年12月の同一労働同一賃金ガイドライン（案）は、「案」がとれて短時間･有期雇用労働者及び派遣労働者に対する不合理な待遇の禁止等に関する指針となったが、基本給については圧倒的に多くのケースが該当するはずの通常の労働者と短時間･有期雇用労働者との間に賃金の決定基準･ルールの相違がある場合の取扱いが本文ではなく「注1」に書かれているだけであり、現実性に欠けたものとなっている。

　日本型雇用システムが大企業セクターに成立したのは第一次世界大戦後の不況期であり、自己負担で養成した子飼い職工を中心とするシステムが確立した。子飼いの職工に対してはこの時期に概ね55歳の定年制が普及していったが、その定年までの長期勤続のインセンティブとなるべく導入拡大されたのが退職手当制度である。大正末期から昭和初期にかけて、退職手当制度を導入する企業が相次いだ。しかし、この時期の退職手当制度には、長期勤続の奨励とともに、会社都合による解雇者に対して高額の手当を支給することにより争議に発展することを避けるという意図も込められていた。いわば個別企業による失業手当という意味合いもあった。このため、労使拠出の共済組合方式から、経営側の費用負担に変わっていき、また自己都合退職は大幅に減額したり全く支給しないといった対応になっていった。

　これはもともと失業対策の一環として、失業保険制度又は解雇手当制度等の金銭救済方法について検討される中で、失業保険制度については使用者側の反発が強く、また解雇手当制度については事業都合の解雇というややもすれば客観的に不明確な事実を制度の基礎とすることが妥当でないことから、広く労働者が退職する場合の全部に対して一定の標準により手当を支給するという制度の法制化を行ったものである。

　1936年6月に制定された退職積立金及退職手当法の適用対象は工場法及び鉱業法の適用を受ける50人以上の事業で、事業主は毎月労働者の賃金から100分の2相当額を控除し、労働者名義で退職金として積み立て、退職時に払わなければならない。これが退職積立金である。これに加えて、事業主はその負担能力に応じて行政官庁の認可を受けた額（賃金の100分の3以内）を積み立てなければならない。こちらが退職手当積立金である。

　ところが、1941年の労働者年金保険法によって、労働者年金保険の被保険者たる労働者からその2分の1以上の積み立てをしないとの申し出があれば適用除外とされ、任意積立制度となった。さらに、1944年に同法が厚生年金保険法に改正された際に、戦時における事務簡素化の見地から類似の制度として退職積立金及退職手当法は廃止された。

　その後、1946年8月になって政府が軍需補償打切りを決め、会社経理応急措置法に基づき特別経理会社の退職金を支払うべきことを定めた。退職金規程がない場合の退職金の額は、省令により過去3か月間の平均月収額プラス勤続1年に付き月収の半額とされ、最低限度は本人500円、扶養家族1人に付き100円、一方最高限度は1.5万円とされた。これは法令により民間企業の退職金の額を直接規制したほとんど唯一の事例であろう。また同年10月には企業再建整備法が制定され、第二会社が設立されるまで退職金の支給を禁止するとともに、旧会社の在職期間を第二会社に通算することが規定された。

　1946年4月の第1次案欄外注記に「事業主が労働者を解雇するときは･･･少なくとも勤続1年に付き賃金12日分に相当する退職手当を支給」せよとの規定が検討されている。これは自己都合退職を含まない解雇手当であるが、「前項の規定により退職手当を受ける者が同一の事由について厚生年金保険法の保険給付を受けたときは、事業主はその限度で前項の責を免れる」という規定からすると、概念的には定年退職も対象に含まれていたようである。続く第2次案への修正では、金額が勤続1年に付き賃金15日分に増えたのに加え、対象が「労働者を解雇したとき」から「労働者が退職したとき」に拡大している。ただし、労働者の責めに帰すべき事由により解雇され、その事由について地方長官の認定を受けた場合はこの限りでないと、懲戒解雇の例外を設けている。また退職手当は「命令で定める退職年金」でもよいこととされている。5月の第3次案への修正では、金額がさらに勤続1年に付き24日分に膨れ、退職手当や退職年金について異議のある者は地方長官に審査と調停を請求することができるという規定まで設けられている。6月の第4次案への修正でこれが再び勤続1年に付き12日分に削られるとともに、厚生年金との調整規定がなくなっている。退職手当に関する規定自体も、7月の第5次案修正案まで残ったが、8月の第6次案で全て削除されてしまった。従って9月に開催された公聴会に示された案には全く出てこない。その理由は、労務法制審議会の議事録からすると、厚生年金制度で対応するからということだったようである。しかし、終戦直後から大変な勢いでインフレーションが進行し、長期保険である厚生年金はほとんど機能停止状態に陥っていた。公聴会で総同盟の代表は「厚生年金法はやめたい。退職手当法は今後大に必要になる。退職手当をなぜ規定しないか」と迫っている。

　しかし結局労働基準法上に残ったのは、就業規則の相対的必要記載事項としての「退職手当」だけであった。労働法制としては、退職金は設けるのも設けないのも、その内容をどうするのかも、すべて使用者に委ねられたわけである。しかしながら、この時代は猛烈な勢いで労働組合が結成され、労働運動が盛り上がった時代でもあった。退職金問題をめぐって各地で争議が続発した。その中でも有名なのが電産争議である。1946年10月の電産型賃金体系は生活保障給を中心とする典型的な年功賃金制度であるが、退職金については、勤続20年で定年退職後20年間の生活保障を求める組合側の要求を経営側が受け入れず、結局1949年の中労委調停により、定年まで30年勤続で基本給の93.5か月分で妥結した。この他にも多くの企業で退職金をめぐる争議が頻発し、労働協約に基づく退職金規程が設けられた。

　この時期に退職金制度が急激に広まったのは、厚生年金制度の機能停止状態の中で、労働者が企業に退職後の生活保障を要求することが当然と考えられたからであろう。使用者側はこれに抵抗し、退職金は勤続に対する功績報償ないし慰労金であって、生活保障は国の社会保障制度が担うべきだと主張した。しかし、全国で解雇をめぐる争議が頻発している時期において、退職金制度とこれに伴う定年制の導入は、企業側にとって過剰人員を整理解雇という形をとらないで退職させることができるという意味でプラスの面もあった。

　これに対して税制上の措置がいくつか行われた。1952年には退職給与引当金制度が創設され、社内留保型の退職金について、毎事業年度の決算において退職金に充てる所定限度内の費用を退職給与引当金勘定に繰り入れれば、損金算入が認められるようになった。しかしこれは何ら支払いを保証するものではない。退職金の支払確保は、賃金の支払確保とともに、1976年の賃金支払確保法によって一定程度行われた。

　これは単なる積立制度や預金制度ではなく、中小企業者の共済制度とすることにより、中小企業でもいわゆる勤続年数に応じて給付される退職金の額の増分が逓増していくいわゆる退職金カーブを描く給付が可能となっている点に特色がある。退職金共済契約を締結できるのは中小企業者のみで、有期雇用等を除き原則として従業員全員加入である。この制度を運営するために中小企業退職金共済事業団が設立され、同事業団が被共済者ごとに退職金共済手帳を作成し、共済契約者に渡す。被共済者が退職したら、事業団から一定の算式に従い退職金が支給される。なお被共済者の責めに帰すべき事由で退職した場合には減額支給が可能である。被共済者死亡の場合は遺族に支給される。

　これだけでは単なる個別企業退職金への援助であるが、共済制度であることから企業を超えた通算が可能となっている点が本制度の特徴である。すなわち、被共済者が退職後1年以内に退職金を請求しないで再び中小企業に雇用されて被共済者となった場合には、掛け金納付月数を通算することができるとされている。中小・零細企業では従業員の勤続年数がかなり短いのが通常であり、業種によっては職人としての腕を磨くために職場を変えることが慣行となっているものも多いことを反映したものである。

　しかし中小企業退職金共済法では、転々と移動する建設現場労働者等については適用が除外されていた。これに対して全国建設業協会は1961年8月、建設関係短期日雇労働者にも適用を拡大することを陳情すると同時に、業界内に任意組合として建設業退職金共済組合の設立を検討し、制度を法制化すべく再度労働省に陳情を行った。そこでは、事業主が変わり、現場が変わっても、その職業生涯を通じて、建設業という一つの業種に専属的に就労する雇用関係の特性を活かして、各業者の雇用期間を通算してゆく業界退職金制度という在り方が打ち出されている。重層請負の場合は元請業者を使用者とみなして、下請業者の労働者も一括して被共済者とし、退職金共済手帳に就労日数に応じて証紙を貼付し、被共済期間900日以上で退職した時等に退職金を支給するという、日雇失業保険制度にヒントを得た仕組みであった。

　これに対し労働省は1963年8月中小企業退職金共済審議会に諮問し、同年11月の答申を受けて改正法案が作成され、1964年6月には中小企業退職金共済法が改正され、「特定業種退職金共済組合」の規定が追加された。「特定業種」とは、「建設業その他従業員の相当数が、通常、当該業種に属する多数の事業の間を移動してこれらの事業の事業主に雇用される業種であって、労働大臣が指定するもの」であり、この時点では建設業だけであったが、1967年に清酒製造業、1982年には林業も追加された。改正を受けて早速設立準備が進められ、1964年10月に建設業退職金共済組合(建退共)が設立された。その後1967年9月に清酒製造業退職金共済組合が設立されたが、1981年10月に両者が統合し、1982年1月には林業も加わって建設業・清酒製造業・林業退職金共済組合となった。

　退職金制度は退職一時金がその中心であったが、高度成長が始まり、労働力需給の逼迫から毎年賃金水準が上昇し、これに伴って退職金の支払額も年々増大傾向を示すようになり、企業の中には退職金制度を見直し、退職一時金の支払いを分散、平均化することによりその負担を平準化する目的で退職一時金の一部を年金化するものが現れた。

　こうして登場した企業年金については、しかしながら極めて長きにわたってそれ自体を対象とする法律が制定されることはなかった。1962年に法人税法施行令の中に税制特別措置としていわゆる適格退職年金が規定され、1965年には厚生年金保険法の中に厚生年金基金が規定され、それ以外の自社年金は特段の規制もないというばらばらの状態が続いたのである。

　前者については、1957年、1961年に日経連と信託協会、生命保険協会から企業年金の課税政策に関する要望が行われ、1961年12月の税制調査会の答申に基づき、1962年4月に法人税法及び所得税法が改正され、一定の要件を充たす社外積立型の退職年金または一時金について、その掛金を損金又は必要経費に算入することができるようになった。これは後述の厚生年金基金に比べて要件がゆるいため、中小企業で多く利用されていたが、2001年の確定給付企業年金法によりその後10年間で規約型確定給付企業年金に移行していくこととされ、現在は存在しない。

　この制度は日経連が強く主張して成立したものであるが、その背景にはいよいよ20年勤続による老齢年金受給者が出現してくる中で、その給付水準が生活保護以下と大変低いことが大きな問題となってきたことがある。給付水準引上げのために、厚生省は保険料の大幅な引上げを試みたが、既に多額の退職金や退職年金を負担している大企業にとっては、これは労働者の老後の生活保障という政策目的に対する二重負担に外ならず、それなら既存の企業年金でもって厚生年金を代替できるようにしたいと要求したのである。厚生年金は戦前の退職積立金及退職手当法を吸収して設けられたはずなのに、それが機能不全に陥っていたから退職金で対応していたのであり、両者それぞれについて企業が負担しなければならないのはおかしいという発想である。私立学校職員共済組合のように、厚生年金から脱退して独自の給付を行う業種も現れ始めた。この要請を受け入れつつ、定額部分は公的年金に残し、報酬比例部分を代行という法形式で組み合わせたのがこの制度である。この代行部分は、公的年金としての性格と企業年金としての性格を併せ持つ形になった。

　この制度の導入に当たっては労使の間で激しい対立があった。厚生年金の給付改善の前提条件として企業年金との調整を強く主張する事業主側に対し、被保険者側は既得権としての退職一時金がこの調整措置によってなし崩しにされるおそれがあることや、労務管理として実施されている私的な企業年金と公的な厚生年金との間に調整を行うことは筋違いであり、国の責任を持って行うべき社会保障の後退であるとして強く反対した。その結果、1964年4月の社会保険審議会答申は、公益、事業主、被保険者の各側の意見を併記する異例の形となった。

　厚生省は同年同月法改正案を国会に提出したがいったん廃案となり、同年12月に再度提出した法案が、修正の上1965年5月に成立した。厚生年金基金にかかる修正点としては、原案では基金の設立には事業所ごとに被保険者の2分の1以上の同意を必要としていたが、これに加えて、当該事業所に使用される被保険者の3分の1以上で組織する労働組合があるときはその同意を得なければならないという要件が課せられた。

　企業年金は公的年金と異なり賦課方式はとり得ず、給付に必要な原資を退職時までに積み立てる事前積立方式が必須であるが、バブル崩壊後の低金利、株価の下落から積立金の運用利回りが低迷し、当時5.5％に固定されていた予定利率を下回って、利差損の発生が続く状況となっていた。このため代行部分の存在が母体企業にとって重荷に感じられるようになり、代行返上できるよう求める声が経済界を中心に高まった。

　さらに1998年6月の企業会計審議会^*88意見書に基づき、2000年4月から新たな退職給付に係る会計基準が導入されることになり、そこでは退職給付を賃金の後払いと捉えて、当期までに発生した(とみなされる)将来の退職給付の現価相当額を退職給付債務とし、その積立不足を母体企業のバランスシートにおいて負債とみなされることとなっていた。そのため、アメリカの401ｋに倣った確定拠出型年金制度の導入が声高に叫ばれるようになった。

　一方1997年3月、自由民主党の行財政改革推進会議が年金関係の規制緩和として、アメリカのエリサ法のような基本法の制定を求め、同月閣議決定された「規制緩和推進計画(再改訂)」において、「企業年金に関する包括的な基本法を検討する」こととされるとともに、「確定拠出型年金について･･･位置づけ等を検討する」とされた。これを受けて同年6月には大蔵省、厚生省、労働省による「企業年金基本法に関する関係省庁連絡会議」が発足し、同年11月には検討事項が公表された。そこでは、受給権保護（加入者に勤続年数に応じて受給権を付与すること）、受託者責任、情報開示、チェック体制などが並んでいる。この時期には確かに企業年金基本法が検討されていたのである。しかし、確定拠出年金制度の制定が急がれたため、その動きはしばらく先送りされた。

　上記規制緩和推進計画を受けて、自由民主党内でも政務調査会労働部会に勤労者拠出型年金等に関する小委員会が設置され、1998年6月に提言を取りまとめた。これは勤労者に限定した個人型の確定拠出年金であり、既に存在する財形年金貯蓄制度の再編に近かったため、企業年金の受け皿としての企業型確定拠出年金を求める声に対応するものではなかった。

　そこで同年9月には自由民主党年金制度調査会に私的年金等に関する小委員会が設置され、本格的な検討が開始された。同年11月にまとめた長勢試案は、企業拠出型と個人拠出型の両方を設け、個人拠出型については雇用者と自営業者の双方を設けるというものであった。その後、大蔵省、厚生省、労働省、通産省の4省を含めて検討が行われ、同年末の税制改正大綱で2000年導入の方針が決定された。

　しばらく後回しにされた企業年金基本法の検討については、2000年3月の規制緩和推進3か年計画において「企業年金の統一的基準を定める企業年金法の制定の検討等、包括的な企業年金制度の整備を促進する」と、実体法の制定に移行していた。同年8月には関係5省庁連絡会議が「企業年金の受給権保護を図る制度の創設について(案)」をまとめ、その中で契約型と基金型の2つの運営形態を創設し、厚生年金基金の他制度への移行を認めるとともに、適格退職年金を一定期間内に他制度に移行させることが打ち出された。

　その後自由民主党の年金制度調査会等での検討を経て、2001年2月確定給付企業年金法案が国会に提出され、確定拠出年金法案とともに審議されて、同年6月成立に至った。同法では上記契約型は規約型となっている。規約型は廃止される適格退職年金からの移行の受け皿、基金型は厚生年金基金からの代行返上の受け皿であるが、代行を返上せずに厚生年金基金として活動していく途も含めて、ほぼ3つの選択肢が提示されたことになる。

　このうち労働法政策として重要なのは、これまでの適格退職年金では事業主と信託会社等との契約だけで可能であったのに対して、規約型確定給付企業年金では当該事業所の被保険者の過半数組合又は過半数代表者の同意を得て規約を作成（変更も同様）しなければならないという点である。基金型確定給付企業年金も同様に基金の設立には過半数組合又は過半数代表者の同意が必要であるが、厚生年金基金の方は上述の国会修正経緯のため、被保険者の2分の1プラス被保険者の3分の1で組織する組合（があればそ）の同意という形のままであり、いささか不整合になっている。

　しかし、2001年確定給付企業年金法で3つの選択肢が提示されたことで話は終わらなかった。2000年代に入ってもITバブル崩壊やリーマンショックなどで基金の運用環境は浮き沈みを繰り返し、その中で基金の積立金が基金解散時に厚生年金本体に返すべき最低責任準備金を下回る代行割れといわれる事象に注目が集まるようになった。さらに2012年には、多くの厚生年金基金が運用委託していたAIJ投資顧問(株)が運用資産の大部分を消失していたというスキャンダルが発生した。

　これを受けて厚生労働省は有識者会議を開催し、さらに社会保障審議会で審議した末、代行制度を段階的に縮小・廃止するという方向を打ち出した。そして、2013年6月の公的年金制度の健全性及び信頼性の確保のための厚生年金保険法等の一部を改正する法律により、5年間の期限のうちに代行割れ基金を早期解散させるとともに、代行割れ予備軍基金を確定給付企業年金や確定拠出年金、それに中退金など他制度に移行させることとされ、厚生年金保険法から厚生年金基金の規定が削除された。健全な厚生年金基金はなお存続することが可能であるが、ほとんどの基金が解散するか代行返上することになり、法制度としては事実上廃止された。

　今日の雇傭契約に直接つながる労働関係は近世社会の奉公契約であるが、奉公という言葉はもともと古代には官職に服務することであり、中世になって私的な主従関係において主君に臣従することを指すようになった。いわゆる御恩と奉公であり、保護と忠勤の双務契約である。近世に至って、武家に仕える町人を武家奉公人と呼ぶようになり、やがて町方に居住する商人や職人の使用人も奉公人と呼ばれるようになった。これらは年季奉公とか出替奉公とか呼ばれ、身分上の主従関係を維持しつつ既に自由労働制となっている。

　なお、当時の雇用形態は、上級武士の終身奉公、職人の徒弟や商家の丁稚、手代、番頭などの年季奉公、足軽、中間など軽輩の武家奉公人や商家の下男下女等の出替奉公、そして日傭取りの4種類に分けられる。日傭人が年々増加してくるのに対して、幕府は治安対策上無宿人を取り締まるために日傭座を設置し、日傭人別帳を作らせ、日傭座は日傭人から札役銭を集めて日傭札を交付し、日傭札がなければ江戸では働けないこととした。また、日傭人には最高賃金が設定され、その決定や監督も日傭座が行った。

　このような労働法制の展開はヨーロッパにおいても見られる。古代ローマ法においては物の賃貸借(locatio conductio rei)と雇傭(locatio　conductio operarum)と請負(locatio　conductio operaris)を全て賃貸借という概念の下に総括し、これを受け継いだヨーロッパ諸国では雇傭を労務の賃貸借と位置づける法制をとっていた。一方、古代ゲルマン社会の忠勤契約(Treudienstvertrag)は主君と家臣の軍事及び宮廷における奉仕の双務契約であったが、やがて身分上の上下を保ちつつ労務と報酬の債務契約と化し、貴族だけでなく僕婢や職人等にも広がっていき、雇傭契約となっていった^*2。

　明治になり、民法を制定する過程において、雇傭契約をめぐっていくつかの紆余曲折があった。1890年の旧民法の原案では財産取得編の第21章として「雇使及ヒ工作又ハ工業ノ賃貸」を置き、フランス法系の労務の賃貸借という考え方を示していたが、最終的には「雇傭及ヒ仕事請負ノ契約」という表現になった。それでも、医師、弁護士及び学芸教師は雇傭人とならない（第266条）というローマ法以来の考え方に立脚している。逆にご丁寧に、角力、俳優、音曲師その他の芸人と座元興行者との間の雇傭契約には適用すると明記している（第265条）。旧民法で注目すべきは、雇傭契約とは別に習業契約（原案では徒弟契約）を立てている点である。

　なお、2004年12月に民法が全面改正された。もっとも内容に係る改正はわずかで、大部分は文語カタカナ文を口語ひらがな文に改めたものである。この改正により契約類型としての「雇傭」は「雇用」となり、「労務」は「労働」に、「労務者」は「労働者」にそれぞれ言い換えられた。言い換えられただけで、内容は全くそのままである。つまり、労働基準法等によって事実上修正されている部分についても、それらを取り入れることなく、そのまま規定し直されたのである。

　商法における雇用関係規定も若干の変遷がある。1890年の旧商法では、商業使用人について現行商法と同様の商業代理に係る規定を置くほか、期限の定めのない雇傭契約の予告期間を1か月とする（第59条第1項）とか、雇用期間中は商業主人が商業使用人を全く使役しなくても契約上の給料を受ける権利がある（第60条第2項）とか、使用人が独立して営業を始めようとするときは期限前であっても1か月の予告期間で辞任することができる（第64条第2項）といった、現代の観点から見ても興味深い規定が見られる。

　雇用契約に関わる特別法として1933年3月に成立した身元保証ニ関スル法律がある。身元保証とは、被用者の行為により使用者の受けた損害を身元保証人が賠償する契約である。これは江戸時代の人請に由来する伝統的制度であり、封建的主従関係の遺物であるが、今日においてもなお広く行われている。そこで、無制限になりがちな身元保証人の義務を制限するために同法が制定された。

　制限の第一はその存続期間であり、期間を定めなかった場合には3年（商工業見習者は5年）に限定するとともに、期間を定めた場合でも5年が上限となる。ただし、更新は可能である。また、被用者の不適切な行為により身元保証人の責任が発生する恐れがあれば使用者はこれを通知する義務があり、身元保証人はこれを受けて契約を解約できる。さらに、裁判所が身元保証人の責任や金額を決定する際には、被用者の監督に関する使用者の過失の有無、身元保証をするに至った事由、被用者の任務や身上の変化その他一切の事情を斟酌するとされ、責任範囲についても制限をかけている。

　2009年10月、法務大臣は法制審議会^*5に対して、「民事基本法典である民法のうち債権関係の規定について，同法制定以来の社会・経済の変化への対応を図り，国民一般に分かりやすいものとする等の観点から，国民の日常生活や経済活動にかかわりの深い契約に関する規定を中心に見直しを行う必要があると思われるので，その要綱を示されたい」との諮問第88号を行った。

　これを受けて同年11月から、法制審議会に民法(債権関係)部会^*6が設置され、審議が開始された。1回目に出された「改正検討事項の一例(メモ)」には、雇用契約自体を取り上げた項目は存在しないが、雇用契約にも影響する改正事項が並んでいる。また、この時に出された資料の中には、審議会に先立って民間ベースで進められてきた2つの民法改正案^*7も含まれており、その中には雇用契約に関わる改正事項も多く含まれている。

　この民法改正により1年の短期消滅時効が廃止され、一般債権の時効は債権者が権利を行使することができることを知った時から5年、権利を行使することができる時から10年に統一された。ところが、労働基準法第115条でこの法律の規定による賃金等の請求権の時効は2年のままであり、労働者保護のための法律が却って一般法よりも保護に欠けることとなる。なお退職手当の消滅時効は1987年改正により5年となっている。

　そこで、厚生労働省は2017年12月から賃金等請求権の消滅時効の在り方に関する検討会^*8を開催し、2019年6月に報告書を取りまとめた。そこでは、賃金請求権の消滅時効については、将来にわたり2年のまま維持する合理性は乏しく、労働者の権利を拡充する方向で一定の見直しが必要と述べ、5年という数字は示さずに延長の方向性を提示した。これは使用者側の反対が強かったためである。なお、年次有給休暇請求権については、取得率向上という政策に逆行するとして延長に否定的である。

　これを受けて、同年7月から労働政策審議会労働条件分科会^*9において公労使による審議が始まり、労使の意見は鋭く対立したが、同年12月になんとか建議をとりまとめた。賃金請求権の消滅時効期間は本則上5年とするが、当分の間労働基準法第109条の記録の保存期間に合わせて3年間とし、将来的に検討するという妥協的な結論である。これに対し、賃金請求権以外の年次有給休暇請求権や災害補償請求権については、年休の早期取得や労災の早期権利確定の要請から2年を維持するとしている。

