第５部労使関係法政策

　集団的労使関係法制の歴史は大まかにいって、団結禁止からその消極的容認へ、さらに積極的承認へと進んでいくが、各国の産業化の進展度合によってその展開は時間差をもって進んでいく。またその中で、各国特有の経路をたどることにより、労働法中もっとも多様性に満ちた領域になっていく。

　まずイギリスでは1799年及び1800年に団結禁止法が制定された。フランスではフランス革命期の1791年にル・シャプリエ法が労働者の団結を禁止し、同様の法がドイツ諸邦にも広がった。アメリカでは団結禁止法は制定されなかったが、コモンローの下で刑事共謀、民事共謀の法理が労働者の団結に適用され、とりわけ1890年の反トラスト法が労働差止命令の根拠として用いられた。

　イギリスでは1824年の団結禁止法廃止法により大幅に刑事･民事免責を認めたが、1825年法でその範囲を限定した。フランスでは1864年に刑法の団結罪を廃止した。ドイツでも1869年の北ドイツ連邦営業法が団結自由を認めた。アメリカでは労働組合の立法闘争の結果、1914年のクレイトン法が「人間労働は商品ではない」と宣言して労働組合活動を反トラスト法の対象から除外したが、米最高裁はなお差止命令を認め、1932年のノリス・ラガーディア法でようやく差止命令も制限した。

　イギリスでは1871年の労働組合法、1875年の刑法修正法、1906年の労働争議法等により刑事免責、民事免責が完成したが、団結権を積極的に認める法制ではなく、労働協約も紳士協定に過ぎなかった（コレクティブ・レッセフェール）。これに対し大陸諸国では労働組合やその締結する労働協約を法的に位置づける立法が進展した。フランスでは1884年に職業組合法、1919年に労働協約法が制定され、さらに1936年法の拡張適用制度により労働協約が「職業の法」と位置づけられるに至った。ドイツでは1918年労働協約令により協約の規範的効力と一般的拘束力制度が確立した。戦前の日本で主に参照されたのはこのワイマールドイツの労働法制であった。一方アメリカではニューディール政策の一環として1935年にワグナー法が制定され、団結権と団体交渉権を保障するとともに、それへの侵害を不当労働行為として禁止し、救済するという世界的にはやや特殊な法制を発達させた。これが戦後日本の法制に大きな影響を与えた。

　日本では労働者の団結そのものを正面から禁止する団結禁止法は存在しなかったが、労働運動が活動を始めるより早く労働争議の取締法政策が取られ始めた。1880年に制定された刑法治罪法では、第270条に「農工ノ雇人其雇賃ヲ増サシメ又ハ農工業ノ景況ヲ変セシムル為メ、雇主及ヒ他ノ雇人ニ対シ偽計威力ヲ以テ妨害ヲ為シタル者」への罰則を定めていた。

　日清戦争を期に日本の資本主義は飛躍的な発展を遂げ、労働運動が勃興し、労働争議が多発化の傾向を示した。これに対し、各府県令で同盟罷業を直接禁止し、あるいは警察官をして工場を臨検巡視させて職工の行動を見張らせる措置を講ずるところがあった。当時、治安維持のための法令としては保安条例、予戒令、集会及政社法が存在していたが、直接労働運動や労働争議を取締の対象とするものではなかった。そこで、1896年第2次伊藤博文内閣は治安警察法案を提出したが、貴族院で否決された。もっともこれは条文上に労働運動に関する文言は出てこない。

　1900年に第2次山県有朋内閣は改めて治安警察法案を提出したが、これは第17条で明確に労働運動を制限、禁止しようとする規定を設けていた。すなわち、①「労務ノ条件又ハ報酬ニ関シ協同ノ行動ヲ為スヘキ団結ニ加入セシメ又ハ其ノ加入ヲ妨クルコト」、②「同盟解雇若ハ同盟罷業ヲ遂行スルカ為使用者ヲシテ労務者ヲ解雇セシメ若ハ労務ニ従事スルノ申込ヲ拒絶セシメ又ハ労務者ヲシテ労務ヲ停廃セシメ若ハ労務者トシテ雇傭スルノ申込ヲ拒絶セシムルコト」、③「労務ノ条件又ハ報酬ニ関シ相手方ノ承諾ヲ強ユルコト」の3項目「ノ目的ヲ以テ他人ニ対シテ暴行、脅迫シ若ハ公然誹毀」すること、及び、そのうち②「ノ目的ヲ以テ他人ヲ誘惑若ハ煽動スルコト」を禁止し、これに違反した者には「一月以上六月以下ノ重禁錮」及び「三円以上三十円以下ノ罰金」が科された。「使用者ノ同盟解雇又ハ労務者ノ同盟罷業ニ加盟セサル者ニ対シテ暴行、脅迫シ若ハ公然誹毀スル者」も同様である。議会ではこの条文については全く論議がされず、成立した。

　この規定は、文言上は使用者と労務者を対等に扱っているように見えるし、労働争議も必ずしも禁止しているわけではなく、一見暴行脅迫等の手段を用いることを刑罰で禁止しているだけのようにも見える。しかしよく読むと、②については同盟罷業等について他人を誘惑煽動することも禁止の対象である。誘惑煽動というが、そもそも集団行動である以上他人（他の労働者）を説得同意させようとするのは当然であるし、それが誘惑煽動に該当するとされれば、労働争議をほとんどすべて禁圧する法律として機能することになる。

　実際、治安警察法第17条は直ちに労働運動抑圧のために用いられ、労働組合期成会、鉄工組合、活版工組合、日鉄矯正会など、初期の微温的な改良主義的労働運動は萌芽のうちに摘み取られた。労働者の反抗は自然発生的な、時には暴動の形を取って噴出することとなり、また労働運動の指導者は社会主義運動に走ることとなった。

　第1次世界大戦後の物価騰貴や反動不況による労働争議の激化は社会不安を増大させ、労働問題は広く注目を集めるようになった。パリ講和会議によってILOの設置が決まったことは、政府に対し労働運動に対する融和的政策の採用を必要とさせた。寺内正毅内閣の末期の1918年6月、水野錬太郎内務大臣の諮問機関として救済事業調査会^*4が設置され、委員に加わった高野岩三郎が労働組合問題も取り上げるよう求めた。その直後の1918年9月には原敬内閣が発足し、床次竹二郎が内務大臣となり、包括的な社会政策の構想が進められることとなる。

　高野の主張が取り入れられ、1919年3月の同調査会答申「資本ト労働トノ調和ニ関スル施設要綱」では、「労働組合ハ之ヲ自然ノ発達ニ任スベキコト」「治安警察法第十七条第一項第二号（上記②）ハ之ヲ削除スベキコト」が盛り込まれた。同月には議会に対して、治安警察法第17条は「穏健ナル労働団体ノ成立等ハ之ヲ阻碍スルモノニ非ス」との床次内相の答弁書を提出している。また野党の憲政会や国民党は同法改正案を提出したが、政府は受入れなかった。ただし、政府もその運用は変えざるを得ないと考え、同年8月には内務次官名の通牒（内務省秘第2156号）で、工場内の自発的な同盟罷業は慎重に取り扱うが、部外者が誘惑煽動した場合は引き続き取締の対象とするよう指示している。ここにはこの時期の床次内相の縦断組合（＝労働委員会）志向が現れているのかも知れない。

　政府は1920年2月、内閣直属の諮問機関として臨時産業調査会^*5を設置し、労働組合法案を起草させることとした。農商務省と内務省はそれぞれ労働組合法案を作成して調査会に提出した。農商務省案が労働組合の設立要件として認可主義をとったのに対し、内務省案は届出主義をとり、農商務省案が何ら保護規定を持たず労働組合の運営に強い制約を加えていたのに対し内務省案は労働者の組合加入権を保護する規定を持つなど、両案は対照的であった。具体的には内務省案は第9条に「雇傭者又ハ其ノ使用人ハ、労働者カ労働組合ノ組合員タルノ故ヲ以テ解雇シ又ハ組合ニ加入セス若ハ組合ヨリ脱退スルコトヲ雇傭条件トナスコトヲ得ス」と現在の不当労働行為につながる規定を有していた。この両案は調査会で検討され調整が図られたが、遂に確定的成案を得るに至らなかった。ちなみに、この時内務省警保局事務官として内務省案作成に当たったのは入省5年目の南原繁であり^*6、農商務省商工局工場監督官補として農商務省案作成に当たったのは入省1年目の北原安衛であった^*7。

　一方、野党も労働組合法制定に努め、憲政会は1921年に労働組合法案を提出してから毎年、国民党及びその後身たる革新倶楽部も1922年以来毎年労働組合法案を提出したが、いずれも審議未了に終わり、遂に成立を見なかった。憲政会案は農商務省案を基礎としつつ組合加入権の保護規定を取り入れ、国民党案は内務省案とほとんど同じであった。

　1923年7月、政府はILO総会労働者代表選出権を1000名以上の組合員を有する労働組合に付与する決定を行い、事実上労働組合の存在を公認した。一方、この頃労働運動は方向転換を遂げ、大勢は現実主義的な傾向をとるようになった。1924年には加藤高明護憲三派内閣が成立し、1925年には普通選挙法、治安維持法が制定され、労働組合法制定のための政治的条件はようやく熟してきた。

　内務省社会局は1925年7月、労働組合法案の立案を終え、これを労働争議調停法案及び治安警察法改正案とともに内閣の行政調査会に付議するとともに公表した。この法案は法人格の取得を必要とせず、届出によって成立し、組合員たる理由で解雇することを禁じ、組合非加入又は脱退を雇傭条件とすることを認めず、これらの違反に過料を科し、労働協約の効力を認めるとともに、法人たる労働組合に公益法人の損害賠償規定を準用せずに争議による賠償責任を問わない立場をとり、行政官庁の解散命令も規定しないという相当に進歩的なものであった。労働組合側も一定の条件下に社会局案を支持した。

　これに対して、経営者側は全面的に反対し、日本工業倶楽部は「若し社会局原案の如きもの実効相成り候はば労働争議は到る所に起こりて産業上の騒擾を醸し各種産業は其の弊に堪えず萎縮不振に帰」すであろうと唱えた。新聞や学者の意見は社会局案を支持したが、行政調査会においても、商工、農林、大蔵、逓信、鉄道の各省及び軍部は使用者側の意見に近く、結局原案は大幅に修正された。なお、行政調査会は本来行政制度・官吏制度の整理改善のために設けられたものであり、内務省社会局の専管である労働問題が審議されること自体に疑問も呈された。

　これに基づいて若槻礼次郎内閣は1926年2月労働組合法案を議会に提出したが、これは社会局案が持っていた進歩的性格を失い、取締的色彩を著しく強めたものであった。具体的には、労働組合は職業別又は産業別であることを要し、連合組織を認めず、届出主義は維持されたが法人格の取得が要求されたため認可主義に近づき、主務大臣に解散命令権を認め、組合に損害賠償責任を負わせた。これに対しては労働組合側も反対に回ったが、経営者側もなお猛烈な反対運動を展開し、社会局の役人は赤化している等の宣伝を行った。

　この時、担当の北原安衛労政課長は、「労働組合法から抜き取った骨－猶何程の価値が残るか」という文章を匿名で発表し、その中で議会提出法案がある程度「骨抜き」となったことを認めながら、「今日我が国に於て労働組合の発達を助長する為に必要なことは労働組合に対する雇傭者及び一般社会の偏見を取り去ることである。･･･労働組合法が出来るまでと云つて労働者の労働組合の組織を抑制してきた雇傭者も、現実に労働組合法が制定せられたならば其の口実を失ふのである。従て制定せらるべき労働組合法が圧迫的規定を包含しないならば保護的規定に多少不備であつても何等の法規なき今日よりも労働者の団結を促進せしむる効果あるべしと信ずる」と述べ、「此の程度のものと雖も有は無に勝る」とその成立を求めた。^*8

　ところが、議会では与党憲政会・国民党が絶対多数を握っていたにもかかわらず、労働争議調停法案及び治安警察法改正案と切り離して慎重審議するとの姿勢をとったため、この両案を議了した後は委員会を開くこともなく、遂に審議未了に終わった。野党法案並みの扱いである。翌1927年2月、政府は細部を修正した法案を議会に提出したが、委員会はわずか1回審議を行っただけで、再び審議未了とした。

　ちなみに、こうして正面作戦が玉砕を続けている間に、裏口作戦というべきか、1926年の工場法改正で50人以上の工場に就業規則の制定を義務づけたことに伴い、同年12月の通牒（発労第71号）で、就業規則に労働組合への非加入・脱退を雇入条件とするものは削除させるよう命じている。

　1928年の第1回普通選挙により微弱ながらも無産政党が衆議院に議席を持つようになり、労働組合は議会に直接労働組合法案の制定を要求する手段を持つようになった。総同盟等5団体は同年12月労働組合法要綱を決定して関係官庁に建議し、社会民衆党は翌1929年、鈴木文治に労働組合法案を提出させた（審議未了）。

　同年7月、田中義一政友会内閣に代わって浜口雄幸民政党内閣が成立し、その十大政綱の一つに社会政策の確立を謳った。浜口内閣は内閣直属の社会政策審議会^*9を設置し、同年8月「現下社会状態ニ鑑ミ労働組合法制定ニ関スル意見」を諮問した。同審議会は12月答申を行った。それは労働組合が職業別又は産業別であることを要せず、連合組織を認め、法人格の取得は組合の任意とし、組合に損害賠償責任を負わせないというものであった。政府はこれに基づき労働組合法案を策定公表した。かつての社会局案に近い進歩的なものであるが、組合加入権保護に対する制裁規定を欠き、労働協約に関する規定は別の法律でということで設けられず、解散命令規定も残った。

　これに対して経営者団体は直ちに猛烈な反対運動を展開し、日本工業倶楽部は「労働組合法制に関する意見」の中で、「労資相互の情誼を基礎とし家族制度の延長とも見なし得べき我国固有の雇傭関係」は「之が為破壊せられるに至るべし」と唱え、周到細密なる取締規定を設けることが先決であると主張した。一方、労働組合は右派は修正を求め、左派は反対と分かれた。

　1930年4月、社会民衆党、日本大衆党及び労農党は社会民衆党案に修正を加えた法案を議会に共同提出し、政府に法案提出を迫った。これに対して安達謙藏内相が次期議会に提出すると答えたため、経営者団体の反対運動は一段と強化された。同年10月、日本工業倶楽部は「我国情に適せざる労働組合法案」と題する声明を発表し、労働組合法制定反対、争議取締法規制定を求める決議を行った。民政党内部にも有力な反対論が現れ、政府内部にも動揺が見られると伝えられた。このことは労働組合や無産政党を刺激し、労働組合法獲得運動が行われたが、経営者団体に比べて不統一かつ弱体であった。安達内相は労資中立の3者を招いて労働立法懇談会を開いたが、団琢磨、郷誠之助ら経営側の主な者は出席を拒否、対決姿勢を露わにした。

　ここに至って、政府は社会局案に全面的な修正を加えるほかなく、労働組合を職業別又は産業別に限り（現存する労働団体については附則で認める）、争議に伴う損害賠償免責規定を削除するなど、社会政策審議会答申より後退した内容の法案を作成し、1931年2月議会に提出した。併せて「之と不可分の関係において」労働争議調停法改正案も提出した。ところがこれに対しても経営者団体は反対の姿勢を変えず、「之が実施せられた暁には争議頻発して国家産業の衰退を招き労資共倒れとなるのは必然」と唱えた。一方、労働団体も「著しく改悪したるもの」と反発した。

　議会では政友会と無産政党がそれぞれ財界と労働団体の意を受けて反対したが、16回にわたって両法案の委員会審議が行われ、3月には衆議院を通過するところまで行った。ところが、貴族院では2回審議が行われただけで、遂に成立に至らなかった。

　1931年に労働組合法案が不成立に終わったのちは、再び政府によってこれが立案されることはなかった。社会局内では経営者団体が反対する労働組合法案という形に代わって、規範的効力を規定しつつ労資に平和義務を課す労働協約法の制定という形での立法構想も出されたが、実現することはなかった。一方、労働側は労働組合法の制定を求め続け、社会大衆党は1936年、1937年に労働組合法案を提出したが、全く顧みられなかった。

　その後、1938年に協調会の唱道により産業報国運動が始まると労働組合は続々とこれに参加した。厚生省は当初「団体を設置したことを理由として労働組合の解散を強いてはならない」としたが、やがて労働組合の解散方針に転じ、1940年には多くの組合が解散した。戦時体制下においては、労使の対立観念を払拭し「労資一体、産業報国」を掲げる全体主義的労使関係システムが社会を覆ったのである。

　1945年10月、東久邇宮稔彦王内閣は「労働組合ニ関スル法制審議立案ニ関スル件」として、「終戦ニ伴フ新勤労情勢ニ即応シ労働組合ニ関スル法制審議立案ヲ行フコト」「労働組合ニ関スル法制其ノ他労務法制ノ整備ニ関シテハ特ニ関係各庁並ニ民間有識者ノ意見ヲ徴スルノ要切ナルニ鑑ミ厚生省ニ適当ナル審議機構ヲ設クルコト」という閣議了解を行った。

　同月、GHQは覚書により「政治的、市民的及び宗教的自由に対する制限除去」を指令し、その結果、治安維持法、治安警察法等の組合活動を抑圧していた法令が廃止された。さらに同月、マッカーサー元帥は幣原喜重郎新首相に人権確保のための5大改革を行うことを要求し、その中で労働組合結成の促進を挙げた。

　この討議の基礎となったのは10月31日の第2回総会に提出された末弘厳太郎委員のまとめた意見書であるが、これは厚生省事務当局と一緒に2，3回意見を交わした結果をまとめたものであり、当時の労働行政サイドの見解を示すものともなっている。

　ここでは労働組合の法認について「従来労働組合の成立並に活動を不当に抑制し来れる一切の法令並に行政的措置を廃止する趣旨を闡明すること」、「嘗て労働の運動盛なりし時代に企業主側のとりたるが如き組合阻止の諸手段を予防する規定を設くること」、「取締的規定は最小限度に止め、寧ろ組合の機能として今後最も重要性を帯ぶべき団体交渉機能を積極的に助長しゆくよう立法上特別の考慮を払うこと」、「従つて労働協約に関する比較的詳細なる規定を本法中に置くこと」という基本方針を掲げている。具体的には労働組合の組織形態を縛らず届出主義をとり、団結権の保護として組合加入を理由とする解雇その他の不利益取扱いを禁止するとともに、「一定の組合への加入を強要し得ざること」とクローズドショップを否定している。

　しかしながら、特に労働協約の効力との関係で登録制度をやや厳格にしている。すなわち、労働協約についてそれに違反する労働契約を無効とする規範的効力を与えるだけでなく、登録組合の代表者が締結した労働協約については組合以外の関係労働者をも拘束するという一般的拘束力を、ドイツ法の一般的拘束力宣言のような特別の手段を要することなく、自動的に付与するという仕組みを提案している。自動的な一般的拘束力を付与する要件となるのであるから登録要件はやや厳しめで、「企業単位の組合にありては、当該企業の被傭者の大多数（例えば3分の2以上）が加入せること」、「産業別組合にありては、一定地区内における当該産業に属する労働者の大多数が加入せること」としている。少数組合は登録できず、法人格も得られないのである。

　また行政機関については、警察行政から切り離し、専管する行政機構を作るとともに、企業主側、労働者側を加えた有力な参与機関を附置し、極力労働行政の官僚化を防止するとともに、労働関係の調整特に争議の防止、罷業の調停等の事務に参与させることを提唱しており、労働委員会制度の考え方の原型が見られる。

　興味深いのは、意見書の中に産業報国会の後身のような協調組合や未組織労働者の労働条件を査定する賃金委員会といった考え方も見られることである。すなわち、前者については「今後少くとも過渡的には現在の単位産報的の協調組合の存続をも許し、これをして労働組合に代る機能を営ましむるも一案なるべし。但しこの種組合は飽く迄も労働組合にあらずとする建前を堅持し、特に企業主が労働組合を回避する目的をもつて有名無実の協調組合を作りこれへの加入を被傭者に強要する弊を避くるが為立法上特別の注意を払う必要あるべし」と述べた上で、協調組合の具備すべき最小限度の要件を決定し企業主が有名無実の協調組合を被傭者に強要する弊を防止すること、協調組合の機構組織、事業内容等を届出せしめ、その不当なるものに対しては修正を命じうる道を開くこと、協調組合の設置せられたる企業の被傭者が外部の労働組合に加入することは妨げないが、この場合労働組合は当該企業者に対し正規の団体交渉権を有せざるものとすることなどを挙げている。

　また、後者については「今後と雖も未組織のままに残るべき労働部門の為に、豪、英等の例に倣いて賃金委員会制を設けこれをして労働組合に代る機能を営ましむるを適当とすべく」と述べた上で、未組織労働者を主とする産業につき、府県を単位として産業別に企業者側、労働者側の代表者を加えたる混合委員会を作り、之をして当該産業に属する労働者の賃金その他労働条件を査定せしめ、その公正化を図るとしている。

　なお、労務法制審議委員会の審議に先立ち9月29日、協調会も労働立法調査委員会を設け、11月14日労働組合法、労働協約法の制定及び労働争議調停法の改正を建議した。これの特徴は、労働協約は特に重要だとして単行法として制定することを求めている点であり、地域的一般的拘束力の要件を7割（使用者の同意ある場合には5割）としているのが目に付く^*12。

　この草案では、平和義務違反の場合を除き同盟罷業その他の争議行為による民事上の賠償責任を問わないといった点は戦前の社会局案と同様であるが、さらに刑事免責規定のもとになる規定として「政府は団結権ニ対シテ不当ノ制限ヲ加ヘツゝアル一切ノ現行法令ヲ廃止スルト共ニ一般ノ刑罰並ビニ警察法令ガ同様ノ目的ニ濫用セラルルコトヲ防止スベキ必要ナル措置ヲ執ルベキ」と「法制局の方がご覧になるとこれは驚くべき」政治宣言的な文言があった。しかし厚生省勤労局長から趣旨には賛成だが形式を改めて欲しいと要望があり、21日の第5回総会提出案では、刑法、暴力行為処罰に関する法律、警察犯処罰令、行政執行法及び出版法の関係条項は労働組合のためにする組合員の正当なる行為については適用しないという形になり、濫用防止は附帯決議に回った。しかしなお「正当ナル」という表現をめぐって議論があり、答申では「前条規定ノ精神ニ基ク行為」となった。

　末弘意見書にあった労働者の大多数組織を要件とする登録制度はなくなり、組合規約に法人たることを定めて登記すれば法人格を取得することとし、労働協約の一般的拘束力は登録の有無とは切り離されて、「一ノ工場事業場ニ使用セラルル労働者ノ四分ノ三以上ガ一定ノ労働協約ノ適用ヲ受クルニ至リタルトキハ其ノ他ノ同種ノ労働者モ亦当然当該協約ニ依リ拘束セラル」となった。また「一地域ニ於ケル同種ノ産業又ハ職業ニ従事スル労働者ノ大部分ガ一定ノ労働協約ノ適用ヲ受クルニ至リタルトキハ地方長官（其ノ地域ガ二都道府県ニ亘ルトキハ厚生大臣）ハ協約当事者双方若ハ一方ノ申立ニ因リ又ハ職権ヲ以テ其ノ協約ノ拘束力ヲ其ノ他ノ労働者全部及其ノ使用者ニ及ボス旨ノ決定ヲナスコトヲ得」と、地域単位の方は自動的付与制度ではなく行政関与方式になっている。

　また草案では、労働組合は労働者の多数を組織するものであるべきで一部少数派であってはならないという考え方が強く、そもそもの労働組合の要件として、雇傭者の利益代表者の参加を許すもの、主たる経費の補助を仰ぐもの、福利事業のみを目的とするもの、主として政治活動を目的とするものに加えて、「組合員著シク少数ニシテ団体ノ実ヲ備ヘザルモノ」も労働組合と認めないとしていた。ところが、この点は末弘委員と鮎沢巌委員がGHQと相談しに行ったところ「折角労働組合運動を助長しようとするに拘わらず、この条項のために組合としての認定ができなくて困るということがあって、寧ろ面白くない結果になりはしないか」と削除を求められたことが報告され、労使委員双方ともごく少数者の組合には否定的であったにも拘わらず、削除されることとなった。現在に至る極少数組合まで含めた複数組合平等主義の一つの出発点である。なお、同様にGHQの意向で草案が修正された点として、労働協約は労使双方より地方長官に届け出て効力を生ずるとしていたのが、調印によって効力を生じることとされた。