　1911年に制定された工場法は、第17条で「職工ノ雇入、解雇、周旋ノ取締及徒弟ニ関スル事項ハ勅令ヲ以テ之ヲ定ム」と規定し、これを受けて1916年の工場法施行令で7か条にわたって「職工ノ雇入及解雇」に関する規定が設けられた。賃金の毎月1回・通貨払いの原則、死亡解雇時の金品の返還、賠償予定の禁止、貯蓄金管理の場合の認可、解雇職工帰郷時の旅費といった規定であり、その多くは戦後労働基準法に取り入れられている。

　1923年の工場法改正を受けて1926年工場法施行令が改正され、初めて解雇制限規定が設けられた。すなわち、同施行令第27条の2として、工業主が職工を解雇しようとするときは少なくとも14日前に予告をするか、又は賃金14日分以上の手当を支給することを求めた。また、解雇時に請求があれば雇傭証明書を交付すべきこと、常時50人以上の職工を使用する工場の工業主は就業規則を作成し、地方長官に届け出ることも規定された。ちなみに就業規則の記載事項には「解雇ニ関スル事項」もちゃんと入っていた。

　1938年の国家総動員法制定以降、労働行政は勤労管理、勤労動員中心となり、当初は従業者移動防止令等により主として雇入れの規制により移動防止が図られたが、1941年に制定された労務調整令では、解雇、退職を直接制限するに至った。すなわち、厚生大臣の指定する範囲の労働者（鉱工業関係の技術者、経験工、学校卒業者、養成工及び検定試験合格者）の解雇、退職は国民職業指導所長の認可を受けなければならず、さらに雇用期間満了等による雇用関係の終了の場合にも原則として引き続き雇用関係を存続せしめることとした。一方、技能者については国民職業指導所の認可、学卒者、一般青壮年については国民職業指導所の紹介なく雇入れ、就職することは禁止され、違反した場合には解雇、退職を命令できることとされた。これらの規定は1945年の国民勤労動員令に盛り込まれた。

　一方、1942年の重要事業場労務管理令では、指定事業場の事業主は就業時間等に関する従業規則、労働者の賃金に関する賃金規則、職員の給料に関する給料規則及び昇給内規を作成し、その作成変更について厚生大臣の認可を受けなければならず、厚生大臣はその変更を命ずることができることとされ、事業主と従業者に遵守義務を課した。また、厚生大臣はこれらの規定にかかわらず、就業時間、就業者の解雇・退職、賃金・給料等について事業主に対して、場合によっては従業者に対しても命令することができた。

　終戦後これら戦時法令は廃止され、工場法関係法規が復活した。その後、GHQの招きにより来日した労働諮問委員会が1946年7月に提出した勧告等も踏まえ、政府が労務法制審議会^*10への諮問答申を経て立案した労働基準法が1947年3月に成立した。労働契約法制としては、「第3章　労働契約」及び「第9章　就業規則」として合わせて14か条が規定された。そのかなりの部分は戦前勅令レベルで規定されていた工場法関係法規を拡充して法律レベルに格上げしたものであるが、全く新たな規定もいくつかある。

　そもそも民法上に雇傭契約の節が置かれていることとの関係で、「立法当初はむしろ民法の雇傭契約の一節を外して、それに代わる基本的な事項を労働契約の章に規定するがよいという意見もあったが、この法律では尚適用を除外されている事業もあるので、民法の雇傭契約はその儘としこれに対して大幅の例外規定を設けることと」したということである。そうは言っても、適用除外は始めから同居の親族のみを使用する事業及び家事使用人のみであって、例外規定が適用されない労働者はごく僅かに過ぎない。制定当時はそれでも家事使用人が女子労働者に占める割合が多かったようであるが。

　労働条件の明示と事実に相違する場合の帰郷旅費（第15条）、違約金・賠償予定の禁止（第16条）、強制貯金の禁止と貯蓄金管理の場合の許可（第18条）、解雇予告（第20・21条）、退職時の使用証明書（第22条）、死亡退職時の金品の返還（第23条）、就業規則の作成と届出の義務（第89条）、違法な就業規則の変更命令（第92条）及び法令規則の周知義務（第106条）といった規定は、工場法施行令及び施行規則の規定をもとに拡充強化されたものである。

　拡充強化された規定の中で興味深いのは就業規則で、作成義務は常時10人以上の労働者を使用する使用者に広げられ、作成の手続として過半数組合又は労働者の過半数代表者の意見を聴かなければならないとされた。この点は労務法制審議会でも議論になったところで、意見を聴くだけでなく同意を必要とせよという主張がされたが「労働組合に不当な拒否権を与える結果になり、労働条件を労働組合と使用者の自由な取引によって決定させようという現在の労働法制の基本原則に反することとなる」という理由で退けられたという。また、「本法の就業規則のごとく広範な内容を規定するものの作成に労働組合の同意を要することとすれば、これは取りも直さず労働協約の締結を法律で強制するのと同じ結果になる」という説明もされている。

　新たに設けられた規定として重要なのは労働契約、就業規則と法令、労働協約との関係を定める一連の規定で、労働基準法の基準に達しない労働条件を定める労働契約はその部分が無効となり、労働基準法の規定で補充されること（第13条）、就業規則で定める基準に達しない労働条件を定める労働契約もその部分が無効となり、就業規則の規定で補充されること（第93条）、さらにその就業規則も法令又は労働協約に反してはならないこと（第92条）が規定された。もっとも、工場法時代にも明文の規定はないが工場法違反の雇傭契約は当然その部分は無効と解されており、労働基準法の新味は補充規定にある。

　もう一つ労働基準法で登場したのが第14条の契約期間の規定である。もともと、民法第626条により、一般の雇傭契約は5年、商工業見習の場合は10年を経過したときは3か月の予告で解除しうるとされていたが、「長期の契約労働は身分的な隷属関係を生ずる原因となるので労働契約の最長期に制限を設けるのは近代労働立法の例である」という理由で1年を上限とした。これについては労務法制審議会に提出された法案では3年となっていたが、労働側の要求もあり1年となった。この雇用契約期間の上限の問題は近年になって再燃し、労働契約法政策の重要問題となった。

　具体的な法政策につながっていくのは第2期の労働基準法研究会^*14からで、1984年8月に第1部会^*15が「パートタイム労働対策の方向について」、同年10月に「派遣・出向等複雑な労働関係に対する労働基準法等の適用について」、翌1985年12月に「労働基準法の『労働者』の判断基準について」と「就業規則に関する問題点と対策の方向について」「退職手当の労働基準法上の問題について」を公表した^*16。

　しかし、それ以外の労働契約法制の問題については、この1980年代半ばの時期には特段の法制的整備がなされることのないままであった。1980年代半ばから1990年代にかけての時期は、労働基準行政としては労働時間法政策が最重要課題であり、それ以外の必ずしも喫緊の課題ではないと考えられた問題はいわば先送りされた面があるかも知れない。また、この時期は労働法政策において内部労働市場重視の考え方がもっとも強かった時期であり、労働契約法制を下手にいじることは日本的雇用慣行に悪影響を与えるとの懸念も背後で働いていた可能性もある。

　労働契約法政策が本格的に目覚めたのは1993年5月に出された労働基準法研究会労働契約等法制部会^*17報告「今後の労働契約等法制のあり方について」^*18である。これが1998年9月の労働基準法改正につながった。ただ、この改正時にはまだ労働時間法制が中心であり、企画業務型裁量労働制の導入の是非が労使の鋭く対立する最大の論点であって、労働契約法制はまだ付けたりという感じであった。

　上記研究会報告自体は、労働契約法制の適用と当事者の範囲、労働契約の締結（契約内容の明確化、採用内定、試用期間及び労働契約の期間）、労働契約の内容（労働関係の拘束、配転、出向（在籍出向と移籍出向）、服務規律と懲戒制度、年俸制）、労働契約の終了（解雇、定年制、退職、競業避止義務）、就業規則、さらには労働者代表制や民事紛争の解決に至るまでかなり広範な分野にわたってやや総花的な検討を行っている。これを受けて中央労働基準審議会では就業規則等部会^*19で審議を開始し、1995年5月に「中間取りまとめ」を本審に報告した。そこでは、今後議論を深めていくべき事項として、労働契約締結時の労働条件の明示、解雇に当たっての理由の明示、就業規則の整備等労働契約の手続面でのルールのあり方、労働契約期間の上限についての見直し等、労働契約に係る個別紛争の調整のためのシステムのあり方が挙げられた。

　その後、1997年7月に事務局が合同会議に提出した試案では、労働契約の上限については、新商品・新技術の開発、有期のプロジェクト及び高齢者について5年以内とすること、労働条件締結時における労働条件の書面による明示、退職事由の明示、労働条件に関する紛争に対する指導、助言、勧告といった事項が盛り込まれていた。これに対し、特に契約期間の上限については、使用者側から範囲を限定しすぎで包括的に5年とすべきとの意見が、労働側からは雇用の安定への悪影響が懸念されるとの意見が出されるなど対立が見られた。

　結局労働時間関係も含めて同年12月に建議が取りまとめられたが、契約期間の上限については、対象は試案に沿いつつ「新たに雇い入れる場合」という限定を加え、その期間の上限を3年に引き下げた。また、「有期労働契約の反復更新の問題等については、その実態及び裁判例の動向に関して専門的な調査研究を行う場を別に設けることが適当である」との記述もあり、有期労働問題の材料が出揃った。

　労働契約法政策が労働基準法改正の中心テーマの位置を占めるに至ったのは2003年7月の労働基準法改正においてである。ここでは解雇法制と有期労働契約が最大の論点となった。なお、この時の改正は労働基準法研究会の検討を経ることなく、総合規制改革会議等の規制改革サイドの動きが終始議論をリードしたという点で、立法過程の分析の立場からも注目すべきものである。詳細は第2節及び第3節で述べるが、有期労働契約については期間の上限を原則1年から3年にするとともに、1998年改正で3年とされた高度専門職と高齢者の上限を3年から5年に延長した。また、初めて解雇権濫用法理を実定法上に書き込んだ。その際、解雇の金銭補償制度も立法化しようとしたが、実現に至らなかった。

　そして重要なのは、この立法過程において、包括的な労働契約法の制定を求める声が公的に出てきたことである。すなわち、2002年12月の労働政策審議会建議において「労働条件の変更、出向、転籍、配置転換等の労働契約の展開を含め、労働契約に係る制度全般のあり方について、今後引き続き検討していくことが適当である」とされた。また衆・参の厚生労働委員会の附帯決議でも、「労働条件の変更、出向、転籍など、労働契約について包括的な法律を策定するため、専門的な調査研究を行う場を設けて積極的に検討を進め、その結果に基づき、法令上の措置を含め必要な措置を講ずること」が求められた。

　その後、とりわけ労働時間法制をめぐって経営側から反発が噴き出し、事務局の審議会運営に反発を強めていた労働側も同調して、分科会の審議は一時中断された。ようやく8月末に審議再開に漕ぎ着けた後は、研究会報告において提起されていた論点が次々に剥落していき、同年12月の答申は極めて乏しい内容のものとなってしまっていた。その答申をもとに労働契約法案が2007年3月に国会に提出され、一部修正の上同年11月に成立した。

　研究会報告は、労働契約法にその基本的理念などを定めた総則規定が必要であるとし、具体的には「労働契約は労使当事者が対等の立場で締結すべきこと」を提示した。また、権利の行使や義務の履行に当たっての信義誠実の原則や、権利を濫用してはならないこと、さらには「労働契約においては、雇用形態にかかわらず、その就業の実態に応じた均等待遇が図られるべきこと」も明らかにすべきとしている。

　「検討の視点」と「在り方（案）」は、これをさらにパラフレーズし、「労働契約は、労働者及び使用者が実質的に対等な立場における合意に基づいて締結され、又は変更されるべき」、「使用者は契約内容について情報を提供し、労使双方は良好な労働契約関係を維持するよう努める」、「労働者及び使用者は、良好で継続的な労働契約関係を維持しつつ、紛争を予防する観点から、労働契約内容についてできるだけ書面で確認する」、「労働契約の両当事者は、各々誠実にその義務を履行しなければならず、その権利を濫用してはならない」、「使用者は、労働者が安心して働くことができるように配慮するとともに、労働契約において、雇用形態にかかわらずその雇用の実態に応じ、その労働条件について均衡を考慮したものとなるようにする」といった事項を挙げている。

　これらのうち、最後の均衡考慮規定は使用者側の反発が強く、結局12月の答申では項目としては落とされ、その代わりに、労使双方の見解を付記して先送りする形になった。すなわち、「労働条件に関する労働者間の均衡については、労働者代表委員から、就業形態の多様化に対応し適正な労働条件を確保するため均等待遇原則を労働契約法制に位置づけるべきとの意見が、また使用者代表委員から、具体的にどのような労働者についていかなる考慮が求められるのか不明であり、労働契約法制に位置づけるべきでないとの意見がそれぞれあった」とした上で、「このため、労働条件に関する労働者間の均衡の在り方について、労働者の多様な実態に留意しつつ必要な調査等を行うことを含め、引き続き検討することが適当である」と今後に火口をつないだのである。

　1890年に公布されたが施行されなかった旧民法においては、「雇傭ハ地方ノ慣習ニ因リ定マリタル時期ニ於テ又ハ確定ノ慣習ナキトキハ何時ニテモ一方ヨリ予メ解約申入ヲ為スニ因リテ終了ス。但其解約申入ハ不利ノ時期ニ於テ之ヲ為サス又悪意ニ出テサルコトヲ要ス」（第260条第2項）と、基本的には解約自由の原則を掲げつつも、相手方に不利な時期に突然解約することや相手方を害そうとする悪意に基づいて解約することを制限していた。

　1896年の現行民法（2004年の口語化後）では解約自由の原則が前面に出て、「当事者が雇用の期間を定めなかったときは、各当事者は、いつでも解約の申入れをすることができる」（第627条第1項前半）とあっさり規定して、相手方に不利な時期であろうが悪意に出たものであろうが顧慮していない。一律に「雇用は、解約の申入れの日から二週間を経過することによって終了する」（同後半）としているだけである。

　1911年の工場法では、「職工ノ雇入、解雇、周旋ノ取締及ヒ徒弟ニ関スル事項ハ勅令ヲ以テ之ヲ定ム」（第17条）こととされ、具体的な規定は1916年の工場法施行令に委ねられた。しかし、その内容は賃金に関わることがほとんどで、解雇の日から15日以内に帰郷する場合に工業主がその必要な旅費を負担すべきというのがあるくらいであった（第27条）。

　解雇に関する一般的な規定が設けられたのは、1926年の改正工場法施行令によってである。これにより、第27条の2として、工業主が職工に対し雇傭契約を解除しようとするときは、少なくとも14日前にその予告をするか、又は賃金14日分以上の手当を支給しなければならなくなった。ただし、天災事変により事業の継続が不可能となったときと職工の責めに帰すべき事由による場合は例外とされた。これは労働基準法第20条のもとになった規定であり、違いは日数が14日であることくらいである。

　この工場法施行令第27条の2の第2項として、大変興味深い規定が設けられた。規定の仕方は大変持って回っており、一見解雇の手続に係る形式的な計算規定に過ぎないように見えるが、実体法的な解雇規制の嚆矢と評価しうるものである。同項は、「前項ノ規定ニ依ル予告期間ノ計算ニ付テハ左ニ掲クル期間ハ之ヲ算入セス」として、具体的に①業務上負傷し又は疾病に罹り療養の為休業する期間（その期間が引き続き2月を超えるときはその後の期間はこの限りでない）、②産前又は産後の女子が休業する（内務省令で定める）期間、③工業主の都合に依り職工臨時に休業する期間（休業中賃金を受け取るときはこの限りでない）を挙げている。これらの休業期間は解雇予告期間に算入しないというのであるから、これらの休業期間中は解雇予告の進行が停止することになり、結局解雇することができないということになる。なお、これは試の雇傭期間中の職工には適用されないが、雇入れ後14日を超えていれば適用される。

　これは立法意図としても実体法的な解雇規制として考案されたものであり、行政官による解説書でも、第1回ILO会議で採択された「産前産後における婦人使用に関する条約」（第3号）が産前産後休業期間中に解雇し又は休業中に満了するような解雇予告をすることを禁止していることなどを引用して、「職工中特別の事情ある者に対しては解雇の禁止又は特別の制限を必要とする」と述べている^*23。この工場法施行令による解雇禁止のうち、①と②を若干拡充して正面から解雇制限として規定し直したのが、労働基準法第19条になる。

　なお、この時の改正によって、「職工解雇ノ場合ニ於テ雇傭期間、業務ノ種類及ヒ賃金ニ付キ証明書ヲ請求シタルトキハ工業主ハ遅滞ナク之ヲ交付スヘシ」（第27条の3）という規定も設けられ、労働基準法第22条に「解雇」が「退職」に変わって受け継がれている。また、第27条の4で就業規則作成義務が初めて規定されたが、その必要的記載事項として「解雇ニ関スル事項」（第2項第5号）が明記された。これも戦後労働基準法では「退職に関する事項」になってしまい、2003年改正でようやく「解雇に関する事項」が含まれることが条文上に明記されたのである。

　まず1920年の原敬内閣時に内務省が臨時産業調査会に提出した労働組合法案(南原繁起草)は、「雇傭者又ハ其ノ使用人ハ労働者カ労働組合ノ組合員タルノ故ヲ以テ解雇シ又ハ組合ニ加入セス若ハ組合ヨリ脱退スルコトヲ雇傭条件トナスコトヲ得ス」(第9条)、「第九条ニ違背シタル者ハ五百円以下ノ過料ニ処ス」(第17条)と、罰則つきで組合加入を理由とする解雇を禁止していた。内務省社会局が1925年に公表した法案でも、「雇傭者又ハ其ノ代理人ハ労働者カ労働組合ノ組合員タルノ故ヲ以テ解雇スルコトヲ得ス」「雇傭者又ハ其ノ代理人ハ労働者カ組合ニ加入セサルコト又ハ組合ヨリ脱退スルコトヲ雇傭条件ト為スコトヲ得ス」(第11条)、「第十一条の規定ニ違反シタル者ハ五百円以下ノ過料ニ処ス」(第21条)と、行為規範＋罰則を定めていた。

　ところが経営側はこれに強く反発し、労働者を雇用し、解雇するのは経営者の自由であるとしてその削除を強く要求した。この反発を受けた妥協の産物が1926年に若槻内閣が提出した労働組合法案であり、「雇傭者カ労働者ニ対シ労働組合ノ組合員タルノ故ヲ以テ為シタル解雇ノ意思表示ハ之ヲ無効トス」「労働組合ニ加入セサルコト又ハ組合ヨリ脱退スルコトヲ定メタル雇傭契約ノ約款亦前項ニ同シ」(第14条)と、民事上の効力規定に変わった。妥協の産物ではあるが、一定の解雇について無効という規定を設けた最初の法案である。しかし、経営側の猛烈な反発のため、この労働組合法案は衆議院で審議未了廃案になってしまった。

　その後、1929年に浜口内閣が成立して労働組合法制定を打ち出した。諮問を受けた社会政策審議会は、「労働者ノ団結権ヲ認ムル以上組合員タルノ故ヲ以テ解雇スルヲ禁ズルハ当然ナリ然リトイヘドモ制裁規定ヲ設クルコトハ不穏当ナルニ付キ之ヲ省ク」と答申し、これを受けた社会局草案は「雇傭者ハ労働者ガ労働組合ノ組合員タルノ故ヲ以テ之ヲ解雇スルコトヲ得ズ」「雇傭者ハ労働者ガ組合ニ加入セザルコト又ハ組合ヨリ脱退スルコトヲ雇傭条件ト為スコトヲ得ズ」(第12条)と、罰則なしの行為規範という規定ぶりになった。しかし、内務省法令審査委員の修正により、第3項として「前二項ノ規定ニ違反スル解雇ノ意思表示又ハ雇傭契約ノ約款ハ之ヲ無効トス」という民事効規定が復活した。こうして1931年に提出された浜口内閣の労働組合法案は、衆議院を通過し貴族院で審議するところまで進んだが、遂にそこで審議未了廃案になってしまった。

　この間1930年には、日本大衆党、社会民衆党、労農党といった無産政党が共同で労働組合法案を議会に提出しているが、そこでは「雇主又ハ其ノ事務員ハ労働組合員タル故ヲ以テ被傭者ヲ解雇シ又ハ雇傭ノ申込ヲ拒絶スルコトヲ得ズ」（第9条)、「第九条ノ規定ニ違反シタル雇主又ハ其ノ事務員ハ六月以上三年以下の懲役ニ処ス」(第16条)と、罰則が体刑のみになっていた。

　なお、以上とは流れが異なるが、企業内労使協議制を規定する労働委員会法案を内務省が1919年に作成したとき、「選出委員ハ委員会ニ於テ発表シタル意見ニ関シ其ノ意ニ反シテ解雇セラルル事ナシ」(第31条)という身分保護規定が設けられていた。これは1921年の協調会の労働委員会法案、1929年に議会に提出された産業委員会法案にも受け継がれている。

　兵役服務者の復員後の就職確保の問題はかねてから意識されていたが、昭和初期の不況の中で深刻な社会問題となった。そのため、1931年入営者職業保障法が制定され、除隊者の復職を保障しようとした。同法はまず第1条で「何人ト雖モ被傭者ヲ求メ又ハ求職者ノ採否ヲ決スル場合ニ於テ入営ヲ命セラレタル者又ハ入営ヲ命セラルルコトアルヘキ者ニ対シ其ノ故ヲ以テ不利益ナル取扱ヲ為スヘカラス」と均等待遇を求めた上で、第2条で「雇傭者ハ入営ヲ命セラレタル被傭者ヲ解雇シタルトキ又ハ被傭者ノ入営中雇傭期間ノ満了シタルトキハ、其ノ者カ退営シタル日ヨリ三月以内ニ更ニ之ヲ雇傭スルコトヲ要ス」と、雇入れの義務づけを行っている。もっとも、陸軍では2年、海軍では3年を超える期間の服役を志願して採用された場合などいくつかの例外が規定されている。この場合の労務及び給与は入営直前の労務及び給与と同等でなければならず、これは被傭者が解雇されずに復職する場合にも同じである。

　これも解雇に関わる戦前の制度の一環をなすものである。もともと失業対策の一環として、1932年から失業対策委員会で失業保険制度又は解雇手当制度等の金銭救済方法について検討された結果、広く労働者が退職する場合の全部に対して一定の標準により手当を支給するという制度の法制化を行ったものである。失業対策委員会で検討された「解雇手当制度要綱」では、事業主が被傭者を解雇しようとするときは一定額以上の解雇手当を支給せねばならず、そのために事業主に基金を設け積立をさせることとされていたが、創立以来解雇者を出していない優良企業もあり、将来の解雇の予測は困難で積立額を的確に定めることができないという理由で、退職手当に化けたわけである。失業保険の絡みで議論されたために、支払義務の問題が支払確保の問題にすり替わった感もある。

　紆余曲折の末1936年6月に制定された退職積立金及退職手当法の適用対象は工場法及び鉱業法の適用を受ける50人以上の事業で、事業主は毎月労働者の賃金から100分の2相当額を控除し、労働者名義で退職金として積み立て、退職時に払わなければならない。これが退職積立金である。これに加えて、事業主はその負担能力に応じて行政官庁の認可を受けた額（賃金の100分の3以内）を積み立てなければならない。こちらが退職手当積立金である。

　もともと解雇手当として検討されたという経緯もあり、事業主が事業の都合により労働者を解雇したときは、特別手当を加算して支給しなければならない。特別手当の額は、勤続1年-3年未満の者は標準賃金20日分、勤続3年以上の者は同35日分である。この特別手当は政府原案では「解雇手当」となっていたものが議会で修正されたものである

　ところが、1941年の労働者年金保険法によって、退職積立金については任意積立制度となり、1944年に同法が厚生年金保険法に改正された際に、戦時における事務簡素化の見地から類似の制度として退職積立金及退職手当法は廃止された。ところが、厚生年金では解雇の場合の特別手当などなく、全て円満退職と擬制して支給することとされたため、せっかくの解雇手当的な制度も10年も経たないうちに消滅してしまった。