　草案では労働側委員の意見を受けて、意見書にあったクローズドショップ禁止規定が消えている。この点には使用者側から異論が出され、使用者に組合加入による不利益取扱いの禁止を義務づけるのならば、組合側も組合非加入の自由を認めるべきだと主張し、「何人モ労働者ガ組合員タリ、組合員タラヌノ故ヲ以テ之ヲ解雇シ又ハ雇傭ヲ拒否シ又ハ不利益ヲ与フルコトヲ得ズ」という規定を求めたが、労働組合に入らない自由までここで表明する必要はないとして容れられなかった。

　意見書にあった協調組合については、「組合の完全な発達を図る上に面白くない」として取り入れられなかったが、賃金委員会については労務委員会の事務という形で組み入れられている。労務委員会は答申では労働委員会という名称となったが、意見書でいう「企業主側、労働者側を加えた有力な参与機関」に当たるものとして中央、地方及び地区の3段階（答申では中央、地方の2段階プラス特別の必要あれば地区、事項に特別に設置）に設けることとされていた。その事務には、労働事情の調査、団体交渉の斡旋その他争議の予防、争議の仲裁並びに調停に加えて労働条件の改善に関する建議というのが含まれていた。

　政府はこの答申に基づき労働組合法案を作成し、同年12月8日帝国議会に提出し、衆議院及び貴族院で連日審議が行われ、12月19日には全会一致で可決された。こうして、1920年に農商務省と内務省がそれぞれ草案を発表してから何回も提出されながら議会の壁を突破できなかった労働組合法案は、敗戦を機としてようやく実現に至ったのである。内容的にも戦前の社会局案をベースにしたもので、単に文語カタカナ書きであるという体裁上のことにとどまらず、戦後労使関係法制の出発点というよりも戦前労使関係法制の結実点というのがふさわしい。

　なお、政府提出法案が労務法制審議委員会の答申と異なる主な点としては、審議委員会で官側委員が主張していた公務員への適用関係で、警察官吏、消防職員及び監獄において勤務する者に団結権を認めず、その他の官吏、公吏等については団結権は認めるが法の適用は命令で別段の定めをするという点（第4条）がある。これはこの後戦後労使関係法制の一大争点となっていくテーマである。

　労働争議調停法の制定は治安警察法第17条及び第30条の削除問題と密接な関係を有する。同盟罷業の誘惑煽動の禁止を解除することはやむをえないとしても、労働争議により当事者や社会一般が被る損害は多大なものがあるので、労働争議の迅速円満な解決を促進する必要があると考えられたからである。

　1922年に設置された内務省社会局は労働争議調停法案についても検討を進め、1925年1月にその立案を終え、公表した。しかし、軍直営事業における争議調停、調停期間中の罷業禁止等について政府部内の意見が一致せず、議会提出に至らなかった。そこで、政府は同年7月、同法案を労働組合法案と併せて行政調査会に付議した。同調査会は11月一定の修正を加えて原案を了承し、政府は翌1926年2月労働争議調停法案及び治安警察法改正案を議会に提出した。こちらは労働組合法案と異なり迅速に審議が行われ、同年3月には成立に至った。

　この時、経営者団体は労働争議調停法案の制定は時期尚早だとし、治安警察法第17条をそのまま残すべきだと主張したが、さすがにこれは受けいられることはなかった。一方、労働側は同法案を労働者の罷業権に掣肘を加えるものだと批判した。もっとも、政府部内で司法省が強硬に治安警察法第17条廃止に反対したため、それに代わるものとして同年4月に暴力行為等処罰ニ関スル法律が制定された。

　1926年労働争議調停法は、立法担当者の北原安衛によれば、「従来兎もすれば違法視せられ罪悪視せられた労働者の団体的行動、即ち労働者が自己の要求を主張する為に団結して雇主と争ふことを、今日の経済組織の下に於て避くべからざる自然の勢なりと認めたるもの」であり、「労働争議に於て労働者が雇主と対等の立場に於て相争ふことは法律の公に認むる所となつた」のあるから、労働争議を適法行為として扱った最初の立法として重要な意義を有するものである。

　同法は、労働争議の調停について、常設ではなくその都度開設する調停委員会によって行うという方式をとっている。その開始は一般の事業については当事者双方の請求による任意調停方式、交通機関、郵便・電信・電話、水道・電気・ガス等の公益事業及び陸海軍直営工場についてはそれに加えて行政官庁が必要と認めたときにも行える強制調停方式である。調停委員は労使中立各3人ずつで構成し、調停手続は原則15日以内に結了することとし、解決に至らなかったときは調停案を示して行政官庁に報告し、行政官庁はこれを公表する。このように、入口では公益事業かそうでないかで強制調停、任意調停と分かれているが、出口では調停案の履行は当事者の任意に委ねられている。言い換えれば、あくまでも調停であって仲裁ではないという制度設計である。

　同法案に対しては、労働組合側から反対運動が起こったが、その理由は第19条に公益事業における闘争手段の制限が規定されていることであった。すなわち、強制調停の対象となる公益事業等においては、調停が開始されてから結了するまでは、現にその争議に関係のある使用者及び労働者並びにその加盟団体以外の第三者が、①使用者に作業所の閉鎖や作業の中止、雇傭関係の破棄等を、②労働者の集団に労務の中止や作業の進行阻害、雇傭関係の破棄等を、それぞれ「誘惑若ハ煽動」することが禁じられている。

　この規定は行政調査会で議論を呼び、逓信、鉄道、大蔵の3省は公益事業について調停期間中の罷業禁止を求め、司法、海軍両省は公益事業だけでなく私益事業にも調停期間中の罷業禁止を求めた。しかし内務省社会局は「自由行為ノストライキヲ法ヲ以テ禁止スルコトハ如何ノモノカ」と、受け容れなかった。この点について北原は、「労働者の立場からすれば、同盟罷業は労働者に許された最後の闘争手段である。同盟罷業の自由のない労働者は使用者をして其の要求に聴従せしむることは困難である。換言すれば労働者は其の要求を主張する場合に非常に弱い立場に立つことになる。使用者と労働者とが平等の立場に於て交渉する為には、労働者は罷業の自由を持たねばならない。調停法が一方に闘争手段を制限しながら、而も闘争手段自体を禁止しないのは主として右の如き理由によるのである」と、現代でも通用する堂々たる論陣を張っている。

　この規定の意味は、争議に直接関係ない第三者についてのみ同盟罷業等の誘惑煽動が禁止されるということである。使用者団体や労働者団体の役員や事務員も争議関係者であって第三者ではなく、従って誘惑煽動が禁止されない。この点、上記1919年時点の内務省通牒が、工場内部の者でなければ「部外者」扱いしていたのに比べても、まっとうな労働法認識の上に立っている。

　なお、法施行に伴い、各道府県に専任兼任を含めて調停官吏が80名置かれ、警視庁又は各道府県警察部に配置された。実際には、労働争議調停法に基づき調停委員会が開設された事例は6件にとどまり、争議の調整はほとんど全て調停官吏その他の警察官吏の手に委ねられた。

　その内容は、公益事業以外のいわゆる私益事業についても、当事者一方の請求によりあるいは行政官庁の職権をもって調停委員会を開設できることとしたこと、調停官吏の職権を法律上に明記したこと、そして公益事業の労働争議において当事者が作業閉鎖又は同盟罷業のような争議手段を用いる場合には、事前に調停委員会の開設を申請しなければならないこと、である。

　この改正案は、事前に公表されることもなく突然提出されたこともあり、労働組合法案に対する経営側の反対を緩和するために出されたのではないかとの批判を浴びた。衆議院では政友会と無産政党の反対を押し切って与党の多数で可決し貴族院に送付したが、前述のように貴族院で審議未了廃案となった。

　1931年改正案は廃案となったが、調停事務担当者の間ではこのような改正を求める声が多く、労働組合にも一般産業に強制調停を行うことを求める声もあったことから、社会局は1934年労働争議調停法改正原案要綱をまとめ、議会に提出しようとした。使用者側は私益事業への強制調停に反対であった。ところがちょうどその頃美濃部達吉博士の天皇機関説事件が起こり、政友会は国体明徴運動を政府に迫る等政局が著しく緊張し、議会提出は見合わせることにした。この時の改正原案は、1931年改正案をベースとしつつ、さらに私益事業においても調停委員会開設中は第三者による工場閉鎖や同盟罷業の誘惑煽動を禁止しようとするものであった。

　なお公式資料には残っていないが、1936年、内務省社会局は「産業労働ノ調整ニ関スル諸法律案立法ノ趣旨及要綱」の中で、労働争議調停法の全面改正を検討していた^*16。これはまず、協力委員会法により工場・事業場単位に協力委員会、事業主単位に綜合協力委員会、産業レベルに聯合協力委員会を設置し、協力委員会の協議事項に「紛議防止」を含めるともに、聯合協力委員会には調停委員会を設け、調停委員は指名委員(資)、協力委員(労)から指名嘱託される。この聯合協力委員会の調停で解決できない場合にも、その申請により行政官庁調停委員会が開設される。公的な紛争解決システムの前段階にある種の自治的な解決システムを設けようという発想である。

　行政官庁調停委員会の構成も大きく変わり、当事者委員は廃止して、常設の労務委員会の委員から3名以上の調停委員を嘱託することとしている。労務委員会は中央地方に設置される諮問機関で、委員は「官吏又ハ学識経験アル者」「事業経営ノ事情ニ通ズル者」「労働ノ事情ニ通ズル者」から選任され（後2者は同数）、調停委員会が開設されれば調停委員となるのであるから、戦後の労働委員会の原型と言うこともできる。

　労働争議調停法自体については、公益事業、私益事業の区別を撤廃し、すべての争議について調停委員会開設の通知から調停手続き結了に至るまで、工場閉鎖、解雇、同盟罷業怠業が禁じられるなど、1934年改正原案をさらに一歩進めている。しかし、これらはいずれも議会提出には至らなかった。

　1938年4月の国家総動員法第7条においては、政府が戦時に際し国家総動員上必要ある時は、労働争議の予防、解決のために必要な命令をし、工場閉鎖や同盟罷業等の労働争議行為を制限又は禁止することができると規定している。これに基づき、1942年2月の重要事業場労務管理令第16条は、厚生大臣の指定する官吏が労働争議の予防、解決に関して事業主、従業者その他の関係人に出頭を命じたり、説明を求めたりすることができるとしている。もっともこれにより実際に争議行為を禁止した事例はない。労働争議の解決に関してはこの間もずっと1926年労働争議調停法が生き続けていた。法律に基づかない産業報国会は全国の企業に設置されていったが、それが紛争防止システムとして位置付けられることもなかった。

　なお、1941年1月の厚生省官制の改正により、それまでの工場監督官と調停官が労務監督官に、工場監督官補と調停官補が労務監督官補に統合されている。調停官吏が労務監督官となったのは、地方における調停官は工場監督官が兼務している場合が多いだけでなく、労働紛争議の調停に関する権限もむしろ労働行政に関する一般的監督権限を有する者が併有することが便宜だったからである。

　敗戦後、戦時体制は解除され、地方の労使関係行政は警視庁及び道府県警察部から都道府県の内政部又は教育民生部に移管された。現行法である労働争議調停法は既に古く、かつ労働争議の予防解決は緊急に必要であることから、政府は新立法ができるまでの応急措置として、1945年11月2日「労働争議ノ調停ニ関スル件」（労発第1号）の通牒を発し、地方長官の指揮監督の下に三者構成による常設の調停委員会を設けた。

　この通達は「警察的威力に依る調停は厳に之を排除すること」とした上で、「労資の対立は可及的当事者間の自治的協商に依り解決すべき」で「徒らなる調停機関の介入は之を慎むこと」とか、「調停に際しては克く双方の主張を聴き相互の間に誤解乃至感情の対立あるときは先ず之を解くことに務むること」等を指示している。また、「争議行為に付ては特に刑事犯に該当するものの外は警察取締を為さざるものとすること」と、警察的取締の抑制を強調している。

　なお、同年12月には「地方勤労行政機構ノ改正整備ニ関スル件」（労発第32号）により、警察署で所管していた労政行政を勤労署に移管し、府県庁でも主務課を警察部から内政部に移管（東京は警視庁勤労部を廃止して東京都民政局に移管）して、警察色を払拭した。

　労働組合法の制定に際し、労務法制審議委員会が行った答申の附帯決議第5項では、労働争議調停法を廃止し、新たに労使関係の調整を目的とし争議を予防するとともに迅速簡易に争議を解決するに適する法律を制定することを求めていた。政府は労働組合法制定直後の1945年12月30日、労務法制審議会に労働争議の調整に関する法案要綱の作成を諮問した。同審議会は翌1946年5月に労働関係調整法案要綱を厚生大臣に答申した。政府は同年7月に法案を帝国議会に提出した。

　労働組合法と異なり、同法の制定過程ではGHQからの介入が大きく働いている。労務法制審議委員会で1946年1月に作成された労働争議法案要綱は、争議調整制度については、行政官庁による調停、労働委員会による調停、労働審判所による審判の3段階方式であり、争議行為の制限禁止については、公益事業について「作業を停廃せしむる」争議行為のみを禁止するものであった。しかしその後修正が加えられ、同年4月にGHQに持って行き却下された労働関係調整法案要綱は、争議調整制度については、企業内の調整委員会、行政官庁による調停、労働委員会による調停、労働委員会による仲裁の4段階方式であった。また争議行為の制限禁止についてはかなり強化され、公益事業については一律に調整委員会附議後60日間の冷却期間が課され、その後も調停開始後は調停不調でない限り争議行為が禁止されるとともに、官公吏についても一律に調停前置が義務づけられ、調停不調であっても労働委員会の決議により行政官庁が争議行為の禁止、中止等を命令できるとしていた。

　この日本側の案を全面否定する形でGHQが示した案が現行労働関係調整法の原型である。まず争議調整制度は、仲介斡旋、調停、仲裁の労働委員会の3段階方式で、行政官庁による調停を排除するとともに、企業内調整機関も外した。また争議行為の制限禁止については、公益事業の冷却期間を調停不調から15日間に短縮したほか、特に官公吏についてはその業務の性格によって区別し、「行政及司法事務に直接従事する官吏其の他の者」は争議行為を全面的に禁止するが、それ以外の業務に就く官公吏は何等制限を受けないというものであった。

　ほぼこの案をもとに公聴会が開かれ、そこで出た意見も踏まえて起草された法案要綱では「予防」という章が設けられ、公益事業において「労働協約を以て労働関係につき常時相互の意思の疎通調整を図るべき正規の機関及手続を定むること」を義務づけ、旧案の調整委員会を復活させようとしていたが、やはりGHQに拒否された。

　こういう経緯を経て1946年9月に労働関係調整法が成立し、労働委員会による斡旋、調停、仲裁という3種類の争議調整制度が規定され、逆にそれ以外の調整制度は規定されなかった。つまり、戦前の争議調停の圧倒的大部分を占め、その後法律上に明記しようとされ続けた行政官庁による調整が否定されたわけである。なお、企業内調整機関については、第2条に「労働関係の当事者は･･･労働協約中に、常に労働関係の調整を図るための正規の機関の設置及びその運営に関する事項を定めるやうに、且つ労働争議が発生したときは、誠意をもつて自主的にこれを解決するやうに」という努力義務規定が設けられた。

　本法は「労働争議」と「争議行為」という二つの概念を定義している。後者は「同盟罷業、怠業、作業所閉鎖」など「業務の正常な運営を阻害する」行為であるが、前者はこれより若干広く、「労働関係の当事者間において、労働関係に関する主張が一致しないで、そのために争議行為が発生してゐる状態又は発生する虞がある状態」である。「労働争議」概念は斡旋、調停、仲裁といった調整の局面で用いられる。争議行為が発生してからでは時既に遅しのことが多いので、まだそこに至っていない状態を含めているわけである。

　調整方法のうち、第1の斡旋は労働委員会の選定した学識経験者(斡旋員)が争議当事者間を仲介し自主的な和解を斡旋するものであり、第2の調停は公労使からなる調停委員会が調停案を作成し、その受諾を勧告するものであるが、いずれも拘束力がないという点では同じである。公益事業の強制調停というのは、入口の強制であって、出口の強制ではない。これに対して第3の仲裁は、その裁定が労働協約と同一の効力を有し、当事者は従わなければならないので、強制仲裁というのはなく、当事者双方からの申請又は労働協約の定めに基づく一方からの申請の場合に限られている。

　これに対し、「争議行為」概念が用いられるのはその制限禁止規定においてである。まず公益事業で争議行為を行うには、まず上記調停の申請をせねばならず、さらにその（当事者による）申請、（労働委員会の職権による）決議、（行政官庁による）請求から30日間は争議行為が禁止される。しかし逆に言うと、調停に強制力はなく、調停案の受諾を拒否しても30日経過後は争議行為ができるのだから、緩やかな制限とも言える。そして皮肉にも、かえって争議の解決を永引かせる作用をすることとなった。

　一方、立案の最終段階で入りこんできた安全保持施設に関する争議行為の制限は、「工場事業場における安全保持の施設の正常な維持又は運行を停廃し、又はこれを妨げる行為は、争議行為としてもこれをなすことはできない」という絶対的な禁止であり、これにより労働組合法第1条第2項の刑事免責が解除され、工場法、鉱業法等の各法令による罰則がかかることになる。

　1945年労働組合法、1946年労働関係調整法と日本の労使関係法制は整備され、労働組合運動も急激な発展を遂げていった。GHQは、労働組合の結成を奨励するという基本方針のもとに、日本の労働運動自体に直接干渉しないという態度をとっていたが、1947年2月1日を期して行われようとしたいわゆる2・1ストを契機として、同ゼネストに対するマッカーサー元帥の禁止指令、翌1948年3月のいわゆる3月闘争に対するマーカット声明を経て、同年7月国家公務員法改正に関するマッカーサー書簡が芦田均首相に発せられた。これに基づき、まず政令第201号が制定されて公務員の団体交渉権及び争議権が否定され、続いて国家公務員法の改正、公共企業体労働関係法の制定が行われた。これにより、国家公務員については労働組合法及び労働関係調整法の適用が排除され、国鉄と専売は従来の国営方式から公共企業体方式に改組されるとともに、これら公共企業体職員に対しては、労働組合法及び労働関係調整法に対する重大な特例が定められるに至った。

　こういう占領政策の転換の中で、本体の労働組合法及び労働関係調整法についても改正すべしとの指令がGHQから政府にもたらされた。1949年の法改正はGHQの指令によって始まり、GHQの指令によって途中修正されて成立したまさに占領政策の落とし子であり、アメリカ型の労使関係システムを無理に導入しようとした面もあり、しかもそれがGHQの方針転換で中途半端な形となっため、日本のそれ以後の集団的労使関係システムにある種の歪みをもたらした面もある。

　まず1948年10月、新潟県知事の照会に答えて共産党員を組合員から除外することは違法でないと回答している（労発第450号）。また同年11月、12月に労働組合法施行令を改正し、中央労働委員会の地方労働委員会に対する指導性を規定するとともに、労働委員会の委員委嘱に対する労働大臣及び知事の権限を強め、共産党員により労働委員会が闘争の場として利用されてきた弊害を除去しようとした。

　さらに同年12月に労働次官名で発出された「民主的労働組合及び民主的労働関係の助長について」（発労第32号）と題する通牒は、当時の労働組合運営、労使関係に見られた非民主的、非合理的な要素の是正を目的とし、労政職員が単位組合や一般組合員にそれを教育啓蒙するための指針として出された。

　そこで指摘されているのは、組合運営については、組合員の権利・義務関係が不明確であること、組合の各級決議機関と執行機関の相互関係、これら各機関と組合員の相互関係が不明確であること、青年部が独自の意思決定機関を有し組合の統制を離れて行動しうる体制にあったこと、単位組合と上級組合の相互関係が不明確であることなどから組合の民主的運営に関する制度的保障が整っておらず、これが一部少数幹部の独裁的組合運営を容易にし、またこれを通じて組合に対する政党の支配を容易にしていることである。労使関係については、使用者の利益を代表する者が組合に加入していること、専従役員の給料が大部分会社負担となっていること、その他一般に使用者による経費援助が慣行化していたことである。これらはまさに1949年改正で取り上げられるテーマであった。

　GHQは1948年末に法改正の準備を指示し、政府は労働省と法務庁からなる準備委員会を設けた。明けて1949年1月4日、GHQは改正案を日本側に渡した。これが改正の出発点となる。日本側では新設の労政局労働法規課を中心に作業が進められたが、1月末にアメリカ労働省のギブソン次官補が来日しGHQに対し勧告がなされたようで、GHQの抱いていた労働組合の登録制の構想等が大幅に緩和されたという。こういったGHQの意向を反映した日本側原案が2月5日にGHQに提出されるとともに、2月14日労働省試案として発表された。

　労働組合法関係では、まず組合の民主性確保のため最小限の規定を組合規約に明示することを必要とし、これを欠くときは労働組合法及び労調法の権利と保護を受け、かつ手続に参与することができないこととした。また労働組合の定義を明確にし、使用者の経費援助及び使用者の利益代表者の範囲を具体的に明示した。なお、この時の試案には利益代表者が幹部労働組合を組織することができるという規定が含まれていた（第2条第4項）。

　試案は新たに第3章として不当労働行為に関する8か条を設けている。不当労働行為の類型が7号にわたって示され（第15条）、労働委員会は不当労働行為があったと認めたときは原状回復等の命令を発し（第16条）、90日以内に地方裁判所に対してその命令の認可を請求することができる（第19条）。裁判所は20日以内に認可ないし不認可の決定をしなければならず、その際命令が正当であると認めたときは認可の決定をしなければならない（第20条第1,２項）。使用者は認可の決定があったときは労働委員会の命令に従わなければならない（第22条）。

　しかも「裁判所は、･･･労働委員会の命令の基礎となった事実の認定については、前条第一項の規定により当該労働委員会から提出された記録その他の資料によってその認定が理由があると認められる限り、これに拘束され」（第20条第3項）、この例外は「当該使用者又はその団体は、事件に関係があり、且つ、労働委員会の調査に際して提出することができなかった新しい資料を、労働委員会に提出できなかったことについて過失がなかったことを証明した場合に限り、（認可の請求の）受理のあった日から十日以内に裁判所に提出することができ」（第19条第2項）た場合に限られる。この場合には、裁判所は「新しい資料が労働委員会の命令の主文に影響を与える虞があると認めたときは、･･･理由を附して不認可の決定を」（第20条第4項）することになる。

　もちろん、「使用者が当該労働委員会の命令につき･･･訴えを提起することを妨げない」（同条第5項）ので、最終的に命令が判決で取り消されることはありうるが、裁判所の認可決定という形で極めて迅速な司法判断を可能にするような仕組みが設けられていたことは記憶に値する。このように、労働省試案の基本思想は、実質的証拠法則によって拘束される裁判所まで巻き込んだ形での迅速な不当労働行為独自の救済手続を確立しようとするものであったと言える。

　さらに試案は新たに第4章として団体交渉に関する10か条を設けている。ここでは、前年に制定された公共企業体労働関係法で導入された交渉単位制が中心におかれている。すなわち、その単位内の全ての労働者に関して使用者又はその団体と団体交渉することができる唯一の労働組合を決定するために、その単位内の全ての者の同意に基づいて交渉単位を決定することができ(第25条)、交渉組合が締結した労働条件等に関する労働協約はその単位内の全ての労働組合又は労働者及びその使用者に適用される（第26条）。単位や交渉組合の決定について争いがある場合には労働委員会が決定する（第27条）。

　なお労働協約について、期限到来以後その当事者の一方の表示した意思に反してなおその労働協約を有効とすることはできない(第34条)と規定して、当時の「労働組合が闘いとった『マグナカルタ』として使用者の権限に過度の拘束を加え、労働者の一方的権限のみを認めさせたところの法三章的な協約」（発労第32号通牒）が自動延長条項で改定されないままとなっていた状況を打破しようとした。

　労働関係調整法関係では、調停について、調停案受諾後その解釈について争議行為をなすには、労働委員会会長が再招集した調停委員会が解釈を示した後でなければならない（第36条の2）と受諾後の平和制を保障するとともに、公益事業以外の事業についても、争議行為開始前15日以前に予告しなければならない（第37条の2）と抜き打ちストを禁止しようとした。また、公益事業の冷却期間を30日から40日に延長している。

　労働省はこの試案をもとに2月下旬に公聴会を実施し、労働側は絶対反対の産別会議系と修正を要求する総同盟系に分かれた。当時労働運動において共産党支配を排除しようとする民主化運動が進みつつあり、この改正はそれと同時並行的に進められた面もある。

　ところが、この間、ドッジ声明が日本の経済再建を強調したことを受けて、GHQの意向は経済9原則の円滑な実施を図るためにも、一般に心理的に大きな影響を及ぼすような労働法の全面的改正は見合わせた方がよいというように変わった。これによりGHQでは、改正の重点を日本の現実とこれまでの法施行の経験からする必要な限度にとどめ、もっぱら労働組合の自主性、民主性を強調することにより組合の自主的な自己反省と自立を待つとともに、労働争議についても公共の福祉との調整上当面必要とされる限度で規制することにとどめることにした。

　こうして3月28日、GHQはそれまでの経緯を全く無視する形で新たな法案を日本側に指示した。これは労働省試案で登場した（ということはGHQが指示した）不当労働行為と団体交渉の章が消え、1945年法の構成に近くなっている。不当労働行為は第7条と第28条のわずか2条に圧縮され、交渉単位制は全く消え失せた。残されたのは主として組合の民主性に関わるところと、行政官庁の監督権限の削除に係る部分であって、GHQとしては当面の課題に対処すること以上にアメリカ型労使関係システムを導入しようとした部分からは手を引こうとしたわけである。いずれにしても、労働省は試案に示された交渉単位制の導入にかなり固執したようであるが、GHQの容れるところとならなかった。

　大変皮肉な話であるが、交渉単位制がないのに、（すべての労働組合に対する）団体交渉拒否が不当労働行為として救済されるという諸外国に例のない仕組みは、こういう改正経緯の意図せざる帰結と言えよう^*19。また、この時のGHQ手交案で初めて「地方労働委員会の決定については、中央労働委員会はその決定を取り消し、承認し、拒否しあるいは修正する十分な権限を持って再審査する」（第26条）という仕組みが導入されている。今に至る5審制の源流である。

　なお、不当労働行為の救済手続については、労働委員会の命令に対して使用者が裁判所に異議を申し立て、「裁判所は労働委員会の事実審査に推定の根拠をおき、適当な判断基準に基づいてその命令が法令に従ったものかどうかについて」「全ての事件に優先させ」「できる限り迅速に」判断を下すというだけの簡素な規定になっていた。ところが国会提出案では、当時の法務府の意見がかなり反映され、旧法の直罰主義をやめて救済命令方式に変える以上裁判所との関係をきちんと規定することが必要だとして、かなり細かい規定が設けられるに至った。これはもはや労働省試案にあったように不当労働行為事件として特別の司法審査方式をとるのではなく、通常の行政事件訴訟として一から審理するという仕組みになってしまった。実質的証拠法則の残り香もこの過程で消滅してしまった。今日の不当労働行為審査制度の問題点は、ここに沿源するということもできよう^*20。

　その他、日経連や民自党からも刑事免責規定を削除するようGHQに働きかけが行われたようであるが、GHQの容れるところではなく、結局4月28日に国会に提出された。労働省試案全66条に比べると、わずか全33条になった。労働関係調整法も改正個所は著しく狭められた。

　2月には「労働組合の資格審査基準について」（発労第4号）と題する次官通牒を発し、「組合を一部少数者及び使用者よりの支配より守り、組合の自主性、民主性を確立し、もっともよく労働組合の目的を達成するために」厳正適格な資格審査を行うべきことを指示し、その審査基準を示したもので、使用者の利益代表者の組合からの排除、組合専従者の給与を使用者が支払うことの禁止など、改正労働組合法第2条ほとんどそのままであった。

　一方、4月には法務省検務局長の通牒「労働組合法第1条第2項の解釈について」が出され、いかなる暴力犯罪、他人又はその家族の身体、自由又は財物に対して、直接に有形の侵害を加える行為又は行為の性質上当然の結果として係る侵害を生ぜしめるような行為は正当なものとはみなされず、処罰から免れしめるように解釈することはできないことを明らかにした。

　この間、労働教育行政においても、1948年末から1950年初めまで「労働教育実施要綱」により、「特定政党の政策が右の健全労働組合主義に反する場合は恐れることなくその点を指摘し之が是正に努め」よと、民主的労働組合助長のための施策が推進された。

　改正法の最大の効果としては、有効期間満了後に自動延長中の労働協約を当事者一方の意思により破棄することが可能になったことであり、これにより1950年初めまでに協約締結率が30％程度にまで低下した。これに対し、労働省は同年5月「労働協約の締結促進について」（発労第21号）を発し、協約締結促進運動を全国的に展開した。

　さて、アメリカ占領下の日本で1949年改正が行われている間に、ILOでは結社の自由に関する重要な2つの条約が採択されていた。1948年の「結社の自由と団結権の保護に関する条約」（第87号）と1849年の「団結権及び団体交渉権についての原則の適用に関する条約」（第98号）である。これらは同時代的にはまだ再加盟が実現していなかった日本ではほとんど注目されなかったが、後に批准するというときになって日本の公共部門の集団的労使関係法制との関係で大きな問題となり、ただILO条約といえばこれら、特に第87号条約を指すと考えられるほどになった。

　その内容は取り立てて公共部門を対象としたものではなく、民間、公共双方の労働者に適用される基本原則を定めたものである。第87号条約の中心は第2条で、労働者及び使用者がいかなる差別もなしに、事前の許可を受けることなく結社の自由を享受すると定めている。また第3条で、代表の選定、計画の策定など自由な活動が保障される。さらに、行政権による解散や活動停止の禁止、連合体及び総連合体を設立し、国際団体に加入する権利が規定されている。後述の公共企業体等労働関係法や地方公営企業労働関係法は、こういった規定や趣旨に反するところがあったので、同条約の批准に伴い改正が必要となったわけである。

　なお、同条約第3条の「計画の策定」にはストライキの決定が含まれると解釈されているが、条約それ自体が労働基本権としてのストライキ権を規定しているわけではない。制定過程ではストライキ権を明文で確認あるいは否認する提案がなされたがいずれも採択されていない。いわゆる労働基本権問題では、同条約が公共部門におけるストライキ権を認めるべき根拠としてよく用いられたが、必ずしも根拠があるとはいえない。

　むしろ、条約の明文と齟齬があるのが公務員のうち団結を禁止されている職員の範囲である。同条約第9条は、警察と軍隊については明示的に適用除外を認めているが、それ以外の公務員については結社の自由を保障している。日本の法制では、1945年の旧労働組合法においてすでに、警察官吏、消防職員及び監獄において勤務する者に団結権を認めておらず、これが1948年の改正国家公務員法及び1950年の地方公務員法に引き継がれている。

　このように、第87号条約が公権力からの労使の団結権の保護を目的とするのに対して、第98号条約は労使間の行為を規制することで団結権を保護しようとするものである。第1条は、労働組合に加入せず、又は労働組合から脱退することを労働者の雇用条件とすること、及び組合員であること又は組合活動に参加したことを理由として解雇その他の不利益取り扱いをすることを禁止し、第2条は、労働者団体を使用者の支配下に置くため、使用者に支配される労働者団体の設立を促進し、又は労働者団体に経理上の援助を与えることを禁止している。これらは現行労働組合法第7条（不当労働行為）の第1号と第3号に相当する規定といえる。また第4条は団体交渉の促進を規定している。

　1951年5月のリッジウェー総司令官の声明により、占領中の諸制度、諸法令の再検討が許されることとなり、労使関係法令の改正も急速に具体的問題となった。政府はリッジウェー声明に応じて政令諮問委員会^*22を設置、7月「労働関係法令の改廃に関する意見」を提出した。これは「労働関係法令は経済民主化の根幹であるから、その基本原則は今後も確保、強化すべき」としつつ、「過去5ケ年の経験から見て日本経済の実情に適しない点は国際的水準を下回らない限り率直に修正を考えるべき」として、次のような改正を提言している。

　次に労働組合法について、団体交渉の単位及び代表権者について当事者間に意見の不一致があるとき、また直接交渉に当たる者の適否について争いを生じたときに、労働委員会の関与によってこれを処理しうるようにすることを提示するとともに、必要のある場合に交渉単位制度の採用も考慮することを求めている。また、使用者側のみならず労働側にも団体交渉に応ずる義務を負わしめることを挙げ、労働側の不当労働行為の考え方を示した。さらに不当労働行為については、労働委員会に優先的取扱いを認めて裁判所との間の混乱を避けるよう求め、また不当労働行為の申立期間を事件発生後6か月間に固定することも求めている、

　労働関係調整法については、現行の30日間の冷却期間は必ずしも有効でないとして、1週間又は10日前に予告させることとし、労働委員会は直ちに1か月以内の実情調査を行い、当事者双方はこれに応じなければならないとすること、生産設備に致命的な影響を与えるような争議行為を避けるために、予め設備保持に関する協定を結ぶようにすることを求めている。

　これを受けて、労政局は同年9月「労働関係法（仮称）要綱試案」を作成、発表した。これは、現行の労働組合法、労働関係調整法、公共企業体労働関係法及び国家公務員法、地方公務員法中の現業職員の労働関係を規律する法規を全て統合して一本とするもので、組織的には中労委、地労委その他を全て再編して、準司法機能については全国労働関係委員会とその支局に一本化し、調整機能については中央と地方の労働関係調整委員会を置くとともに、これとは別に中央と地方の労働争議仲裁委員会を置くというものであった（地方は任意設置）。

　内容的にはまず、労働組合にも団交応諾義務を課し、団交拒否を労働組合の不当労働行為とすることを打ち出している。また交渉単位制を一部導入し、労働者のために責任を持って交渉する労働組合はいずれの組合であるかについて争いがある場合、全国労働関係委員会が団体交渉における排他的交渉権を有する労働組合を決定できるものとし、使用者の団交拒否は排他的代表組合に対するものに限っている。

　不当労働行為は全て全国労働関係委員会の専属管轄とし、かつ裁判所は全労委の決定を経た後でなければ扱えないこととしている。また全労委に地方支局を設け、審査官を置くこととしている。なお、全労委の命令に対する訴えについて、事実認定が裁判所を拘束すること、新しい証拠の提出を制限することなどとしている。

　労働争議の調整については、斡旋と調停の区別を廃止して「調整」とし、労働部門ごとに置かれる労働関係調整委員会が調整を行うとしている。なお、都道府県は調整委員会を置くことができると任意設置になっている。公益事業又は公益に著しい障害を及ぼす労働争議については、労働大臣がその都度労働争議調査委員会を設け、実情調査をすることができる。当事者は実情調査の決定の通知を受けてから30日間は争議行為をすることができず、使用者は労働関係の現状を変更できないものとしている。調査委員会は30日以内に労働大臣に報告し、労働大臣はこれに基づいて勧告をすることができる。

　労政局試案では労働関係調整委員会とは別に労働争議仲裁委員会を置くこととされている。これは両当事者の合意又は協約に基づく任意仲裁のほか、公共企業体、国又は地方の現業の労働争議及びゼネスト禁止法により争議行為を禁止された労働争議について、労働大臣の請求により職権仲裁を行うものとされている。なお、公益事業の争議行為の予告期間は7日としている。

　以上のように、大変思い切った内容のもので、「一つの立場において理論的に労働関係法規のあり方を勇敢に追求した試み」であることは確かであった。労働組合の不当労働行為や交渉単位制など、一見アメリカ型労使関係システムの導入志向と見えるものも、占領下の諸法令の見直しという文脈のなかで考えればむしろ日本の労使関係の現状を踏まえてその解決の方向として打ち出されたものであると言え、「将来において再び労働関係法規改正の問題が起こった場合においても･･･大きな影響力を持つものと考えられる」というのはあながち労政局長賀来才二郎の自負とばかりはいえない。

　しかしながら、内容に関する労働側の反対は織り込み済みだったであろうが、組織改編によって分断縮小されることになる労働委員会サイドの反発は予想を超えるものだったようである。全国労働委員会連絡協議会は同年10月決議文を採択し、「労使関係を官僚の統制下に置かんとするもの」と非難し、「右の試案に類するが如き労働関係法規の改正に対しては絶対に反対」すると中山伊知郎議長の名で宣言している。労政局長としては「最も烈しい反対者は労働委員会そのものの中にあったのであって、労働関係法規改正問題の重点は政策的の問題よりもあたかも労働委員会制度を如何にするかという技術的な問題にあるが如き奇観を呈した」とぼやきたくなるところであったろう。

　こうして労働関係法規の改正に関する議論が沸騰する中、政府は同年10月労働関係法令審議委員会^*23を発足させた。同委員会は11月から12月にかけて第一読会を行い、その後翌1952年3月まで小委員会^*24を設けて第二読会を行って、3月に労働関係法令の改廃に関する意見を答申した。これは労働委員会制度、斡旋、調停及び仲裁、団体交渉等について現状維持を原則とし、不当労働行為や労働協約についてもわずかな改正にとどめるという内容であった。なお労使委員の意見が対立してまとまらなかった事項も列記されている。

　この答申に対して賀来才二郎局長は「全ての人の期待にはずれたものであった」と批判し、その理由を労使委員が組織の代弁者として行動したことに求めている。特に不当労働行為制度については、「多くの問題があるにも拘わらず、これらの全ては殆どお茶を濁した程度の改正を答申したのみで、全て見送られた」と非難し、「その原因としては労働委員会制度の現状維持がまず前提とされたことによる点が多い」と述べている。

　政府はこの答申を受けて法案作成にかかり、5月になって労働関係調整法等改正案と地方公営企業労働関係法案を国会に提出した。この改正は相当部分公的部門の労使関係システムに係るものであるので、それについては次節で触れることにする。労働関係調整法に関する主な改正点は、公益事業又は公益に著しい障害を及ぼす事件について、労働大臣がこれを放置すれば国民生活に重大な損害を与えると認めるときは、緊急調整の決定をすることができ、この時当事者は50日間争議行為を禁止され、この間中央労働委員会が斡旋、調停、任意仲裁、実情調査及び勧告をするという規定の導入である。また公益事業の冷却期間を30日から15日に短縮するとしていた。その他細かい改正点がある。

　この改正は、少なくとも民間部門の労使関係システムに関する限り、ごく小規模な改正にとどまったと言わざるを得ない。労働委員会制度を下手にいじろうとして猛反発を受け、その結果労使関係法規の基本的問題点を依然として解決されないままに残してしまったのである。立法戦術論としては、労働省労政局が自ら試案を公表して反発を招いたことが敗因といえよう。

　総評が1952年の秋から年末にかけて行った賃金闘争における電産スト及び炭労ストは、社会全般に大きな脅威と損害を与えたため、両争議に対して強い世論の批判が起こり、各種産業団体、地方議会、消費者団体などは、この種の産業における争議行為の方法について必要な立法措置を早急に具体化するように求めた。特に電産の争議に対しては、停電を伴うストが需要者たる第三者に損害を与えるものであるため、その指弾非難は強かった。

　このような世論を受け、政府は1953年2月、電気事業及び石炭鉱業における争議行為の方法の規制に関する法律案を作成し、国会に提出した。これは電気事業については停電スト、電源ストのように電気の正常な供給に直接障害を生ずる争議行為を、石炭鉱業については保安要員の総引揚げを行う争議行為を規制するものである。国会では衆議院で3年の時限立法とする修正が行われたが、解散のため審議未了となり、6月に再度提出、8月に成立した。なお3年後の1956年12月存続の決議が行われ、期限のない法律となった。

　それから半世紀以上たち、2014年6月に成立した電気事業法改正の附帯決議で、スト規制法について「自由な競争の促進を第一義とする電力システム改革の趣旨と整合性を図る観点から再検討を行う」ことを求められ、同年9月から労働政策審議会に電気事業及び石炭鉱業における争議行為の方法の規制に関する法律の在り方に関する部会^*26を設置して検討した。ヒアリングでは、電気事業連合会も電力総連もいかに良好な労使関係にあるかを力説した。

　2015年2月の同部会報告は、「スト規制法について、現時点では存続することでやむを得ない」としつつ、その「在り方については、電力システム改革の進展の状況とその影響を十分に検証した上で、今後、再検討するべきである」とも述べている。また、「労働者代表委員からは、スト規制法は電気事業の労働者の憲法上の労働基本権を制約している上、既に労働関係調整法の公益事業規制がある中でさらに規制を設ける根拠は存在しないと考えられることから、同法は廃止すべきとの意見があった」と付記されている。

　まず1954年10月の「労働関係における不法な実力の行使の防止について」（発労第41号）は、「労働者の団結権、団体交渉その他の団体行動権は、法の保障する所ではあるが、暴行脅迫その他不法な実力の行使により他人の行動、意思に強制を加えることは、団結権、団体行動権を保障した法の限界を逸脱するものである」と述べ、ピケット、団体交渉、工場占拠、ロックアウト、公務執行妨害、応援団体等、相手方の違法行為に対する対抗行為などについて具体的に見解を示している。

　さらに1957年1月の「団結権、団体交渉その他の団体行動権に関する労働教育行政の指針について」（発労第1号）は、マルクス主義イデオロギーに傾きがちな労働運動に対する批判を展開し、「労働法が労働者にその団結を擁護する本旨は、労働組合が労働条件の集団的決定、すなわち労働協約の締結のために使用者と団体交渉を行うことを予定するところにある」のであり、「断じて、社会、経済の秩序を攪乱変革せんとする革命運動ないしは階級闘争のために保障されているのではない」と断言している。

　民間部門の労使関係システムについては、その後内容に関わるような改正はほとんど行われていない。「労働関係法規の基本的、また技術的諸問題は依然として解決されないままに残っているものであることが忘れられてはならない」との賀来局長の思いは半世紀間放置されてきたかのようである。

　もっとも、1959年11月に現行労使関係法全般について再検討するため労使関係法研究会^*28が設置され、1966年12月「労使関係法運用の実情及び問題点に関する報告書」を提出している。これは膨大な分量の報告であるが、法改正には全く結実していない。その後委員を再編^*29して1977年まで公共部門（公労法、地公労法）について検討を行い、同年9月報告書を提出した。

　1978年には新たなメンバーを加え^*30、労使関係法運用上緊急を要する問題について研究を行うこととし、当面不当労働行為の審査に焦点を当てて検討を行うこととなった。この結果1982年5月に「労働委員会における不当労働行為事件の審査の迅速化等に関する報告」を行い、受理後の調査の充実、審問における主導的な審査指揮、団交拒否事件の迅速処理への配慮、労働委員会事務局の強化、取消訴訟における審級省略等を提案している。

　1983年からは諸外国の制度の研究を行っていたが、最後に経済社会状況の変化に対応した労使紛争処理の在り方について検討を行い、1997年8月に中間取りまとめを、1998年10月に「我が国における労使紛争の解決と労働委員会制度のあり方に関する報告」を取りまとめて解散となった。この報告は個別労使関係紛争の処理システムに重点を置いており、2001年に成立した個別労働関係紛争の解決の促進に関する法律に結実することになった。しかしながら、集団的労使関係システムに関する法制は、60年以上にわたって何ら変化のないままである。

　戦前の労働組合法案において公的部門の労働者がどのように考えられていたかを見ると、若槻内閣の労働組合法案が行政調査会で審議された際の決議書の中に、組合員の範囲として、官吏は本法の労働者と認めないこと、軍人軍属は組合に加入することを認めないこと、ただし一時的勤務のための召集に応じた軍人については別に考えること、などとされている。地方吏員はおそらく官吏に含めて考えられていたのであろうが、少なくとも私法上の雇傭契約による雇員・傭人は労働組合に加入できる労働者であると考えられていたことは間違いないと思われる。

　1926年の労働争議調停法では、強制調停の対象となる公益事業として、鉄道、郵便、電信電話、水道・電気・ガス供給などに加え、「陸軍又ハ海軍ノ直営ニ係ル兵器艦船ノ製造修理ノ事業ニシテ勅令ヲ以テ定ムルモノ」まで入っており、少なくともこういった現業の労働者については厳重な制限付きではあっても争議権があることを前提とする法制であった。

　1945年労働組合法は労務法制審議委員会の答申とほぼ同じ内容であるが、一点大きな修正があった。それは審議委員会で官側委員が強く主張しながら答申で盛り込まれなかったものを、政府部内の修正で国会提出案に盛り込んだもので、警察官吏、消防職員及び監獄に勤務する者は「労働組合ヲ結成シ又ハ労働組合ニ加入スルコトヲ得ズ」、その他の官吏、待遇官吏及び公吏その他の国又は公共団体に使用される者については「本法ノ適用ニ付命令ヲ以テ別段ノ定メヲ為スコトヲ得。但シ労働組合ノ結成及ビ之ニ加入スルコトノ禁止又ハ制限ニ付テハ此ノ限ニ在ラズ」（第4条）というものであった。この規定ぶりからすると、警察・消防・監獄職員に団結権が認められないだけでなく、その他の現業非現業含め公的部門の労働者についても団結権は認められるが、団体交渉権や争議権については下位法令で禁止ないし制限されることもあり得るというものであった。しかしながら、労働組合法施行令にはこれに基づく規定は設けられず、上記3職員以外の公務員の労働基本権に制限はなかった。

　1946年労働関係調整法の制定過程においては、争議行為の禁止・制限の問題が重要な争点となった。労務法制審議会において同年4月に末弘厳太郎委員がまとめた法案要綱では、警察官、消防職員及び監獄勤務者には争議行為は絶対的に禁止であるが、その他の官公吏については労働委員会の調停なるまで禁止し、また調停ならない場合にも行政官庁が中止又は制限をなしうる措置を講じることとしていた。ところがこれに対しGHQが指示したのは、行政司法事務に直接参加する者についてのみ争議行為を禁止し、その他の業務につく者は官公吏であっても争議行為ができるというものであった。そうすると、行政事務に直接関与するタイピストは官吏でなくても争議行為ができないということになる。公務員法制を身分論的に考えようとする日本側と機能論的に考えるGHQ側の考え方の相違が表れていると言えよう。

　この指示に従った形で法案が帝国議会に提出されたが、提出直前の閣議で田中耕太郎文相らの強い意見により官立公立又は私立の学校の教職員の争議行為を禁止すると修正され、これに対し直ちにGHQから「教員が争議行為をしても直ちに国家が崩壊する虞はない」として修正の撤回が指示された。教育関係者に根強い「教師は労働者にあらず論」があっさり否定されたわけで、その後も現在に至るまで私立学校教員の争議権が否定されたことは一度もない。

　結局、労働関係調整法では、警察・消防・監獄職員及び「国又は公共団体の現業以外の行政又は司法の事務に従事する官吏その他の者」が争議行為を禁止され（第38条）、その違反には罰金が規定された。ここで「現業以外の」という言葉が初めて出てきたが、これは「行政又は司法の事務」と一体の言葉であって、後のいわゆる「非現業」よりも狭いものである。上の経緯からも分かるように国公立学校の教員はこれに含まれず、争議権を有していた。

　このシステムをGHQ自らの手でひっくり返したのが1948年7月のマッカーサー書簡とそれを受けて直ちに制定された政令第201号である。「極左分子によって指導された労働運動が、昭和22年2・1ストの経験に懲りず、更に昭和23年3月闘争において、公務員組合を主軸として争議を展開し、勢いの極まるところ遂に全逓等の現業のみならず、労調法上争議行為を禁止されている一般公務員まで巻き込んで全国的に争議行為を行うに至り、かかる事態に対処して遂にここに従来の如き寛大な労働立法に、一大転機がもたらされるに至った」というわけである。

　この背後にはGHQ内部における公務員課と労働課の論争があった。もともと、1947年10月の国家公務員法制定の際、フーバーの原案にあった職員の団体交渉権及び罷業権の制限規定が、当時の片山哲社会党内閣によって全面的に削除され、上の労調法システムが維持されていたのである。ところが、過激な労働運動が庇護者であったはずの労働課の足を引っぱる形となり、マッカーサー元帥の面前でフーバー公務員課長とキレン労働課長の「御前試合」の結果、ほぼ全面的に前者の意見が採用され、キレンら労働課幹部は辞任するという事態になった。