　これにより、指定工場の従業者又は厚生大臣の指定する範囲の従業者については、「解雇及ビ退職ハ･･･国民職業指導所長ノ認可ヲ受クルニ非ザレバ之ヲ為スコトヲ得ズ」と厳しく制限されただけでなく、「雇傭期間ノ満了其ノ他解雇及ビ退職以外ノ事由ニ依リ雇傭関係ノ終了スル場合ニ於テハ引続キ雇傭関係ヲ存続セシムルコトヲ要ス」と、有期契約すらも規制の対象となった。

　第19条は、工場法施行令第27条の2第2項を実体規定として書き直したものである。ただし、①業務上負傷し又は疾病に罹り療養の為休業する期間と②産前産後の女子が休業する期間についてはその後30日間も解雇制限期間として拡充する一方、③工業主の都合により臨時に休業する期間については計算規定であった第2次案まではあったが実体規定に書き直した第3次案で削除されている。また、第4次案で使用者が打切補償を払う場合が、第9次案でやむを得ない事由のため事業の継続が不可能となった場合がそれぞれ例外として規定された。

　第20条は、工場法施行令第27条の2第1項の解雇予告期間14日間を1か月に拡充したものである。これについては公聴会で、労働側から3か月ないし6か月に延長すべきとか、30日前に予告しかつ30日分の解雇手当を支払うこととすべきとの意見があり、また使用者側からは労働者の退職時にも30日前の予告義務を課すべきとの意見が出されているが、いずれも採用されていない。労働側の要求は、本条に基づく予告手当を戦前の退職積立金及退職手当法に基づく解雇特別手当に類するものと考えたことによるものであろう。この点について寺本広作は「ここに規定された30日分の平均賃金は退職手当に替わるものではなく、解雇予告に替わる予告手当であって退職手当とは全然別個のものである」と強調している。それはその通りであろうが、では予告手当とは別に解雇手当を設ける必要はないのかという問いに対しては答えになっていないように思われる。

　ちなみに労働基準法制定過程では、第1次案欄外注記において「事業主労働者を解雇するときは命令の定むる所に依り少なくとも勤続1年に付き賃金12日分に相当する退職手当を支給すべし」という規定が検討されており、解雇手当を設けるという選択肢はあったのである。ところがこれは第3次案では解雇手当ではなく全ての退職事由に適用される退職手当の規定となり、第5次案修正案まで残ったが第6次案で削除されるという経過をたどっている。結果的に工場法施行令時代とあまり変わらない規定に落ち着いたわけであるが、裏側ではいろいろな検討がされていたのである。

　なお、第21条は解雇予告の例外とそのまた例外を規定しており、新たな規定である。その趣旨は、戦前内務省社会局が工場法施行令の解釈という形で示していた臨時工の取扱いを法文化したものであり、①日々雇用者が1か月を超えて引き続き使用されるに至った場合、②2か月以内の有期労働者及び4か月以内の季節労働者が所定の期間を超えて引き続き使用されるに至った場合、③試用期間中の者が14日を超えて引き続き使用されるに至った場合にはこの限りでない、つまり「之を期間の定めのない契約と同一に取扱って、解雇予告を要することとし、脱法行為を防いだ」のである。

　これより早く、労働組合法が1945年に制定され、「使用者ハ労働者ガ労働組合ノ組合員タルノ故ヲ以テ之ヲ解雇シ其ノ他之ニ対シ不利益ナル取扱ヲ為スコトヲ得ズ」、「使用者ハ労働者ガ組合ニ加入セザルコト又ハ組合ヨリ脱退スルコトヲ雇傭条件ト為スコトヲ得ズ」(第11条)、「第十一条ノ規定ノ違反アリタル場合ニ於テハ其ノ行為ヲ為シタル者ハ六月以下ノ懲役又ハ五百円以下ノ罰金ニ処ス」、「前項ノ罪ハ労働委員会ノ請求ヲ待テ之ヲ論ズ」(第33条)と、ほぼかつての社会局案に沿った形の規定を設けた。なお、労働委員会の請求については、「当該違反行為アリタル地ヲ管轄スル地方労働委員会ノ決議ニ依リ其ノ会長書面ヲ以テ検事ニ之ヲ行フ」（施行令第46条）と規定されていた。

　翌1946年に制定された労働関係調整法の附則によって、上記第11条第1項の規定は「使用者ハ労働者ガ労働組合ノ組合員ナルコト労働組合ヲ結成セントシ若ハ之ニ加入セントスルコト又ハ労働組合ノ正当ナル行為ヲ為シタルコトノ故ヲ其ノ労働者ヲ解雇シ其ノ他之ニ対シ不利益ナル取扱ヲ為スコトヲ得ズ」と改正された。また、労働関係調整法自体の中に「使用者は、この法律による労働争議の調整をなす場合において労働者がなした発言又は労働者が争議行為をなしたことを理由として、その労働者を解雇し、その他これに対し不利益な取扱をすることはできない。但し、労働委員会の同意があつたときはこの限りでない」（第40条）という新たな解雇規制が設けられ、同様の罰則と労働委員会の関与が規定されている。ちなみに、この「労働者が争議行為をなしたこと」には「この法律による労働争議の調整をなす場合において」はかからないので^*26、これは一般的に争議行為を理由とする解雇を禁止した規定である。

　試案第2号は「労働者が労働組合を組織し、若しくは組織せず、又はこれに加入し、若しくは加入しないことを理由として、労働者を解雇し、その他これに対し不利益な取扱をすること」と、消極的団結権の侵害も不当労働行為と定義した上で、「但し、労働協約の定めるところにより労働組合に加入せず、又は労働組合から脱退し、若しくは除名された労働者を雇入れず、又は解雇することは、この限りでない」と、ユニオンショップ協定による解雇は不当労働行為に当たらないと明記した。

　消極的団結権保護は最終的に削除されたが、それを前提とする例外規定のはずのユニオンショップ協定に関する但書は、「但し、労働組合が特定の工場事業場に雇用される労働者の過半数を代表する場合において、その労働者がその労働組合の組合員であることを雇用条件とする労働協約を締結することを妨げるものではない」(改正法第7条第1号但書)という形で残された。この点について担当局長は「一工場に二つの労働組合があり、その一方が従業員の大多数を占めて、使用者とユニオンショップの協約を結んだときは、他方の労働組合に加入している労働者は、その組合から脱退して大きい方の組合に加入しなければ解雇されることとなるので、これが本文後半の規定に抵触するのではないかとの疑いがあるので、念の為に規定したものである」と述べている^*27。

　試案第5号はほとんど労調法第40条そのままであるが、「労働者が争議行為をなしたこと」が「労働者が正当な争議行為をしたこと」に修正されている。これはまさに、正当でない争議行為を理由とする解雇を認めるための改正である。ところが、この規定は最終的に、問題となる「労働者が争議行為をなしたこと」の部分を削除して労調法に戻され、第1号に「労働組合の正当な行為をしたことの故をもって」と従前の規定を復活している。しかしその趣旨は、「新労組法においては、労働組合の正当な行為をなした労働者のみを保護しているのであるから、争議行為の保護も正当な争議行為のみに限られるのである」、「労働者及び労働組合の不当の行為が許されてよいということは毛頭ないのであって･･･かかる不当行為があった場合に、使用者がその正当な権限を行使して解雇その他の処分をすることは毫も妨げるものではない」と賀来局長が述べるように、試案のそれと変わらない。

　試案第6号は、不当労働行為の手続を理由とする解雇等の不利益取扱いを不当労働行為とするものであったが、この時は最終的に消え、1952年改正で復活する。また、試案第7号は、これら以外の「労働者が自ら労働組合を組織し、これに加入し、これらの行為を援助し、自由に代表者を選出し、この代表者を通じて団体交渉をし、その他労働組合の正当な行為をし、又はこれらのことをしようとすることにつき」「労働者を解雇し、その他これに対して不利益な取扱をすること」を不当労働行為とするものであったが、やはり最終的に消えた。

　1949年改正の最大の特色は、旧法の直罰規定を改めて、労働委員会による救済命令方式をとった点にあるが、改正当時の立法意図は「旧法の規定では、使用者が処罰されてもなお不当労働行為の中止又は原状の回復を肯んじないときは、労働者は民事訴訟をもって解雇無効確認等の裁判を求めなければならず、これは時間的金銭的余裕を持たない労働者にほとんど不可能なことであった。･･･かかる旧法の欠陥を是正し、労働者及び労働組合の権利を現実に即して擁護するのが改正法の目的である」というものであった。

　1954年9月、小坂善太郎労相は「政策の重点を個々の労働者の福祉向上に置き、労働組合育成過重の行き過ぎはこれを是正する」という基本方針を掲げて、新労働政策構想を打ち出した。その中に「反社会的な解雇の濫発を防止するとともに、解雇に伴う労使間の無用の摩擦を避けるための必要な立法措置を講じ、以て社会不安の防止を図る」ことが提起された。

　この最後の項目が「解雇制限法（仮称）の制定」と題され、次のような具体的な提案となっている。すなわち、①不当な解雇を制限する。法律で定める社会的に正当な理由に基づかない解雇は無効とし、裁判所に対する救済手段の方途を講ずる。②大量解雇については、行政庁の認可制を設ける。③前項の認可申請後一定の期間内までは使用者は解雇することができず、労働組合は争議行為を行うことができない。というものである。

　ところが、労働側はこれに猛反発した。総評法規対策部は新労働政策を「労働組合を極力弾圧し、憲法に明記された権利を奪い取り、団結としての労働組合の抵抗力を弱め、これに伴う措置として労働者個人個人を引き離すための、おこぼれ的福祉を与えよう」とするものだとし、解雇制限法についても「政府の狙うところは一時に大量の失業者が全国に充満することによって社会不安が生まれ、積み重なっている悪政下にこれが大衆の苦しみの結果として表現される一大衆行動の導火線となることを恐れること、労働組合が組織的な力を持って首切り反対闘争を行うことを除去すること、失業対策について政府に何等の方針が見いだせないためのギマン策であること」などと口を極めて非難した^*28。

　上述のように日本では解雇制限法が制定される機会を逸してしまったが、実質的にその欠を補うものとして、判例において解雇権濫用法理が蓄積、定着してきた。これは、民法上使用者に解雇権が存することを認めつつも、その行使について、一定の場合に民法第1条第3項の権利濫用禁止の一般規定を適用して、不当な解雇を制限しようとするものである。

　民法第1条第3項は「権利の濫用は、これを許さない」という（口語化後でも）僅か13文字の条項である。これは現行民法制定時にはなく、戦後1947年に主として親族相続編を全面改正する際に、国会修正で追加された条文である。政府提案では公共の福祉と信義誠実の原則を規定することとしていたが、国会で権利濫用の禁止も追加された。このときに解雇権濫用の問題が意識されていた形跡はない。

　1950年代には個別解雇事案についての地裁レベルの判決が多く出され、そこでは解雇自由説、解雇権濫用説、正当事由説が拮抗していたが、やがて解雇権濫用説が主流となっていった。しかしその実体は権利濫用説といいながら立証責任を事実上使用者に負わせるものであった。かかる事態の原因は、この時期のレッドパージ解雇事件と駐留軍労務者解雇事件において、解雇有効という結論を導くためにあえて権利濫用説を採ったことにあるとみられる。1950年代の解雇権濫用法理による判決においては、日本型雇用システムを論拠とするようなものはほとんど見られない。この法理は1975年には最高裁判所も承認した。リーディングケースである日本食塩製造事件で、最高裁は「使用者の解雇権の行使も、それが客観的に合理的な理由を欠き社会通念上相当として是認することができない場合には、権利の濫用として無効になる」と述べている。さらに、1977年の高知放送事件では「普通解雇事由がある場合であっても、解雇に処することが著しく不合理であり、社会通念上相当なものとして是認することができないときには、解雇権の濫用として無効になる」とした。

　これに対し、日本型雇用システムを解雇無効とする論拠に挙げる判決が大量に現れてくるのは1970年代の不況期に行われた整理解雇に対する判決においてであった。当時の下級審判決は揃って終身継続的な雇傭関係の期待を根拠に、整理解雇に対する厳しい司法審査を正当化している。また、当時盛んに行われた配置転換の可能性が整理解雇の必要性判断の厳格さに影響したとの指摘もあり、この時期に日本型雇用システムの判例的表現としての解雇権濫用法理、とりわけ整理解雇法理が確立したと言える。

　これらにより、日本は実定法上は解雇自由の原則が維持されていながら、判例法上は法律で解雇を一般的に規制しているヨーロッパ諸国に近づいた。とはいえ、判例はあくまでも当該事件についての裁判所の判決でしかない以上、実定法で定めているのとは自ずから違いがある。特に、日本における裁判手続の使い勝手の悪さから、実際に解雇権濫用法理によって救済されているケースはヨーロッパ諸国に比べると遙かに少なくなっている。

　解雇規制の問題については、労働基準法研究会は微温的見解を維持してきた。1979年9月に出された第1小委員会^*30の「労働基準法研究会報告（労働契約・就業規則関係）」^*31では、「解雇の有効・無効の判断は本来裁判所に委ねられているのであるが、個々の労働者が訴訟を提起することは実際問題として困難であるため、解雇をめぐる紛争に対して勧告的、調整的機能を有する行政サービスにより簡易迅速な解決を図ることが望まれる」と、紛争解決手続の問題として処理することを求め、「法律により解雇の規制を強化すべき」との見解に対しては、「解雇制限の強化が、企業の新規雇用に対する姿勢を慎重にし、短期雇用者、下請雇用者等の不安定な雇用形態を増加させるおそれもある」として、「直接的に解雇の制限を強化することには問題があるように思われる。ただ、解雇、特に経営上の理由による大量解雇のような場合に生ずる問題については、企業内の労使の十分な話し合いが必要」と言うにとどめている。もっとも、「労働契約に関する解釈を斉一化し、前もって労使の権利義務関係を明確化することによって紛争の予防を図るという観点に立つならば、画一的な処理によって紛争の解決がある程度可能になると思われる事項については、立法的解決も考慮に値する」として、労働契約の終了についても「判例理論の抽出等により法制の整備を図る方途が検討されてよい」と、法制化を否定はしていない。

　1993年5月の労働基準法研究会労働契約等法制部会^*32報告も、「解雇の理由、態様等は多様であり、解雇の効力に関し一般的な基準を設けることは極めて困難であることからすれば、現状においては、解雇の具体的理由について法律をもって一律に規制することは適当でなく、立法による対応は解雇の手続等にとどめることが適当」と微温的見解を維持している。具体的には、紛争の予防のため、解雇するに当たって、書面により解雇の理由及びその記述を明示することを求めている。

　1990年代末になって、判例による解雇規制を見直すべきとの議論が、規制改革委員会^*33や総合規制改革会議^*34で提起されてきた。まず、1999年12月の「規制改革についての第2次見解」において、「裁判所は整理解雇を含む解雇を容易には認めない傾向にあり、このことが企業の採用意欲を削いでいるとの指摘もある」とし、「解雇規制のあり方について立法化の可能性を含めた検討を行うことが適当」とした。2000年7月の「規制改革に関する論点公開」では、「企業内における雇用維持から社会全体としての雇用確保へと雇用政策の軸足を移していく必要があ」り、「こうした観点からも、解雇規制のあり方について、立法の可否を含めた検討を進めるべき」とした。同年12月の「規制改革についての見解」では具体的に「事業開始後又は採用後の一定期間に限り、解雇規制の適用を除外する」ことや「解雇回避の努力義務に代えて、再就職の援助や能力開発の支援を企業が選択肢としてとりうることを示す」ことを提起している。

　さらに、2001年7月の「重点6分野に関する中間とりまとめ」では「解雇の基準やルールを立法で明示することを検討するべき」と踏み込み、同年12月の「規制改革の推進に関する第1次答申」では同様の記述のあとに「なお、解雇ルール等の明示に当たっては、これが労働市場に与える影響についても留意することが適当」と、その方向性を明示した。そして、2002年7月の「中間とりまとめ」ではやはり同様の記述のあとに「その際には、いわゆる試用期間との関係についても検討するとともに、解雇の際の救済手段として、職場復帰だけでなく、金銭賠償方式という選択肢を導入することの可能性を検討すべき」というところまで踏み込んだ。

　労働者の労働能力又は行為を理由とする解雇については、労働者の労働能力若しくは行為に関して解雇しなければならない客観的理由が存在すること、解雇回避の努力が尽くされたこと、使用者が解雇理由に関する説明を尽くし、労働者に弁明の機会が付与されたこと、そして過半数代表の労働組合又は労働者代表から説明協議の求めがあったとき誠実にこれが尽くされたことのいずれも充足しなければ正当とならないとしている。

　経営上の理由による解雇については、解雇しなければならない客観的な経営上の必要性が存在すること、解雇回避の努力が尽くされたこと、解雇対象者の人選基準が客観的合理性を有し、かつその適用が公平になされること、そして労働者及び過半数代表の労働組合又は労働者代表との間で説明協議が誠実に尽くされたことのいずれも充たさなければ正当とならないとしている。このうちの人選基準については、さらに、使用者は経営上の理由により複数の労働者の中から解雇対象者を選定する場合には、労働者の勤続年数、年齢、再就職の容易さ及び扶養責任等を考慮して、より社会生活上の不利益の少ない労働者を選定しなければならないとしている。

　次に解雇の手続規定として、使用者が労働者を解雇する場合原則60日の予告期間をおき、やむを得ず予告期間をおくことができない場合は予告期間の賃金に相当する解雇予告手当を支払うとしており、勤続期間に伴う予告期間の延長については引き続き検討するとしている。また、使用者は労働者から請求あるときは、解雇理由及び選定理由について、請求から7日以内に書面で通知しなければならないとしている。

　最後に辞職について、労働契約に期間の定めがないときには、労働者はいつでも解約の申入をすることができ、この場合、労働者は解約申入から1週間以内であれば理由の如何を問わずに解約申入の撤回ができ、解約申入から2週間の経過により労働契約は終了するとしている。また、労働者が使用者に対し労働契約の終了の申込を行い、使用者がこの申込に承諾の意思表示をした場合でも、労働者は使用者の承諾から1週間以内であれば理由の如何を問わずに申込の撤回ができることとしている。

　同年11月には、事務局から「使用者は労働基準法等の規定により、その使用する労働者の解雇に関する権利が制限されている場合を除き、労働者を解雇できるが、使用者が正当な理由なく行った解雇は、その権利の濫用として無効とすることとしてはどうか」という案が示されたが、特に注目されたのは、「解雇が無効である場合において、雇用関係を継続し得ない事由があり、かつ、一定の要件を満たすときは、労働者又は使用者は、当該雇用契約を終了させ、使用者に対し、労働者に一定の金銭の支払いを命ずることを裁判所に請求できる制度を設けることとしてはどうか」という金銭解決の提案であった。

　審議会では主として労働側から金銭解決を使用者側にも認めることについて疑義が出されたが、12月に取りまとめられた建議では、「労働基準法において、判例において確立している解雇権濫用法理を法律に明記することとし、使用者は、労働基準法等の規定によりその使用する労働者の解雇に関する権利が制限されている場合を除き、労働者を解雇できるが、使用者が正当な理由なく行った解雇は、その権利の濫用として、無効とすることとすることを規定することが必要」とし、解雇理由を記載した文書の交付請求権や就業規則の必要的記載事項に解雇を明示することとした上で、裁判における救済手段としてやや詳しく記述している。すなわち、「解雇の効力が裁判で争われた場合において、裁判所が当該解雇を無効として、解雇された労働者の労働契約上の地位を確認した場合であっても、実際には原職復帰が円滑に行われないケースも多いことにかんがみ、裁判所が当該解雇は無効であると判断したときには、労使当事者の申立てに基づき、使用者からの申立てにあっては当該解雇が公序良俗に反して行われたものでないことや雇用関係を継続しがたい事由があること等一定の要件の下で、当該労働契約を終了させ、使用者に対し、労働者に一定の額の金銭の支払いを命ずることができることとすることが必要」と述べている。この「使用者からの申立てにあっては」云々は、当初の事務局案に対して労働側が反発し、導入するのであれば労働者が申し立てた場合に限るべきであり、解雇の金銭解決を使用者が求められるというのは世間の常識からするとおかしい等と主張したため、労使の場合の要件に差を付けるために書き込んだものである。

　問題の使用者側からの請求であるが、使用者の行った解雇が労働基準法や他の法律の規定に反するものでなく、かつ公序良俗に反しないものであって、しかも当該労働者の言動が原因となって、当該労働者が職場復帰したとしても、職場の秩序や規律が維持できず、当該労働者又は当該事業場の他の労働者が労働契約の本旨に従った義務を履行することが困難となることが明らかであるような場合には、補償金の支払いを約して、労働者との間の労働契約の終了を裁判所に請求することができることとしている。

　しかしながら、これに対しても労使双方から批判が集中した。労働側からは、使用者からの請求の要件が緩すぎ、補償金の額が和解金の相場を左右する可能性がある、裁判手続上も、一旦解雇無効を勝ち取った後で、使用者から訴えられ、労働契約が終了する可能性がある、との批判が出された。また使用者側からも、労働者の申立て要件が緩く、額を決めるのは困難との意見が出された。その結果、法案提出までに労使の合意を取り付けることは困難と判断され、民事訴訟手続との関係で法務省から問題点が指摘されたこともあり、金銭補償は法案には盛り込まれないこととなった。

　こうして、金銭補償規定が抜けた形で、同年3月労働基準法改正案が国会に提出された。その後問題点として大きく浮上してきたのは、審議会の最終段階で労働側が提起した立証責任の問題であった。その中で与党と民主党の間で修正協議が始められ、結局「使用者の労働者を解雇することができる権利」は削除するが、「その権利を濫用したものとして」は残すことで決着した^*36。

　このように国会審議で大きな問題となったのは第18条の2の規定ぶりであったが、2003年改正では他にもいくつか解雇関係の規定を設けている。一つは解雇理由証明書の交付義務である。解雇の予告がされた日から退職の日までの間に、労働者が請求した場合には使用者は遅滞なく解雇理由証明書を交付しなければならない。また、労働条件締結の際書面の交付により明示すべき労働条件として「解雇の事由」が含まれることや、就業規則の絶対的必要記載事項に「解雇の事由」が含まれることが明確化された。衆議院での修正の後、法案は6月に参議院を通過し、成立に至った。

　まず解雇権濫用法理について、客観的に合理的な理由となる解雇事由を分類しその基本的な類型を明らかにするため、「解雇は、労働者側に原因がある理由によるもの、企業の経営上の必要性によるもの又はユニオン・ショップ協定等の労働協約の定めによるものでなければならない」ことを法律で明らかにすることを提案している。これに併せ、解雇に当たり使用者が講ずべき措置を指針等により示すことが適当であるとしている。

　この研究会報告でもっとも注目されたものの一つが2003年に先送りにされた解雇の金銭解決制度であった。とりわけ、使用者からの金銭解決の申立てについて、人種、国籍、信条、性別等を理由とする差別的解雇や、労働者が年次有給休暇を取得するなどの正当な権利を行使したことを理由とする解雇等を行った場合には認めず、使用者の故意又は過失によらない事情であって労働者の職場復帰が困難と認められる特別な事情がある場合に限る等の予防線を張った上で、使用者の申立ての前提として、個別企業における事前の集団的な労使合意（労働協約や労使委員会の決議）がなされていることを要件とすることが考えられるとした。

　解決金の額の基準については、個別企業において労使間で集団的に解決金の額の基準の合意があらかじめなされていた場合にのみ申立てができることとし、その基準によって解決金の額を決定することが適当であるとしている。また、使用者から申し立てる金銭解決の場合に、その最低基準を設けることも考えられるとしている。このように、解決金の額という面からも、二重三重に縛りをかけ、特に集団的な労使合意という縛りをかけることによって、この制度の濫用の危険性をなくそうとしているわけである。

　2005年10月より労働政策審議会労働条件分科会^*38において審議が開始されたが、2006年4月に事務局が提示した「検討の視点」では、「裁判において解雇が無効とされた場合であっても労働者の原職復帰が困難な場合に、これを円満解決できるような仕組みが必要ではないか」「その場合、どのような論点があり、それを解決するためにどのような手法があるのか整理する必要があるのではないか」と、金銭解決制度の実現にはあまり熱意は感じられない記述であり、6月の「在り方（案）」でも「解雇が無効の判断が出る前に、一回的に解決できる裁判手続が考えられないか」などと述べている程度で、審議がいったん中断した後は論点としてはほとんど消えてしまった。

　このうち産業競争力会議では「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換」が掲げられ、その議論を受けて2014年6月に閣議決定された「『日本再興戦略』改訂2014」では、「予見可能性の高い紛争解決システムの構築」という名の下に、解雇の金銭解決制度の導入が慫慂されている。細かくいうと、個別労働紛争解決手段としての斡旋、労働審判、裁判上の和解における解決金額の状況を調査すること、主要先進国における金銭救済制度の実態の調査が求められた。これらの調査研究は労働政策研究・研修機構において実施され、2015年6月に公表された^*41。

　一方やはり同年1月に設置された規制改革会議では、雇用ワーキンググループ^*42の検討項目として、「労使双方が納得する解雇規制の在り方」が立てられ、「解雇に係る規制を明確化するとともに、解雇が無効であった場合における救済の多様化により、使用者及び労働者の双方が納得するルールの下で仕事ができるよう労働環境の整備を行うべきではないか」と提起されている。もっとも、その後の同WGでは後述のジョブ型正社員の議論が中心となった。2014年に入って、「労使双方が納得する雇用終了の在り方」の議論が再開され、2015年3月には「『労使双方が納得する雇用終了の在り方』に関する意見―紛争解決の早期化と選択肢の多様化を目指して―」が公表された。

　ここでは、今後取り組むべき課題として、都道府県労働局が行う斡旋への参加を促す方策、労働委員会の機能活用・強化と司法的解決との連携と並んで、「裁判所の訴訟における解決の選択肢の多様化に向けた解決金制度の検討」が提起されている。具体的には、解雇無効時において、現在の雇用関係継続以外の権利行使方法として、金銭解決の選択肢を労働者に明示的に付与し（解決金制度の導入）、選択肢の多様化を図ることを検討すべきであるとしている。労働側の懸念に対しては、労働者側からの申立てのみを認めることを前提とすべきであるとしている。

　さらに2015年6月に閣議決定された「『日本再興戦略』改訂2015」では、引き続き「予見可能性の高い紛争解決システムの構築等」として、「労働紛争の終局的解決手段である訴訟が他の紛争解決手続と比較して時間的・金銭的負担が大きいこと等から訴訟以外の解決手続を選択する者もあり、その場合には、訴訟と比較して低廉な額で紛争が解決されていることや、労使双方の事情から解雇無効判決後の職場復帰比率が低いこと等の実態があることから、『あっせん』『労働審判』『和解』事例の分析・整理の結果や諸外国の関係制度・運用に関する調査研究結果も踏まえつつ、透明かつ公正・客観的でグローバルにも通用する紛争解決システムを構築する必要がある。このため、解雇無効時における金銭救済制度の在り方（雇用終了の原因、補償金の性質・水準等）とその必要性を含め、予見可能性の高い紛争解決システム等の在り方についての具体化に向けた議論の場を直ちに立ち上げ、検討を進め、結論を得た上で、労働政策審議会の審議を経て、所要の制度的措置を講ずる」と、立法対応を正面から求めた。

　これを受けて2015年10月から厚生労働省において透明かつ公正な労働紛争解決システム等の在り方に関する検討会^*43が設けられ、検討が行われた。2017年1月からはいよいよ本格的に解雇無効時における金銭救済制度の在り方とその必要性について議論が始まり、同年5月に報告書が公表された。同報告書は、政治的配慮から使用者申立制度の選択肢を排除し、労働者申立のみを認めるとしている。しかしそのことが却って問題をもたらす。

　この問題のネックは政策論としての対立にあるだけでなく、それよりもむしろ法律構成上の困難さにある。過去2回（2003年、2005年）の検討がうまくいかなかったのは、現行訴訟制度の枠内で解雇が無効であるとする判決を要件とする金銭救済の仕組みには一定の限界があるからである。つまり、それは使用者申立に親和的な構成であり、労働者申立のみを想定する制度には適合しないのである。そこで、それとは異なる法的仕組みを工夫している。

　一つは解雇を不法行為とする損害賠償請求の裁判例を踏まえた仕組みであるが、やはり損害賠償請求と金銭を支払った場合に労働契約が終了するという効果を結びつけることは論理的に困難としている。そこで、実体法に労働者が一定の要件を満たす場合に金銭の支払を請求できる権利を置くというやり方を提示している。問題を訴訟法から実体法の領域に移すことで打開を図ろうというわけである。

　この場合、権利の発生要件として、①解雇がなされていること、②当該解雇が客観的合理的な理由を欠き、社会通念上相当であると認められないこと、③労働者から使用者に対し、一定額の金銭の支払を求めていることが、法的効果として①金銭の支払請求権が発生し、使用者に金銭の支払義務が発生し、②使用者が一定額の金銭を支払った場合に労働契約が終了することが考えられるとしている。この金銭のことを労働契約解消金と称している。

　この労働契約解消金の支払を請求できる権利を金銭救済請求権と呼んでいるが、その法的性質については形成権的構成（支払請求後の取下げができない）としつつ、請求権的構成（取下げができる）も考えられるともしている。形成権的構成では地位確認の選択肢を考えることなく金銭請求した場合でも取下げができないのでは労働者保護に欠けるという意見の一方で、請求権的構成では権利関係が不安定になるとの意見もあり、そもそもその権利行使を裁判上に限定するのか、裁判外の請求も認めるのかという論点とも絡んで複雑な様相を呈しており、引き続き議論を深めると先送りしている。

　また労働契約解消金の法的性質に関しても論点が多く、①職場復帰せずに労働契約を終了する代わりに受け取る解消対応部分（＋その他慰謝料的な「損害賠償的部分」）と②バックペイ分（解雇が無効な場合に民法第536条第2項（債務者の危険負担）に基づき発生する未払賃金相当分）の要素のうち、①が基本となると述べつつ、②については労働契約解消金に含めず従前と同様未払賃金債権と位置づけるやり方と、労働契約解消金に含めるやり方を示し、それらのメリットとデメリットを詳しく論じた上で、やはり引き続き議論を深めるとしている。

　なおバックペイの発生期間についてもその要件たる就労の意思が認められる期間をどう考えるか、つまり金銭救済請求権を行使した時点までか、労働契約解消金が支払われて労働契約が終了した時点までか、という難問がある。これと関わって、そもそも労働契約の終了はいつかという問題も論じており、労働契約解消金が支払われたときに労働契約が終了するという結論にしているが、議論の余地はある。

　その他、労働契約解消金の金銭的予見可能性を高める方策として、それに上限や下限をつけることについてもかなり詳細に論じられているが、やはり引き続き議論を深めるとしている。また時間的予見可能性として、金銭救済請求権の消滅時効の在り方を検討すべきとか、斡旋や労働審判など他の紛争解決システムへの影響も論じられている。なお、使用者申立制度についても議論されているが、「現状では容易でない課題があり、今後の検討課題とすることが適当」と、否定的なニュアンスがにじみ出ている。

　その後の2018年6月、厚生労働省は解雇無効時の金銭救済制度に係る法技術的論点に関する検討会^*44を設置して、透明かつ公正な労働紛争解決システム等の在り方に関する検討会報告書が提起した金銭解決制度の法技術的論点の検討を開始した。2020年11月までの議論の整理では、これまでの形成権構成に加え、新たに形成判決構成が並列されている。

　また、解消金の構成と支払の効果については、労働契約解消金の支払のみによって労働契約が終了するという構成と、バックペイの履行確保の観点から、労働契約解消金に加えて(併合提起した)バックペイも支払ったときに労働契約が終了するという構成を示している。後者には、バックペイを先に充当する旨の特則を労働契約法に規定し、バックペイ弁済後解消金の支払により労働契約が終了する案、バックペイを労働契約解消金に含める案がある。

　解消金で補償すべき範囲は現在の地位に反映された解雇前の就労実績の喪失と契約終了後の将来得べかりし賃金等の経済的損失であり、その考慮要素としては勤続年数、給与額、企業規模、年齢が挙げられているが、年齢については低いほど今後就労する期間が長く経済的損失が大きいという評価と、年齢が高いほど再就職が困難となり経済的損失の補償の必要性が高いという相反する評価が示されている。

　前述のように、1890年に公布されたが施行されなかった旧民法においては、雇傭期間の上限は使用人、番頭、手代については5年、職工その他の雇傭人については1年とされていた（第261条）。ただし、旧民法では雇傭契約とは別に習業契約があり、こちらは未成年者が結んだ習業契約は未成年の期間を超えることができないとされていた（第268条）。その理由は長期の雇傭契約は労務者の自由を拘束し、人格を傷つけるからだとされている^*45。

　1896年の現行民法では、規定ぶりを少し変えて、雇用期間が5年を超えるか又は当事者の一方若しくは第三者の終身の間継続すべきとき（言葉の正確な意味における「終身雇用」というべきか）は、5年経過後いつでも契約を解除できると定めており（第626条）、事実上雇用契約の上限を5年に設定した。制定当時、この理由については、長期雇傭契約だからといって契約を無効にすることは適当でなく、一定期間経過後に自由に契約を解除して雇傭関係を脱却できるようにしておくことが適当だとしている^*46。それにしても、制定当時の「終身雇傭」とは、例えば僕婢が主人又は主人の親や子の終身間その者に仕える契約が想定されており、現在の「終身雇用」とは全く位相を異にするものである。

　なお現行民法では旧民法の習業契約は雇用契約に含められたが、商工業見習者についてはこの拘束期間は10年とされた。これは通常年少であるため契約期間5年以上であることが多い上、見習者にようやくその業を習得させた使用者がこれに対する一種の報酬として相当の期間見習者を利用することができなければ、いたずらに授業の労を費やしたような不利益を被るからだとしている。

　なお、5年経過後は自由に解除できるといっても、突然解除することは相手方に意外な不利益を与えることがあるので、3か月間の予告期間を要求している。また、雇用の期間を定めた場合でも「やむを得ない事由」があるときは直ちに契約解除をすることができ（第628条）、雇用の期間が満了した後「労働者が引き続きその労働に従事する場合において、使用者がこれを知りながら異議を述べないときは、従前の雇用と同一の条件でさらに雇用をしたものと推定する」（第629条）。この時、報酬、時間等の条件は同一となるが、雇用期間については前雇用と同一期間とはならず、期間の定めなき雇用として「いつでも解約の申入れをすることができる」。つまり、より拘束度の少ない雇用契約に移ったものとみなすわけである。

　実定法上の規定としては、1947年に労働基準法が制定されるまで雇傭契約期間に関する民法の規定が全てであったが、日本では特に女子労働者を長期労働契約で拘束することの弊害が多かったため、かつて内務省社会局時代に一般の製糸女工については1年、伝習工については3年を原則とすることとし、この契約期間を超える契約をする製糸工場には労働者募集を許可しない方針を決定したことがあったという。

　労働基準法は第14条で「労働契約は、期間の定めのないものを除き、一定の事業の完了に必要な期間を定めるものの外は、一年を超える期間について締結してはならない」と規定した。この時の問題意識も民法制定時代と変わっておらず「長期の契約労働は身分的な隷属関係を生ずる原因となるので、労働契約の最長期に制限を設けるのは近代労働立法の例である」、「最近は契約期間の定めのないのが普通であり長期の労働契約を締結するのは比較的少なくなったが、これに伴う弊害を一掃するため法律で最長1年の原則を確立することとした」と、もっぱら拘束の弊害を強調している。ちなみに制定過程では、第1次案では上限1年であったものが第3次案で上限3年とされ、労務法制審議会にかけられたが、これに対する労働者側の意見に「1年に限定すべき」というのが現れたこともあり、第7次案で再び1年に戻された。アメリカ労働諮問委員会の最終報告で「個人的労働契約･･･の期間は1年又は2年より長くない期間に限られるべきである」とされたことも、最終的に1年に修正されたことにかなり影響しているであろう。

　その後、長い間この規定は改正されることなく維持された。しかし、その間に期間の定めある労働契約と定めなき労働契約の存在のあり方は大きく変化した。高度経済成長が始まるとかつてこういった規定がおかれる原因となった長期労働契約による人身拘束の恐れは次第に薄れていった。一方で、期間の定めなき労働契約については1947年の民法改正で規定された権利濫用法理を活用する形で判例法理により使用者の解雇権が制約され、「当事者カ雇傭ノ期間ヲ定メサリシトキハ各当事者ハ何時ニテモ解約ノ申入ヲ為スコトヲ得」るとは必ずしも言い難い状態となった。これに対し、契約期間の終了は解雇ではないから、有期契約を反復継続して雇止めされても直ちには解雇権濫用法理が適用されるわけではない。つまり、有期労働契約は人身拘束の恐れがある故に好ましくない存在から、解雇権濫用法理で雇用が守られないが故に好ましくない存在へと、その存在のあり方を大きく変えていたのである。

　初めて労働基準法上の労働契約法制を正面から取り上げた1993年5月の労働基準法研究会労働契約等法制部会^*47の報告「今後の労働契約等法制のあり方について」^*48は、労働契約の期間制限について「その趣旨は長期労働契約による人身拘束の弊害を排除することにあるとされているが、今日の経済社会情勢の下では人身拘束の恐れは極めて小さいと考えられる」とした上で、「一方、労働者、使用者双方に、1年を超える長期の労働契約についてのニーズが高まってきている」とし、労働契約の期間に関する制限を緩和することを求め、具体的には「民法の雇傭の期間に関する取扱いを考慮し、期間の上限を5年に延長することが適当」だとした。　　

　これを受けて中央労働基準審議会就業規則等部会^*49で審議が行われ、1995年5月に「中間取りまとめ」がまとめられた。ここでは、期間制限そのものについて「労働者の柔軟・多様な働き方を阻害する方向で働いており、これを緩和ないし廃止すべき」との使用者側の意見と「1年を超えるものについては、雇用保障期間として設定するならば現行法においても適法であるので現行法の規定を改廃する必要はない」との労働側の意見の対立が示されるとともに、労働側から労働契約に期間を設定すること自体に対する規制を要求する意見が上がり始めたことが注目される。

　その後、1997年7月に事務局が合同会議に提出した試案は、労働契約の上限については、新商品・新技術の開発、有期のプロジェクト及び定年退職者等の高齢者について5年以内とするという形で、対象を絞り込む案となっている。しかし、これに対しても労働側はかなり反発を見せ、5年ではなく3年がぎりぎり限度だとし、とりわけ従来の正規雇用が期間雇用に転化して雇止めされることのないよう、3年の有期雇用は新たに雇い入れられる者に限定すべきだと主張するとともに、対象範囲は高度な専門的職種に限るべきだと主張した。この時の中央労働基準審議会は労働時間法制特に企画業務型裁量労働制の是非をめぐって労使が鋭く対立していたこともあり、労働省は労働時間法制で強行突破する引換えとして労働契約法制ではかなり労働側に妥協的な姿勢を見せたようである。

　同年12月の建議では、労働側の意見がかなり容れられ、対象者は「新商品又は新技術の開発等の業務に必要とされ、当該事業場で確保が困難な高度の専門的な知識、技術又は経験を有する者を新たに雇い入れる場合」、「新規事業又は海外活動の展開等経営上の必要により一定の期間内に完了することを予定して行うプロジェクトに係る業務に必要とされ、当該事業場で確保が困難な高度の専門的な知識、技術又は経験を有する者を新たに雇い入れる場合」、「定年退職者等高齢者に係る場合」と非常に限定的になった。

　ところが、この改正は施行後間もなく規制改革サイドからの批判を受けることになる。2000年12月の行政改革推進本部規制改革委員会^*50の「規制改革についての見解」では、「これでは60歳以上の高齢者を別として、期間3年の労働契約は認めないと言っているに等しい」とし、「少なくとも新たにベンチャー企業を立ち上げる等の場合には、最長3年の有期労働契約を締結しやすくなるよう」検討せよと述べている。さらにこれが衣替えした総合規制改革会議^*51の2001年7月の中間取りまとめでは、「労働契約期間の上限を現行の3年から5年に延長し、適用範囲を拡大する等の方向で早期の法改正」を求め、これは2002年3月閣議決定の規制改革推進3か年計画に盛り込まれた。

　ここでは「有期労働契約が労使双方にとって良好な雇用形態として活用されるようにしていくことが必要」という認識の下、「有期契約労働者の多くが契約の更新を繰り返すことにより一定期間継続して雇用されている現状等を踏まえ、有期労働契約の期間の上限について、現行の原則である1年を3年に延長するとともに、公認会計士、医師等専門的な知識、技術又は経験であって高度なものを有する労働者を当該専門的な知識、技術又は経験を必要とする業務に従事させる場合及び60歳以上の高齢者に係る場合については5年とする」ということで何とかまとめたが、労働側の強い要求に応える形で「有期労働契約の期間の上限を延長することに伴い、合理的な理由なく、企業において期間の定めのない労働者について有期労働契約に変更することのないようにすることが望まれる」という一文を入れ、さらに「労働者側委員から･･･意見があった」という形で「有期労働契約の期間の上限を延長することに伴い、企業において、期間の定めのない労働者の雇用に代えて有期契約労働者の雇用にするケースや、新規学卒者の採用に当たって3年の有期労働契約とすることにより事実上の若年定年制となるケースが増大するのではないか」との懸念と、「常用代替が進まぬよう、一定の期間を超えて雇用された場合の常用化や期間の定めのない労働者との均等待遇等を要件とすべき」との意見を付け加えている。

　その後2003年3月に法案が国会に提出され、同年7月に成立に至った。条文上では専門職の規定はかなり変わり、1998年改正で規定された新商品・新技術の開発とか一定期間内に完了する業務といった限定はなくなって高度な専門的な知識、技術又は経験を有する労働者を雇い入れる場合に拡大され、また新たに雇い入れる場合という限定もなくなった。つまり、1998年改正では最初に3年契約で雇い入れても次に更新するときは1年契約であるが、2003年改正では最初に5年契約で雇い入れれば次に更新するときも5年契約である。なお、衆参の附帯決議で「専門的な知識、技術を有しており、自らの労働条件を決めるに当たり、交渉上劣位に立つことのない労働者を当該専門的な知識、技術及び経験を必要とする業務に従事させる場合に限定すること」とされたことを受けて、2003年10月の大臣告示（第356号）でその対象を指定した。具体的には、①博士の学位を有する者、②公認会計士、医師、歯科医師、獣医師、弁護士、一級建築士、税理士、薬剤師、社会保険労務士、不動産鑑定士、技術士、弁理士の資格を有する者、③システムアナリスト及びアクチュアリー試験合格者、④特許発明者及び登録意匠創作者等、⑤高賃金（年収約1075万円以上）の技術者、システムエンジニア等である。

　なお、衆議院における修正により、上限5年の専門職と一定の事業の完了に必要な期間を定めるものを除き、1年以上の期間の定めのある有期労働契約については、民法第628条の規定にかかわらず、労働契約の初日から1年経過後は、使用者に申し出ることによりいつでも退職することができるものとする修正が行われた。これは改正法の施行状況を勘案して検討を行い、その結果に基づいて必要な措置を講ずるまでの特例とされている。「民法第628条の規定にかかわらず」というのは、「やむを得ない事由」がなくても契約期間の途中で一方的に契約解除することができるということで、まさに雇用保障期間としては3年まで延長されたが、拘束期間としては1年のままという状況になったわけである。検討結果までの特例と言いながら、現在まで見直す気配はない。

　有期契約労働者の更新雇止め問題の歴史はかなり古い。1926年頃から、景気変動の安全弁としての臨時工と常用工との労働条件格差が問題化し、メーデーの標語に臨時雇用制度の撤廃が掲げられ、臨時工の中からも差別撤廃の要求が起こるなど、労働行政上重要視されるに至った。特に、事業主は臨時工を使用するに当たり、労力供給業者の供給する人夫、期限付職工、請負人の使用する職工等の形式を採り、工場法中解雇に関する規定の適用を免れようとする傾向があった。このような事業主の脱法行為や賃金の中間搾取を防止するため、内務省社会局は数次にわたり、臨時工に対する工場法の適用について通牒した。

　例えば、1930年6月の「定期臨時工ニ関スル件」（収労第85号）は、「期限付雇傭契約ト雖モ従来ノ事例作業ノ状況等ノ客観的事情ヨリ見テ期限ニ至リ契約更新セラルルヤ期限ト共ニ終了スルヤ不明ニシテ期限終了ニ際シテ更新セラレザル場合ニハ新ニ其ノ旨ノ申渡ヲ為スコトヲ要スルガ如キモノニ就テハ斯ル申渡ハ工場法施行令第二十七条ノ二ノ雇用契約ノ解除ト同視スベキモノニシテ二週間ノ予告ヲ為スカ或ハ賃金十四日分以上ノ手当ヲ支給スルコトヲ要ス」としている。

　また、1933年11月の「工場法施行令第二十七条ノ二ノ解釈ニ関スル件」は、「同条ノ雇傭契約ナル語ハ形式上ノ契約書等ニ関スルコトナク事実上ノ使用関係ヲ云ヒ、雇傭契約ノ解除トハ工業主ノ一方的意思ニヨリ雇傭関係ヲ終了セシメルモノヲ云フモノニシテ、日々ニ雇入ノ形式ヲ採ルモノ又ハ請負人ノ供給スルモノト雖モ事実上特定セラレ且相当継続シテ使用セラルル場合ニハ事実上期間ノ定メナキ雇傭関係成立シタルモノト見ルベク其ノ雇入ノ停止ハ事実上契約解除ト見ルコトヲ要スル」とし、具体的には「三十日ヲ超エテ継続使用セラレタル職工ハ日々雇入又ハ労務供給ノ形式ニ依ル場合ト雖モ施行令第二十七条ノ二ノ適用アルモノ」としている。

　こういった経緯を踏まえて、戦後労働基準法が制定されるときに第21条として解雇予告の例外に関する若干込み入った規定が設けられた。すなわち、日々雇い入れられる者、2か月以内の期間を定めて使用される者、季節的業務に4か月以内の期間を定めて使用される者及び試の使用期間中の者については、30日の解雇予告の規定を適用しないとしつつ、①日々雇用者が1か月を超えて引き続き使用されるに至った場合、②2か月以内の有期労働者及び4か月以内の季節労働者が所定の期間を超えて引き続き使用されるに至った場合、③試用期間中の者が14日を超えて引き続き使用されるに至った場合にはこの限りでない、つまり「之を期間の定めのない契約と同一に取扱って、解雇予告を要することとし、脱法行為を防いだ」のである。

　戦後もある時期まで臨時工問題がかなり大きな労働問題であり、これに対して行政解釈においても「形式的に労働契約が更新されても、設例のごとく短期の契約を数回に亘って更新し、且つ同一作業に引き続き従事させる場合は、実質において期間の定めのない契約と同一に取り扱うべきものであるから法第21条第2号に該当するものではない」（1949年基収第2751号）とか、「又、『解雇予告の趣きを附して契約を更新していた』とある意味が判然しないが解雇の予告が数次に亘り1月毎に繰り返された場合には、法第20条の法意に鑑み使用者労働者双方にとって最終の契約についての解雇の予告として確定的に意味を持つものと客観的に認められるのでなければ予告期間の満了によって当該契約が終了するとは考えられない」（1952年基収第503号）といった形で、有期労働契約の更新によって（たとえ更新のつど形式的に解雇予告をしていても）実質的に期間の定めなき労働契約と取り扱うという立場を打ち出している。

　臨時工に代わって非正規労働者の代表格に収まったのはパートタイム労働者であった。パートタイム労働者とは本来所定労働時間が通常の労働者よりも短い者というだけの意味であるはずであったが、実際には有期労働契約の問題がパートタイム労働者の問題という形で取り上げられた。労働時間が通常の労働者と変わらない「フルタイム・パート」などという存在は、本来有期契約労働者の問題として取り上げられるべきものであったが、一切合切パート問題にされてしまったのである。1970年の婦人少年局長通達では「パートタイマーは労働時間以外の点においては、フルタイムの労働者と何ら異なるものではない」と言っていたのが、1984年8月の労働基準法研究会報告では反覆更新された期間の定めのある労働契約の終了という本来有期労働契約に係る問題が「パートタイム労働者の問題点及び対策の方向」として示されるに至っている。前述のようにその背景にはこの時期の労働法政策全体が内部労働市場重視に傾いていったという事態が考えられる。