　こうして7月22日付で出されたマッカーサー書簡は、「雇傭若しくは任命により日本の政府機関若しくはその従属団体に地位を有する者は、何人といえども争議行為若しくは政府運営の能率を阻害する遅延戦術その他の紛争戦術に訴えてはならない。何人といえどもかかる地位を有しながら日本の公衆に対しかかる行動に訴えて、公共の信託を裏切るものは、雇傭せられているが為に有する全ての権利と特権を放棄するものである」と全ての公務員の争議権を否認したのみならず、「全ての政府職員は普通に知られている所謂団体交渉の手段は公務員の場合には採用できないものであることを知らねばならぬ。･･･使用者は国民である」と全ての公務員の団体交渉権をも否定した。

　ただし、「鉄道並びに塩、樟脳、煙草の専売などの政府事業に限り、これらの職員は普通公職からは除外せられて良いと信ずる。然し乍らこれ等の事業を管理し運営するために適当な方法により公共企業体が組織せられるべきである」と、現業職員の一部について公務員法制から除外することも示唆している。なぜ国鉄と専売の二つだけが取り上げられ、郵政が取り上げられなかったかについては、この頃国労に代わって全逓が過激な運動の先頭に立っていたという労働情勢が原因といわれている。

　これを受けた日本政府は直ちに7月31日、国家公務員法改正までの暫定措置として「昭和二十三年七月二十二日附内閣総理大臣宛連合国最高司令官書簡に基づく臨時措置に関する政令」を決定し、即日施行した。この政令第201号により、国、地方、現業、非現業を問わず全ての公務員について争議行為が禁止され、また労働協約の締結を目的とする団体交渉権は否認され、従来の労働協約で政令の趣旨に反するものは無効とされた。

　ちなみに、この時労働省労政局は「昭和二十三年七月二十二日附内閣総理大臣宛連合国最高司令官書簡に基づく臨時措置に関する政令の解釈並びにこれに伴う労政事務処理について」という通牒を出し、公務員又はその団体が、その代表者を通じて苦情、意見、希望又は不満を表明し、かつこれについて十分な話合いをし、証拠を提出するという意味での交渉の申し出があったときは誠意を持ってこれに応じ、内容の合理的なものについては速やかに善処するようにとか、この交渉の結果一定の了解に達したときは徒なる紛議の発生を防止するために、これを文書として記録することは差し支えなく、この文書は法律上の効力は有しないが、そのことを理由に当局が了解事項の履行をゆるがせにしないように、といったことを事務処理通牒というひっそりとした形で示している。

　マッカーサー書簡では、国鉄と専売についてのみ公共企業体を設立し、その職員については国家公務員法を適用せず、特別の労働関係とすることとされていた。これを受けて1948年12月に制定されたのが公共企業体労働関係法であるが、これをめぐっては、GHQ内では法務局を中心に公務員課と労働課が、日本政府内では法務庁を中心に運輸省鉄道総局及び大蔵省専売局と労働省労政局が、舞台裏でさまざまな動きを行った。争議行為禁止を法律に明記せず、制限を強くすることにより実際上争議行為を行い得ないようにするという労政局の案は徹頭徹尾否定された。一方、特に運輸省鉄道総局が強く求めた運輸省所管の鉄道労働関係法とする案もGHQに一蹴され、労働省所管の法律として成立した。

　公共企業体の労働関係は、公的部門ではあるが国家公務員法ではなく労働組合法と労働関係調整法が原則的に適用され、その一部の例外を公共企業体労働関係法が規定するという形になっている。そのために、公共企業体として日本国有鉄道と日本専売公社が設立されたのである。

　例外の第1は、団結権の制限である。すなわち、「職員は組合を結成し、若しくは結成せず、又はこれに加入し、若しくは加入しないことができる」（第4条第1項）とオープン・ショップ制を規定するだけでなく、「公共企業体の職員でなければ、その公共企業体の職員の組合の組合員又はその役員となることはできない」（同第3項）といわゆる逆締め付け条項が明記された。職員以外が組合の役員になれないのであるから「公共企業体は、その定める一定数を限り、その職員が組合の役員としてもっぱら組合の事務に従事することを許可することができる」（第7条）と専従職員規定を置いている。このあたりは、国鉄一家意識の強い運輸省鉄道局の意向がかなり反映されているようである。

　例外の第2は、団体交渉の仕組みであり、日本の法制上初めて交渉単位制と交渉委員制を導入した。すなわち「公共企業体とその職員又はその組合は、協議により団体交渉を行うに適当な単位を決定しなければなら」（第10条第1項）ず、「公共企業体の職員を代表する主たる組合は、組合員以外の職員の代表者と協議して、･･･交渉委員を指名しなければなら」ない。「交渉委員は、公共企業体の交渉委員と交渉するために、公共企業体の全ての職員を代表する排他的代表者である」（第11条第1項）。そして「団体交渉は、もっぱら、公共企業体を代表する交渉委員とその公共企業体の職員を代表する交渉委員とにより行う」（第9条）。こういうアメリカ型労使関係システムは民間でも可能であるし、逆に言えば公共企業体にふさわしいというわけでもない。1949年労働組合法改正時に導入されようとしたが、結局導入されず、その後1956年には公共企業体等労働関係法からも削除された。

　例外の第3は労働協約で、「公共企業体の予算上又は資金上、不可能な資金の支出内容とするいかなる協定も、政府を拘束するものではない」（第16条第1項）と、労働協約（法律上は「協定」）の効力を一部制限している。これは後述の仲裁裁定に関連して問題となった。「公共企業体というか弱い存在が大蔵省という怖いおっちゃんのご機嫌を損じ」てまで協約を結ぶことはないが、「勇敢な公共企業体仲裁委員会の委員諸氏は、大蔵省なんかが何を言おうとかまっちゃいなかった」からである^*33。

　例外の第4は争議行為で、「職員及びその組合は、同盟罷業、怠業、その他業務の正常な運営を阻害する一切の行為をすることができない。また職員はこのような禁止された行為を共謀し、そそのかし、若しくはあおってはならない」（第17条第1項）と、争議行為を全面的に禁止した上、これに違反した職員は「この法律によって有する一切の権利を失い、かつ、解雇される」（第18条）。ただし、国家公務員法とは異なり、刑事罰は科されない。この刑事罰は運輸省鉄道総局の意見が容れられなかった点である。

　例外の第5は紛争処理で、まず上記交渉単位ごとに労使の代表各2名からなる苦情処理共同調整会議を設置し、日常の作業条件から起こる職員の苦情を適当に解決することとされ（第19条）、次に国鉄と専売公社ごとにそれぞれ中央と地方の調停委員会を設置して、苦情及び紛争の調停を行うこととされ（第20条～）、さらに公共企業体仲裁委員会が設置されて、団体交渉対象事項であって団体交渉により解決できない問題について仲裁手続を行うこととされた（第26条～）。争議行為が禁止されたため、任意仲裁だけでなく調停委員会や主務大臣の請求による強制仲裁制度を導入することになったわけである。

　国家公務員法に続いて1950年12月地方公務員法が制定されたが、その際、労働省と地方自治庁の間で、交通、電気、ガス、水道等の現業職員の扱いが問題となり、附則第20項において特別法が制定されるまではなお従前の例によるとして、労働組合法、労働関係調整法及び政令第201号が適用されることになった。この時、地方自治庁が地方公企業職員法案を公表する一方、労働省労政局は地方公営企業労働関係法案要綱を公表し、公聴会を開催した。両案の最大の違いはその適用対象で、地方自治庁案が地方財政法第6条の公営企業に限定しているのに対し、労政局案は行政事務と教育を除く広範な現業に及んでいた。

　ところが、地方公務員法案が参議院で修正を受け、「単純な労務に雇用される一般職に属する地方公務員」についても特別法が制定されるべきこととなった（第57条、附則第21項）。そこで、労働省と地方自治庁で折衝が行われ、翌1951年2月にその範囲を定める政令が制定された。単純労務者とは、守衛、給仕、小使、運搬夫、雑役夫から始まり、土木鉱夫、清掃夫、炊事夫、大工、自動車運転手など11号にわたって規定されている。

　その後、リッジウェー声明や政令諮問委員会の意見など労働関係法の改正の気運の高まる中で、同年10月から審議を開始した労働関係法令審議委員会の答申を受けて労働関係調整法等の改正案が作成され、翌1952年5月に国会に提出されたが、これと併せて地方公営企業労働関係法案も提出され、一定の修正を加えて7月末に成立した。その適用対象はかつての地方自治庁案に沿って狭くなっている。

　その内容は公共企業体労働関係法に準じているが、交渉単位制及び交渉委員制を設けず、労働組合法に基づいて団体交渉を行うこととなっている。また、斡旋、調停、仲裁は労働委員会が行うこととされ、特別の調停委員会や仲裁委員会は設けられなかった。しかし、オープンショップ制や逆締め付け条項は公労法通りであり、争議行為の禁止や違反職員の解雇もそのままである。

　興味深いのは条例、規則及び予算と協定との関係であって、団体交渉によって締結された協定が条例に抵触する場合であっても、条例違反として直ちに無効とすることなく、締結後10日以内に必要な条例改正等を付議して議会の議決を求めなければならないとしている（第8条）。ここは参議院で修正されたところであるが、公労法よりもやや団体交渉権重視に傾いた仕組みとなっている。

　1952年の労働関係諸法の改正は、労政局試案から比べると大変小規模なものとなったが、公労法については対象が大きく広がる等の改正があった。一つは日本国有鉄道と日本専売公社に加えて、日本電信電話公社が新たに設立され、公共企業体の仲間入りをしたことであるが、もう一つは公共企業体ではない国の経営する企業についても公労法を適用することとされたことである。

　具体的には、郵便事業（郵政省）、印刷事業（印刷庁）、造幣事業（造幣庁）、国有林野の営林事業（林野庁）及びアルコール専売事業（通産省）の5つの事業であり、これらのいわゆる現業職員は一般職の国家公務員として適用除外部分以外の国家公務員法の適用を受けるとともに、公労法の適用も受けるという二重の地位におかれることになった。これに伴い、法律の名称も公共企業体労働関係法から公共企業体等労働関係法に変わった。3公社5現業体制の成立である。

　この改正の趣旨を一言で言えば、かつて国鉄や専売公社と同様の立場にあったにもかかわらず、争議権のみならず団体交渉権まで奪われていた郵政等の職員に、国鉄と同じ団体交渉権までは回復したという点にある。政令第201号で団体交渉権がそっくり剥奪されてからちょうど4年で、ほぼ回復されたことになり、担当課長松崎芳伸は「労働関係法令審議委員会が、半歳もの日子を費やし、幾たびか議論を重ねつつも、遂に現業公務員に労働法上の団結権、団体交渉権を与えるべきだという答申すら出し得なかったに反し、ふつう口を開けば保守反動と称せられる政府案が国鉄、専売の外に、日本電信電話公社、郵政省、林野庁、印刷庁、造幣庁、アルコール専売事業に団体交渉権まで与えるという進歩的立法をもたらしたことは、いずれにしても注目されて良い」とやや自慢げに語っている。

　もっとも、労働関係調整法旧第38条の「現業以外の行政又は司法の事務」という規定ぶりから考えれば、ここで5現業とされた事業以外にも団体交渉権まで与えられるべきものがあったように思われる。学校や病院は営利企業ではないにしても、労働組合法と労調法がそのまま適用される民間の法人が同様の事業を行っているものであり、国立学校や国立病院を「非現業」と称することになったのは、如上の如き経緯以外の理由ではない。

　その後も公労法について改正を求める声が少なくなく、労働省も1955年秋から改正の検討を始め、各界の意見を聴取するとともに、1956年1月臨時公労法審議会^*37を設置し、意見を求めた。同審議会は同年2月答申を行い、交渉単位制の廃止等を内容とする意見を提出した。労働省はこれを受けて改正法案を作成し、同年3月国会に提出、5月に成立した。

　この改正により交渉単位制及び交渉委員制は廃止され、労働組合が団体交渉の当事者となることとなった。また、紛争調整機関として従来二本立てとなっていた調停、仲裁の機関を統合して公共企業体等労働委員会を労働省に設置することとした。さらに、仲裁裁定の実施確保のため、給与総額制度に弾力性を持たせるとともに、政府に仲裁裁定実施のための努力義務を課した。

　1965年改正は、改正内容だけ見れば小規模かせいぜい中規模の改正に過ぎない。それは、公共企業体等労働関係法と地方公営企業労働関係法に規定されているいわゆる逆締め付け条項を廃止するとともにそれに伴う所要の規定の整備を行ったものである。ところが、これが戦後労働法政策において、立案から成立に至るまでかかった時間と国会会期数の最長不倒記録を残している。この背景には、公的部門の集団的労使関係システムが長きにわたり日本の政治システムの基礎構造をなしてきたという事実がある。その構造が消滅した今日では、なぜこの程度の内容の法案がかくも長期にわたる政治的イッシューであり続けたのかを理解することも次第に困難になりつつある。

　労使関係法制に関する基本的ILO条約である「結社の自由及び団結権の保護に関する条約」（第87号）は、「団結権及び団体交渉権についての原則の適用に関する条約」（第98号）と並んで、数あるILO条約の中でも最も基本的な重要性を有している。特に結社の自由は、西欧型自由民主主義理念の労使関係における発現であり、それゆえ戦後ILOにおいてしばしば西欧民主主義諸国の共産圏諸国に対する旗印として掲げられ、国際政治的にも重要な意義を持つものとなっていた。そこで、政府は1957年9月、ILO第87号条約の批准の可否について労働問題懇談会に諮問した。

　一方、この年には国鉄の国鉄労働組合（国労）と機関車労働組合（機労）（後の動力車労働組合（動労））が、翌年には郵政の全逓信労働組合（全逓）が、争議行為の責任者として解雇された組合幹部をその地位にとどめたため、当局側が「公共企業体の職員でなければ、その公共企業体の職員の組合の組合員又はその役員となることはできない」（第4条第3項）との規定に反するとして団体交渉を拒否、これに対して組合側は国際労働団体の援助を求めてILOに労働組合権の侵害に関する申立を行った。そして、ILO結社の自由委員会は、1958年11月、「公共企業体又は国有事業の経営者によって解雇された労働組合の役員又は執行委員がその職を失うのみならず、その属する組合の運営に参加する権利をも失うという事実は、経営者がかかる方法をとることによって、労働者が完全な自由のもとにその代表者を選出する権利、換言すれば結社の自由の基本的な面の一つを構成する権利に干渉することもできることを意味する」との見解を明らかにした。

　労働問題懇談会は条約小委員会を設けて審議し、同小委員会は同年9月、公労法第4条第3項及び地公労法第5条第3項の逆締め付け条項は第87号条約に抵触するとの報告をまとめ、労働問題懇談会は翌1959年2月、ILO第87号条約を批准するために両規定を廃止すべきとの答申を行った。これを受けて政府は両法の改正案を作成し、1961年3月に提出した。これは、逆締め付け条項を廃止するとともに、この規定のために存在していた専従職員規定も3年間の経過措置を講じて廃止するというものであった。

　ところがこれが難航する。1961年、1962年には全く審議がされず、1963年に衆議院で1回、1964年には延べ63時間にわたる審議が行われたが、この間6回にわたり審議未了廃案を繰り返した。1965年になって政府案が若干修正され、在籍専従を廃止するのではなく、当局が許可すれば3年以内の在籍専従を認めることとなった。またこの年ILOの実情調査調停委員会（ドライヤー委員会）が来日し、条約批准のためまず両条項の廃止に注意を集中すべきとの提案を行った。国会ではなお与党の強行採決と野党の審議拒否という当時の政治スタイルを繰り返したが、5月にようやく成立に至った。

　もともと国鉄一家意識から生み出された逆締め付け条項が労使関係の国際基準に合わないため削除されることと、同じ理由で生み出された在籍専従制度の廃止が今度は組合側から既得権の剥奪と受け取られることとが絡み合い、しかも当時の主要野党である社会党のかなりの部分が官公労出身者で占められるという政治構造上の問題がこれに絡んで、かくも長き空疎な立法過程が展開された。

　1965年改正で公務員及び公共企業体の在籍専従は在職期間を通じて3年に制限されることになったが、国会審議が紛糾し、この問題は新設の公務員制度審議会^*39で審議することとなり、その答申を得るまで施行を延期することとされた。公務員制度審議会は3次にわたって審議を重ね、1971年10月に、在籍専従期間を5年に改める第3号答申を出した。政府はこれを受けて国家公務員法等の改正案を提出し、同年12月成立した。これにより、国家公務員法、地方公務員法、公共企業体等労働関係法及び地方公営企業労働関係法における在籍専従期間は3年から5年に延長された。

　その後、公務員制度審議会は労働基本権問題について審議を行い、1973年9月に第4号答申を行った。そのうち公共企業体及び国営企業の争議権に関しては、「3公社5現業等のすべてに争議権を認めるべきでないとする意見と、国民生活への影響の少ない部分についてのみ認めるとする意見と、不当な争議行為の防止並びに国民生活及び国民経済の擁護を図るため、調停前置、争議行為の意思決定についての規制、争議行為の予告、内閣総理大臣の要請による争議行為の停止命令及び強制仲裁、違反の場合の罰則等の条件を付した上ですべてについて認めるべきであるとする意見がある」と3論併記になった。

　翌1974年4月、閣議決定で公共企業体等関係閣僚協議会が設置され、7月には専門委員懇談会が発足した。同懇談会は1975年11月意見書を提出した。意見書は争議権について、適切な代償措置によって労働条件の改善が確保される限り、公共の利益の見地から争議行為を禁止・制限することは許されるという基本的考え方に立ち、3公社5現業等の賃金決定が争議行為を背景とした労使の団体交渉のみに基づいて行われることは妥当でないとした上で、「争議行為の問題は当事者能力と深いつながりがあり、当事者能力と経営形態とは切り離せない問題であることから、争議権の問題は経営形態とともに検討すべきであるといわねばならない」と問題を転じ、「現在の3公社5現業等によっては、その事業内容から民営ないし民営に準じた経営形態に変更し、自主的な責任体制を確立するのが望ましいものがある」と述べて、いわば民営化によるスト権付与の道を示した。

　これに対し、公労協は意見書の出された11月26日にいわゆるスト権ストに突入し、国鉄がほぼ全面的にストップするなど大きな混乱を生じた。これに対し当時の三木武夫首相は「法を守ることは民主主義国家の根幹」と違法ストの中止を強く呼びかけた。結果的に見ると、このスト権ストによって官公労は自ら墓穴を掘った感がある。

　その後、1976年に入り政府は公共企業体等基本問題会議を設置し、各懇談会、部会に分かれて審議を重ね、1978年6月に意見書が提出された。同意見書は国鉄の一部及び煙草とアルコールの専売について民営化を提示するとともに、国有・国営形態維持が適当な事業については現時点で争議権を認めることは適当でないとした。

　1981年3月に発足した第2次臨時行政調査会は、1982年7月、3公社の民営化を答申し、これに基づき1985年4月には日本電信電話公社と日本専売公社が、1987年4月には日本国有鉄道が民営化された。これに先立ち、1982年10月にはアルコール専売事業が新エネルギー総合開発機構に移管された。これに応じて公共企業体等労働関係法の適用対象から公共企業体が抜け、郵政等の4事業を対象とする国営企業労働関係法に改正された。これに伴い、公共企業体等労働委員会も国営企業労働委員会と改称された。さらに1988年6月には両労働委員会を統合し、中央労働委員会が国営企業の紛争調整や不当労働行為を扱うこととした。なお、この時に、国営企業の労使関係が安定していることから、その在籍専従期間を当分の間7年以下の範囲内で労働協約で定める期間とした。

　1997年12月の行政改革会議最終報告により独立行政法人制度の創設が提唱された。これに基づき各省の試験研究機関、教育研修施設、博物館など57の独立行政法人が2001年4月からスタートした。このうち職員が国家公務員の身分を保持する特定独立行政法人については、国営企業労働関係法の対象とし、法律の名称も国営企業及び特定独立行政法人の労働関係に関する法律となった。

　2002年7月には日本郵政公社法が成立し、その施行法で本法の改正が行われ、特定独立行政法人等の労働関係に関する法律となった。今度の「等」の中身は、国有林野事業と日本郵政公社である。実質的には郵政が最大勢力である。もっとも、2002年12月に独立行政法人国立病院機構法が成立し、2004年から本法の適用対象となり、戦後55年にしてようやく非現業から現業に移った。

　その後、2005年10月には郵政民営化関連法が成立し、2007年10月から郵便事業、郵便貯金、郵便保険及び郵便局の4会社に分割民営化されることとなった。これに伴い、これら会社の労働者は独立行政法人等の労働関係に関する法律の対象から外れ、労働組合法及び労働関係調整法の対象となった。

　一方、2003年7月に地方独立行政法人法が制定され、これに伴い地公労法の対象に特定地方独立行政法人（職員が地方公務員の身分を有するもの）が加えられ、法律の名称も地方公営企業等の労働関係に関する法律となった。前述のように地公労法制定の際には、その対象を広くしようとする労働省と狭くしようとする地方自治庁の対立があり、後者の主張で決着した経緯があるが、地方独立行政法人法では、今までの地方公営企業に加えて、試験研究、大学の設置管理、社会福祉事業の経営、公共施設の設置管理が含まれ、また病院事業も当然含まれているので、これら事業が特定地方独立行政法人となることで、労使関係法制上地方公務員法ではなく地公労法が適用されることになる。本来現業であったものが非現業扱いされるという50年来の矛盾がようやく一定程度解決されることになったわけである。

　国有林野事業は、自民党政権期には非公務員型独立行政法人に移行する方向で検討されていたが、2009年に民主党政権になって組織・事業のすべてを一般会計化することとなり、2012年6月国有林野関係の法改正により、国有林野事業が特労法の対象から外され、法の名称も特定独立行政法人の労働関係に関する法律と「等」がとれた。会計上の扱いと職員の法的地位とは別のはずだが、3公社5現業の中で最も現業労働者らしかった国有林労働者が、一般会計ゆえに「非現業」公務員になってしまったのも皮肉である。

　戦前の公務員制度は官吏、地方吏員、雇員・傭人で異なっていた。官吏に関しては、旧憲法第10条「天皇ハ行政各部ノ官制及文武官ノ俸給ヲ定メ及文武官ヲ任免ス」に基づき、官吏服務規律、文官任用令、文官分限令、文官俸給令などすべて勅令で定められた。官吏には勅任官、奏任官、判任官の区別があった。府県の職員も中心は官吏であって、これを補うべく有給府県吏員をおくことができた。市町村の職員は吏員であった。これらが国及び地方団体と公法上の勤務関係に立つのに対して、雇員及び傭人は私法上の雇傭契約により勤務する者で、身分が異なる存在であった。雇員は事務的職務、傭人は肉体労務ないし単純労務に従事した。なお、雇員として4年以上勤務すると判任官に任用されることができた。

　戦前の労働組合法案においてこれらの者がどのように考えられていたかを見ると、若槻内閣の労働組合法案が行政調査会で審議された際の決議書の中に、組合員の範囲として、官吏は本法の労働者と認めないこと、軍人軍属は組合に加入することを認めないこと、ただし一時的勤務のための召集に応じた軍人については別に考えること、などとされている。地方吏員はおそらく官吏に含めて考えられていたのであろうが、少なくとも私法上の雇傭契約による雇員・傭人は労働組合に加入できる労働者であると考えられていたことは間違いないと思われる。法案では「陸海軍軍人軍属ニ付テハ勅令ノ定ムル所ニ依リ労働組合ノ組合員ト為ルコトヲ禁止又ハ制限スルコトヲ得」（第33条）という規定が設けられている。

　前述のように、1945年労働組合法では、「警察官吏、消防職員及監獄ニ於テ勤務スル者ハ労働組合ヲ結成シ又ハ労働組合ニ加入スルコトヲ得ズ」と、これら職員の団結権を否定した（第4条第1項）が、それ以外の官吏、待遇官吏及び公吏その他の国又は公共団体に使用される者については「本法ノ適用ニ付命令ヲ以テ別段ノ定ヲ為スコトヲ得。但シ労働組合ノ結成及之ニ加入スルコトノ禁止又ハ制限ニ付テハ此ノ限ニ在ラズ」（同条第2項）と少なくとも団結権だけは保障した。この規定ぶりからすれば、警察・消防・監獄職員以外の公務員について、団体交渉権や争議権を下位法令で禁止ないし制限することは十分あり得たが、労働組合法施行令にはこれに基づく規定は設けられず、結果的に公務員にも労働3権がフルに認められていた。