　さて、同報告では、「それぞれの労働契約の終期は契約更新の都度明らかにされているにしても、現実に労働契約が終了する時点はそれと異なり不明確であるわけであるから、使用者の契約更新拒絶の意思表示により突然に労働契約が終了することによって労働者が被る不利益を緩和する措置が必要」だと述べ、さらに具体的に「期間の定めのある労働契約の更新により一定期間を超えて引き続きパートタイム労働者を使用するに至った場合は、当該労働契約を更新することなく期間の満了により終了させるときであっても、少なくとも30日前にその予告をしなければならないこと」を提起している。これを受けて同年12月に発出されたパートタイム労働対策要綱では、この旨が努力規定として書き込まれた。

　法政策として初めて有期労働問題をそれ自体として提起したのは、社会党が1983年10月に提出した「短期労働者及び短時間労働者の保護に関する法律案」である。名称から分かるようにこれはパートタイム労働者と短期労働者を対象とした法案であるが、短期労働者に係る規定が多く盛り込まれていて、いずれも今日の有期労働契約問題においても重要な課題となっている。

　同法案は、まず「就労させる業務が、季節的業務、事業の期間が予定される事業に係る業務その他短期労働者を雇い入れることについてやむを得ない事情がある業務である場合を除き、短期労働者を雇い入れてはならない」と、有期労働契約の原則禁止を打ち出し、これに違反した場合は期間の定めなき雇用が締結されたものとみなすとしている。そして「短期労働者が当該雇用期間を超えて引き続き使用されるに至った場合には、当該労働契約の当事者間に、引き続き使用されるに至った日に、一般労働者としての労働契約が締結されたものと見なす」と、適法な短期労働者も期間を超えれば直ちに期間の定めなき雇用に転化するという仕組みを示している。

　前述のように、この法案は審議未了廃案を繰り返し、結局1992年2月に4野党共同で短時間労働者の通常の労働者との均等待遇及び適正な就業条件の確保に関する法律案が提出されるのと入れ替わりに消えていった。同法案はもっぱらパートタイム労働者のみを対象とするものであり、有期契約労働問題は一旦法政策の土俵から消えることになった。

　1993年5月の労働基準法研究会労働契約等法制部会^*54報告では、労働契約の期間設定について「長期間の雇用を予定しているにもかかわらず有期の労働契約を締結しこれを繰り返し更新する場合、･･･労働契約の締結に際し合理的に期間設定がなされることが望ましい」とする一方、「有期の労働契約を締結した場合であって、当該更新した労働契約の終了により、引き続き労働契約を締結しないこととするとき（いわゆる雇止めを行うとき）は、解雇予告の場合と同様の予告を行うこととすることが適当」としている。

　中央労働基準審議会就業規則等部会^*55の議論では、労働者側委員から「有期労働契約の反復更新があった場合は一定の要件で期間の定めのない契約とみなすことを含め、有期労働契約に係る問題全般にわたり検討し、所要の措置を併せ講ずべきであるとの意見」が出されたが、結局1997年12月の建議では「有期労働契約の反復更新の問題等については、その実態及び裁判例の動向に関して専門的な調査研究を行う場を別に設けることが適当」という形で一応の決着が図られた。国会でも1998年9月、衆参両院で「有期労働契約について、反復更新の実態、裁判例の動向等について専門的な調査研究を行う場を設け検討を進め、その結果に基づいて法令上の措置を含め必要な措置を講ずること」という附帯決議が附された。こうしてボールは労働省側に投げられた。

　この報告を受けて、2000年12月労働省は「有期労働契約の締結及び更新・雇止めに関する指針」（基発第779号）を労働基準局長名の通達として発出した。この指針は有期労働契約を「パートタイマー、契約社員、嘱託、臨時社員、アルバイト等･･･呼称を問わず期間を定めて締結されている労働契約をいう」と定義した上で、有期労働契約の締結及び更新・雇止めに当たり、手続及び契約期間に関して使用者が考慮すべき事項として次のようなものを挙げている。使用者は有期労働契約の締結に際して、当該有期労働契約の更新の有無及びその考え方並びに更新及び雇止めを行う場合の判断基準を労働者に説明するよう努めること、説明内容を変更したときも速やかに説明するよう努力すること、更新により1年を超えた有期労働者について労働契約の期間をできるだけ長くするよう努めること、更新により1年を超えた有期労働者を更新しないときは少なくとも30日前に予告するよう努めること、またこの場合「契約期間の満了」という理由とは別に、退職時の解雇理由の証明に準じて更新しない理由を告知するよう努めること、である。

　2001年10月にまとめられた連合のパート・有期契約労働法案要綱は、有期労働契約の締結を一定の事由に限定しようとするもので、1983年の社会党案に近い。具体的には、一定の事業の完了に必要な期間を定める場合と1998年改正による3年有期（新商品開発等や高齢者）のほかには、休業中の労働者の補充、一時的な業務の増大への対応、業務の性質上一時的な労働又はこれらに準ずる合理的理由がある場合に限定して1年以内で認め、これに違反するときは期間の定めのない契約とみなすこと、契約締結時の期間を定める理由の書面による明示、更新は1回に限ること、時間当たり賃金で類似の通常の労働者と差別的取扱いをしないこと、などが規定されている。

　労働政策審議会労働条件分科会^*57においても、労働側は、労働契約の原則は期間の定めのない契約であって、有期労働契約は臨時的・一時的な業務に限定し、反復更新に制限を加えるべきと主張し、また2000年12月の指針は十分でなく実効性に欠けるとしてその法制化を求めた。こういったことも踏まえて2002年12月に取りまとめられた建議では、「労働基準法において、有期労働契約の締結及び更新・雇止めに関する基準を定めることができる根拠規定を設け、有期労働契約を締結する使用者に対して必要な助言及び指導を行うこととし、当該基準においては、一定期間以上雇用された有期契約労働者について使用者が契約を更新しないこととするときは、当該労働者に対して更新しない旨を予告すること等を定める」ことを求めている。

　まず、契約締結時の明示事項として、使用者は有期労働契約の締結に際し、労働者に対して当該契約の期間満了後における当該契約に係る更新の有無を明示しなければならず、使用者が当該契約を更新する場合がある旨明示したときは更新する場合しない場合の判断基準を明示しなければならず、これらを変更するときは速やかにその内容を明示しなければならないとしている。そして、雇止めの予告として、雇入れから1年を超えて継続勤務している有期労働者に対して契約を更新しないこととしようとする場合には、契約期間満了30日前までにその予告をしなければならないとしている。さらにこの場合、労働者が更新しない理由について証明書を請求したときは、使用者は遅滞なくこれを交付しなければならず、事後にもやはり更新しなかった理由の証明書を交付しなければならない、として、解雇の場合の解雇予告と解雇理由の明示とパラレルな規定を設けている。

　2003年労働基準法改正時の衆参両院の附帯決議において、「有期上限5年の対象労働者の退職の自由、雇止め予告の在り方を含めた有期雇用の反復更新問題、『期間の定めのない』契約とするみなし規定の制定、有期雇用とするべき理由の明示の義務化、正社員との均等待遇、育児・介護休業の適用など、有期労働契約の在り方について、期間の上限を延長した場合におけるトラブルの発生についての状況を調査するとともに、雇用形態の在り方が就業構造全体に及ぼす影響を考慮しつつ、早急に検討を行い、その結果に基づき必要な措置を講ずること」が求められた。

　そこではまず、労働契約の期間は契約締結時の明示義務に含まれていることから、使用者が契約期間を書面で明示しなかったときには、これを期間の定めのない契約であるとみなすことを提案している。また、「有期労働契約の締結、更新及び雇止めに関する基準」に定める更新の可能性の有無や更新の基準の明示の手続を法律上必要とすることとし、使用者がこれを履行したことを雇止めの有効性の判断に当たっての考慮要素とすることが適当であるとしている。

　使用者がこのような雇止めの制限を免れるために、実際には契約の更新を予定しているにもかかわらず、更新をしない旨を明示しつつ、実際には更新を繰り返すことや、有期契約労働者を長期間継続して雇用し、特に反復継続して更新を繰り返し、期間の定めのない契約と実質的に異ならない状況や、労働者が契約の更新を期待することに合理性が認められる状況となっていながら、最後の更新時のみ次回の更新はない旨を明示して雇止めすることに対しては、使用者が労働者に更新の可能性がない旨を明示した場合であっても、その契約の期間満了後一定期間(例えば3か月)以内に同じ使用者と労働者が再度有期労働契約を締結したときは、再度締結した有期労働契約の更新については、更新の可能性がある旨が明示されたものと扱うこと、また有期契約労働者が同じ使用者に一定期間(例えば5年)を超えて引き続き雇用されたときも同様に、有期労働契約の締結又は更新に際して更新の可能性がない旨が明示されていたとしても、更新の可能性がある旨が明示されたものと扱うことを提案している。これは、更新可能性の判断基準という裏側からのアプローチではあるが、契約上の明確な期間限定を実態上の雇用継続によって制限するのと同様の効果を持つものであり、事実上一定の要件を満たす有期労働契約を一定の側面については期間の定めなき契約として扱うものと評しうる。

　また、契約を更新することがありうる旨が明示されていた場合でも、人種、国籍、信条、性別等を理由とする差別的な雇止めや、有期契約労働者が年次有給休暇を取得するなどの正当な権利を行使したことを理由とする雇止めはできないことが提唱されている。これもまた、更新の可能性のある有期労働契約を、公序に反する悪質な雇止めとの関係においては、実質的に期間の定めのない契約と同様に取り扱おうとするものといえよう。

　なお研究会報告は、試用雇用契約と試用期間との区別を明確にするため、有期労働契約が試用の目的を有する場合には、契約期間満了後に本採用としての期間の定めのない契約の締結がない限り、契約期間の満了によって労働契約が終了することを明示するなど、一定の要件を満たしていなければ試用期間とみなすことを提案している。また、試行雇用契約については、差別的な理由や有期契約労働者が正当な権利を行使したことを理由とする本採用の拒否はできないこととすることを求めている。

　2006年4月に事務局から提示された「検討の視点」では、「有期労働契約が更新されながら一定期間(又は一定回数)を超えて継続している場合において、労働者の請求があったときには、次の更新の際、期間の定めのない労働契約が締結されることとなるような方策が考えられないか」との提起がなされ、同年6月の「在り方(案)」では、「一定期間(例えば1年)又は一定回数(例えば3回程度)を超えて継続している場合において、労働者の請求があったときには、使用者は期間の定めのない契約の優先的な応募機会の付与を行わなければならない」と変わったが、いったん審議が中断した後はこの論点は落ちてしまい、結局同年12月の答申では、契約期間中の解約制限、不必要に短期の労働契約を反復更新しない配慮、そして雇止め予告の対象範囲の3回以上更新された場合への拡大の3点が示されるにとどまった。

　翌2007年3月に国会に提出され、11月に成立した労働契約法では、第17条の第1項で「使用者は、期間の定めのある労働契約について、やむを得ない事由がないときは、その契約期間が満了するまでの間において、労働者を解雇することができない」、第2項は「使用者は、期間の定めのある労働契約について、その労働契約により労働者を使用する目的に照らして、必要以上に短い期間を定めることにより、その労働契約を反復して更新することのないよう配慮しなければならない」と規定した。翌2008年1月、有期労働契約の締結、更新及び雇止めに関する基準が改正され、雇止めの予告について、有期労働契約が3回以上更新された場合を追加した。

　その最も重要な点は、有期労働契約の締結事由を限定してしまおうとするもので、具体的には、①臨時的又は一時的な業務に使用するため労働者を雇い入れる場合には当該業務の存続期間であって3年を超えない期間、②休業又は欠勤する労働者に代替する労働者を雇い入れる場合には当該休業又は欠勤の期間、③一定の期間内に完了することが予定されている事業に使用するため労働者を雇い入れる場合には当該事業の完了に必要な期間、④専門的な知識、技術又は経験であって高度のものとして厚生労働大臣が定める基準に該当する専門的知識等を有する労働者を雇い入れる場合には5年、⑤満60歳以上の労働者を雇い入れる場合には5年、⑥労働者がその都合により当該有期労働契約の期間の満了後に退職することが明らかな場合等相当な理由に基づいて、労働者が期間の定めをすることを求めた場合には3年、⑦法令上特に認められた場合には当該法令により認められた期間、⑧①から⑦までに掲げるもののほか、有期労働契約を締結することに正当な理由があるものとして厚生労働省令で定める事由に該当する場合には3年とされている。

　これにより「更新の可能性を明示された有期労働契約を締結している労働者が、当該有期労働契約の更新を希望した場合においては、使用者は、当該労働者に係る従前の有期労働契約の更新の回数、継続的に勤務をしている期間その他の事情に照らして、当該有期労働契約を更新しないこととすることが客観的に合理的な理由を欠き、社会通念上相当であると認められない場合は、更新を拒んではならない」と、雇止めの制限を明記している。なお、1年を超えて継続勤務している有期労働者に対して更新しないこととするときには、30日前に予告することを求めている。

　具体的な論点のうち最大のものは有期契約の反復更新をめぐる入口から出口に至る規制の是非である。このうち入口、つまり有期労働契約の締結の時点で利用可能な事由を限定することについては、一応「検討する必要がある」と述べているが、新規雇用の抑制につながるとの懸念や、ドイツやスウェーデンで入口規制が緩和された事例を挙げて、やや否定的なトーンとなっている。

　これに対して出口、つまり更新回数や利用可能期間の上限を設定することについては、「有期労働契約の利用を基本的には認めた上で、･･･いわば濫用といえる状態を排除するという手法であり、今後稀少となっていく労働力の有効な活用にも資する」とかなり積極的な評価がされる一方、韓国の例から上限手前の雇止めを誘発するという副作用も指摘している。これに併せて、雇止め法理(解雇権濫用法理の類推適用)の明確化も示している。

　大きな第2の柱は均衡待遇と正社員への転換である。前者については基本的にパートタイム労働法の枠組みに沿って、正社員と同視しうるものは均等待遇を義務づけ、その他の者には均衡待遇の努力義務と説明責任を課すという考え方を示している。その根拠として日本が一般的に職務給体系をとっておらず、何が合理的理由のない不利益取扱いかの判断が難しいことを挙げている。

　最大の問題になった出口規制については、「有期労働契約が、同一の労働者と使用者との間で5年を超えて反復更新された場合には、労働者の申出により、期間の定めのない労働契約に転換させる仕組みを導入することが適当」と、2005年の「検討の視点」に類した結論に至った。ただし、「転換に際し、期間の定めを除く労働条件は、別段の定めのない限り従前と同一とする」というかっこ書きが加えられている。

　また「仮に更新回数や利用可能期間の議論をするのであれば、同一労働者との再契約を認めるというクーリング期間についても、雇用機会確保の視点から議論が必要」との経営側の主張を容れて、6か月（期間が1年未満の場合はその2分の1の期間）のいわゆるクーリング期間を認めている。さらに、利用可能期間到達前の雇止めの抑制策の在り方について労使を含め十分に検討すること、上記仕組みによる転換が生じうる時期の3年経過後に仕組みの再検討を行うことが付記されている。

　この法改正により、まず出口規制のうち有期から無期への転換(第18条)について、「通算契約期間」が「五年を超える労働者が……期間の定めのない労働契約の締結の申込みをしたときは、使用者は当該申込みを承諾したものとみなす」とされた。労働者の申込みを要件としているのは、言い換えれば、労働者が申し込まなければ有期契約のまま更新されていくということである。また、無期転換後の労働条件は「現に締結している有期労働契約の内容である労働条件と同一の労働条件」（別段の定めがある部分を除く）とされている。

　雇止め法理の法文化(第19条)はかなり工夫の跡があり、東芝柳町事件判決の内容を「当該有期労働契約が過去に反復継続して更新されたことがあるものであって、その契約期間の満了時に当該有期労働契約を更新しないことにより当該有期労働契約を終了させることが、期間の定めのない労働契約を締結している労働者に解雇の意思表示をすることにより当該期間の定めのない労働契約を終了させることと社会通念上同視できると認められること」と、日立メディコ事件判決の内容を「当該労働者において当該有期労働契約の契約期間の満了時に当該有期労働契約が更新されるものと期待することについて合理的な理由があるものであると認められること」とまとめた上で、これらの「いずれかに該当するものの契約期間が満了するまでの間に労働者が当該有期労働契約の更新の申込みをした場合又は当該契約期間の満了後遅滞なく有期労働契約の締結の申込みをした場合であって、使用者が当該申込みを拒絶することが、客観的に合理的な理由を欠き、社会通念上相当と認められないときは、使用者は、従前の有期労働契約の内容である労働条件と同一の労働条件で、当該申込みを承諾したものとみなす」という技巧的なやり方をしている。

　2012年末の総選挙で自由民主党が大勝し、第2次安倍晋三内閣が成立してすぐ、2013年1月に産業競争力会議^*62が設置された。同会議で竹中平蔵委員から立地競争力の強化のためにこれまでとは次元の違う特区制度の創設が提案され、これを受ける形で地域活性化担当大臣の下に国家戦略特区ワーキンググループ^*63が設置された。そこに同年5月提示された「規制改革事項」の中に、「有期労働契約期間(5年)の延長」(契約型正規雇用制度の創設等)なる項目が盛り込まれた。そこでは「一定期間を経過した有期雇用は、終身雇用に切り替えない限り、打ち切りにすることを雇用者に義務付けていることが問題である」という誤解に基づき、「有期雇用の自由な再契約を可能とする制度改革を緊急に行うべきである」という提案がされている。

　同年10月に日本経済再生本部が決定した「国家戦略特区における規制改革事項等の検討方針」において、「有期雇用の特例」として、「例えば、これからオリンピックまでのプロジェクトを実施する企業が、7年間限定で更新する代わりに無期転換権を発生させることなく高い待遇を提示し優秀な人材を集めることは、現行制度上はできない。したがって、新規開業直後の企業やグローバル企業をはじめとする企業等の中で重要かつ時限的な事業に従事している有期労働者であって、『高度な専門的知識等を有している者』で『比較的高収入を得ている者』などを対象に、無期転換申込権発生までの期間の在り方、その際に労働契約が適切に行われるための必要な措置等について、全国規模の規制改革として労働政策審議会において早急に検討を行い、その結果を踏まえ、平成26年通常国会に所要の法案を提出する。」と書き込まれた。これに基づき、同年11月に国家戦略特別区域法案が国会に提出され、同年12月に成立した。

　これを受けて、労働政策審議会労働条件分科会では2013年12月に有期雇用特別部会^*64を設け、審議を始めた。なお、経営側から2012年改正高齢法による65歳までの継続雇用についても、60歳から65歳まで有期契約を更新した結果無期化することを防ぐ措置を求める声があり、職業安定分科会に高年齢者有期雇用特別部会^*65を設けて、合わせて審議することとされた。労働側からは、現行労基法第14条でも7年間のプロジェクトのために7年間の労働契約を締結できるのではないかというもっともな疑問が提示されたが、結論先にありきであった。

　結局2014年2月に、一定の期間内に完了する業務に従事する高収入かつ高度な専門的知識等を有する有期契約労働者について、プロジェクトの完了までは無期転換申込権が発生しない（ただし10年を超えると無期転換申込権が発生する）こととする旨の建議を行い、同年3月に専門的知識等を有する有期雇用労働者等に関する特別措置法案を国会に提出した。同法案は同年11月衆議院解散の寸前に成立した。同法の特例では、事業主が計画を作成し、厚生労働大臣の認定を受けることをその要件としている。

　一方、改正労働契約法の施行(2013年4月)により有期契約の若手研究者が5年未満で雇止めされてしまうとの懸念が噴出した。もともと総合科学技術会議は2011年5月時点では、無期転換しても合理的な理由で解雇することができるとしていたのだが、施行直前の2013年2月に山中伸弥京都大学iPS細胞研究所長が、5年で雇止めしなければならず優秀な人材が集まらないと発言したことがきっかけで議論が再燃し、4月の総合科学技術会議有識者懇談会でもこの問題が取り上げられ、産業競争力会議に働きかけた。こうした動きを受けて同年6月に閣議決定された「日本再興戦略」では、「研究者等への労働契約法をめぐる課題に関する検討」という項目が立てられ、「関係省が連携して直ちに検討を開始し、1年を目途に可能な限り早急に結論を得て、必要な措置を講じる」とされた。また同月、日本私立大学団体連合会は私立大学における有期契約労働者を無期転換ルールから除外することを求めた。

　この問題を公労使三者構成の労働政策審議会で審議すると時間もかかるし成立も危ぶまれるということで、議員立法によるスピード改正が図られ、同年11月には「研究開発システムの改革の推進等による研究開発能力の強化及び研究開発等の効率的推進等に関する法律及び大学の教員等の任期に関する法律の一部を改正する法律案」が国会に提出され、わずか9日で成立した。これにより科学技術に関する研究者、技術者について労働契約法第18条の5年が10年とされた。

　制定時の工場法には就業規則に関する規定はなく、法制として登場するのは1926年の改正工場法施行令においてである。ただし、法制定過程では就業規則に関する規定が検討されていた。例えば1898年の工場法案では、「工業主ハ職工トノ関係ヲ定ムル為メ職工規則ヲ設ケ当該官庁ノ認可ヲ受クヘシ。之ヲ変更セントスルトキ亦同シ」「当該官庁ニ於テ必要ト認ムルトキハ職工規則、社宅寄宿舎規則ノ変更ヲ命スルコトヲ得」(第16条第1,3項)と、就業規則作成変更の認可制を提起していた。さらに、「職工規則ハ工業主及職工ヲ覊束ス」(第17条第2項)と労使双方への拘束力を認め、「職工規則、徒弟規則、社宅寄宿舎規則、雇傭契約又ハ修業契約ニ付キ工業主ト職工又ハ徒弟間ニ起リタル紛議ハ工場監督官吏ノ裁定ヲ受クルコトヲ得」(第30条)と、就業規則をめぐる紛争処理システムについても目配りをしていた。同案が諮問された農商工高等会議では審議の結果修正案をまとめたが、そこでは「工業主ハ職工、徒弟規則ヲ設ケ地方長官ニ届出ツヘシ。之ヲ変更スルトキ亦同シ」(第12条)と、就業規則作成変更の届出制に後退し、原案の紛争処理システムも削除されている。しかし、その後も工場法制定は紆余曲折を続け、結局1911年の工場法は「職工ノ雇入、解雇、周旋ノ取締及徒弟ニ関スル事項ハ勅令ヲ以テ之ヲ定ム」(第17条)という根拠規定を置いただけで、工場法施行令に就業規則に関する規定は置かれなかった。もっとも災害扶助に関しては、工場法施行令に「工業主ハ扶助規則ヲ作成シ･･･地方長官ニ届出ツヘシ。扶助規則ヲ変更セムトスルトキ亦同シ」(第19条)と規定されている。

　これに対して鉱山労働法制においては就業規則作成変更の許可制が導入されていた。1905年の鉱業法は、「採掘権者ハ鉱夫ノ雇傭及労役ニ関スル規則ヲ定メ鉱山監督署長ノ許可ヲ受クヘシ」(第75条)と規定し、さらに1916年の鉱夫労役扶助規則では、「雇傭労役規則ニ違背シタル採掘権者･･･ハ百円以下ノ罰金又ハ科料ニ処ス」(第38条)と、使用者の就業規則違反に刑事罰を科していた。

　工場法制に就業規則が登場するのは1926年である。工場法施行令第27条ノ4として「常時五十人以上ノ職工ヲ使用スル工場ノ工業主ハ遅滞ナク就業規則ヲ作成シ之ヲ地方長官ニ届出ツヘシ。就業規則ヲ変更シタルトキ亦同シ」(第1項)、「地方長官必要ト認ムルトキハ就業規則ノ変更ヲ命スルコトヲ得」(第3項)という規定が設けられた。具体的な変更命令の基準については通牒(大正15年労発第71号)が示され、「労働組合ニ加入セサルコト又ハ組合ヨリ脱退スルコトヲ雇入ノ条件トナスモノハ之ヲ削除セシムルコト」とか、「早出、残業、徹夜又ハ臨時出勤ヲ命セラレタル者之ヲ拒ミタルトキ制裁ヲ加フルモノハ自己及家族ノ病気其他已ムヲ得サル事由アルトキハ此ノ限ニ在ラスト改メシムルコト」等と指示している。

　改正担当の監督課長であった吉阪俊蔵は、「我工場法ハ就業規則ノ制定又ハ変更ノ手続ニ付テハ何等規定ヲ設ケテ居ラナイ。思フニ就業規則ノ制定又ハ変更ニ労働者ノ関与ヲ認メルノハ望マシコトテアルトシテモ一般的ニ之ヲ強要スルノハ労働者ノ意見ヲ代表スル工場委員会又ハ労働組合ノ組織ノ発達トモ関係ノアルコトテアルカラ我国ノ現状ニ於テハ尚早トシ特ニ之ヲ規定セス一方ニ於テ就業規則ノ内容ニ付テ官庁ノ変更権ヲ認メ不法又ハ不当ナル規定ニ付テハ変更ヲ命シ以テ就業規則ノ妥当性ヲ保障シ得ルコトトシタ」^*67と解説している。この当時、既に行政当局内部では就業規則の制定変更への労働者の集団的関与の是非が論じられていたことが分かる。

　この点、労働法学者の末弘厳太郎は、より率直に「之ヲ諸外国ノ立法例ト比較スル時ハ其処ニハ尚幾多ノ望マルヘキモノノ存在スルコト勿論テアツテ殊ニ規則ノ制定ニ対シテ労働者ヲ参加セシムル制度ヲ全然採用セサリシコトハ吾人ノ最モ遺憾トスル所テアル。私ハ今後地方長官カ上記ノ変更命令権を行使スルニ際シ単ニ規則ノ内容カ不法乃至不当ナリヤ否ヤヲ形式的ニ審査スルノミナラスソレカ職工大多数ノ意見ニモ合致スルヤ否ヤノ実質的審査ヲ行ヒ以テ規則ノ制定ヲ極力立憲的ナラシメンコトヲ希望シテ已マナイモノテアル」^*68と、立法論としては明確な労働者参加を主張しつつ、変更命令権を通じて事実上の労働者参加を実現することを提起していた。就業規則制定変更への労働者参加を、産業民主主義(当時の言葉で言えば「産業立憲」)の一環として理解している点が重要である。

　戦時下では就業規則法制についても国家統制が強められた。まず、1939年の賃金統制令により、「常時五十人以上ノ労働者ヲ使用スル工場又ハ事業場ノ事業主ハ賃金規則ヲ作成シ地方長官･･･ニ届出ヅベシ。之ヲ変更シタルトキ亦同ジ」(第4条)と規定された。工場法施行令では、賃金に関する記載事項は「賃金支払ノ方法及時期」だけであったが、賃金統制令では「所定就業時間及所定休憩時間」、「未経験労働者ノ初給賃金」、「定額賃金ノ等級別標準額」、「所定就業時間外労働ニ対スル割増率又ハ手当」等々と、賃金労働時間に関する多くの事項が対象となっている(施行規則第2条)。また同年の賃金臨時統制令では、昇給内規も地方長官に報告し、不適当なときは変更させることとされている。これらの基準となるべき具体的な額は累次の通牒で厚生省から示された。

　1940年の第二次賃金統制令では、賃金規則作成義務が「常時十人以上ノ労務者ヲ雇傭スル雇傭主」に拡大されるとともに、作成変更時の労働者への周知義務も規定された(令第4条)。以上はブルーカラー労働者に対する賃金統制であるが、ホワイトカラー職員についても1939年の会社職員給与臨時措置令で主務大臣の許可を得た給料手当の準則によらない増給等を禁止し、1940年の会社経理統制令も初任給や基本給の増額を許可制として厳しく統制した^*70。

　1942年の重要事業場労務管理令は総動員業務を行う事業場が対象であるが、工場法制と賃金統制法制を統合し、事業主に従業規則、賃金規則、給料規則、昇給内規の作成を義務付け、その作成変更を厚生大臣の認可制とした。厚生大臣の規則変更命令、事業主の規則周知・遵守義務、従業者の規則遵守義務なども規定されている。こういった戦時法制は終戦直後全て廃止されたが、こういった包括的な就業規則への規制の在り方は戦後労働基準法制の中にも流れ込んでいる。

　1946年4月12日に作成された労働保護法草案(第1次案)に就業規則は姿を現さないが、同月24日の第2次案では第8章として就業規則に関する規定が設けられている。「常時十人以上ノ労働者ヲ使用スル事業主ハ左ノ事項ニ付就業規則ヲ作成シ之ヲ地方長官ニ届出ヅベシ。就業規則ヲ変更シタルトキ亦同ジ」(第42条第1項柱書)とか「地方長官必要アリト認ムルトキハ就業規則ノ変更ヲ命ズルコトヲ得」(同条第3項)という規定ぶりは戦前と全く変わらないが、「事業主ハ就業規則ノ作成ニ付当該事業場ニ労働組合アルトキハ労働組合ノ代表者、労働組合ナキトキハ労働者ノ多数ヲ代表スル者ノ意見ヲ徴スベシ」(同条第2項)という労働者関与の規定が登場している点が注目される。これは同じ第2次案が、労働時間規制について「事業主ガ当該事業場ニ労働組合アルトキハ労働組合トノ協約、労働組合ナキトキハ労働者ノ多数ヲ代表スルモノトノ書面ニ依ル協定ヲ為シタルトキハ前項規定ニ拘ラズ其ノ協約又ハ協定ノ定ムル所ニ依ル」(第14条)という、労働者関与による規制緩和を導入しているのと揆を一にしているが、後者が協約(協定)という合意を要求しているのに対して、前者は意見聴取に過ぎない。

　5月13日の第3次案では、就業規則が法令や当該事業場に適用される労働協約に反してはならず、これに抵触する就業規則の変更を命ずることができる旨と、就業規則に反する労働契約の部分の無効が規定され、一般的な変更命令権は削除された。また意見聴取に関わって、「事業主は前項の意見を証する書面を前条の届出書に添付しなければならない」という規定も置かれている。

　これでほとんど現行労働基準法の規定ぶりに近づいたのだが、6月3日の第4次案への修正で大きな変化があった。作成手続について「意見を徴しなければならない」を「同意を得なければならない」と書き換え、事実上の共同決定を義務づけたのである。これが入った7月26日の第5次案では、「労働者は使用者と対等の立場に於て労働条件を決定する権利を有する」(第2条)という規定が設けられているので、同じ思想に基づくものであろう。7月下旬から8月上旬にかけての労務法制審議会小委員会に提出されたのはこの第5次案である。この小委員会で末弘厳太郎から「組合があるときは組合と協議すべしとしたらどうか」という意見があり、それを受けて再び「同意を得なければならない」が「意見を徴さなければならない」と修正されている。

　8月27日から公聴会が開かれ、労働側から「就業規則の作成について使用者は単に労働者の意見を徴するだけでなく、労働者の同意を得るのでなければならない。第2条の原則－対等の地位－からすれば本条はこのやうに改められるべきである」という意見が寄せられているが、審議会ではその後議論されていない。以後微修正はあったが、翌1947年3月に労働基準法が成立した。

　法施行後、意見聴取に関する通牒がいくつか出されている。まず1948年5月には「労働組合が意見を表明しない場合又は意見書に署名捺印しない場合でも、意見を聴いたことが客観的に証明できる限りこれを受理するよう取り扱われたい」(基発第735号)と、同年10月には「前記通牒は、使用者が就業規則を作成するに当たって労働組合が故意に意見の表明又は意見書の署名捺印を拒否する場合を予想して出されたものである」(基発第1575号)と、翌1949年3月には「意見書の内容が当該規則に全面的に反対するものであると、特定部分に関して反対するものであるとを問わず、又その反対事由の如何を問わず法令又は当該事業場について適用される労働協約に反しない限り、就業規則の効力には影響がない」(基発第373号)と指示している。

　また、施行当初の労働基準法施行規則第57条は「労働協約を締結し又は変更した場合」に「遅滞なく所轄労働基準監督署長に報告」することを求めていたが、1949年改正で削除され、代わりに第49条の就業規則の届出規定に「労働協約がある場合には、これを添付して」と追加したが、これも1954年改正で削除され、就業規則と労働協約のつながりを行政的に担保する規定はなくなってしまった。

　労働基準法制定の数年後、就業規則をめぐる論争が巻き起こった。その原因は1949年の労働組合法改正にあった。建前上は労働組合の自主性を確立するために支配介入を不当労働行為として使用者に禁止する等という形をとっているが、実際の効果としては管理職を組合から排除し、経費援助を困難にすることによって、急進的な企業別組合の力を削ぐことが目的であった。この時の改正の中で、組合側にかなり致命的な打撃を与えたのが、労働協約の有効期間の規定であった。

　もともと1945年労働組合法では「労働協約ニハ三年ヲ超ユル有効期間ヲ定ムルコトヲ得ズ」(第20条)と規定するのみで、期間の定めのない労働協約は当事者の合意による以外その終了はあり得ず、また期間の定めがあっても自動延長条項や自動更新条項が規定されることが多く、その改定は不可能に近かった。そこで、1949年改正法は「労働協約は、有効期間を定めた条項を含まなければならず、且つ、いかなる場合においても、三年を超えて有効に存続することができない」、「労働協約は、その中に規定した期限が到来した以後において、その当事者のいずれか一方の表示した意思に反して、なお有効に存続することができない」(第15条)と規定し、自動延長中の協約は一方的な廃棄通告によって即時に終了させることができるようにした。

　この改正に伴って、多くの自動延長中の労働協約が使用者側から一方的に破棄され、無協約状態が出現した。そうすると就業規則が残るが、その就業規則の多くは労働組合との協議や同意条項を含むものであった。ところが一方、労働基準法上は就業規則は(意見聴取義務があるだけで)使用者が一方的に制定変更しうるものと位置づけられている。ここから1950年代前半に労働法学の注目を集めた就業規則の不利益変更問題が発生した。

　下級審レベルでは様々な判決が出されたが、その議論に終止符を打ったのが1952年7月4日の三井造船玉野製作所事件最高裁判決である。最高裁は「就業規則は本来使用者の経営権の作用としてその一方的に定め得るところであつて、このことはその変更についても異なるところがない」と判示し、一方的不利益変更を有効と認めた。労働協約の場合、有効期間を過ぎれば使用者側が一方的に廃棄することができ、その結果無協約状態になっても責任を問われないが、就業規則の場合有効期間の定めはないし、労働基準法上就業規則のない状態は許されないので、結果的に旧規則を永遠に強制することになってしまう。これを解決するためには、いかに乱暴な論理であっても、「就業規則は本来使用者の経営権の作用としてその一方的に定め得るところ」と言わざるを得なかったのであろう。

　その後、労働法学の世界では就業規則の法的性質をめぐって「四派十三流」といわれる論争が闘わされるが、そうした理論的問題を飛び越す形で、1968年12月25日に有名な秋北バス事件最高裁判決が登場する。これは、管理職の地位にあった労働者が就業規則の改正により定年を55歳に設定され、既に定年に達していることを理由に解雇された事案であり、「団体交渉によってその解決が図られない」という状況にあった。

　これについて最高裁判決は、「多数の労働者を使用する近代企業において」は、「労働条件についても統一的かつ画一的に処理する必要」があり、「この労働条件を定型的に定めた就業規則は、一種の社会規範としての性質を有するだけでなく、それが合理的な労働条件を定めているものである限り、経営主体と労働者の間の労働条件は、その就業規則によるという事実たる慣習が成立しているものとして、その法的規範性が認められるに至っている」とし、それゆえ「当該事業場の労働者は、就業規則の存在及び内容を現実に知っていると否とにかかわらず、また、これに対して個別に同意を与えたかどうかを問わず、当然にその適用を受けるもの」と、就業規則の規範的効力を認めた上で、不利益変更の効力について「新たな就業規則の作成又は変更によって、既得の権利を奪い、労働者に不利益な労働条件を一方的に課することは、原則として許されないと解すべきであるが、労働条件の集合的処理、特にその統一的かつ画一的な処理を建前とする就業規則の性質からいって、当該規則条項が合理的なものである限り、個々の労働者において、これに同意しないことを理由として、その適用を拒否することは許されないと解すべきであり、これに対する不服は、団体交渉等の正当な手続による改善に待つほかはない」と述べた。これが最高裁の合理的変更理論として、その後の裁判実務に定着していくことになる。

　その後の判例の中で、合理性という抽象的な判断基準の中で徐々に集団的労使関係の枠組みが重みを増してきたが、この流れを明確に示したのが1997年2月28日の第四銀行事件最高裁判決である。これは就業規則上は定年55歳、実際は58歳まで在職という運用がされていたが、労働組合の要求により団体交渉を行い、労働協約に基づいて就業規則を改正して60歳定年とし、55歳以降の賃金を切り下げた事案で、最高裁は「本件就業規則の変更は、行員の約90パーセントで組織されている組合･･･との交渉、合意を経て労働協約を締結した上で行われたものであるから、変更後の就業規則の内容は労使間の利益調整がされた結果としての合理的なものであると一応推測することができ、また、その内容が統一的かつ画一的に処理すべき労働条件に係るものであることを考え合わせると、被上告人において就業規則による一体的な変更を図ることの必要性及び相当性を肯定することができる」と述べ、合理的変更理論という抽象的な枠組みの中で、実質的には集団的労使関係法の原理に沿った労使の利益調整を中心に据えた判断をするようになった。

　ところが、その後2000年9月7日のみちのく銀行事件で、最高裁はこの方向性を否定するかのような判決を下した。これは従来から60歳定年であった企業で、55歳以上の者を役職から外して専任職とし、給与を引き下げた事案であるが、複数組合併存の下で、原告らが加入する少数組合（1％強）とは合意しないまま、多数組合（約73％）と合意して実施したものである。最高裁は「本件における賃金体系の変更は、短期的に見れば、特定の層の行員にのみ賃金コスト抑制の負担を負わせているものといわざるを得ず」、「一方的に不利益を受ける労働者について不利益性を緩和するなどの経過措置を設けることによる適切な救済を併せ図るべきであり、それがないままに右労働者に大きな不利益のみを受忍させることには、相当性がない」と、就業規則変更の合理性を否定し、「上告人らの被る前示の不利益性の程度や内容を勘案すると、賃金面における変更の合理性を判断する際に労組の同意を大きな考慮要素と評価することは相当ではない」と、集団的労使関係法の原理に対して極めて消極的な姿勢になった。

　就業規則によって労働条件を変更する効力については、現行の判例法理をそのまま法制化し、「就業規則による労働条件の変更が合理的なものであれば、それに同意しないことを理由として、労働者がその適用を拒否することはできないことを法律で明らかにする必要がある」と、明確に一定の立場を打ち出した。これは、長期雇用慣行の中で、労働契約を継続しつつ、事情の変化に応じて労働条件を柔軟かつ合理的に調整することに役立つものというこの判例法理に対する高い評価からもたらされている。

　労働条件の不利益変更における合理性判断については、多数組合の合意があることのみによって変更後の就業規則の合理性を直ちに認めることは適当でないとしつつ、企業における多様な労働者の意見の適正な集約により労働条件を決定することを促進することや、合理性の判断について予測可能性を高めることが必要との立場から、「一部の労働者のみに対して大きな不利益を与える変更の場合を除き、労働者の意見を適正に集約した上で、過半数組合が合意した場合又は労使委員会の委員の5分の4以上の多数により変更を認める決議があった場合には、変更後の就業規則の合理性が推定される」という提案を行った。これは推定規定ではあるが、事実上多くの場合には、過半数組合又は労使委員会に労働条件の不利益変更の合理性の判断権を付与するに近い思い切った立法提案である。このうち、労使委員会については、委員の選出方法や意思決定方法などこれから詰めるべき問題も多いことは意識されているが、むしろ過半数組合に労働条件の不利益変更に関するこれだけ大きな権限を与えることの法政策上の意義に注目すべきであろう。

　この就業規則の変更法理は統一的集団的労働条件変更法理であるが、個別契約で職務内容や勤務地が特定されているなどの場合の変更については、解雇という社会的コストを避け、労働者が雇用を維持した上で変更の効力を争うことができるようにするための制度として、雇用継続型契約変更制度を設けることを提案している。これは現行判例法理の法文化ではなく、新たな法制を導入しようというものである。

　報告書はこの制度構成として2つの提案を示した。第1は、労働契約の変更の必要が生じた場合には、使用者が労働者に対して、一定の手続に則って労働契約の変更を申し込んで協議することとし、協議が整わない場合の対応として、使用者が労働契約の変更の申入れと一定期間内において労働者がこれに応じない場合に効力を生ずることとなる解雇の通告を同時に行い、労働者は労働契約の変更について異議をとどめて承諾しつつ、雇用を維持したまま当該変更の効力を争うことを可能にするような制度である。

　これに対して、第2の案は、労働契約の変更の必要が生じた場合には、変更が経営上の合理的な事情に基づき、かつ変更の内容が合理的であるときは、使用者に労働契約の変更を認める制度であり、企業が経営環境の変化に適応して存続し発展するための労働条件の変更の必要性に応じるため、使用者に合理的な範囲内で労働契約の一方的な変更権を与えるものである。

　その後、とりわけ労働時間法制をめぐって経営側から反発が噴き出し、事務局の審議会運営に反発を強めていた労働側も同調して、分科会の審議は一時中断された。ようやく8月末に審議再開に漕ぎ着けた後は、労働側から「過半数組合の合意があるだけで合理性があると本当に判断できるのか。労働組合はどのようにすれば非組合員の意見まで集約できるのか分からない」とか「就業規則の変更の合理性を推定するために過半数組合を利用するのは安直すぎる」といった反論があったこともあり、就業規則の変更による労働条件の変更について、その変更が合理的なものであるかどうかの判断要素として、①労働組合との合意その他の労働者との調整の状況（労使の協議の状況)、②労働条件の変更の必要性、③就業規則の変更の内容、を挙げるにとどまる内容となった。これは、労働組合運動の立場からしても、過半数組合に就業規則変更の合理性判断への関与権を与える方が望ましいのか、与えない方が望ましいのかについて、きちんとその利害得失を議論した上での結論とは思えないところがある。

　こうして成立した2007年の労働契約法では、第9条で「使用者は、労働者と合意することなく、就業規則を変更することにより、労働者の不利益に労働契約の内容である労働条件を変更することはできない。ただし、次条の場合は、この限りでない。」と規定した上で、その例外として第10条で、「使用者が就業規則の変更により労働条件を変更する場合において、変更後の就業規則を労働者に周知させ、かつ、就業規則の変更が、労働者の受ける不利益の程度、労働条件の変更の必要性、変更後の就業規則の内容の相当性、労働組合等との交渉の状況その他の就業規則の変更に係る事情に照らして合理的なものであるときは、労働契約の内容である労働条件は、当該変更後の就業規則に定めるところによるものとする」と定めた。

　さらに、同年の商法改正により合併法制を見直し、債権者保護手続を合理化し、また簡易な合併手続の制度を創設する等会社の合併手続の簡素合理化を図るとともに、会社は株主総会に先立って合併契約書等を、また合併の効力発生後には合併手続等について記載した書面をそれぞれ開示すべきこととして、株主及び債権者の保護を図るための改正が行われた。

　同月、持株会社の設立を容易にするための制度として、親会社が子会社の発行した株式の全てを保有する完全親子会社関係を形成する株式交換及び株式移転制度の導入を内容とする商法改正が行われた。これにより、既存会社は、他の既存会社を買収して完全子会社としたり（株式交換）、あるいは既存会社が完全親会社を新設して持株会社とすること（株式移転）が容易になった。

　従来、会社分割は、営業譲渡、現物出資等の既存の法制度に基づいて行われてきた。具体的には、①分割する営業を現物出資して新会社を設立する方法（商法第168条第1項第5号）、②新会社を設立するに当たり、予め設立後に分割する営業を財産引き受けとして譲り受けることを約しておく方法（商法第168条第1項第6号）、③新会社が事後設立の形で営業を譲り受ける方法（商法第246条）、④既に設立されている会社の新株発行に際し、分割する営業を現物出資する方法（商法第280条の2第1項第3号）、⑤既に設立されている会社に分割する営業を譲渡する方法（商法第245条第1項第1号）がある。しかし、いずれの場合においても、営業の承継に伴う債務の移転については、債権者の同意を得なければならず、また、営業の現物出資、財産引受け及び事後設立に関しては一定期間営業を停止しなければならないなど問題が多く、会社がその事業部門の一部を子会社とする分社化を円滑に行うことができるようにするために、債務の免責的かつ包括的な承継が可能となり、かつ簡易迅速な会社分割制度の導入を求める声が高まった。

　そこで政府は法制審議会商法部会において1999年4月から審議を開始し、同年7月には会社分割法制の創設等を内容とする商法改正案要綱案中間試案を取りまとめ、各界の意見を求めた。同部会はその結果を踏まえて審議を行い、翌2000年1月に要綱案を取りまとめ、翌2月法制審議会から答申した。その後これに基づき法務省は商法等改正案を策定し、3月国会に提出し、5月成立に至った。

　この改正により、株式会社及び有限会社につき、会社がその営業の全部又は一部を他の会社に承継させる会社分割制度が創設された。会社分割の形態としては、分割会社の営業を、新設の会社（設立会社）に承継させる「新設分割」と、これを既存の他の会社（承継会社）に承継させる「吸収分割」がある。また、設立会社又は承継会社が分割に際して発行する株式の割り当ての方法として、これを分割会社自体に割り当てる物的分割（分社型）と、分割会社の株主に割り当てる人的分割（分割型）がある。

　なお、審議の過程で、自由民主党、民主党、公明党、保守党及び自由党による修正が行われ、分割会社は分割計画書又は分割契約書を本店に備えおくべき日までに、労働者と協議することが規定された（附則第5条第1項）。これは労働組合でもなければ労働者の過半数代表者でもなく、労働者一人一人と協議すべきというやや類を見ない規定である。もっとも、労働者が個別に民法の規定により労働組合を代理人として選定した場合には、分割会社は当該労働組合と協議することになる。

　1999年に産業活力再生特別措置法が成立した際、衆参両院で「企業の組織変更が円滑に実施され、かつ、実効あるものとなるためには、従業員の権利義務関係等を明確にする必要があることにかんがみ、労使の意見を踏まえつつ、企業の組織変更に伴う労働関係上の問題への対応について、法的措置も含め検討を行うこと」との附帯決議がされた。

　報告は、会社分割法制について、労働関係の権利義務についても他の権利義務と同様、会社の意思のみによって承継される労働者の範囲を定めることができ、それが分割計画書等に記載された場合は分割会社から設立会社等に包括的に承継されることから、承継を望まない者が承継され、承継を望む者が承継されないことが生じうること、これまで従事してきた職務の全部又は一部と切り離される可能性があること等の問題点を指摘し、①承継営業を主たる職務とする労働者のうち承継させる労働者については当然に承継させること、②承継営業を主たる職務とする労働者のうち残留させる労働者及び承継営業を従たる職務とする労働者のうち承継させる労働者については異議申立ての機会を付与し、異議を述べたときにはそれぞれ承継され又は承継されないこと、③労働組合の組合員が承継された場合は設立会社等と当該労働組合の間で同一の内容の労働協約が締結されたものと見なすこと、④これら労働者及び労働組合に対して、分割前に分割に関する情報を書面で通知しなければならないこととする等の立法措置を求めるものであった。

　また、営業譲渡については、譲渡労働者の範囲は会社間の合意により画されるため、労働者によっては承継されない不利益や従事していた職務から切り離される不利益が想定されるとしつつ、労働関係の権利義務は個別に承継され、かつ、労働者の個別の同意が必要であることから、また労働協約の規範的部分は労働契約の内容として承継されるため、立法の必要は認められないとし、仮に当然承継とすると、営業譲渡における権利義務の承継が特定承継であることと相反し、また営業譲渡契約の成立に重大な支障を及ぼす等の問題点があるとして、現時点では立法措置は不要とした。

　この研究会における意見聴取で、連合は、営業譲渡、合併、会社分割等の企業組織再編に際して、労働者の雇用や労働条件を保護する企業組織等の再編に伴う労働者保護法制定を求めていた。ほぼその内容に沿った形で、2000年2月、民主党は企業再編に伴う労働者保護法案骨子を発表し、翌3月それを法案化した企業再編における労働者保護に関する法律案を国会に提出した。

　同法案は、合併、営業譲渡及び分割を企業組織の再編と定義し、企業組織の再編を理由とした解雇を禁止するとともに、合併及び全部譲渡の場合には労働契約は当然承継されることとし、一部譲渡及び分割の場合には当該営業に主として従事する労働者の労働契約は当然承継されるが、当該労働者が同意しない旨を通知すれば承継されないこととしている。また、企業組織の再編を理由とした労働条件の不利益変更の禁止、労働協約の承継等を規定するとともに、企業組織の再編の事前手続として過半数組合又は労働者の過半数代表者との協議義務を課している。