　しかしながら、これは労使関係システムとしては未完成のものであり、施行半年ほどしか続かなかった。1946年労働関係調整法が警察・消防・監獄職員に加え、「国又は公共団体の現業以外の行政又は司法の事務に従事する官吏その他の者」に争議行為を禁止し（第38条）、その違反には罰金が規定されたからである。これにより、公務員は労働基本権に関しては3つに分けられ、団結権も有しない警察・消防・監獄職員、団結権と団体交渉権はあるが争議権は有しない「現業以外の行政又は司法の事務に従事する」者、そして労働3権を全て享受するそれ以外の公務員ということになった。これが戦後初期のシステムの完成版と言えよう。

　ここで注意しておくべきは、「現業以外の行政又は司法の事務に従事する」者は後のいわゆる非現業よりもはるかに狭い概念であったということである。同法解釈例規第1号は、同種のものが現に民間企業として行われているもの及び企業の性質上民間においても行うことのできる事業に従事するものは第38条の適用を受けないとし、具体的に調査研究施設、教育養成施設、公共保健衛生施設、公共事業施設、社会事業施設及び共済福利施設を対象外として例示している。国公立学校の教職員や国公立病院の医療職員等もすべてこの頃は現業であった。

　1945年11月、幣原喜重郎内閣は官吏制度改正に関する件を閣議決定し、官名を事務官、技官及び教官の3つに統一する、官と職とを分離する、勅任、奏任、判任の区別をなくす等の改革を行った。その後、1946年10月、臨時法制調査会が官吏法要綱案を答申したが、内容的に従来の勅令を法律に移したに止まっていた。同月、内閣に臨時行政調査部が設置された。

　このような中で、直接には公務員給与制度の改革に関する助言を得たいという大蔵省の要請で、アメリカからフーバーを団長とする対日人事行政顧問団が来日し、翌1947年4月日本の官吏制度の結果を指摘した中間報告をGHQに提出し、同年6月片山哲内閣に国家公務員法草案を提示し、部分的修正をも加えることなく速やかに立法化すべきことを勧告した。これは大蔵省の意図した給与制度改善のための職階制度の導入を遙かに超え、日本政府の人事制度全般の改革を求めるものであり、官吏のみならず雇員・傭人をも公務員という概念の中に包摂し、一律に服務の規律を課そうとするものであった。その中には「公衆に対してストライキをする職員は、ストライキをした時点で、公衆によって所有され雇用されている政府により雇用上のすべての権利を失うこと」として団体交渉権や争議権を制限禁止する条項が含まれていた。いわば、アメリカ型の公務員制度を日本に移植しようとするものであったと言える。これに対して当時の片山社会党連立内閣は、労働者の支持を基盤にしている内閣が公務員労働者のスト権を剥奪することはできないとして、フーバーの留守中にGHQの了解を得てその骨抜きを図り、結局フーバー原案の争議禁止条項は削除された形で同年8月国会に提出され、10月成立に至った。

　マッカーサー書簡と政令第201号に至る経緯は前述の通りであるが、1948年7月22日のマッカーサー書簡が「雇傭若しくは任命により日本の政府機関若しくはその従属団体に地位を有する者は、何人といえども争議行為若しくは政府運営の能率を阻害する遅延戦術その他の紛争戦術に訴えてはならない。何人といえどもかかる地位を有しながら日本の公衆に対しかかる行動に訴えて、公共の信託を裏切る者は、雇傭せられているが為に有する全ての権利と特権を放棄する者である」と全ての公務員の争議権を否認したのみならず、「全ての政府職員は普通に知られている所謂団体交渉の手段は公務員の場合には採用できない者であることを知らねばならぬ。･･･使用者は国民である」と全ての公務員の団体交渉権をも否定したのは、フーバーの考え方を全面的に承認したものといえる。

　これを受けた日本政府は直ちに7月31日、国家公務員法改正までの暫定措置として「昭和二十三年七月二十二日附内閣総理大臣宛連合国最高司令官書簡に基づく臨時措置に関する政令」を決定し、即日施行した。この政令第201号は、第1条で「任命によると雇傭によるとを問わず、国又は地方公共団体の職員の地位にある者は、国又は地方公共団体に対しては、同盟罷業、怠業的行為等の脅威を裏付けとする拘束的性質を帯びた、いわゆる団体交渉権を有しない」と明確に団体交渉権を否認した上で、「個別的に又は団体的にその代表を通じて、苦情、意見、希望又は不満を表明し、且つ、これについて十分な話合をなし、証拠を提出することができるという意味において、国又は地方公共団体の当局と交渉する自由を否認されるものではない」と、団体交渉ならぬ交渉の権利は認めた。そして第2条で「公務員は、何人といえども、同盟罷業又は怠業的行為をなし、その他国又は地方公共団体の業務の運営能率を阻害する争議手段をとつてはならない」と明確に争議権を否認し、「公務員でありながら前項の規定に違反する行為をした者は、国又は地方公共団体に対し、その保有する任命又は雇傭上の権利をもつて対抗することができない」とした。また、第3条で争議禁止の違反者に対し1年以下の懲役又は5千円以下の罰金を規定した。

　この改正は、まず附則第16条で労働組合法及び労働関係調整法並びにこれらに基づいて発せられる命令は一般職の職員に適用しないと規定して、国家公務員を集団的労使関係システムから排除した上で、本則にいくつかの規定を設けている。それは主として、もともと法令及び上司の命令に従う義務を規定していた第98条に、第2項から第7項までを付け加えるというあまり美的でないやり方で行われた。

　第2項は「職員は、組合その他の団体を結成し、若しくは結成せず、又はこれに加入し、若しくは加入しないことができる」とオープン・ショップ制を定めるとともに、「職員は、これらの組織を通じて、代表者を自ら選んでこれを指名し、勤務条件に関し、及びその他社交的厚生的活動を含む適法な目的のため、人事院の定める手続に従い、当局と交渉することができる。但し、この交渉は、政府と団体協約を締結する権利を含まないものとする」と団体交渉ならぬ交渉の権利を認めた。なおこの時点では組合その他の団体という表現をしているが、ただ組合といっても民法上の組合でもあるまいが、労働組合だとすると労働組合法の適用排除と矛盾する。概念規定が未整理な感がする。

　第5項は本命の争議禁止規定で、「職員は、政府が代表する使用者としての公衆に対して、同盟罷業、怠業その他の争議行為をなし、又は政府の活動能率を低下させる怠業的行為をしてはならない。又、何人も、このような違法な行為を企て、又はその遂行を共謀し、そそのかし、若しくはあおつてはならない」と行為類型を事細かに規定している。怠業を含む争議行為とは別に争議行為ではない怠業的行為についても明文で禁止しているが、争議行為とは「業務の正常な運営を阻害するもの」（労調法第7条）であるから、業務の運営を阻害しなくてもその活動能率を低下させるだけで国家公務員法違反となるわけで、それまでの（狭い）非現業職員についても禁止範囲が増えたことになる。なお罰則は、違法な行為を企て、遂行を共謀し、そそのかし又はあおった者に限られ、政令第201号とは異なり、単なる参加者は刑罰の対象とはならなくなった。

　第6項はこれを受けて「前項の規定に違反する行為をした者は、その行為の開始とともに、国に対し、法令に基づいて保有する任命又は雇用上の権利をもつて、対抗することができない」と規定している。これはこの後制定された公労法において「この法律によつて有する一切の権利を失い、かつ解雇される」とされているのに比べるとむしろ穏便である。

　地方公務員制度については地方自治制度の一環として検討されたが、地方自治法では将来地方公務員法を制定することを予定し、必要な若干の規定の整備を図った外は暫定的に従来の制度を踏襲した。このため、この段階では地方公務員としての統一的な法制を欠き、同じ地方公務員であっても都道府県職員には旧官吏制度が適用されていた。しかし、地方公務員法の立案が進まないままマッカーサー書簡、政令第201号の発出となり、国家公務員法の改正が行われ、制定準備に大きな影響を与えた。その後、政府は何回も地方公務員法案を立案したが、その都度GHQの了解が得られず、1950年11月になってようやく地方公務員法案が国会に提出され、翌12月成立に至った。

　その内容は国家公務員法とほぼ同様のものであり、第52条でオープン・ショップ制を規定し、さらに他の公務員の団体との連合体の結成権を規定している。また、旧労働組合法から受け継いだ警察職員と消防職員の団結禁止規定も盛り込まれている。

　ただ、地方公務員法については、国会でいくつか重要な修正がなされた。一つは、国家公務員法と同様に当局との交渉が団体協約を締結する権利を含まないものであることを明言したすぐ後に、「前項の場合において、職員団体は法令、条例、地方公共団体の機関の定める規程にてい触しない限りにおいて、当該地方公共団体の当局と書面による協定を結ぶことができる」（第55条第2項）と、団体協約ならぬ書面協定の締結権を認めたことである。この書面協定は、団体協約ではないから地方公共団体当局を法的に拘束はしないが、「当該地方公共団体の当局及び職員団体の双方において、誠意と責任をもつて履行しなければならない」（同第3項）というもので、一定の債務的効力は有することになる。この点が国家公務員法との違いとなった。

　もう一点は、単純な労務に雇用される職員の扱いである。前述のように、地方公務員法制定過程において、労働省と地方自治庁の間で、交通、電気、ガス、水道等の現業職員の扱いが問題となり、附則第20項において特別法が制定されるまではなお従前の例によるとして、労働組合法、労働関係調整法及び政令第201号が適用されることになった。ところが国会修正により、第57条で「単純な労務に雇用される者」についても特別法が制定されるべきこととなり、附則第21項でそれまでの間なお従前の例によることとされた。そこで、労働省と地方自治庁で折衝が行われ、翌1951年2月にその範囲を定める政令が制定された。単純労務者とは、守衛、給仕、小使、運搬夫、雑役夫から始まり、土木鉱夫、清掃夫、炊事夫、大工、自動車運転手など11号にわたって規定されている。その後、地方公営企業労働関係法附則第4項で、特別法が制定されるまでの間地公労法を準用することとされ、その後50年間当面の準用状態のままである。地公労法の施行の際に地方公務員法附則第21条が削除されているので、上記政令も根拠を失い、この間単純な労務に雇用される職員の範囲は法的にははっきりしないという状況である^*43。

　ILO第87号条約の批准に伴って、公労法、地公労法だけでなく、国家公務員法及び地方公務員法も改正された。公労法と地公労法は、逆締め付け条項という明らかなILO第87号条約違反の規定があったため、これを廃止するとともに、このために存在していた在籍専従規定も廃止するというものであった。これに対し、国家及び地方公務員法については職員以外の者が職員団体に加入することを禁止する明文の規定はなく、人事院規則等で在籍専従が認められてきた。ところが、これについても公労法等と同様3年の経過期間をおいて廃止するという改正案が出されたため、公務員労組は猛反発した。

　在籍専従制度は企業別組合に適合的な制度であって、ILO第87号条約が保護するものではないが、公務員労組側からすると、ILO条約批准に藉口して既得権を奪おうとするものということになり、これがこの改正に足かけ8年もかかった最大の理由である。結局、在籍専従を廃止せず、在職期間を通じて3年の範囲で認めることでようやく決着を見た。なお、この時に国家公務員法の職員団体関係の規定が第108条の2から第108条の7まで整理し直された。

　在籍専従は3年に制限されることになったが、この問題は新設の公務員制度審議会で審議することとなり、その答申を得るまで施行を延期することとされた。公務員制度審議会は3次にわたって審議を重ね、1971年10月に、在籍専従期間を5年に改める第3号答申を出した。政府はこれを受けて国家公務員法等の改正案を提出し、同年12月成立した。これにより、国家公務員法、地方公務員法、公共企業体等労働関係法及び地方公営企業労働関係法における在籍専従期間は3年から5年に延長された。

　1990年代後半に入り、行政改革の一環として公務員制度改革が取り上げられてきた。このうちまず実行されたのは前述の独立行政法人制度であり、職員が公務員の身分を有する特定独立行政法人については、団体交渉権のない公務員法制のもとから団体交渉権をフルに享受する国営企業法制のもとに移行した。

　続いて、本来的な行政事務に従事する公務員についても、2001年12月に行政改革推進事務局公務員制度等改革推進室が作成した公務員制度改革大綱が閣議決定された。これは、それまで公務員制度調査会で検討されてきたプロセスに取って代わる形で行われたものである。

　ここで打ち出されているのは、一つには職階制をやめて能力等級制度を導入するとか、職務給原則から能力給と業績手当等による給与制度に変えるといった、いわば民間の人事労務管理制度の導入であり、もう一つは各府省大臣を人事管理権者として位置づけ、採用試験の企画立案、能力等級制度の運用、再就職の承認などいくつかの点でその権限を強めることである。これに伴い、第三者機関としての人事院の権限が大幅に弱められている。

　このような改革が集団的労使関係システムの在り方についても一定の影響を与えることはいうまでもないが、大綱は集団的労使関係システムの在り方についてはほとんど黙して語らず、わずかにその前文の終わりで「公務員の労働基本権の制約については、今後もこれに代わる相応の措置を確保しつつ、現行の制約を維持することとする」と軽く触れているだけである。

　こういった労働側の反発や、権限が減らされる人事院の抵抗等もあり、予定されていた国家公務員法改正案は2003年の通常国会には提出されず、その後2004年には政労協議も始められた。同年8月、行革推進事務局は与党行財政改革協議会の求めを受けて、能力等級制の導入と退職管理の在り方に限定して法案骨子を提示し、協議が行われたが、結局12月に法案提出を見送った。

　この第1回政労協議において、連合からこの問題に関する協議の場を設置するよう要望があり、同年3月の第2回政労協議において、労働基本権を付与する公務員の範囲について検討する場を設けるということで一致し、これに基づき同年7月に行政改革推進本部に専門調査会^*45が設置され、公務員の労働基本権の在り方を中心に議論が開始された。

　　2007年10月、専門調査会の報告が取りまとめられた。同報告は「責任ある労使関係を構築するためには、透明性の高い労使間の交渉に基づき、労使が自律的に勤務条件を決定するシステムへの変革を行わなければならない。しかし、現行のシステムは、非現業職員について、その協約締結権を制約し、一方で使用者を、基本権制約の代償措置である第三者機関の勧告により拘束する。このように労使双方の権限を制約するシステムでは、労使による自律的な決定は望めない。よって、一定の非現業職員について、協約締結権を新たに付与するとともに第三者機関の勧告制度を廃止して、労使双方の権限の制約を取り払い、使用者が主体的に組織パフォーマンス向上の観点から勤務条件を考え、職員の意見を聴いて決定できる機動的かつ柔軟なシステムを確立すべきである」と、非現業職員への協約締結権の付与を明言している。

　しかし同報告では、この「一定の非現業職員」が誰なのかが明確ではない。また、交渉事項・協約事項の範囲も両論併記である。その他、具体的な点についてはなんら意見の一致に至っていないにもかかわらず、協約締結権の付与については明言したのは、渡辺喜美大臣の強い意向によるものであった。

　まず第12条で、「政府は、国家公務員の労働基本権の在り方については、協約締結権を付与する職員の範囲の拡大に伴う便益及び費用を含む全体像を国民に提示してその理解を得ることが必要不可欠であることを勘案して検討する」と規定していた。また、附則第2条で、「政府は、地方公務員の労働基本権の在り方について、第十二条に規定する国家公務員の労働基本権に係る検討に併せ、これと整合性をもって、検討する」としていた。

　この第12条が国会修正で、「政府は、協約締結権を付与する職員の範囲の拡大に伴う便益及び費用を含む全体像を国民に提示し、その理解のもとに、国民に開かれた自律的労使関係制度を措置するものとする」と修正された。単なる「検討」ではなく「措置」とより積極的な規定ぶりとなったわけである。この修正された法案は同年6月に成立した。

　この法律に基づき、同年7月には国家公務員制度改革推進本部が立ち上がり、同年9月には顧問会議が設置された。顧問会議の下にワーキンググループが設置され、公務員制度改革全般について議論を進めていく一方で、顧問会議と並びで同年10月から労使関係制度検討委員会が設けられ、労働基本権問題を審議していくこととなった。

　こうして、2008年10月から労使関係制度検討委員会^*46が審議を始め、その中にワーキンググループを設けて細かい論点を検討していき、2009年12月に「自律的労使関係制度の措置に向けて」と題する報告書を取りまとめた。検討事項は、何を交渉するか（協約締結事項の範囲）、どのように交渉するか(協約締結権を付与する職員の範囲、交渉システムの在り方、不当労働行為救済など)、どう決定するか(協約の効果、調整システム、協約締結権を付与されない職員の勤務条件決定方法)、その他(苦情処理)などであった。

　パターン1は、労使合意を直接的に反映することをより重視する観点と民間の労働法制により近い制度とする観点から選択肢を組み合わせたモデルケースであり、パターン2は現行公務員制度の基本原則を前提としつつ、労使合意を尊重するモデルケース、パターン3は労使合意に基づきつつ国会の関与をより重視する観点と公務の特殊性をより重視する観点から選択肢を組み合わせたモデルケースである。検討委員会としていずれか1つの案を推奨するものではないとしている。

　一方、検討委員会で検討されなかった争議権の問題については、2010年11月から国家公務員の労働基本権（争議権）に関する懇談会^*47が検討を行い、同年12月には報告書を取りまとめた。ここでは必ずしも結論は示していないが、まずは協約締結を前提とした団体交渉システムの運用の実態を見た上で検討したいという趣旨がにじみ出ている。

　ここでは団結権回復の在り方として、パターンA-1（団体交渉権を回復し、一般行政職員と同様に当局との交渉を行う(一般行政職員とまったく同じ制度とする））、パターンA-2（団体交渉権を回復し、一般行政職員と同様に当局との交渉を行う（ただし、消防職員に法律上の特例を設ける）)、パターンB-1（団結権を回復し、当局との交渉に代わる協議の仕組みを構築する（委員の半数を当局が指名し、残りの半数を職員の団体が直接指名する））、パターンB-2（団結権を回復し、当局との交渉に代わる協議の仕組みを構築する（委員は当局が任命し、その半数については職員の団体の推薦に基づく））、パターンC（団結権を回復し、当局との交渉も協議も行わない）といった案を示している。

① 非現業国家公務員に協約締結権を付与することとし、団体交渉の対象事項、当事者及び手続、団体協約の効力、中央労働委員会による斡旋、調停、仲裁の手続等を定めることとする。このため、国家公務員の労働関係に関する法律を新たに制定する。

③ 協約締結権の付与及び使用者機関の設置に伴い、人事院勧告制度及び人事院を廃止する。一方、人事行政の公正の確保等の事務を担う第三者機関として、人事公正委員会を設置する。これらを含め、自律的労使関係制度の措置に伴う所要の措置を講ずるため、国家公務員法等を改正する。

　なお、国家公務員の争議権については、新たに措置する自律的労使関係制度の下での団体交渉の実情や、制度の運用に関する国民の理解の状況を勘案して検討を行い、その結果に基づいて必要な措置を講ずるものとしており、また地方公務員の労働基本権の在り方については、地方公務員制度としての特性等を踏まえた上で、関係者の意見も聴取しつつ、国家公務員の労使関係制度に係る措置との整合性をもって、速やかに検討を進める、と記述している。

　まずこれまでの公務員法上の職員団体を「労働組合」と呼び変えている。もっとも、労働組合といっても労働組合法上の労働組合であるわけではなく、「労働組合は、職員が主体となって自主的にその勤務条件の維持改善を図ることを目的として組織する団体又はその連合体」であり、「職員は、労働組合を結成し、若しくは結成せず、又はこれに加入し、若しくは加入しないことができ」、さらに「管理職員等と管理職員等以外の職員は、同一の労働組合を組織することができない」等と、基本的にはこれまでの職員団体を受け継いでいる。もっとも、「労働組合は、申請書に規約を添えて中央労働委員会に認証を申請することができ」、「中央労働委員会は、認証を申請した労働組合が要件に適合するときは、当該労働組合を認証し、その名称、主たる事務所の所在地等を告示しなければならない」と、労働委員会が認証に関与する形にしている。なおまた、在籍専従の許可も維持されている。

　次に団体交渉については、職員の勤務条件に関する事項について、適法な団体交渉の申入れがあった場合においては、当局がその申入れに応ずべき地位に立つ一方、国の事務の管理及び運営に関する事項は、団体交渉の対象とすることができないと明記している。団体交渉を行うことができる当局として、勤務条件に関する事項のうち、法律又は政令の制定改廃を要するものは当該事項に係る事務を所掌する主任の大臣、法令の規定に基づき各省各庁の長又はその委任を受けた部内の国家公務員が定めるものは各省各庁の長又はその委任を受けた部内の国家公務員と振り分けている。また、団体交渉の手続等についても規定をしている。

　次が団体協約である。労働組合法では労働協約であるが、労組法上のものとは違うということを表すためか、わざわざ団体協約という名前にしている。団体協約の範囲は上記団体交渉事項であるが、国家公務員の労働関係に関する法律、国家公務員法等の改廃を要する事項に関しては、団体協約を締結することができないと明記している。団体協約を締結する当局は団体交渉を行う者と同一の者であるが、法律又は政令の制定改廃を要する事項について団体協約を締結しようとするときは、あらかじめ内閣の承認を要すると、釘を刺してある。

　これと裏腹の関係にあるのが団体協約の締結に伴う実施義務で、勤務条件に関する事項のうち、法律の制定改廃を要する事項について団体協約が締結されたときは、内閣に団体協約の内容を適切に反映させた法律案の国会提出を義務付け、勤務条件に関する事項のうち、政令の制定改廃を要する事項について団体協約が締結されたときは、内閣に団体協約の内容を適切に反映させた政令の制定改廃を義務付け、勤務条件に関する事項のうち、法令の規定に基づき各省各庁の長又はその委任を受けた部内の国家公務員が定めるものについて団体協約が締結されたときは、各省各庁の長又はその委任を受けた部内の国家公務員に団体協約の内容を適切に反映させた勤務条件の決定又は変更を義務付けている。なお、団体協約の内容を反映させるために提出された法律案が、会期中に法律とならなかった場合や団体協約を締結した労働組合の認証が取り消された場合には、団体協約は失効する。

　不当労働行為制度と調整制度は民間部門と同じ仕組みが適用されることになった。まず、労働組合の構成員であること等を理由として職員に対して不利益な取扱いをすること、認証された労働組合との団体交渉を正当な理由がなく拒否すること、労働組合の運営等に対して支配介入・経費援助をすること等の行為は禁止され、中央労働委員会は、申立てを受けたときは、救済命令等を発することができるとしている。

　最後に斡旋、調停、仲裁といった調整制度であるが、認証された労働組合と当局の間に発生した紛争であって団体協約を締結することができる事項に係るものについて、中央労働委員会による斡旋、調停及び仲裁の制度が設けられている。このうち仲裁裁定について、「仲裁裁定のあったときは、当該仲裁裁定の定めるところにより、関係当事者間において有効期間の定めのない団体協約が締結されたものとみなす」という規定が盛り込まれた。そして、法律又は政令の制定改廃を要する内容の仲裁裁定の場合は、内閣に対して法律案の国会提出又は政令の制定改廃の努力義務を課し、それ以外の事項に係る仲裁裁定については、団体協約と同様の実施義務を課すとしている。

　これを見て分かるのは、団体交渉のところで「法律又は政令の制定改廃を要する事項について団体協約を締結しようとするときは、あらかじめ内閣の承認を要する」と、公務員庁が勝手に交渉をまとめて協約を結ぶことはできず、会社であれば取締役会に当たる内閣の承認が必要になっているということである。それでは交渉不調のときは中労委に持ってくるということになると、仲裁裁定の効力はどうなるかというと、「関係当事者間において有効期間の定めのない団体協約が締結されたものとみなす」のではあるけれども、「内閣に対して法律案の国会提出又は政令の制定改廃の努力義務を課す」と、努力義務であって、実施義務ではないということになる。

　総務省は2011年6月、「地方公務員の労使関係制度に係る基本的な考え方」をとりまとめ、意見募集を行った。その内容はほぼ国家公務員労働関係法案に沿っている。これに対し、知事会や市長会など地方公共団体からは「二元代表制、地方公共団体の規模や任命権者の多様性など、地方自治制度の特性を踏まえた検討を行うこと」など、強い慎重意見が出された。その後、同年12月に「地方公務員の新たな労使関係制度に係る主な論点」、翌2012年3月には「地方公務員の新たな労使関係制度に関する考え方について」を公表し、同年5月に「地方公務員制度改革について（素案）」をとりまとめた。

　その内容はほぼ国家公務員法改正案に沿っているが、団体協約の実施義務については、努力義務という文字はなく、条例の制定改廃を要する事項については条例案の議会付議が実施義務の内容である。また交渉不調の場合に斡旋、調停、仲裁といった調整を行うのは都道府県労働委員会とされ、仲裁裁定は団体協約と同様の効力を有する。このために都道府県労働委員会の体制整備を行うとともに、都道府県労働委員会の行った不当労働行為に関する命令等について再審査をするとしている。長年にわたる懸案であった消防職員については、施行を3年遅らせて、一般職員と同様団結権と協約締結権を付与することとしている。これに対してはやはり全国知事会、全国市長会から反対の意見表明がなされた。

　同年9月には地方公務員の自律的労使関係制度に関する会議^*49を設置し、翌10月には報告書を取りまとめた。そこではこれら批判に対し改めて、協約締結権を付与する意義、その便益と費用、公務員優遇との批判などに対する考え方を示している。

　その先頭を行くのはドイツであり、第一次大戦下の城内平和の一環として、1916年の祖国労働奉仕法が一定の軍需産業に労働者委員会の設置を義務づけたのが出発点である。敗戦直後の1918年、労働協約令が20人以上の全事業所に労働者委員会と職員委員会の設置を義務づけ、1919年のワイマール憲法も共同決定を規定した。そして1920年の事業所委員会法は、事業所協定の共同決定権を強化した。

　第二次大戦後も、1951年のモンタン共同決定法が特定業種での企業の意思決定機関への参加を規定するとともに、同年の事業所組織法が5人以上事業所における共同決定の枠組みを定めた。さらに1976年の被用者共同決定法は対象を拡大し、2000人以上企業の監督役会を労使同数とした。産業レベルは団結型、企業・事業所レベルは参加型と分業しているのがドイツの特徴である。

　フランスでは1936年、労働協約拡張の要件として被用者代表制度が導入され、1938年には10人以上事業所に設置が義務づけられた。終戦直後の1946年には50人以上企業に二者構成の企業委員会の設置が義務づけられた。さらに1968年には50人以上企業に企業内組合代表が設けられ、企業内に団結型と参加型の労働者代表が併存するというフランス型システムが形成された。

　企業内の労使協議機関たる労働委員会制度は1896年に鐘淵紡績、1899年に淡陶で設けられたのを嚆矢として少しずつ導入されていたが、内務省は1919年12月、労働委員会制度を普及することによって労資の協調と争議発生の防止を図ろうとして、労働委員会法案を非公式に作成し、発表した。

　これは、常時50人以上の労働者を使用する事業にあっては1企業組織内において、区域内労働者より選出した委員及び企業者の指名した委員からなる労働委員会を設立することができるとし、その選挙手続について細々とした規定を置いている。労働委員会は、賃金、就業時間及び休憩に関する事項、作業規則に関する事項、危険防止及び傷害に関する事項、保健衛生及び風紀に関する事項、教育及び慰安に関する事項、互助及び救済に関する事項、能率増進に関する事項、その他労働者の福利増進に関する事項について調査審議し、企業者に提議をするものとされている。

　政府は1918年12月、救済事業調査会に「資本ト労働ノ調和ヲ図ル方法如何」と諮問し、翌1919年3月の答申では、資本家、労働者両者の協同調和を図るため適切な民間機関を設立することを提言、政府は設立準備を始め、同年8月に財団法人協調会設立趣意書が発表され、同年12月には設立に至った。

　1920年11月の協調会宣言は「協調主義の精神は階級争闘を否認すると同時に階級の調和融合を図らんとするに在る」と述べている。協調会は社会政策、労働問題に関する調査研究を行い、それをもとにした建議も多数に上った。また、系統的な労働者教育も協調会が先鞭を付け、労働争議の未然防止、円満解決にも相当の成果を上げたといわれる。中央職業紹介局を設けて職業紹介事業の連絡統一にも当たった。

　この協調会は1921年10月、労働委員会法案を起草し、内閣総理大臣、内務大臣及び農商務大臣に建議した。こちらは内務省私案が任意設置規定であるのに対して、法律をもって設置を強制するものとなっている。すなわち、常時100人以上の職工又は鉱夫を使用する工場又は鉱山の企業者は、1年以内に労働委員会を設けその規則を具して行政官庁に届け出なければならない。その目的は「企業者及被傭労働者相互間ノ理解及信頼ニ基キ雇傭関係ヲ調整シ被傭労働者ノ境遇ノ改善及産業ノ発達ヲ図ルコト」であり、そのために「当該企業ノ生産能率及被傭労働者ノ福利ノ増進ニ関スル事項其ノ他被傭労働者ニ共通ノ利害アル事項ニ付企業者ノ提案ヲ審議シ又ハ意見ヲ開陳スル」ものとしている。

　その構成は、被傭労働者選出委員と企業者指名委員からなる場合（＝労使協議会）と被傭労働者選出委員のみからなる場合（＝労働者代表委員会）があり、後者の場合企業者はその指名委員を会議に参与させることができる。会議は1年4回以上開催するものとされ、会議で発表した意見により解雇されないこととともに、会議で知り得た当該企業に関する機密を漏らしてはならないことも規定されている。

　しかしこの案に対しては、法律でもって委員会設置を強制するのは不適当、労働組合法制定が先決、協議事項が広すぎ、特に労働条件に関する事項を付議することはかえって労使紛争をあおることになるなど、反論が多く出され、政府も建議を取り上げなかった。

　この後、不況が深刻化するとともに、資本は労働に対して攻勢的となり、これに対して労働側も戦闘的になり、労資間の対立は激化して、労働委員会のような平和的な制度への熱意は冷却化してしまった。この間内務省社会局は、1926年工場法施行令改正によって就業規則の作成届出が義務づけられた際に、就業規則参考案の第2条にさりげなく「本規則ノ改正ハ工場委員会ニ諮リ其ノ意見ヲ聴場シタル上之ヲ行フ」と書き込んでいる。もちろん拘束力はないが、一定の影響はあったであろう。

　昭和恐慌による産業不安の中で争議が頻発した1929年には、政友会及び憲政一新会の有志から産業委員会法案が議会に提出された。これは協調会の建議とほぼ同様の内容のもので、名称を産業委員会とし、開催回数を年2回とした点が異なる程度であったが、例によって経営側は強硬に反対し、田中義一政友会内閣は（政友会も法案提出に関わっていたにもかかわらず）これに冷淡であり、日本大衆党からはその反動性を攻撃されて結局審議未了廃案となった。

　しかし、満州事変の勃発後再びこの制度への関心が高まってきた。資本家側からは労務管理の重要な方法として、また労働側からは階級闘争に代わる産業協力の方法として認識されるようになり、1932年から1935年までに毎月平均20件以上の増加を見、1936年7月末には274件、労働者数31.5万人に達した。

　なお、公式資料には残っていないが、1936年、内務省社会局は「産業労働ノ調整ニ関スル諸法律案立法ノ趣旨及要綱」の中で協力委員会法の制定を検討している。協力委員会とは、「工場、事業場又ハ事業ニ於ケル労資ノ協議会ニシテ、事業主又ハ其ノ代理人ヲ議長トシ従業員ヨリ選出サレタル委員及事業主ノ指名スル企業所属員ニヨリテ組織セラルル謂ハバ企業家族会議」であり、事業主又は労働者の提案事項（能率増進、労働者の福祉、人格向上、企業内平和）について懇談協議するものとされている。同一事業主の下に複数の協力委員会ある場合は綜合協力委員会を設け、また事業主団体ごとに聯合協力委員会を設けることとされていた。聯合協力委員会は団体員の事業の争議調停も行う。

　日本における疾病保険構想の嚆矢は内務省衛生局長後藤新平による1898年の労働者疾病保険法案であるが、その後内務省、農商務省、逓信省等で研究が行われていた。1920年に野党憲政会から疾病保険法案が提出されたことを受け、政府も農商務省工務局に労働課を新設し、法制化の準備を始めた。労働保険調査会の審議を経て1922年には議会に法案を提出し、同年成立に至った。

　健康保険法は当初から政府と健康保険組合の二種類を保険者としていた(第22条)。健康保険組合は事業主とその事業に使用される被保険者を以て組織される（第27条）と規定されており、また健康保険組合の設立認可については組合員資格を有する被保険者の2分の1以上の同意を得た規約を作る必要があった(第29条)。さらに健康保険法施行令では、健康保険組合に組合会を置き、組合会議員の定数は偶数とし、その半数は事業主が選定し、他の半数は被保険者たる組合員が互選する（第20条）とか、理事の定数も偶数で、やはり事業主側と被保険者側が半数ずつ（第36条）と、労使同数委員会の形をとっていた(理事長は事業主側)。

　立法以前から民間大企業には福利厚生のための共済組合が存在していたが、陸海軍や国鉄などの官業労働者の共済組合については適用除外が認められた(第12条)のに対し（この政府部門の共済組合制度は拡大して今日まで続いている）、民間企業には認められなかった。また当時は健康保険組合は政府管掌健康保険と同じ給付しか行えず、付加給付はなかった。これに対し、法制定からその施行（1927年）までの間に、財界から民間共済組合も適用除外とするよう要求があり、1925年には内務大臣（この間所管が農商務省から内務省社会局に移っていた）から労働保険調査会に対し、主務大臣の認定した民間の共済組合にも適用除外を認める改正案要綱が諮問され、その答申を得て改正案を作成したこともあるが、結局実現に至らなかった。理由は不明であるが、適用除外にすると民間共済組合における労使協議制の担保がなくなることが懸念されたのではないかという推測がある^*4。

　戦時体制にはいるとともに、労資の対立観念を払拭し、「労資一体、産業報国」の実を挙げることが強く要請されるようになった。財団法人協調会では1938年2月、時局対策委員会を設け、同年4月には労資関係の指導精神の確立とそれを普及宣揚する諸方策からなる労資関係調整方策要綱を決定した。

　それによると、産業は事業者従業員各員の職分によって結ばれた有機的組織体であり、産業の発展により国民の厚生を図り、以て皇国の興隆、人類の文化に貢献するという使命の達成のため、両者は一体とならねばならない。事業者はまず第一に産業の国家的使命を体得し、産業報国の精神に基づいてその経営に当たらねばならないし、従業員はまず勤労の神聖なることを自覚し、勤労報国の精神に基づいて精励努力しなければならない。このため、各事業場内にこの指導精神を普及徹底するための機関を設け、この機関を通じて事業者と従業員の意思疎通を図るのみならず、待遇改善、能率増進、保健衛生、福利共済、教育修養、慰安娯楽等の施設を行うとされた。

　これに対して産業界、労働団体、社会大衆党などが賛意を表し、同年7月には中央機関たる産業報国連盟が結成された。これを受けて同年8月、厚生・内務両次官名で「労資関係調整方策実施ニ関スル件依命通牒」（発労第55号）が発せられ、産業報国運動に積極的援助を与えることとされた。

　この通牒では、「事業主従業員双方ヲ含メタル全体組織」として例えば産業報国会の設置を奨励することとし、その事業として「労資懇談ノ機関（委員会）ヲ設ケ」、「能率増進、待遇、福利、共済、教養」等について「隔意ナキ懇談ヲ遂ゲ、相互ノ完全ナル理解ト協力トヲ実現」することを挙げている。懇談会さえすればほかの事業はしなくてもよいといい、また団体を設置したことを理由として労働組合の解散を強いてはならないと付言していることからしても、「労働局が動々もすれば、工場委員会にただ『産業報国』の看板を覆せたものを指導奨励されんとする傾向があった」という経営側の批判は当たっている面があろう。

　その後1939年4月には、政府が国策として育成指導することとなり、産業報国連盟が中心ではなくなり、厚生・内務両次官名で各県に地方長官を中心とする産業報国聯合会の設置を指示した。組織は飛躍的に拡大し、1940年9月末には4.6万件、会員数は418万人に上った。政府は同年11月に勤労新体制確立要綱を閣議決定し、全国組織として大日本産業報国会を設立した。産業報国連盟は解散した。大日本産業報国会の綱領は「国体ノ本義ニ徹シ全産業一体報国ノ実ヲ挙ゲ以テ皇運ヲ扶翼シ奉ラム」、「産業ノ使命ヲ体シ事業一家職分奉公ノ誠ヲ以テ皇国産業ノ興隆ニ総力ヲ尽サム」、「勤労ノ真義ニ生キ剛毅明朗ナル生活ヲ建設シ以テ国力ノ根底ニ培ハム」と相当に時代がかっている。

　1941年12月には、厚生省当局は産業報国会の法制化のための国家総動員法改正案及び勅令案を作成した。法改正案では「政府ハ･･･工場事業場其ノ他施設ノ事業主ニ対シ勤労ノ充実発揚ヲ図ルコトヲ目的トスル団体ノ設立ヲ命ズル」だけでなく、「当該団体ノ構成員タル資格ヲ有スル者ニ対シ其ノ団体ニ加入ヲ命ズル」こともできた。勅令案では、産業報国会の事業として、勤労精神の昂揚、勤労力の管理及び配置に関する施設、技能の向上、能率増進其の他勤労の生産性増強に関する施設、勤労者の厚生に関する施設等が列挙されるとともに、事業場産業報国会には懇談会の設置が義務づけられている。しかし法制化には異論があり、結局翌1942年に他の国民運動とともに大政翼賛会の傘下に接収されることになった。こういう方向に対し、産業報国運動の生みの親である協調会の中には批判的な意見が見られたという^*6。

　戦後産業報国会は解体されたが、その過程では若干の経緯があった。まず当初は大日本産業報国会の解散後もその事業を何らかの形で残すことが検討され、厚生省は財団法人日本勤労厚生会の設立準備を進めたが、占領政策の中で設立を断念した。大日本産業報国会は1945年9月解散したが、政府はこれが「現に工場事業場に結成せられている単位産業報国会を直ちに解散せしめんとする趣旨ではない」と述べた。その後さらに事態が進み、存廃改組は自主的に行うこととされていた単位産業報国会の解散も、「日本国の侵略的対外軍事行動を支持又は正当化」した団体としてGHQから強く迫られることになった。こうして、同年12月、厚生次官通牒により末端の単位産業報国会に至るまで全組織が解散された。なお、産業報国運動を生んだ協調会に対してもGHQは追及を行い、解散を求めたため、1946年7月解散した。これは軍国主義に荷担した責任を負わされたという面はもちろんあるが、それだけでなく協調型労使関係システムに対するアメリカ型の対立型労使関係観の違和感が根底にあるように思われる。

　一方、労働組合法の制定に向けた労務法制審議委員会において、たたき台として出された末弘意見書においては、「今後少くとも過渡的には現在の単位産報的の協調組合の存続をも許し、これをして労働組合に代る機能を営ましむるも一案なるべし」と、労使協議制の法制化に向けた構想も示されていたが、結局「組合の完全な発達を図る上に面白くない」として取り入れられなかった。もし取り入れられていれば、戦後の集団的労使関係システムはよほど違った様相を示していた可能性もある。

　敗戦とともに労働運動は解放、助長され、労働組合は燎原の火のように広がった。しかしながら、その労働組合は産業別でもなければ職業別でもなく、企業ごとにホワイトカラー職員とブルーカラー労働者を包含した組織として誕生した。これらの特性は戦時中の産業報国会が持っていたものである。戦後の企業別組合は、いわば産業報国会の主導権を労働運動が握る形で形成されたと言える。

　この頃、労働争議戦術として生産管理闘争が注目された。生産管理とは、労働組合が経営者に代わって生産を再開し、自主的に生産業務を管理するものである。その背景には、企業が生産サボタージュを行っているため、ストライキが有効な争議戦術とならなかったことがある。経営者に代わって労働組合が戦後の生産復興に当たるのだという誇りもあった。なによりも、ごく少数の経営幹部を除き、経営実務に当たってきたホワイトカラー職員がこぞって労働組合に参加したため、生産管理が現実に可能となった。その意味で、これは過激な形態の経営参加の試みであったとも言えよう。これに対しては、政府は当初必ずしも違法とは見なさないような態度も見せていたが、1946年6月に「社会秩序保持に関する声明」を発表し、生産管理を違法として否認する態度を明らかにした。

　一方、恒常的な経営参加のメカニズムとして、多くの労働組合は労働協約により経営協議会を設立し、労働条件のみならず、人事、経理や経営方針まで協議の対象としていった。総同盟は1946年2月、労働協約基本案を発表したが、その内容は労使同数の労務委員会と生産委員会を設置し、労務委員会は賃金・労働時間を始め、解雇・雇入・登用など人事、共済、物資支給、災害防止、衛生施設等について協議取極めをし、生産委員会は労使代表に技術者を加え、工程管理、原価計算、設計監理等について協議取極めをすることとされていた。これに対し、同年11月に発表された産別会議の団体協約基準案は、経営協議会の設置を定めるものの、その決定に協約と同一の効力を認めず、むしろ団体交渉を重視していた。また、同月に発表された関東経営者協会の「労働協約に関する意見」は、当時の協約が経営者の経営権を無視する規定を含んでいることを批判し、監督的地位にある者を組合員から除外すべきと主張している。

　政府部内で最初に策定された立法構想は、1946年2月閣議決定の「緊急事態に対処する生産増強方策大綱」の要領第5で、「重点工場事業場の勤労体制を刷新し、作業運営を合理化するため、労務者と企業者の代表で構成する協議機関を設け、配給物資や福利施設の管理、作業計画と勤労条件との調整等の事項につき、公正な協議に基づく運営を行わせるとともに、企業の適正な経営に対して労務者の意見を積極的に反映させる」としている。

　この一環として商工省が起草した「工場(鉱山)委員会制度設置要綱」では、工場(鉱山)委員会の協議事項として、労働配置、作業組織その他作業条件の合理化、労働時間、賃金支払方法その他労働条件の適正化、労働衛生、危険防止その他作業環境の整備、労務者の発明、考案、工夫や当該者の権利の保護、労働能率の向上とこれに基づく労働強化に対する労働力の保全、工程計画その他の作業計画と作業条件との調整、配給物資の割り当て、厚生施設、紛争の自治的調停などが羅列されている。委員会は企業者に対し、一般事業方針と経理に関して改善意見を提出することができ、企業者は委員会に対し、これらについて報告説明をしなければならない。あくまで協議機関であって決定機関ではないという位置づけである。委員は企業者、労務者それぞれ同数とし、労務者代表委員は、単一労働組合が結成されている場合はその推薦により、そうでない場合は職域ごとに選出する選挙委員の選挙によって選定する。なお、この段階では「直ちに法制により強制することなく、事実指導により勧奨すること」とされていた。

　商工省はその後5月に「経営協議会設置要綱」を起案した。これは生産計画、作業計画、労働能率、従業者発明などについて協議する生産協議会と、労働条件、安全衛生、配給物資、厚生施設、懲戒などについて協議する労働協議会の二本立てとなっている。決定機関でないのは同様だが、人事の一般方針について経営協議会に諮問することとされている。また選定方法として、労働組合が結成されている場合はその推薦によるという点は同じだが、労働組合が従業員の多数を占めない場合、職員を包含していない場合には、関係者の協議によって非組合員からも委員を選定し、その選定方法は非組合員の協議によって定めるという興味深い規定も見られる。重要なのは、「経営協議会の設置は、一定の産業に属する企業又は一定規模以上の企業については法制によってこれを実現し、それ以外の企業についてはこれに準じて設置させる」と強制設置にシフトしている点である。

　まず終戦直後の1945年には、労働組合法の制定に向けた労務法制審議委員会において、たたき台として10月31日に出された末弘厳太郎意見書の中で、過渡的に現在の単位産報のような協調組合の存続をも許し、これに労働組合に代る機能を果たさせるのも一案であろうと、非労働組合型労使協議制の法制化に向けた構想も示されていた。しかしながら、結局「組合の完全な発達を図る上に面白くない」として取り入れられなかった。労働組合型労使協議制としては、旧労働組合法第22条の労働協約の規範的効力を定めた規定に「当該労働協約ニ依リ規準決定ノ為設置セラレタル機関ノ存スルトキハ其ノ定メタル規準ヲ含ム」という括弧書きが、戦前以来の工場委員会をさすものと理解されていた。しかしこの括弧書きは1949年改正で消えている。

　1946年に労働関係調整法が制定される過程においても、4月の法案要綱に企業内労使によって組織される調整委員会が規定され、これがまず紛争調整に当たることとされていたが、GHQから強制設置は民主主義に反するとして削除されてしまった。その後公聴会にかける案として公表された法案では、予防という章が新設され、公益事業において労働協約により労働関係について常時相互の意思の疎通を図るべき正規の機関及び手続を定めることを義務づけようとしていた。この点については、公聴会の場でも労使の多数から「これに関する規準を単独の法律により若しくは本法の中に又は通牒により作る必要がある」という意見が示された。ところがGHQは公聴会の多数意見にもかかわらず、これを明確に拒否し、この規定は削除されてしまった。

　その代わりに総論的な訓示規定として、「労働関係の当事者は、互に労働関係を適正化するやうに、労働協約中に、常に労働関係の調整を図るための正規の機関の設置及びその運営に関する事項を定めるやうに･･･特に努力しなければならない」(第2条)という規定が設けられた。現在まで、労使協議制に関わる一般労働法上の規定はこれ以外にはない。なお、本法案が労務法制審議会から答申された際、附帯決議として「適正な労働関係の設定に関する常設機関の設置は産業平和の維持と労働能率の増進のための基本要件の一つであることにかんがみ、中央労働委員会は各工場事業場における特殊性を考慮しつつ右機関の組織運営等に関する適当な参考例を作成公表すること」が求められている。

　上述のように、終戦直後頻発した生産管理闘争に対して、政府は1946年6月13日に「社会秩序保持に関する声明」によりこれを否定したが、そこには政府としては労使問題の解決は経営協議会で行うという旨の一文が盛り込まれていた。そして同日付の経営協議会に関する林譲治内閣書記官長談話は、現在必要なことは、労使双方が民主的協力によって生産を増やすことであるとし、そのために中労委が作成する案を参考に企業ごとに経営協議会を設けることを希望すると述べた。

　実質的にはこれに基づいて、形式的には上記労務法制審議会の附帯決議を受ける形で、6月17日、厚生大臣が中労委会長に対し、経営協議会の組織運営等に関する参考例を作成するよう諮問を行った。これに対して翌7月17日付で答申された経営協議会指針は、現在までのところ労使協議制に関して政府機関が公的に提示した唯一の指針である。

　同指針によれば、経営協議会は「産業民主化の精神に基づき労働者として事業の経営に参画させるため使用者と労働組合との協約によって設けられる常設の協議機関」である。単なる懇談会や諮問機関ではなく、「使用者代表委員と労働者代表委員が平等の立場で協議する」のであり、「その結果決定された事項は当事者双方ともその実現を図る義務を負う」。労働協約によらないもの、つまり「使用者が労働者の経営参加を許すために一方的に設けた機関は経営協議会ではない」と、非労働組合型労使協議制は否定している。

　経営協議会の権限としては、生産計画や作業計画についても直接労働者の利害と関係ある事項と認めているが、労働者の雇入解雇その他人事に関する規準については、「具体的な人事を協議会にかけると反って色々の弊害を生じやすい」として「むしろ組合の了解を得るなり抗議の余地を与える程度のことを労働協約中に定めておく程度」にした方がよいと述べ、また利益配当や会社幹部の人事を協議事項に加えることにも否定的である。むしろ「紛争ある場合には必ず協議会に付議してその解決を図ること」とし、「その上でなければ当事者双方争議行為を行わない旨の条項を設けることが予防手段として望ましい」としており、労働関係調整法のGHQに削除された規定を指針の形で復活したような面がある。この指針を受けて、1946年後半から経営協議会の設置が急増し、1948年には約1.5万件、労働組合の44％以上が経営協議会を設置するという状況であった。