　なお、同年3月、共産党も企業組織の再編を行う事業主に雇用される労働者の保護に関する法律案を提出した。こちらは、企業組織の再編を理由とする解雇だけでなく、予め企業組織再編後の企業の負担を軽くするための解雇も禁止、再編前の企業に所属するか後の企業にするかは、労働者の同意がなければ決められず、どちらを選択するかにかかわらず不利益取扱いを受けないことなどを規定している。

　労働省は企業組織変更に係る労働関係法制等研究会報告に基づき、2000年3月会社の分割に伴う労働契約の承継に関する法律案を国会に提出した。国会では審議の結果、分割会社はその雇用する労働者の理解と協力を得るよう努める旨の規定が追加され、5月に成立に至った。その後、労働省は労働契約承継法の指針の在り方研究会^*77を開催し、その意見を踏まえて省令及び指針を策定した。

　同法はおおむね上記研究会報告に沿った規定となっている。まず、会社分割に当たり、承継される営業に主として従事する労働者及び分割計画書等に承継される旨の記載がある労働者については、分割を承認する株主総会等の2週間前までに当該労働者に必要な情報を書面で通知すること、労働協約を締結している労働組合に対しても同様に通知することを義務づけている（第2条）。

　これに対して、承継される営業に主として従事する労働者であるが分割計画書に設立会社が承継する旨の記載がない者の労働契約については、株主総会の2週間前から前日までに書面により異議を申し立てることができ、この場合は分割計画書の記載にかかわらず労働契約が承継される（第4条）。これは労働者の方の職務に従って移動したいという希望を優先させる規定である。

　一方、これとは逆に、承継される営業に主として従事しない労働者で分割計画書に設立会社が承継する旨の記載がある者の労働契約についても、同様に株主総会の2週間前から前日までに書面により異議を申し立てることができ、この場合は分割計画書の記載にかかわらず労働契約が承継されない（第5条）。これも労働者の職務を重視する希望を優先させる規定である。

　以上3か条を合わせると、分割計画書の記載を基本としつつ、職務を優先させる方向への修正を認めるという形になっている。就職よりも就社が一般的な日本の雇用慣行を踏まえつつも、労働者側からの異議申立権を職務優先の場合にのみ認めるという形で一定の整理を図っており、野党法案のように行くも残るも労働者次第という仕組みに比べるとバランスがとれていると言えよう。

　労働協約については、債務的部分は分割会社の権利義務に関わるものであるので分割計画書に記載されれば効力が生ずるはずであるが、労働組合の利益の保護の観点からその合意がある場合に限り承継させ、合意がなければ分割会社と設立会社を共同債務者又は債権者とすることにより本旨に従った解決を図ろうとしている。一方、規範的部分については、当該労働組合の組合員の労働契約が承継されるときには、分割の効力を生じたときに設立会社と労働組合との間で旧労働協約と同一内容の労働協約が締結されたものとみなすこととされた（第6条）。

　労働契約承継法の国会審議では、会社分割以外の企業組織再編、特に営業譲渡の際に労働契約の承継に係る特段の措置が講じられていないことについて、労働者の保護に欠けるとの指摘がなされ、また衆参両院において、商法改正案及び労働契約承継法案への附帯決議として「合併・営業譲渡をはじめ企業組織の再編に伴う労働者の保護に関する諸問題については、学識経験者を中心とする検討の場を設け、速やかに結論を得た後、立法上の措置を含めその対応の在り方について十分に検討を深めること」が求められた。

　そこで、厚生労働省は2001年2月から企業組織再編に伴う労働関係上の諸問題に関する研究会^*78を開催し、特に営業譲渡の問題を中心に立法上の措置の要否を含めて調査研究を行い、2002年8月に報告を取りまとめた。もともと、2000年の企業組織変更に係る労働関係法制等研究会報告においても、営業譲渡についてはいくつか問題点を指摘しており、「現時点では立法措置は不要」としていたものである。

　同報告は、営業譲渡の際の労働契約承継について法的措置を講ずることは適当ではないという考え方を示した。その理由としては、営業譲渡に伴って転籍する労働者が増えれば譲渡価値が低下し、営業譲渡が成立せず、不採算部門を閉鎖したり企業倒産に至ったりして雇用が失われることもあることを考えれば、営業譲渡に向けた交渉を阻害するような規定を設けることには慎重にならざるを得ないという点、日本では会社に就職するという意識が強く、営業施設と労働者との間に有機的一体性があるとは捉えがたく、EU既得権指令のような形での整理は困難な点、解雇規制に関しては判例による権利濫用法理でしか対応されていないのに、営業譲渡に伴う労働契約承継ルールについてのみ法定することはバランスを失する点などを挙げている。

　上記理由のうち、最後のものは既に解雇規制が法制化されており理由にならなくなっているし、日本の就社意識は確かにその通りであるが、それは会社分割の際も同じであり、会社分割についてはあえてそこを、分割計画書の記載を基本としつつ、職務を優先させる方向への修正を認めるという形で割り切ったわけで、問題状況は営業譲渡についても変わらないはずである。逆に、会社帰属を優先させる方向への修正を認めるという法政策もあり得るわけで、それは決めの問題であろう。従って、真の問題は最初の経済的配慮に尽きる。この点については、労働条件の不利益変更を認めない形での労働契約承継を義務づけるのか、それとも労働契約の承継と引き替えに一定の不利益変更を認めるかという問題や経済的理由による解雇をどこまで認めるのかという問題とも絡み、単純には割り切れない面があると思われる。

　厚生労働省は2014年12月から、医療法人や農業協同組合など、会社以外の組織の再編に対応するために、組織の変動に伴う労働関係に関する研究会^*79を開催し、検討を行った。2015年3月には中間とりまとめで、これら法人についても労働契約承継法及び2000年商法等改正法附則第5条と同様の労働者保護の仕組みを導入することを提言した。これに基づき、2015年9月に医療法と農業協同組合法が改正され、医療法人と農業協同組合の分割制度とともにこれらへの労働契約承継法の準用規定が設けられた。

　その後同研究会は、2005年会社法制定やこの間の裁判例の蓄積を踏まえて、諸課題を検討し、2015年11月に報告書を取りまとめた。その主たる論点は、2005年会社法への対応である。2005年会社法により、会社分割についても、それまでは分割の対象が有機的一体性のある営業（＝事業）だったのが、「事業に関して有する権利義務の全部又は一部」となり、またそれまでは債務の履行の見込みがあることが前提だったのが、債務の履行の見込みがなくても分割できるようになった。いわゆる泥船分割である。しかし、その時には労働契約承継法は改正されず、指針で最小限の対応がされただけであった。

　同報告書は、まず事業に当たらない権利義務の会社分割の場合について、①従来通り事業に主従事かどうかで判断し、事業たり得ない権利義務に従事していても非主従事と整理、②承継される権利義務に主従事か否かで判断、の二つの立場を示し、雇用や職場の確保の観点から①が望ましいとしている。しかしこの場合、どの範囲が「事業」に当たるのかが問題になるので、その判断基準を明確にすべきだとし、その上で、今までは5条協議の対象は承継される事業に主従事及び従従事の労働者だけであったが、通知の対象となる不従事労働者についても対象とすることが望ましいとしている。

　次にいわゆる泥船分割の場合について、不採算事業に承継される労働者に何らかの保護が必要かを論じ、債務超過の状況についても7条措置（過半数組合／過半数代表者への協議等）の対象となることを明確に周知すること、5条協議の対象に含めることとする一方、不採算事業に承継される主従事労働者や不採算事業に残留する非主従事労働者にも異議申出権を付与すべきではないかという議論に対しては、承継法の趣旨から否定的な考えを示している。

　曰く付きの事業譲渡の問題については、「将来の雇用の確保にもつながるような有用な組織再編への影響や全体としての雇用の維持の観点からも慎重な検討を要する」として、「事業譲渡に労働契約の承継ルールを設けることについては、未だ慎重に考えるべき」としつつ、手続面でのルールを整備することは考えられるとし、まずは例えば指針を定めて取組を促していくことを提案した。

　2016年1月、厚生労働省は組織の変動に伴う労働関係に関する対応方策検討会^*80を設置し、同年4月に報告書を取りまとめた。これは法改正には踏み込まず、省令や指針の改正で対応するという方向にとどめた一方、会社分割に限定せず、これまで労働政策として踏み込むことを避けてきた事業譲渡や合併についても、指針レベルで一定の対応を図ろうとした。

　ジョブ型正社員に関する議論の出発点は、2002年6月にとりまとめられた多様で柔軟な働き方を選択できる雇用システムのあり方に関する研究会^*81の報告書にある。同報告書は、安定した雇用、高い処遇の反面、拘束度（労働時間、就業場所、仕事に関する自己選択の自由度）が高いいわゆる「正社員」と、拘束度が低い反面、雇用の安定性、処遇面での条件が低いいわゆる「非正社員」とに働き方が二極化しているという認識を示し、多様で柔軟な働き方の選択肢を拡大するためには、二極化した働き方の中間的な形態を作り出す必要があるとして、具体的に労働時間の拘束度が低い「短時間正社員」、就業場所の拘束度が低い「勤務地限定正社員」、仕事内容の拘束度が低い「職種限定正社員」を提示している。

　2012年3月にとりまとめられた「多様な形態による正社員」に関する研究会^*82報告書は、この二極化に対する処方箋として、いわゆる正社員と同様に無期労働契約でありながら、職種、勤務地、労働時間等が限定的な多様な形態による正社員の導入を提起した。それが非正社員にとって正社員転換の機会を拡大するとともに、正社員にとってもワーク・ライフ・バランスの実現の一つの手段となりうるというのである。その際の留意事項として、非正社員から正社員へのステップアップのために活用すること、相互転換しやすい柔軟な仕組みとすること、実質的な男女差別を生じさせないこと、労使の協議を踏まえ、働き方に応じていわゆる正社員との均等・均衡を考慮すること、事業所閉鎖時等にもいわゆる正社員に関する取組と均衡が図られるよう最大限努力することなどが挙げられている。

　同月とりまとめられた非正規雇用のビジョンに関する懇談会^*83の報告書「望ましい働き方ビジョン」でも、正規、非正規という二つの考え方を超えて、雇用労働の安定、公正、多様性と企業経営の自由との共存を実現するという理念を提示し、不本意非正規就業者の正規雇用への転換を促進する際、業務や勤務地等が限定的な多様な正社員も視野に入れるべきことを強調している。また、正規雇用の働き方の問題にも着目し、非正規雇用で働く労働者の処遇改善やキャリア形成を進める一方、正規雇用の働き方を変えていくことで、正規、非正規の連続性を確保し、雇用形態に関わりなくディーセント・ワークを実現するという将来像を描いている。

　2012年末の総選挙で自由民主党が大勝し、第2次安倍晋三内閣が成立してすぐ、2013年1月に規制改革会議が設置され、同年3月には雇用ワーキンググループ^*84が置かれた。同WGが示した検討項目には、解雇規制の項とは別立てで「勤務地や職務が限定された労働者の雇用に係るルールを整備することにより、多様で柔軟な働き方の充実を図るべきではないか」とあり、これがその後同WGでの議論の焦点となった。

　同年5月の同WG報告や、同年6月の規制改革会議答申では、これがジョブ型正社員という名称で取り上げられ、無期雇用、フルタイム、直接雇用だけでなく、職務、勤務地、労働時間(残業)が無限定な日本の正社員のあり方を改革し、職務、勤務地、労働時間が特定されているジョブ型正社員に関する雇用ルールの整備を行うことを提起している。ところが、同WGでの議論では、これが解雇しやすい労働者の創設という文脈で議論された面もあり、野党や労働組合から批判を浴びることとなった。

　同年6月の「日本再興戦略」では、この問題について「職務等に着目した『多様な正社員』モデルの普及・促進を図るため、成功事例の収集、周知・啓発を行うとともに、有識者懇談会を今年度中に立ち上げ、労働条件の明示等、雇用管理上の留意点について来年度中のできるだけ早期に取りまとめ、速やかに周知を図る。これらの取組により企業での試行的な導入を促進する」としている。

　2013年9月には厚生労働省に「多様な正社員」の普及・拡大のための有識者懇談会^*85が設置され、制度導入のプロセス、労働契約締結・変更時の労働条件明示のあり方、労働条件のあり方、いわゆる正社員との均衡のあり方、相互転換制度を含むキャリアパスなど、多様な正社員の雇用管理上の留意点について調査検討を行うこととされた。

　同懇談会の報告書は2014年7月に取りまとめられた。勤務地限定正社員、職務限定正社員、勤務時間限定正社員それぞれについて、効果的な活用が期待できるケースを示し、労働者に対する限定の内容の明示、事業所閉鎖や職務の廃止等への対応、転換制度、均衡処遇などについて具体的な提言を行っている。このうち解雇に関しては、事業所閉鎖や職務廃止の際に直ちに解雇が有効となるわけではなく、解雇法理の適用において、人事権の行使や労働者の期待に応じて判断される傾向があるとしている。

　ここでは、「我が国においては、労働契約の締結時に、詳細な労働条件について明確な合意がなされないことがあり、企業の包括的な指示のもとで、自身の労働条件が曖昧なまま働いている労働者は少なくない」という認識に基づき、ジョブ型正社員の雇用ルールの明確化を求めている。具体的には、勤務地限定正社員や職務限定正社員等を導入する企業に対し、勤務地（転勤の有無を含む。）、職務、勤務時間等の労働条件について、労働契約の締結時や変更の際に個々の労働者と事業者との間で書面による確認が確実に行われるよう、①労働基準関係法令に規定する使用者による労働条件の明示事項について、勤務地変更（転勤）の有無や転勤の場合の条件が明示されるような方策、②労働基準法に規定する就業規則の記載内容について、労働者の勤務地の限定を行う場合には、その旨が就業規則に記載されるような方策、③労働契約法に規定する労働契約の内容の確認について、職務や勤務地等の限定の内容について書面で確実に確認できるような方策、等を求めている。

　家内労働の歴史は古く、江戸時代における織物生産の一形態である問屋制家内工業にその発生が見られる。明治時代になっても、横山源之助『日本の下層社会』に貧民家庭の内職としてマッチ箱張りなどが記録されている。大正から昭和期には繊維関係の内職が過半を占めており、近代的大資本経営ではどうしても不向きな生産工程については、下請仕事として次々と家内工業に生産工程の一部が下請けされ、それが各家庭に委託され、内職者の手仕事によって分散生産されたものもかなりあった。

　諸外国でも19世紀後半から家内労働者の労働条件の低さが注目されはじめ、その生活改善向上のために最低賃金法制定が必要であるという世論が高まり、例えばイギリスでは1909年に最低賃金法が制定されたが、その主たる対象は家内労働者の工賃であった。また、ILOにおいて最低賃金制が審議された際にも、ドイツ、オランダの政府代表から家内労働にのみ限るべきとの意見が出されるほどであった。これは、労働者が組織化できるような分野には最低賃金制は適用すべきでなく、組織化が期待できない家内労働のような分野に限るべきという考え方である。これに対して、日本では雇用労働者に対する最低賃金制が先行し、家内労働者の問題は後回しにされた。

　しかし、1947年に制定された労働基準法は家内労働者を対象外とした。そのため、労働基準法の改正の度に家内労働者の保護の必要性が論じられた。1951年には中央労働基準審議会で最低工賃の設定を含む家内労働法の制定が提案されているし、労使団体からも家内労働法の制定の必要性が述べられ、1957年3月には社会党が家内労働者を賃労働者ととらえ、労働基準法や労働組合法を準用するとともに最低工賃を設定する家内労働法案を国会に提出した。同法案の特徴は、家内労働者が家内労働者組合を結成し、委託者又はその団体と団体協約を締結することができ、この団体協約は規範的効力を有するとし、また交渉が調わない場合に労働委員会が斡旋又は調停を行うと規定している。さらに、委託者は家内労働者が組合員であることを理由に製品の委託について不利益な取扱をすることなど「不当行為」を禁止し、違反の申立があった場合には労働委員会が命令を発するとしている。

　中央賃金審議会^*3は、1954年5月に「最低賃金制に関する答申」を提出し、家内労働についても「本制度の施行を確保し、公正競争の実を上げるために、別途家内工業法の制定を考慮し、その制定に至るまでの期間については、関連家内工業の加工賃に対する行政的手段による調整等特段の措置を講じられたい」と述べたが、この答申は実現しなかった。同審議会は1957年4月に再開され、同年12月に答申を出したが、その中で「最低賃金法の中に最低工賃に関する規定を設けること及び総合的家内労働対策のための調査準備に着手すべきこと」を求めている。

　この答申に基づき1959年4月に最低賃金法が成立したが、その中で初めて第3章として家内労働者の最低工賃制が設けられた。しかし、それは雇用労働者の最低賃金の実効性を確保するための規定であって、家内労働者自体の保護のための規定ではなかった。すなわち、1959年法では、一定地域で一定の事業又は職業に従事する全ての雇用労働者に適用する最低賃金が決定されている場合にのみ最低工賃を決定できることとされている。雇用労働者を使用する使用者のみに最低賃金が適用されると、家内労働者に委託する委託者との間の競争条件が異なり、前者が倒産するおそれがあるからである。ちなみに施行後7年間、最低工賃は決定されなかった。

　ちょうどこの時期に、東京の下町で、ヘップサンダル製造に従事する家内労働者にベンゼン中毒が続出し、死亡者まで出すに至り、家内労働者の安全衛生問題がクローズアップされ、これを契機として、労働省は1959年11月、臨時家内労働調査会^*5を設置した。同調査会は実態調査と審議を重ねて、1960年9月中間報告を提出した。この報告は「家内労働の実態は予想以上に複雑であるが、政府はさしあたり家内労働対策実施のための地ならし的措置として、家内労働手帳、標準工賃の設定、安全衛生等の行政措置を実施すべき」と述べ、これを受けて労働省は労働基準局長通達によりこれら措置を実施した。これにより家内労働法施行までに135件の標準工賃が設定され、対象家内労働者数は20万人を超えた。

　同調査会はその後も審議を重ね、1965年12月「わが国家内労働の現状に関する報告」及び「今後の家内労働対策の進め方に関する見解」をとりまとめた。その中で最低賃金法に既に規定されている最低工賃の決定等を図ることを求めた。これを受けて労働省は最低工賃決定推進を通達し、1966年8月に第1号として奈良県靴下製造業最低工賃が決定された。以後家内労働法施行までに16件の最低工賃が決定され、対象家内労働者数は4万人弱であった。

　同見解はまた長期的に継続して調査審議を行う機関を設ける必要があるとしており、これに基づき1966年6月家内労働審議会^*6を設置した。同審議会では公益委員からなる小委員会^*7を設けて家内労働法制検討上の問題点を整理し、1967年3月報告した。これに基づき起草委員会が報告をとりまとめ、総会審議を経て1967年12月に家内労働対策に関する答申を提出した。その過程では、家内労働者についても雇用労働者と同様の保護を図るべきとする意見とそれは困難だとする意見が対立し、その結果「当面はまず、家内労働者の家内労働条件の向上のためにもっとも基本的事項で、かつ緊急の必要が認められるものについて法制的措置を講ずべきである」とし、「その他の事項については、条件の成熟を待って逐次段階的に法制の整備を進めることが望ましい」としている。

　現行家内労働法は基本的に1970年法のままである。この間、家内労働法の定義に該当する家内労働者、すなわち「物品の製造、加工等若しくは販売又はこれらの請負を業とする者･･･から、主として労働の対償を得るために、その業務の目的物たる物品について委託を受けて、物品の製造又は加工等に従事する者」（第2条）は、1970年の181万人から2017年の11万人弱へと大きく減少してきた。その代わりに情報通信機器を利用して在宅で自営的に働く在宅就労は2013年に126万人（推計）と増加してきているが、物品の製造・加工業務でないので家内労働者とはされていない。

　家内労働法によって新たに設けられた規定はいくつかある。委託者の家内労働手帳交付義務（第3条）、就業時間適正化の努力義務（第4条）、委託打切りの予告義務（第5条）のほか、安全衛生に関する措置（第17、18条）などであるが、安全衛生と表裏の関係にある労働災害補償については、労働基準法上の使用者の無過失責任と同様の責任を委託者に課しうるかについて疑問があり、規定されなかった。ただし、業務上災害疾病のおそれのある特定の業務に従事する家内労働者を、暫定的に労働者災害補償保険法上の特別加入制度に加入させるものとした。

　最低工賃については、最低賃金法時代の最低賃金を前提とするものから、家内労働者の労働条件の改善を図るために独自に決定しうるものとなった。決定方式は最低賃金と同様、地域別、業種別に決定する方式である。最低賃金における最低賃金審議会に相当するものとして、中央・地方に家内労働審議会を設置し、その調査審議を経て最低工賃を決定することとされている。なお、最低工賃違反の委託契約は、その部分は無効となり、最低工賃で補充される。

　上述のように、家内労働法はその対象を「物品の製造又は加工等に従事する者」に限定しているため、近年増加してきた情報通信機器を利用してサービスの提供を行う在宅形態での働き方は対象とされないが、産業分類上印刷業は製造業とされていたため、印刷業者の委託を受けてタイプ打ちをする者は家内労働者とされていた。これが急速にワープロ作業に変わることに対応して、労働省は1989年から在宅就業問題研究会^*9を開催し、翌1990年2月に第1次報告をまとめ、フロッピーディスクによって受け渡しをする場合であれば「物品の製造又は加工等」に該当するとして家内労働法を適用することとした。

　同報告は、在宅ワーカーの契約条件をめぐる問題点を挙げた上で、今後の施策のあり方として、契約条件の明確化、契約条件の適正化、報酬決定の適正化、在宅ワーカーの健康管理及びプライバシーの保護など在宅ワークの適正な実施確保に加え、円滑な需給調整や仲介的機能の整理、能力開発・能力評価の促進や相談指導体制の整備など在宅ワーカーに対する支援の必要性を強調した上で、在宅ワークの契約条件の文書明示や契約条件の適正化等に係るルールを確立して、発注者及び仲介業者、さらには在宅ワーカーがそれに沿った契約を行うよう誘導していくことが必要としている。

　ただ、その手法としては、在宅ワークがなお成熟途上の働き方であることに鑑み、法令等による規制などのような強制的な手段よりも、むしろ緩やかな形での誘導策を講ずることが適当として、行政としては最低限確保されるべき事項を盛り込んだガイドラインを策定し、関係当事者による自主的な遵守を促すことが適切としている。そして、具体的なガイドラインを示している。労働省は同年6月にほぼそのままの形で在宅ワークの適正な実施のためのガイドラインを策定通知した。

　このガイドラインでは、在宅ワークを「情報通信機器を活用して請負契約に基づきサービスの提供等を行う在宅形態での就労のうち、主として他の者が代わって行うことが容易なものをいい、たとえば文章入力、テープ起こし、データ入力、ホームページ作成などの作業を行うもの」と定義し、「ただし、法人形態により行っている場合や他人を使用している場合などを除く」としている。

　注文者が守っていくべき事項として、まず契約条件の文書明示及びその保存を挙げている。すなわち、在宅ワーク契約締結時に、仕事の内容、報酬額、その支払期日及び支払方法、諸経費の取扱い、納期や納品先及び納品方法、成果物が不完全だったり納入が遅れた場合の取扱いなどを明らかにした文書を交付することとし、これを3年間保存することとしている。ただし電子メールにより明示してもよい。

　次に契約条件の適正化として、報酬の支払期日は成果物受取から30日以内（長くても60日以内）、報酬額は在宅ワーカーの適正な利益が可能となるように決定することとされ、最低賃金を参考にすることも考えられると付け加えている。また、納期は在宅ワーカーの作業時間が長時間に及ばないよう設定し、通常の労働者の1日の労働時間（8時間）を目安とすることとされ、継続的な注文を打ち切ろうとする場合には事前に予告することも求めている。

　厚生労働省の委託事業（在宅就業者総合支援事業）により設けられた今後の在宅就業施策の在り方に関する検討会^*11は2015年3月に報告書をまとめ、その中で家内労働のように厳格な最低工賃の仕組みは適当ではなく、安全衛生確保規定をそのまま適用することもできないとしている。一方で、在宅就業者と発注者の間や、仲介機関を介する三者構成であることに起因するトラブル、報酬額の決定に関する問題を指摘し、家内労働法を抜本的に改正することにより、契約上の課題や秘密保持に関する規定等を盛り込んだ立法措置を講じることも考えられるとしつつ、在宅ではない請負等、在宅就業と類似の課題が存在する可能性がある就業形態が存在する中で、在宅就業についてのみ施策を講じることについて整理がされていないとして、「将来的に必要な課題ではあるが、現時点では機が熟しているとはいえない」と否定的である。そして当面は上記ガイドラインの見直しで対応すべきとしている。

　2016年3月の検討会報告書は具体的なガイドラインの見直しを議論した。現行ガイドラインが注文者と在宅ワーカーの二者構成を基本とし、仲介機関は注文者に含まれると整理しているのを維持しつつ、委託型、純粋紹介型に分けて仲介機関についての規定を設けることや、契約条件の変更、成果物が不完全な場合の取扱い（補修、損害賠償請求）、知的財産権の取扱い、秘密保持義務と個人情報の取扱、報酬の支払期日・報酬額、納期、解除等について、具体的な見直し案を提示している。

　2017年3月の「働き方改革実行計画」に、非雇用型テレワークのガイドライン刷新と働き手への支援が盛り込まれ、仲介業者を想定せず、相対契約を前提とする現行の非雇用型テレワーク（＝在宅ワーク）のガイドラインを改定し、仲介業者がいったん受注して働き手に再発注する際にも守るべきことを示し、また仲介事業者に求められるルールを明確化するとしている。

　2017年10月に柔軟な働き方に関する検討会^*12が設置され、同年12月に報告を取りまとめるとともに、自営型テレワークの適正な実施のためのガイドライン(案)を示した、厚生労働省はこれを受けて、2018年2月、新たなガイドラインを公表した。名称が在宅ワークから自営型テレワークとなっているのは、家内労働法の延長線上から個人請負型就労形態全般を対象としていく姿勢の変化を表している。

　新ガイドラインは仲介事業者を、①他者から業務の委託を受け、当該業務に関する仕事を自営型テレワーカーに注文する行為を業として行う者、②自営型テレワーカーと注文者との間で、自営型テレワークの業務の斡旋を業として行う者、③インターネットを介して注文者と受注者が直接仕事の受発注を行うことができるサービス（いわゆるクラウドソーシング）を業として運営している者と定義している。そして、旧ガイドラインが契約条件の文書明示とその保存から始まっていたのに対し、その前段階として募集内容の明示と、その際に留意すべき事項を詳しく規定している。クラウドワークでは、応募された複数の提案から採用案を選び報酬を支払ういわゆるコンペ式が見られることから、その旨の明示や、採用に至らなかった提案の知的財産権を提案者に無断で公開・使用しないこと、さらには採用された提案の応募者に対して納品後の成果物の大幅な修正を指示するなどは望ましくないことまでが記述されている。

　その他報酬額や契約条件の変更など各項目で記述が詳しくなっているが、注目すべきは契約解除という新たな項目である。労働者ではないので解雇権濫用法理が適用されないことを前提としつつ、「契約違反等がない場合に、注文者が任意で契約を解除する場合は、注文者は、契約解除により自営型テレワーカーに生じた損害の賠償が必要となること」とか「継続的な取引関係にある注文者は、自営型テレワーカーへの注文を打ち切ろうとするときは、速やかに、その旨及びその理由を予告すること」を求めている。

　雇用就業形態の多様化の一環として自営業者の問題が世界的に注目を集めつつある。これは既存の労働法の枠そのものを問い直す契機をはらんでおり、契約労働とか経済的従属労働といった形で取り上げる動きもあるが、あくまでも既存の労働法の枠組みの中で労働者性の判断の問題として捉えることもできる。日本ではまず後者の形で政策課題となった。

　まず日本の法制を振り返ってみると、1890年の旧民法では、医師、弁護士、学芸教師は雇傭人とならないとする一方で、角力、俳優、音曲師その他の芸人と座元興行者との関係は雇傭契約としていた。1896年の現行民法で医師、弁護士、学芸教師も雇傭契約の対象と整理されたが、芸能人やスポーツ選手が雇傭契約の対象から外されたわけではない。

　1947年の労働基準法は、労働者を「前条の事業又は事務所に使用される者で、賃金を支払われる者」（第9条）と定義した。もっともここでいう「賃金」は単なる金銭給付にとどまらず、「ある種の接客業に従事する女子の如く、唯単に客より報酬を受けるに過ぎない者」であっても、「客より報酬を受けうる利益」も賃金に含まれると立法担当者は考えていた。この点、制定時の「解説及び質疑応答」では、「労働の対償として一定の営業設備の使用が認められておれば、それもまた賃金」としており、公聴会に提示された法案の「賃金、給料その他これに準ずる収入を得て前条の事業に使用される者」と内容的に変わっているわけではない。

　1985年12月、労働基準法研究会第1部会^*15は「労働基準法の『労働者』の判断基準について」と題する報告書を取りまとめた。ここでは、労働者性の判断基準を、指揮監督下の労働という労務提供の形態及び賃金支払という報酬の労務に対する対償性に求め、この二つを合わせて使用従属性と呼びつつ、限界事例では事業者性、専属性など補強的要素も加えて総合判断するとしている。

　2005年9月に発表された労働契約法制の在り方に関する研究会^*17の報告書は、総論の中で「労働契約法制の対象とする者の範囲」についても言及し、特に「労働基準法の労働者以外の者への対応」と題して、「労働基準法上の労働者として必要とされる使用従属性まではなくとも、請負契約、委任契約等に基づき役務を提供してその対償として報酬を得ており、特定の者に経済的に従属している者については、相手方との間に情報の質及び量の格差や交渉力の格差が存在することから、労働契約法制の対象とし、一定の保護を図ることが考えられる」と述べた。ところが、労働政策審議会ではまったく議論すらされず、この問題はそのままとなっている。

　2010年11月、厚生労働省は労使関係法研究会^*18を開始した。開催要綱は、「今後の集団的労使関係法制の在り方について検討を行う」ときわめて広範な趣旨を述べつつ、当面の検討事項としては、「近年、労働者の働き方が多様化する中で、業務委託、独立事業者といった契約形態下にある者が増えており、労働組合法上の労働者性の判断が困難な事例が見られる。このため、本研究会は、当面、労働組合法上の労働者性について検討を行う」と、いわゆる労組法上の労働者性が論点となっている。これは当時、業務委託、独立事業者といった契約形態下にある者について、中労委の命令と裁判所（下級審）の判決で異なる結論が示されたものがあることから問題意識が高まっていたものである。

　2011年7月に報告書が取りまとめられ、事業組織への組み入れ（労務供給者が相手方の業務の遂行に不可欠ないし枢要な労働力として組織内に確保されているか）、契約内容の一方的・定型的決定（契約の締結の態様から、労働条件や提供する労務の内容を相手方が一方的・定型的に決定しているか）、報酬の労務対価性（労務供給者の報酬が労務供給に対する対価又はそれに類するものとしての性格を有するか）の3つを基本的判断要素とし、業務の依頼に応ずべき関係（労務供給者が相手方からの個々の業務の依頼に対して、基本的に応ずべき関係にあるか）、広い意味での指揮監督下の労務提供（労務供給者が、相手方の指揮監督の下に労務の供給を行っていると広い意味で解することができるか）、一定の時間的場所的拘束（労務の提供にあたり日時や場所について一定の拘束を受けているか）を補充的判断要素とし、顕著な事業者性（労務供給者が、恒常的に自己の才覚で利得する機会を有し自らリスクを引き受けて事業を行う者と見られるか）を消極的判断要素とするという基準を提示した。

　2020年6月、国土交通省（不動産・建設経済局）は、技能者の処遇改善や法定福利費を適正に負担する企業による公平・健全な競争環境の整備等を図るため、学識経験者・建設業者団体等が一体となって、規制逃れを目的とした一人親方化対策、一人親方の処遇改善対策等の諸課題に関し、実効性のある施策を推進することを目的に、建設業の一人親方問題に関する検討会^*19を設置した。

　同検討会は2021年2月に「中間取りまとめ」を行った。そこでは、社会保険加入対策の強化（社会保険加入が建設業許可更新の要件）に伴い、法定福利費等の削減を意図して技能者の個人事業主化（偽装一人親方化）が進む懸念が示され、適正な一人親方とは、請け負った仕事に対し自らの責任で完成させることができる技術力と責任感をもち、現場作業に従事する個人事業主であると定義しつつ、偽装一人親方対策として、リーフレット、チェックリストに加えて、現場入場制限等の何らかの制限を設けることも考慮している。

　労災保険は本来、労働基準法適用労働者の労働災害に対する保護を目的とした制度であり、労働者でない中小事業主や自営業者は対象としていないが、これら非雇用労働者の中には業務の実態から見て労働者に準じて保護するにふさわしい者が存在することから、1965年改正により一定範囲について特に労災保険への加入を認めることとされた。

　しかしながら、実はそれ以前から通達による擬制適用という形で特殊な取扱いが認められてきていた。まず1947年11月、土木建築事業に従事する労働者の中には、いわゆる一人親方として、その実態が一般労働者と変わらない者があることから、任意組合を組織させ、その組合を便宜上使用者として保険加入させたのが始まりである（基発第285号）。これがその後次第に拡大されていった。

　やがて、1963年10月の労災問題懇談会^*20報告において「自営業主、家内労働者への適用を考慮すべき」との意見が出され、これを受けた労災保険審議会^*21は1964年7月、「一人親方、小規模事業の事業主及びその家族従業者その他労働者に準ずる者であって、労働大臣の定める者については、原則として団体加入することを条件として、特別加入することを認める」と答申した。労働省は翌1965年3月法案を提出、6月には成立に至った。

　これにより、中小規模事業主とその家族従業者、一人親方とその家族従業者及び特定作業従事者について、特別加入制度が設けられた。中小事業主に特別加入を認めたのは、事業主が労働者とともに労働者と同様に働くことが多く、労働者に準じて保護するにふさわしいことに加えて、特別加入を通じて中小企業の労災保険への加入を促進しようという政策意図が働いていた。一人親方については、土木建築事業のほか、自動車運送（個人タクシーやトラック）、漁業が認められた。また特定作業従事者としては、危険な農機具を使用する自営農業者が指定された。

　なお、2017年3月の働き方改革実行計画以降、雇用類似の働き方に対する保護の在り方が議論されるなかで、国会の附帯決議で特別加入制度の対象範囲や運用方法の見直しが求められたこともあり、2020年6月から労働政策審議会労働条件分科会労災保険部会^*22で議論が開始された。同年12月、芸能従事者、アニメーション制作従事者及び柔道整復師について特別加入を認めることとされ、翌2021年1月そのように省令改正された。

　しかし、それだけではなく、法制的には明らかな自営業者に対しても、日本の法制は既に集団的労使関係システムに類似した法制度を用意している。すなわち、各種協同組合法は組合員の経済的地位の改善のためにする団体協約の締結を各種組合の事業として挙げ、しかもこれに相手方の交渉応諾義務や団体協約の規範的効力、行政庁による介入規定などが付随している。

　このうち、特に労働者との連続性の強い商工業の自営業者を対象とした中小企業等協同組合法についてみると、1949年7月の制定時に既に事業協同組合の事業として「組合員の経済的地位の改善のためにする団体協約の締結」（第70条第1項第5号）を挙げ、この「団体協約は、あらかじめ総会の承認を得て、同項同号の団体協約であることを明記した書面をもつてすることによつて、その効力を生」じ（同条第4項）、「直接に組合員に対して効力を生ずる」（同条第5項）とともに、「組合員の締結する契約でその内容が第一項第五号の団体協約に定める規準に違反するものについては、その規準に違反する契約の部分は、その規準によつて契約したものとみなす」（同条第6項）とその規範的効力まで規定した。これらは協同組合連合会の締結する団体協約についても同様である。

　これら規定は1955年改正で第9条の2に移されたが、その後1957年改正で団体交渉権の規定が設けられた。すなわち、「事業協同組合又は事業協同小組合の組合員と取引関係がある事業者（小規模の事業者を除く）は、その取引条件について事業協同組合又は事業協同小組合の代表者（これらの組合が会員となつている協同組合連合会の代表者を含む）が政令の定めるところにより団体協約を締結するため交渉をしたい旨を申し出たときは、誠意をもつてその交渉に応ずるものとする」（第9条の2第5項、現第12項）とされており、この「誠意をもつて」とは、下記商工組合について「正当な理由がない限り、その交渉に応じなければならない」と規定しているのと同趣旨と解されている。

　さらに同改正によって斡旋・調停の規定も設けられた。すなわち、「交渉の当事者の双方又は一方は、当該交渉ができないとき又は団体協約の内容につき協議が整わないときは、行政庁に対し、そのあつせん又は調停を申請することができ」（第9条の2の2第1項）、「行政庁は、前項の申請があつた場合において経済取引の公正を確保するため必要があると認めるときは、速やかにあつせん又は調整を行」い（同条第2項）、その際「調停案を作成してこれを関係当事者に示しその受諾を勧告するとともに、その調停案を理由を附して公表することができる」（同条第3項）。

　なお、これら改正と同時に中小企業団体の組織に関する法律が制定され、商工組合及び商工組合連合会に組合協約締結権が認められ（第17条第4項）、商工組合の組合員と取引関係にある事業者等は「正当な理由がない限りその交渉に応じなければならない」（第29条第1項）。もっとも組合協約は「主務大臣の認可を受けなければその効力を生じ」ず（第28条第1項）、また主務大臣は商工組合又はその交渉の相手方に対し、組合協約の締結に関し必要な勧告をすることができる」（第30条）と、行政介入が強化されている。商工組合等に関しては、1999年に中小企業の事業活動の活性化等のための中小企業関係法律の一部を改正する法律によって組合協約関係の規定がばっさりと削られ、上記事業協同組合の規定を準用する（第17条第7項）という形になった。

　なおこの外に、自営業者の団体による団体協約の締結を規定している法律としては、1947年の農業協同組合法（組合員の経済的地位の改善のためにする団体協約の締結、規範的効力あり）、1948年の水産業協同組合法(同前)、1954年の酪農及び肉用牛生産の振興に関する法律(規範的効力の規定なし)、同年の輸出水産業の振興に関する法律(規範的効力あり)、1957年の内航海運組合法(認可制、規範的効力あり)、1978年の森林組合法(規範的効力あり)がある。

　ちなみに、こういった自営業者よりも実態としては労働者に近いはずの家内労働者については、家内労働法において特に団体協約締結権の規定は置かれていない。なまじ、労働法制の枠組みの中におかれると、かえって柔軟な対応は困難になるように見える。もっとも、かつての社会党の法案には家内労働者組合と委託者との団体協約の規範的効力や、斡旋、調停、委託者の不当行為に対する命令といった規定が盛り込まれていた。

　2009年8月、厚生労働省は個人請負型就業者に関する研究会^*24を開催し、その就業実態を踏まえた施策の方向性について検討した。翌2010年4月に取りまとめられた報告書では、就業者や活用企業にとって労働者性の判断がしやすくなる方法を検討することの他、企業が個人請負型就業者を活用する場合に守るべき事項、注意すべき点等を盛り込んだガイドライン作成を検討すること、求人情報の利用者が不利益を被らないよう、求人情報の掲載基準について行政と求人情報業界とが連携してガイドライン作成を検討すること、トラブルの相談窓口について行政が分かりやすく情報発信することなどが示されている。

　安倍晋三内閣の下で働き方改革が進められる中、経済産業省は2016年11月に「雇用関係によらない働き方」に関する研究会^*25を開催し、翌2017年3月には報告書を取りまとめた。同報告書は雇用関係によらない働き方を日本型雇用システムの対極にあるものと位置づけ、働き方の選択肢として確立することを目指している。そのための環境整備として、いくつかの提言をしている。

　次に報酬(受注単価)が低額であり、生活を成り立たせることが困難な場合が多いことを指摘し、著しく低い対価を不当に定めることを禁止する下請代金支払遅延等防止法による保護のほか、「その従属的立場を踏まえて、一定の範囲で労働法制による保護を及ぼすことが、中長期的には検討されてよい」と踏み込みつつ、そうすると「逆に労働時間や場所の柔軟性・自立性という･･･メリットを失わせることにもなりかねない」と慎重な姿勢も見せている。

　一方、公正取引委員会もこの問題に競争法の観点から乗り出してきた。2017年8月、公正取引委員会は競争政策研究センターに人材と競争政策に関する検討会^*26を設置し、翌2018年2月に報告書を取りまとめた。これは、発注者の共同行為と単独行為に分けて、前者は不当な取引制限、後者は自由競争減殺、及び優越的地位の濫用という観点から、世上問題となっている様々な行為について競争法上問題となり得るものを指摘する形になっている。

　2017年3月の働き方改革実行計画では、「非雇用型テレワークのガイドライン刷新と働き手への支援」という項目で注目すべき記述が見られる。すなわち、インターネットを通じた仕事の仲介事業であるクラウドソーシングが急速に拡大する中で、仕事内容の一方的な変更やそれに伴う過重労働、不当に低い報酬やその支払遅延、提案形式で仮納品した著作物の無断転用など、発注者や仲介業者との間でさまざまなトラブルに直面していると指摘し、「非雇用型テレワークをはじめとする雇用類似の働き方が拡大している現状に鑑み、その実態を把握し、政府は有識者会議を設置し法的保護の必要性を中長期的課題として検討する」と述べている。中長期的課題とはいえ、この問題に法政策として本格的に取り組む意欲が明示されたことになる。

　厚生労働省は2017年12月に雇用類似の働き方に関する検討会^*27を開始し、その実態等を把握・分析し、課題整理を行った。同検討会は2018年3月に報告書を取りまとめたが、そこでは、雇用類似の働き方の者として保護の必要性があるかを検討する対象者はどのような者と考えるか、雇用と自営の中間的な働き方であることを踏まえ、経済法等との間で留意すべき点はあるか、これらについて検討した結果、仮に雇用類似の者を保護するとした場合に、その方法としてどのようなものが考えられるか、といった問題を提起している。これは労働政策審議会労働政策基本部会に報告された。

　2019年6月の「中間整理」では、基本的な考え方として①労働者性を拡張して保護を及ぼす方法、②自営業者のうち保護が必要な対象者を、労働者と自営業者との中間的な概念として定義し、労働関係法令の一部を適用する方法、③労働者性を広げるのではなく、自営業者のうち一定の保護が必要な人に、保護の内容を考慮して別途必要な措置を講じる方法を示し、①は判断基準の抜本的見直しを伴うので困難として、当面は自営業者のうち、発注者から委託を受け、主として個人で役務を提供し、その対象として報酬を得る者を中心に検討するとしている。

　ところが、2020年2月まで議論がされたところで新型コロナウイルス感染症が拡大して論点整理検討会は中断し、その間に公正取引委員会主導でガイドライン策定の動きが進んでいったため、これらの議論は宙に浮いてしまった。ようやく2020年12月に検討会が再開されたが、「これまで（令和元年6月中間整理以降）の議論のご意見について」という文書をまとめただけで、その後の政策につながるものとはなっていない。

　安倍首相が同年3月から全国の小中高校を臨時休校としたことに伴い、厚生労働省は急遽労働者向けに「新型コロナウイルス感染症による小学校休業等対応助成金」を創設したのだが、子どもを抱えて働いているのはフリーランス就業者も同じなのに、そちらが対象にならないのはおかしいではないかという議論が噴出し、そこから瓢箪から駒のようにフリーランス就業者のための休業補償として「新型コロナウイルス感染症による小学校休業等対応支援金」が創設されることになった。

　ところがこれに対し、子供を抱えて働いているのはフリーランス就業者も同じなのに、そちらが対象にならないのはおかしいではないかという批判が噴出し、厚生労働省は急遽フリーランス向けに新型コロナウイルス感染症による小学校休業等対応支援金を創設した。この対象となるフリーランス就業者とは、①業務委託契約等に基づく業務遂行等に対して報酬が支払われていること、②発注者が存在し、業務従事・業務遂行の態様、業務の場所・日時等について、当該発注者から一定の指定を受けていること、③報酬が時間を基礎として計算されるなど、業務遂行に要する時間や業務遂行の結果に個人差が少ないことを前提とした報酬形態となっていること、のいずれにも該当する契約を発注者と締結している者である。これらはいずれも労働者性の判断基準において労働者と判断する方向に用いられる要件であり、雇用類似の働き方の者を念頭に置いているように見える。しかも、1日当たりの金額が、雇用労働者の1日当たり金額の半額であることが批判の的となった。

　新型コロナウイルス感染症の影響で論点整理検討会が中断した状況の中で、政府全体としての動きはむしろ公正取引委員会の施策を中心とする形で進んでいき、2020年5月の第7回全世代型社会保障検討会議では、独占禁止法や下請代金法、労働関係法令に基づく問題行為を明確化するため、実効性があり一覧性のあるガイドラインを内閣官房、公正取引委員会、中小企業庁、厚生労働省連名で策定することが示された。翌6月の第2次中間報告では、フリーランスは多様な働き方の拡大、ギグエコノミーの拡大による高齢者雇用の拡大、健康寿命の延伸、社会保障の支え手・働き手の増加などの観点からも、その適正な拡大が不可欠であるとした上で、フリーランスとの取引について、独占禁止法や下請代金支払遅延等防止法の適用に関する考え方を整理し、ガイドライン等により明確にすること、他方、フリーランスとして業務を行っていても、実質的に発注事業者の指揮命令を受けて仕事に従事していると判断される場合など、現行法上「雇用」に該当する場合には、労働関係法令が適用される事を明確にすることを、内閣官房、公正取引委員会、中小企業庁、厚生労働省連名で年度内に策定するガイドラインに盛り込むと明記された。これは翌7月の成長戦略実行計画にも盛り込まれた。

「工業主特ニ小工業主中ニハ積年ノ陋習ニ慣シ又ハ知識ノ程度低ク或ハ資金ニ乏シキカ為ニ容易ニ改善ノ緒ニ就カサルモノアリ工場法規及監督官吏ヲ充分諒解セス工場法ヲ以テ職工ノ保護ニ偏シ職工ノ増慢放恣ヲ誘致シ其永続ヲ妨ケ又権利思想ヲ養成シ恩義ノ情愛ヲ失ハシムト称スル者アリ反之職工ニ在テハ監督官吏ハ概ネ工業主又ハ其代表者トノミ応接シ其言ヲ聞クコト多キヲ以テ工業主ニ取リテハ有利ナルヘキモ職工ニ対シテハ裨益スル所ナシト称スル者アリ或ハ幼年工又ハ病者ノ就業禁止ヲ以テ生命ノ糧ヲ奪フ者ト為シ又稼高払賃金ヲ受クル職工ニ在リテハ就業時間ノ制限ヲ無用ノ干渉ト為ス者アルハ遺憾トスル所ナリ･･･」

*14「しかし官選知事は、時の政党政治によって、しばしばその身分が左右されたことは周知の事実であった。また、工場監督官及び官補も、独立官職ではなく補職官であって、特別の資格を要せず、一般職である警察官、事務官または技官が兼任補職され、特別な身分保障ということもなかった。当時の監督官や監督官補が熱意をもって工場法の施行にあたったことではあろうが、何としても監督実施について地方的に寛厳の差が生ずることはやむを得ぬところであり、監督業務が時の政治勢力や地方権力に左右されることも多かったことであろうと想像される。

*15「当時は占領下のことで、法律案は国会提出前に連合軍総司令部の承認を得る必要があったし、前記のとおり労働諮問委員会の勧告もあったことなので、はしなくも我が方の最終決着が迫られることとなった。ある日吉武局長は、この問題の折衝のため単身総司令部に赴かれた。どこのセクションでどんな交渉をなされたかはわからないが、帰庁されて、「已むを得ない」といわれ、ようやく独立直轄機関の設置を了承された。」（松本岩吉『労働基準法が世に出るまで』労務行政研究所（1981年）。）

「私はこの覚書を閣議決定に持ち込むつもりでしたが、ちょうど覚書の締結の直後に佐藤内閣における内閣改造があり、大臣が交代になってしまいました。また、労働基準局、婦人少年室の地方組織を巻き込んでの反対運動は依然として激しいものがあり、どういうわけだかこの件についてはこのままうやむやになってしまいました。」（遠藤政夫『五十年の回想』労働基準調査会(1995年)。）

*70ちなみに、会社職員給与臨時措置令はその第3条において、「賃金臨時措置令第三条ノ賃金ヲ受クル労務者ヲ除クノ外会社ノ業務ニ従事スル者ニシテ閣令ヲ以テ定ムルモノ及会社ニ雇傭セラルル者」を「社員」と呼んでおり、会社経理統制令もこれを受け継いでいる。日本の法令において、出資者でないホワイトカラー労働者を「社員」と呼んだ恐らく唯一の立法例である。