　1948年には官公労の攻勢がマッカーサー書簡及び政令第201号によって規制され、沈静化していったが、それとともに4月には日経連が発足して使用者陣営が立ち直り、経営に対する労働組合の関与も弱まるとともに、経営協議会の在り方にも批判が加えられるようになった。

　まず同年3月に東京商工会議所が発表した「健全な経営協議会」は、経営協議会が労働組合の労働攻勢の橋頭堡となっていること等を批判し、経営協議会という名称が経営権を制限するような語弊があるとして、単一経営体における日常的不平処理機関として労働協議会というように改名し、生産に関する事項は別に労使に外のメンバーも加えた生産協議会のような研究諮問機関に任せることを求めている。

　同年6月には新生日経連が「改定労働協約の根本方針」の中で、「経営協議会は主として労働条件の合理化に関する事項を企業内部で平和的に処理することを目的とし、経営者及び組合が対等の立場で協議すべき労働協約上の共同の機関である」としつつ、「同時に本来経営権に属する事項についても双方がその意見を十分開陳して意思の疎通を図り経営権運用の円滑化に資することを妨げない」と経営権思想に基づく協議会のあり方を示した。

　その後、1949年の労使関係法規改正に並行して行われた組合運動民主化政策の中で、経営協議会についても、「現在の経営協議会の代わりに交渉委員会、苦情処理委員会、生産委員会を別々に設置して、各委員会の機能についての混乱を避けるようにすべき」、「生産委員会は助言機関の性格のみにとどめるべき」（1949年7月の通牒「労働組合の組織と運営に関する協力と勧告の実施について」）と、経営協議会の三分化の方向を明示した。

　日経連も同年6月の「労働関係調整に関する指針」で、「業務並びに生産その他の事項については本来当然に経営者の権限と責任において処理されるべきものであるにもかかわらず、これらほとんど全てが経営協議会の対象となり、はなはだしい混乱と紛淆を醸し」たとして、「従来の経営協議会はこれを廃止し、団体交渉及び紛争又は苦情処理機関によって処理すべきものはこれをそれぞれの方法又は機関に委ね、さらに生産ないし業務その他に関する事項については会社の機関によってこれらに関する労働者の意思を積極的に反映せしむるを適当」とし、労働者の経営参加に対し明確に否定的な見解を示した。これには総同盟も「経協に行き過ぎもあったことは認めるが、使用者側に経営専行の意図があるとすればそれは時代逆行」と釘を刺している。

　結局、1949年改正の最大の効果として既存の労働協約が自動延長されなくなり、無協約状態が広がっていき、労働省が労働協約締結運動を展開して再び新たな労働協約が締結されていく中で、かつての経営協議会に関する規定が大きく変化し、経営全般にわたって協議決定するといった経営参加的性格が薄れ、生産向上のための労使の協力機関という色彩が強まった。

　ここで戦後実定法上の制度としては唯一、労働問題を超えた経営事項についての労使協議制を法律上に定めた1947年の臨時石炭鉱業管理法について言及しておく。これは社会党首班内閣の目玉政策の一つとして推進された炭鉱国家管理政策が、与党民主党との妥協の結果中途半端になったものであるが、その中に各炭鉱ごとに労使同数からなる生産協議会を置き、炭鉱管理者は業務計画を実施する際には、生産協議会の議を経て定めなければならないとしていた。

　社会党の原案は、各炭鉱単位に労働者坑内坑外各2名、経営者1名、技術者1名、職員1名、計7名の各代表をもって構成する経営委員会が責任の主体となるものであったが、さすがにそうはならなかった。ただ、生産協議会の委員の過半数が炭鉱管理者を著しく不適任であると認めたときは、その旨を商工大臣に申し立てることができ、商工大臣は当該炭鉱管理者の解任を命ずることができるという緩い拒否権規定は設けられた。

　この法律は3年間の時限立法であったが、片山内閣を継いだ芦田内閣（民主党首班の民社協3党連立）が1948年10月に総辞職し、社会党が下野したことから廃止論が高まり、翌1950年5月に期限を半年余り残して廃止されてしまった。ちなみに、本法案成立を阻止するために炭鉱主側が保守系議員に政界工作を行ったことが後に露見し、炭鉱国管疑獄として歴史に名を残している。

　戦後期の経営協議会も法律上の機関ではなく、労働協約に基づいて企業ごとに設立されたものであったが、生産管理との関係で政府による政策介入が行われ、中労委により経営協議会指針が作成されるなど、公的な労働法政策にも一定の関わりを有していた。これに対して、1950年代半ばから日本生産性本部によって推進された労使協議制はもっぱら民間レベルで進められ、公的な労働法政策にはほとんど姿を現さない。しかしながら、その出発点では行政の一定の関わりも見られ、また実際に日本の労使関係において労働組合法の予定する団体交渉システムと並んで車の両輪をなすに至っている。

　日本において労使協議制の推進役となった日本生産性本部は、1955年3月設立された。そのイニシアティブは経済同友会をはじめとする経営者団体であったが、総同盟や全労などの労働組合もこれに参加し、やがて総評系の民間労組にも広がっていった。設立当時に打ち出された生産性運動に関する3原則は、①生産性の向上は究極において雇用を増大するものであるが、過渡的な過剰人員に対しては、国民経済的観点に立って能う限り配置転換その他により、失業を防止するよう官民協力して適切な措置を講ずる、②生産性向上のための具体的な方式については、各企業の実情に即し、労使が協力してこれを研究し、協議する、③生産性向上の諸成果は、経営者、労働者及び消費者に、国民経済の実情に応じて公平に分配される、と謳っており、修正資本主義的姿勢が窺われる。ある意味で戦前における協調会の役割を戦後に果たした機関と評することもできる。

　日本生産性本部は1956年、生産性協議会に関する特別委員会^*12を設置し、翌1957年6月に「生産性に関する労使協議制の方向」を発表した。ここでは成果の公正な分配と雇用の安定が強調されている。同本部は1956年11月に特別委員会を発展的に解消し、労使協議制常任委員会^*13を設置し、1958年1月「労使協議制のすすめ方」を発表した。

　そして、同常任委員会は1964年4月、「企業内における労使協議制の具体的設置基準案」を発表し、具体的なモデルを示した。ここでは、名称は生産性協議会で、生産性向上の諸問題を協議するものとされ、会社は雇用及び労働条件に影響を及ぼす経営上、生産上の諸問題を最終的に決定する前に協議会で協議することとされている。また、団体交渉と労使協議制という2つのチャンネルをはっきり区別し、労使間の協議事項について労働条件が絡まり、協議を尽くすことができないときは、それを団体交渉の場に移して解決する道を講ずることとするとともに、従業員の個人的な苦情については、原則として労使協議機関では取り扱わないこととしている。

　その後1978年3月には、企業運営労使協議会設置基準案を発表した。ここでは目的が生産性向上から企業の社会的責任、社会的公正の実現にシフトし、そのために労使共同、参加することが謳われた。名称も企業運営労使協議会とされ、企業の経営に関する諸問題を協議することとされ、対象範囲が拡大した。

　その出発点は1946年4月に労働保護課内で行われた労働保護法草案第1次案への修正にある。原案は法定労働時間について女子年少者は1日8時間1週44時間、成人男子は1日9時間1週50時間とする硬式労働時間制をとっていたが、これを一律に1日8時間1週44時間とする代わりに、成人男子については「当該事業場ニ労働組合アルトキハ労働組合トノ協約、労働組合ナキトキハ労働者ノ多数ヲ代表スルモノトノ書面ニヨル協定ヲ為シタルトキハ此ノ限リニ在ラズ」と軟式化した。これが第2次案で労働組合がないときは労働者の過半数を代表する者とされて過半数という言葉が登場し、第3次案の修正で労働組合の場合も協約ではなく書面による協定とされ、第9次案で労働組合にも「労働者の過半数で組織する」という要件が付せられるという経緯をたどって、現行規定が成立している。

　この規定の理由は立法担当者によって、「労働者の団体による闡明された意思に基づく同意を要件とすることが労働時間制に対する労働者の自覚を促進」すると述べられているように、まさに集団的労使関係システムによって労働条件規制を行うところにあり、しかも第3次案原案までは労働協約によることが原則とされていたことからしても、その集団的労使関係システムとはあくまで労働組合・団体交渉・労働協約という労働組合法によって構築されたシステムが念頭に置かれ、それを補完するものとして労働者の多数（過半数）代表というシステムが設けられたものと考えられる。実際、制定時の「解説及び質疑応答」では「広く時間外労働を認める場合の条件としての労働協約を規定したのが本条である。･･･協約の相手方は労働者の過半数で組織される労働組合の代表者か、未組織の場合には過半数労働者の代表者である。後者の場合には精確には協約とは云えぬので協定という言葉を使った」^*15と述べ、これが労働協約であることを自明としている。

　なお、労働基準法はもう一つ、就業規則作成手続における意見聴取の相手として過半数組合又は過半数代表者を登場させている。これについては、第4次案でいったん「意見を徴しなければならない」が「同意を得なければならない」に強化されたが、第5次案修正案で再度意見聴取に戻るという経緯をたどっている。この点について、寺本広作は「労働組合に不当な拒否権を与える結果になり、労働条件を労働組合と使用者の自由な取引によって決定させようという現在の労働法制の基本原則に反することとなる」という理由を挙げており、また「本法の就業規則のごとく広範な内容を規定するものの作成に労働組合の同意を要することとすれば、これは取りも直さず労働協約の締結を法律で強制するのと同じ結果になる」という説明もされている。興味深いのは「就業規則の作成について労働者に団体的参加の機会を保証しこれを通じ広範な労働協約への道を開いた本法の規定は資本主義社会の立法としては究極の所まできている」と自評していることで、やはり労働組合法による集団的労使関係システムを前提にするものであったといえよう。

　ところが、実際にはその後、この過半数代表制は集団的労使関係システムとは切り離された形で拡大していくことになる。それは一つには労働組合の組織率が次第に低下し、労働組合でない過半数代表者の比率が上昇していったことにもよるが、より重要なのは集団的労使関係システムにおいて戦後期に何回か試みられた過半数原理の導入が成功せず、いかなる少数組合であっても労働組合である限りは複数組合平等主義が貫かれることになってしまったために、原理のレベルで乖離が起こったことが大きい。もともと、労働組合法制定過程では、企業の被傭者の大多数が加入することを登録要件としたり、著しく少数で団体の実を備えないものは組合として認めないといったある種の過半数原理も示されていたのであるが、条文として残ったものはユニオンショップ条項と一般的拘束力規定くらいで、いずれも複数組合併存状況では無力化してしまっており、過半数原理は失われてしまった。

　やや皮肉な言い方をすれば、過半数原理による集団的労使関係システムは労働組合法制では実現されなかったが、過半数代表制の形をとって拡大してきたと評することもできるかも知れない。ただ、それは、労働組合がない場合の過半数代表者の場合には、集団的労使関係システムというに相応しいだけの実質を必ずしも備えてはいなかった。そのため、例えば時間外労働協定の性格についても、もともと上述のように労働協約と解されていたにもかかわらず、刑事上の免責規定に過ぎず、別途就業規則等の根拠が必要と解釈されるようになった。本来就業規則の上位にあるはずの労働協約が就業規則の根拠を必要とするというのは倒錯した論理であるが、選出方法や代表性に問題のある労働組合でない過半数代表者の締結した協定に労働協約並みの効力を認めることはできなかったわけである。

　過半数代表制は段階を経て発展してきている。戦後期は労働基準法が中心で、制定時には上述の2つに加え寄宿舎規則の作成に係る同意規定（第95条第2項）が設けられ、1952年改正時に貯蓄金管理（第18条第2項）、賃金控除（第24条第1項）及び休暇手当の支払い方法（第39条第4項）に係る協定が規定された。なお、同時期に制定された会社更生法第195条は「裁判所は、更生計画案について、会社の使用人の過半数で組織する労働組合があるときはその労働組合、会社の使用人の過半数で組織する労働組合がないときは、会社の使用人の過半数を代表する者の意見を聴かなければならない」とした。労働基準法のものが事業場の労働者の過半数代表であるのに対し、こちらは会社の使用人の過半数代表である。これは、会社の使用人が、一面では賃金債権者であり利害関係者として手続に参加する一方、他面では企業の構成分子として更生に全面的な利害関係を持つことから、アメリカ破産法の規定に示唆を受けて設けられたものである。

　1966年には労働安全衛生規則が改正され、安全委員会及び衛生委員会（又は安全衛生委員会）の設置義務が規定されるとともに、委員の半数は事業場の過半数組合又は過半数代表者の推薦により選任することとされた。これはむしろ労使委員会の嚆矢というべきであろう。なお、それ以前も労働安全衛生規則上、安全・衛生委員会を設けた場合は労働者の選んだ委員を参加させなければならないとされていたが、設置自体は義務ではなかった。この規定が1972年には労働安全衛生法上の規定に格上げされた。なお、1976年の賃金支払確保法によって、貯蓄金保全措置の義務及び退職金保全措置の努力義務が設けられたが、省令で預金保全委員会及び退職手当保全委員会の構成員の半数は企業の過半数組合又は過半数代表者の推薦を要求している。

　1975年に雇用調整給付金が創設されて、過半数代表システムは労働市場法政策にも拡大した。同給付金は既述のように日本の雇用政策の方向を内部労働市場志向型に一変させたものであるが、そのことが企業内部の労働者の意見を重視する運用ということで過半数代表制の導入につながったわけである。具体的には、同給付金の支給対象となる休業の期間、休業の対象となる労働者の範囲、手当の支払いの基準その他休業の実施に関する事項について、予め事業主と過半数組合又は過半数代表者との書面協定がなされていることが要件とされた。同給付金の解説書は「ある程度長期間にわたる雇用調整の実施は、労働者に雇用上の不安を与えるばかりでなく、当該期間中の生活の維持についても重大な影響を及ぼすことが多い。そこで･･･労働者の意思を反映させ、事業主の恣意的な雇用調整を防止するとともに、対象となる労働者の不安を解消しながらその失業の予防を図る」とその趣旨を説明している^*16。その後労働市場法政策の領域において同様の規定が多数設けられていった。

　過半数代表制が注目を集めるようになったのは、1987年の労働基準法改正によって、変形労働時間制、フレックスタイム制、事業場外労働及び裁量労働のみなし労働時間制など多くの労働時間制度に過半数組合又は過半数代表者との書面協定が要件として設けられてからである。これによりそれまでほぼ時間外労働に限られていた過半数原理による集団的労働条件決定システムの範囲が大きく広がった。そこから、集団的労使関係システムとして過半数代表制を捉える視角が生じてきたのである。

　その後も過半数代表制の拡大は一層加速し、1999年の民事再生法（営業譲渡許可の際の意見聴取義務）など民事手続関係、2001年の確定給付企業年金法（規約の変更等）など職域社会保障関係にも拡大している。一方、2004年の改正高年齢者雇用安定法では、継続雇用制度の対象となる労働者の基準を過半数代表との労使協定で定めることとしており、直接個別労働契約の存否を左右するまでの権能を有するに至った（2012年改正で削除）。

　しかし、一方で過半数代表制は誰が労働者の過半数を代表する者となるのかという点について明確な規定を欠いており、とりわけ過半数組合がない場合にはその選出方法や代表性に問題が見られた。このため、1971年9月の通達「労働基準法第36条の時間外・休日労働に関する労使協定制度の運用の適正化とモデル36協定の利用の促進について」（基発第665号）において、過半数代表者の選出方法については、選挙又はそれに準ずる方法によることが望ましく、また管理監督者は労働者の代表者として望ましくないことを示した。また、1978年6月の通達「労働時間短縮の行政指導について」（基発第355号）では、労働者を代表する者を使用者が一方的に指名している場合、親睦会の代表者が労働者代表となっている場合、一定の役職者が自動的に労働者代表となることとされている場合、一定の役職者が互選により労働者代表を選出することとされている場合や、選挙又はこれに準ずる方法による場合であっても選出された者が事業場全体の労働時間等労働条件の計画・管理に関する権限を有する者である場合には、適格性を欠くものとして取扱い、真に労働者代表にふさわしい者が選出されるよう指導することとしていた。

　1987年改正により過半数代表制の適用範囲が拡大した際には、審議会における議論の中で、労働側が、過半数組合がない場合の労働者代表は立候補制による無記名投票による旨命令で規定すべきと主張し、経営側が一律の法規制に反対したという経緯があり、条文上では改正は行われなかったが、国会の附帯決議において「各種労使協定の締結当事者である労働者代表の選出については、労働者の意思を適正に反映した選出が行われるよう指導すること」が求められた。これを受けて1988年の施行通達（基発第1号）において、適格性として、事業場全体の労働時間等労働条件の計画・管理に関する権限を有する者など管理監督者でないこと、選出方法として、その者が労働者の過半数を代表して労使協定を締結することの適否について判断する機会が当該事業場の労働者に与えられており、すなわち使用者の指名などその意向に添って選出するような者であってはならず、かつ、当該事業場の過半数の労働者がその者を支持していると認められる民主的な手続きが取られていること、すなわち労働者の投票、挙手等の方法により選出されることとされた。

　経緯をたどると、1993年5月の労働基準法研究会労働契約等法制部会^*17報告で「現在労働基準法に定めがない労働者代表の選出方法、権限、任期等について、明確化することが適当であり、特に過半数代表者の選出につき、投票、挙手等民主的な手続によること等の現行の労働者代表の選任の手続について法律上明確化することについて検討することが適当」と述べ、また「併せて労働者代表がその地位、職務の故に不利益な取扱いを受けないような方策についても検討することが適当」としたことに始まり、1995年9月の労働基準法研究会労働時間法制部会^*18報告では「事業場の労働者代表が労働者の自主的な意見を実質的に反映させることができるような仕組み等の在り方について検討する必要があろう」とされた。

　1997年7月に中央労働基準審議会に出された事務局試案では「労使協定の内容及び締結当事者を就業規則と同様の方法で労働者に周知させること等、その適正な実施を促進するための措置について検討」することを提案している。これに対して翌8月の中間的取りまとめでは、労働側から労働者代表の民主的な選出を求める現行の行政指導の内容の法制化に加え、権限等の明確化を図るべきとの意見が、使用者側から労使の自主性に委ねるべきとの意見が示され、「労働者代表の選出が労働者集団の内部で自主的かつ適正に行われるよう、制度面の工夫を含め有効な方策について引き続き検討すべき」との公益委員の考え方が付け加えられている。その結果、同年12月の建議においては、労働者への周知に加え、「労使協定の締結当事者である労働者の過半数を代表する者の選出の方法及び選出される者の職制上の地位等を適正なものとするため、現在通達で示している内容を省令で規定し、周知、徹底することが必要」とし、さらに労使協定に有効期間を定めることについても検討すべきとした。なお、労働側の意見として、過半数代表の任期、権限及び不利益取扱いの禁止についても規定すべきとの意見が付記されている。

　これに基づき、改正法成立後労働基準法施行規則が改正され、第6条の2として過半数代表者の規定が設けられた。これにより、過半数代表者の要件として、管理監督者でないこと及び投票、挙手等の方法による手続により選出された者であることが規定された。また、審議会における労働側の意見を一部採り入れて、「使用者は、労働者が過半数代表者であること若しくは過半数代表者になろうとしたこと又は過半数代表者として正当な行為をしたことを理由として不利益な取扱いをしないようにしなければならない」という規定も設けられた。不利益取扱い禁止規定が設けられることで、ようやく労働者代表制らしい外形が少しずつ整ってきたというところである。

　その後もなお趣旨に反する過半数代表者の選出が見られたことから、2015年改正案に向けた同年2月の労働政策審議会労働条件分科会報告では、「使用者の意向による選出は手続違反に当たるなど通達の内容を労働基準法施行規則に規定する」ことや、「使用者は過半数代表者がその業務を円滑に遂行できるよう必要な配慮を行わなければならない」旨を省令に規定することを求めていた。同改正案は高度プロフェッショナル制度への反発からまったく審議されることなく棚ざらしとなり、そのため上記省令改正も行われないままとなっていた。

　2016年になってから急速に長時間労働の是正が政策課題となり、2017年3月の働き方改革実行計画を受けて同年4月から審議した労働政策審議会労働条件分科会は、同年6月の報告において再び、この旨を省令に規定することを求めた。2018年6月に働き方改革推進法が成立し、同年7月から省令・指針の審議が進められ、同年9月に公布された。その中で、過半数代表者は使用者の意向に基づき選出された者でないこと、使用者は過半数代表者がその事務を円滑に遂行することができるよう必要な配慮を行わなければならない旨が規定された。

　ここでいう労使委員会とは、アドホックな過半数代表制に対して常設機関としての二者構成の労働者代表制と捉えられる。労使委員会が注目を集めたのは1998年改正で企画業務型裁量労働制の導入に労使委員会の決議が要件とされたことがきっかけであるが、法制上はそれ以前から労使委員会制度がいくつか存在していた。

　実定法上特定分野に限定されたとはいえ労使二者構成の常設的労使委員会制度の嚆矢は、1922年に成立、1927年に施行された健康保険法に基づく健康保険組合である。「健康保険組合ハ事業主、其ノ事業ニ使用セラルル被保険者及第二十条ノ規定ニ依ル被保険者ヲ以テ之ヲ組織」し、設立には「組合員タル資格ヲ有スル被保険者ノ二分ノ一以上ノ同意ヲ得規約ヲ作リ」主務大臣の許可を受ける必要がある。健康保険法施行令にはその設立、会議、役員、財務等について詳細な規定が設けられ、組合会については「定数ハ十二人以上ノ偶数トシ其ノ半数ハ事業主ニ於テ事業主（若ハ其ノ代理人）及其ノ事業ニ使用セラルル者ノ中ニ就キ之ヲ選定シ他ノ半数ハ被保険者タル組合員ニ於テ之ヲ互選ス」と、また理事についても「定数ハ四人以上ノ偶数トシ其ノ半数ハ事業主ノ選定シタル議員ニ於テ、他ノ半数ハ被保険者タル組合員ノ互選シタル議員ニ於テ之ヲ互選ス」と労使同数及び労働者代表の選挙制も規定していた。立派な労使委員会である。

　一方1966年の厚生年金保険法改正により設けられた厚生年金基金も、健康保険組合と同様に、事業主とその事業に使用される被保険者を以て組織され（第107条）、また基金の設立認可については被保険者の2分の1以上の同意を得た規約を作る必要があった(第111条第1条)。それに加えて被保険者の3分の1以上で組織する労働組合がある場合にはその同意も得なければならない(同条第2項)。代議員会や理事が労使同数というのも健康保険組合と同様である。

　狭義の労働法における労使委員会制度の嚆矢は1938年4月の改正工場危害予防及衛生規則における安全委員及び安全委員会の規定である。すなわち、常時10人以上の職工を使用する工場の工業主は安全委員を選任しなければならず、安全委員会を設けたときは安全委員会規則を作成し地方長官に届け出ることとされた。この時の施行標準という通牒（発労29号）では、「安全委員ハ職員及職工ヨリ之ヲ選任スルコト」、「安全委員ハ概ネ職工三十乃至五十人ニ付一人ノ程度ヲ標準トシテ之ヲ選任スルコト」と書かれている。

　戦後労働基準法の制定に合わせて1947年に労働安全衛生規則が制定され、そこでは、安全に関する事項、衛生に関する事項について「関係労働者の意見を聴くため、適当な措置を講じ」ることとされ、安全に関する委員会、衛生に関する委員会を設けた場合には「労働者の選んだ委員を参加させなければならない」という規定が設けられた。これはまだ萌芽的な規定ぶりであったが、1966年に労働安全衛生規則で設置が義務化された。これにより安全･衛生委員会の委員の半数は過半数組合又は過半数代表者の推薦により選任することとされ、労使委員会らしくなった。

　その後1972年の労働安全衛生法によって法律上の規定となった。その趣旨は、労働災害防止について事業者が措置を講ずるに際して労働者の意見を反映させるとともに、労働者の関心を高め労働災害防止対策を一層向上させるため、労働者のうちから指名された委員等により構成される委員会を設け、当該事業場における安全衛生に関する重要事項について調査審議させ、事業者に意見を述べさせることとしたものである。衛生委員会は全業種の50人以上事業場に、安全委員会は業種ごとに100人以上ないし1000人以上事業場に設置義務がかかっている。

　委員会の調査審議事項は、労働者の危険ないし労働者の健康障害を防止するための基本となるべき対策、労働災害の原因及び再発防止対策で安全ないし衛生に係るものその他の重要事項とされ、安全衛生規定の作成や安全衛生教育の実施計画、新規に採用する機械や原材料に関することにも及んでいる。委員会の構成は、議長以外の委員の半数は過半数組合又はそれがない場合は過半数代表者の推薦に基づいて指名することとされており、過半数原理が採られている。

　次にあまり目立たないが1976年の賃金支払確保法において2つの労使委員会が規定された。一つは貯蓄金保全措置の一つとして選択的に義務づけられた預金保全委員会であり、もう一つは退職金保全措置の一つとして選択的に努力義務の対象とされた退職手当保全委員会である。これらは、社内預金等の管理につき預金労働者の意思を反映させるとともに、自己の預金の安全性を監視させることにより、返還不能のおそれがある場合には事前に預金労働者の自主的な預金の払い出しを期待し、実質的に預金等の保全を図ろうとするものである。従って、社内預金や退職手当の運用方法について交渉決定する機関ではない。これら委員会の委員の半数は過半数組合又はそれがないときは過半数代表者の推薦を受けたものでなければならない。

　直接労働基準法の労使委員会につながる制度としては、1992年の労働時間短縮促進臨時措置法によって創設された労働時間短縮推進委員会が挙げられる。これはやや技巧的な規定で、第6条で事業主の努力義務として労働時間短縮推進委員会の設置等労働時間の短縮を効果的に実施するために必要な体制の整備を掲げ、その上で労働時間短縮推進委員会を設置した場合には、その委員全員の決議をもって時間外・休日労働や各種変形労働時間制の労使協定に代えることができることとし、かつ時間外・休日労働以外については労働基準監督署への届出義務を免除した。この委員会の要件として、委員の半数が過半数組合又はそれがない場合は過半数代表者の推薦に基づき指名されていること、委員会の設置について労働基準監督署長に届け出ていること、議事録が作成され3年間保存すること等が定められている。

　企画業務型裁量労働制に関わって労使委員会という構想が打ち出されたのは、1995年4月の裁量労働制に関する研究会^*19報告においてであった。もっとも、そこにおいては新たな裁量労働制の導入要件として労使委員会の決議を求めたわけではなく、導入要件は従前の専門業務型裁量労働制や変形労働時間制、時間外・休日労働と同様に労使協定の締結とその届出とされている。そして、これに付け加える形で「企業内労使委員会において、裁量労働制の導入、改廃、運用状況のチェック、苦情処理等について協議を行うことにより、恣意的な運用を防止することができる。この場合、裁量労働制を適正かつ有効に機能させる上で必要な条件として業務命令が合理的なものであるか、長時間の労働が長期にわたって継続していないか等について企業内委員会がチェックすることが重要であると考えられる」と、チェック機関としての制度化を求めていた。

　その後、中央労働基準審議会における審議が進み、1997年7月に事務局から出された試案では、ホワイトカラー労働者に対する新たな裁量労働制の導入手続として「例えば、企業内に賃金や評価制度等を含め労働条件全般を調査審議するための労使の代表からなる委員会を設置」し、「この委員会において、裁量労働制の対象となる者の具体的範囲、代償休日の付与等働き過ぎの防止・健康確保のための措置、苦情の処理等について決議により決定することを要件とする」ことを提示した。

　前述のように1998年改正では企画業務型裁量労働制の導入の是非が大問題となり、その後審議会の建議までの間にも、そして国会提出後にも導入手続を困難ならしめるための修正が行われ、非常に使い勝手の悪い制度になってしまった。例えば、労使委員会の委員の半数が過半数組合又はそれがない場合には過半数代表者により任期を定めて指名されるだけでは済まず、事業場の労働者の過半数の信任を得ていることまで要求している。これは過半数原理に基づく代表性に対する信頼の欠如ともとれる制度である。現在なお法制としては不完全な過半数組合なき場合の過半数代表者についてはともかく、過半数組合に対してまでさらに改めて過半数の信任を求めるというのはやや行き過ぎの感は免れない。少なくとも労働組合側が修正を要求すべき内容ではないであろう。もっとも、国会修正時にはそういう配慮よりも企画業務型裁量労働制の導入を困難にするための抵抗の一つと捉えられていたのであろう。これはさすがに2003年改正によって廃止された。

　その他、労使委員会が決議を行うための委員の合意について、全員の合意を要求していたが、2003年改正で5分の4でよいこととされた。また労使委員会の設置の行政官庁への届出義務、開催状況等の行政官庁への報告義務なども課せられていたが、いずれも2003年改正で廃止ないし簡素化された。2003年改正により、ようやく裁量労働制の是非論に引きずられた形でなく、労使委員会制度それ自体のあるべき姿を議論する土俵ができたということができよう。

　実は、1998年改正においては、労使委員会は「賃金、労働時間その他の当該事業場における労働条件に関する事項を調査審議し、事業主に対し当該事業場について意見を述べることを目的とする委員会」と定義されている。決して企画業務型裁量労働制に限った制度設計ではない。実際、第38条の4第5項によって、変形労働時間制、フレックスタイム制、時間外・休日労働、専門業務型裁量労働制、計画年休など広範にわたり、労使協定に代えて労使委員会の決議により実施することができることとされている。

　法律の規定上はあくまでも労使協定が原則であり、労使委員会の決議はそれに代替するものに過ぎないが、これだけ多くの領域にわたってその都度アドホックに過半数代表者を選出して労使協定を締結することが適当かどうかを考えれば、むしろ法政策論としては、常設機関としての労使委員会を設置し、そこが継続性をもってその都度の労働条件の決定に関わっていくという仕組みの方が本来の姿ということもできよう。

　そこでは、現行の過半数代表制について「過半数労働組合がない事業場の労働者代表の民主的選出の保証や地位の保全などが不十分」として、「こうした問題を解決するとともに必要な法的整備を行う」とし、「未組織職場では、労働者が労働条件の設定などについて発言する機会は皆無に等しく、法の趣旨に沿った議論が困難な状況にあることや、就労形態の多様化や労務管理の個別化に伴い、これまでの代表制では機能的に限界が生じており、過半数労働組合がない事業場に労働者代表制度を設けることが必要になっている」として、次のような法案要綱骨子を示している。

　それによると、使用者は常時10人以上の労働者を使用する事業場について、労働者の過半数で組織する労働組合がない場合には、労働者代表委員会を設置しなければならず、10人未満の事業場についても労働者代表委員を置かなければならないとしている。ただし、過半数組合が成立した場合は労働者代表委員会は解散するとして、労働組合との関係を調整している。このあたりはいかにも連合の案らしいところである。

　こういった形で一般的労働者代表法制が成立するならば、労働組合法制との関係、それも技術的調整といった次元だけではなく、法政策思想レベルの突っ込んだ検討が否応なく要求されてくることになるであろう。労働側においても、労働者代表制が一般的に法制化されると、労働組合の組織化に対して悪影響を与えることとなるのではないかという懸念が表明されている。労働者代表制の議論は、労働組合でなければできないことは何か、という問題を提起するものでもある。

　ここでは、まず現行の過半数代表制度について、過半数組合がない場合には、一人の代表者が当該事業場の全労働者を代表することとなるが、就業形態や価値観が多様化し、労働者の均質性が低くなる中では、一人の代表者が当該事業場全体の労働者の利益を代表することは困難になってきているとし、また過半数代表者は常設的なものでないため、締結した者がその実際の運用を確認することは期待しがたいこと、労使委員会についても必ずしも多様な利益を代表する者が労働者委員になることが保証されていないと、その問題点を指摘している。

　そして、労働組合の組織率が低下し、集団的な労働条件決定システムの機能が相対的に低下している中で、労働者と使用者との間にある情報の質及び量の格差や交渉力の格差を是正して、労働者と使用者が実質的に対等な立場で決定を行うことを確保するためには、労働者が集団として使用者との交渉、協議等を行うことができる場が存在することが必要であり、労働組合が存在する場合には、当然、当該労働組合がそのような役割を果たすものであるが、労働組合が存在しない場合においても、労働者の交渉力をより高めるための方策を検討する必要があると述べている。

　ここで、常設的な労使委員会の活用は、当該事業場内において労使当事者が実質的に対等な立場で自主的な決定を行うことができるようにすることに資すると考えられることから、このような労使委員会が設置され、当該委員会において使用者が労働条件の決定・変更について協議を行うことを労働契約法制において促進することが適当であると提起している。

　この場合、過半数組合のある事業場であっても、労使が対等な立場で労働条件について恒常的に話し合えるようにすることは意義があるとして、過半数組合の機能を阻害しない形で労使委員会の設置を認めてよいとしている。ここは連合の法案骨子と対立するところである。

　労使委員会の活用に当たっては、就業形態や価値観が多様化し、労働者の均質性が低くなってきている近年の状況の中で、労使委員会が当該事業場の多様な労働者の利益を公正に代表できる仕組みとする必要があり、また労使当事者が実質的に対等な立場で交渉ができるような仕組みも必要となるという。

　そこで、労使委員会の在り方としては、委員の半数以上が当該事業場の労働者を代表する者であることのほか、労使委員会の委員の選出手続を、現在の過半数代表者の選出手続に比してより明確なものとすべきであり、また多様な労働者の利益をできる限り公正に代表できるような委員の選出方法とすべきであるとし、そのような選出方法として、当該事業場の全労働者が直接複数の労働者委員を選出することを提案している。

　労働者委員の選出や運営に要する費用負担の在り方については、労使委員会が当該事業場の多様な労働者の利益を公正に代表でき、労使当事者が実質的に対等な立場で交渉できるようにするという観点から引き続き検討する必要があると述べて、特に方向性は示さずに問題を提起している。

　労使委員会の活用の方策としては、報告書の各所にいくつもの提案がちりばめられている。まず、就業規則の作成に当たって、現行の過半数組合又は過半数代表者からの意見聴取に代えて、労使委員会の労働者委員からの意見聴取によることを可能にすることが提示されている。ただし、ここでは意見聴取に代えて同意を必要とすることについては否定的な見解が示されている。

　極めて重要な意味を持つのは、就業規則の変更による労働条件の不利益変更についてである。ここでは、一部の労働者のみに対して大きな不利益を与える変更の場合を除き、労働者の意見を適正に集約した上で、過半数組合が合意した場合又は労使委員会の委員の5分の4以上の多数により変更を認める決議があった場合に、変更後の就業規則の合理性が推定されるという新たな規定の新設が提起されている。これは推定規定ではあるが、事実上多くの場合には、過半数組合又は労使委員会に労働条件の不利益変更の合理性の判断権を付与するに近い思い切った立法提案であり、やや間接的な経路をたどってではあるが、事実上、就業規則の不利益変更に対して、過半数組合又は労使委員会になにがしかの共同決定権を与えたのと同様の効果を有するということもできる。

　この機能は現行の過半数組合なき過半数代表者には与えられないのであるから、過半数組合のない使用者にとっては労使委員会を設置することが必要不可欠となるわけで、労働条件の不利益変更の可能性をなにがしかでも予想する使用者にとっては、事実上、労使委員会の設置を法律で義務づけられるのとほとんど変わらないほどの効果を有すると見ることもできよう。

　また、労使委員会に事前協議や苦情処理の機能を持たせ、それらが適正に行われた場合には、そのことが配置転換、出向、解雇等の権利濫用の判断において考慮要素となり得ることを指針等で明らかにすることも提起されている。これも、権利濫用の判断要素という間接的な経路をたどってではあるが、配置転換や出向、転籍を無効とされたくない使用者にとっては、労使委員会に事前協議をしておくことが、事実上義務づけられたのと等しい効果を持つと考えられる。

　興味深いのは、解雇の金銭解決制度と労使委員会を絡ませたところである。すなわち、使用者からの解雇の金銭解決の申立ての要件として、個別企業における事前の集団的な労使合意(労働協約や労使委員会の決議)がなされていることを求め、しかも、そこで解決金の額の基準の合意があらかじめなされていた場合にのみ申立てができると、大変厳しい要件をかけている。これは使用者からの金銭解決の申立てを制約するための要件ではあるが、逆にいえば、使用者にとってこのような手続を予めとっておくことの重要性が極めて高くなるということであり、逆説的ではあるが過半数組合や労使委員会の価値を高める効果があると言えよう。

　なお、整理解雇の要件としても、労働組合との協議に加えて、労使委員会との協議を尽くすことが挙げられており、上述の労働条件の不利益変更の際の機能も含め、使用者にとって企業の危機管理上欠かせない役割を果たすものになるよう位置づけられているといえる。

　なお、労使委員会の活用方法を検討するに当たっては、労使委員会が労働組合の団体交渉を阻害することや、その決議が労働協約の機能を阻害することがないような仕組みとする必要があるとし、さらに、労使委員会の決議は、団体交渉を経て締結された労働協約とは異なり、当然に個々の労働者を拘束したり、それ単独で権利義務を設定したりするものではないことに留意する必要があるとも述べている。

　2005年9月には労働政策審議会に対して、今後の労働契約法制の在り方について諮問がなされ、10月より労働条件分科会^*21において審議が開始された。その中でもこの労使委員会の問題については、同分科会において、当初から意見がぶつかり合った。

　労働側は、特に「労働組合とは本質的に異なる労使委員会に、労働条件の決定・変更の協議や就業規則の変更の合理性判断など重要な機能を担わせようとしている」という点を批判した。具体的には、労使委員会の協議が不適切であったときに、委員でない労働者は労使委員会を訴えられるのかとか、労使委員会である案件を議論する場合に職場の労働者全員からどのように意見聴取するのか（労組であれば組合員を集めて何度も説明する）とか、労使委員会で多数決となったときに、労働側委員は反対する委員や労働者を説得するのか（労組であれば、たとえ全員の意見が一致せず多数決になったとしても、役員は反対する組合員に納得して貰えるよう努力する）とか、そもそも委員の選出の公正さはどう担保するのかとか、過半数労組がある場合にも設置できるとすると両者の役割分担はどうなるのか、などと、様々な疑念をぶつけた。

　2006年4月に事務局から提示された「検討の視点」は、若干表現の仕方を変えている。まず、労使委員会についての基本的な考え方として、「労使の実質的な話合いを進めることは、労働契約の円滑な継続を図るために重要であるので、多様な労働者が意見表明できる仕組みを整備する」ものと位置づけ、「過半数組合がない事業場においても実質的な労使協議が行われることが望まし」く、「このため、事業場における労働条件に関して調査審議を行う機関として、労使委員会の設置を促進することが必要」と説明している。連合側の反発を考慮して、過半数組合のある事業場では過半数組合のみに労働者代表機能を与え、それと並列的に労使委員会を設置するという選択肢は撤回した形となっている。

　これを反映して、就業規則の変更による労働条件の不利益変更についても、まず原則として過半数組合と合意した場合には変更が合理的なものとして個別労働者との間で合意が成立したものと推定するという法的効果を与えるとした上で、過半数組合がない事業場においては、「労使委員会の決議又は調査審議に一定の法的効果を与えること」を提示している。一定の法的効果というのは、過半数組合の場合のような強い効果まで与えないというインプリケーションもあるのかも知れないが、この段階ではそこは曖昧である。

　一方、労使委員会の選出に疑問が呈されたこともふまえ、上記のような法的効果を付与する場合には、労働者代表の委員の民主的な選出手続、例えば直接無記名投票による選出、就業形態に応じた委員枠などを確保することが必要だとも述べている。

　同年6月には、事務局から「労働契約法制及び労働時間法制の在り方について(案)」が提示された。ここでは、労使委員会がほとんど表面から消え、代わって「事業場のすべての労働者を適正に代表する者(複数)」という概念が持ち出されている。すなわち、まず事業場に過半数組合がある場合には、過半数組合との合意があれば個別労働者との合意を推定するという形で原則を設けた上で、事業場に過半数組合がない場合には、過半数代表者との合意に過半数組合との合意に準ずる法的効果を与えることを検討するとしつつ、その前提として労働基準法の過半数代表者の選出手続を明確化する必要があると述べ、そのような手続を経て選出された「事業場のすべての労働者を適正に代表する者(複数)」についてそのような法的効果を与えることを提示している。

　この点について、注釈として、「過半数代表者については、親睦会等の代表者が自動的に労働者代表となったり、一定の従業員だけの話合いで労働者代表を選出するなど、その選出方法が適切でない事例もあることから、民主的な選出手続(選挙、信任又は労働者による話合い)によらなければならないことを明確化するとともに、事業場の多様な労働者の利益を公正に代表することができるようなものに改める必要がある」と述べている。「複数」というのは多様な利益を代表するためであるらしい。

　労働契約法制研究会は労使委員会を過半数組合と同格の労働者代表と位置づけていたし、検討の視点では記述の仕方は過半数組合が原則で労使委員会は例外という位置づけとはいえなお労使委員会を主たる労働者代表機関と見なしていたが、ここでは現行過半数代表者を選出手続の明確化及び代表者の複数化によって労働者代表機関と位置づけるという新たな発想が示されている。もっとも、そのすぐ後に、この複数代表者との合意を労使委員会の決議を持って代えることができると述べているが。この場合、このすべての労働者を適正に代表する者(複数)が労使委員会の委員となると注で述べている。

　その後、主として時間外割増の引上げをめぐって経営側が反発し、労働側もこれに同調したことから、労働条件分科会は6月末にいったん中断され、8月末にようやく再開された。9月に改めて提示された「労働契約法制及び労働時間法制の今後の検討について(案)」では、労使委員会もすべての労働者を適正に代表する者(複数)もなくなっている。就業規則変更の項目では「当該事業の労働者の見解を求めた過半数組合」との合意が提示されているだけである。

　11月に提示された「今後の労働契約法制について検討すべき具体的論点（素案）」では、就業規則変更による労働条件変更について、その変更が合理的なものであるかどうかの判断要素として、三つのうちの一つとして「労働組合との合意その他の労働者との調整の状況（労使の協議の状況）」が挙げられているだけである。もっとも、これとは一応別の項目に「労働基準法第36条等の『過半数代表者』の選出要件について、民主的な手続にすることを明確にすることとしてはどうか」という一項が盛り込まれている。

　これについても、12月8日の報告案では「民主的な手続にすることを明確にすること」と明快に書かれていたが、同月21日の報告案では改正項目から落とされて、「また、労働基準法第36条等の『過半数代表者』の選出要件について明確にすることとし、その民主的な手続について引き続き検討することが適当」と、事実上先送りされてしまった。12月27日の労政審答申はこの文言であり、つまり2007年には新たな労働契約法でも労働基準法の改正でも、この問題を扱わないということになってしまった。

　2010年代以後、非正規労働問題の解決の道筋として集団的労使関係システムに着目する議論がなされてきている。たとえば2011年2月の今後のパートタイム労働対策に関する研究会^*23の報告書では、「事業主、通常の労働者及びパートタイム労働者を構成員とし、パートタイム労働者の待遇等について協議することを目的とする労使委員会を設置することが適当ではないかとの考え方がある」と述べている。また2012年3月の非正規雇用のビジョンに関する懇談会^*24の報告書では、「集団的労使関係システムが企業内の全ての労働者に効果的に機能する仕組みの整備が必要である」と述べた上で、「集団的労使関係システムにおける労働者の代表として、ここでは、労働組合のほか、民主的に選出された従業員代表等を想定している」と踏み込んでいる。

　こうした流れを受けて、厚生労働省は労働政策研究・研修機構に委託して、2011年11月より様々な雇用形態にある者を含む労働者全体の意見集約のための集団的労使関係法制に関する研究会^*25を開催した。2013年7月に公表された報告書では、現在の集団的発言チャネルの課題解決に向けたシナリオとして、①現行の過半数代表制の枠組を維持しつつ、過半数労働組合や過半数代表者の機能の強化を図る方策、②新たな従業員代表制を整備し、法定基準の解除機能等を担わせる方策、を提示している。

　具体的には、まず①としては、過半数代表者の交渉力を高めるための代表者の複数化、過半数代表者の正統性を確保するための公正な選出手続、多様性を反映した選出、多様性を反映した活動のための意見集約、モニタリング機能を発揮させるための代表者の常設化、そして機能強化にかかる費用負担などが提起されている。過半数組合が過半数代表として機能する場合については、非正規労働者等の非組合員への配慮の必要性が述べられている。

　一方②に関しては、とりわけ労働条件設定機能も担わせる場合、従業員代表制と労働組合の競合という課題が生じる（過半数組合がなくても組合結成へのインセンティブに影響する）として詳しく論じている。そして、②のシナリオを採るとしても、まずは過半数組合が存在しない場合に法定基準の解除機能を果たす従業員代表制の検討から取り組むべきとしている。将来的には従業員代表制と使用者との交渉が難航したときの解決方法の検討も必要としている。

　労働者参加とは、労働者がその雇用される企業の経営に、あるいは利潤の取得に参加するということであるが、これは労働者は本来法制的には会社のフルメンバーではなく、その経営に参加したり、利潤を得たりする権利を有していないということを議論の前提としている。「日常、会社の『社員』だ、などというが、私法上の『社員』ではなく、民法上は『労務者』にすぎない」^*26というのが通常の法律家の考え方であろう。しかしながら、歴史的に見れば、あるいは現行法においても、労働者が法制的に会社のフルメンバーであることは必ずしも否定されるわけではない。

　1890年の旧民法では財産取得編の第6章として「会社」を規定していた。ここで会社とは「数人カ各自ニ配当ス可キ利益ヲ収ムル目的ニテ或ル物ヲ共通シテ利用スル為メ又ハ或ル事業ヲ為シ若ハ或ル職業ヲ営ム為メ各社員カ定マリタル出資ヲ為シ又ハ之ヲ諾約スル契約」である（第115条）が、その「出資ハ或ハ動産又ハ不動産ノ所有権若ハ収益権或ハ金銭又ハ技術、労力ヲ以テスルコトヲ得」る（第117条）。つまり、技術や労力を提供することも出資であり、技術者や労働者も社員でありうるわけである。会社の社員たる労働者と雇傭契約により労務を提供する労働者の違いは、前者は利益があればその配当を受け、損失があればそれも分担するのに対し、後者は利益の配当も受けない代わりに損失も負担しないところにある。ただ、技術や労力を出資する社員に非ざる社員は会社の損失を分担しない合意をすることができないとされ（第138条）、逆にいえば技術や労力を出資する社員は損失を分担しない合意をすることができた。

　こうした社員にはいくつか特別の規定があり、「技術又ハ労力ノ出資ヲ諾約シタル社員カ其ノ諾約ヲ欠キタルトキハ其社員ハ他ノ社員ノ選択ニ従ヒ会社ニ対シテ或ハ其義務ノ履行ヲ欠キタル当時ヨリ会社ノ受ケタル損害ヲ賠償シ或ハ其労力ヲ会社外ニ用ヰテ得タル利益ヲ分与スル責ニ任」じ（第122条）、また「社員ノ出資ト為シタル技術又ハ労力ノ評価ナキトキハ裁判所ハ各般ノ事情ヲ斟酌シテ其出資ノ価額ヲ定」めることとされていた（第141条）。

　1896年の現行民法では、議会提出時には「会社」となっていたが、衆議院で「組合」と名称が変えられた。しかしなお「出資は、労務をその目的とすることができる」（第667条第2項、2004年口語化後）と規定されており、考え方は変わらない。民法組合とは労働者が法律上のフルメンバーであり得る事業体なのである。

　2005年5月、民法上の組合の特例として、有限責任事業組合契約に関する法律が成立し、有限責任制を導入した。有限責任事業組合の意思決定は、原則、出資者全員で行い、出資者全員が業務執行に参加することとされている。また、出資者の間の損益や権限の配分は、出資者の労務や知的財産、ノウハウの提供などを反映して、出資比率と異なる配分を行うことができることとされている。民法組合と異なり、労務出資は認められないが、出資比率に応じない柔軟な利益分配によって労務の提供による事業への貢献を勘案することができるという。

　1890年の旧商法においても、商事会社の規定の中に労力の出資が登場している。すなわち、合名会社とは「二人以上七人以下共通ノ計算ヲ以テ商業ヲ営ム為メ金銭又ハ有価物又ハ労力ヲ出資ト為シテ共有資本ヲ組成シ責任其ノ出資ニ止マラサルモノ」（第74条）であり、合資会社とは「社員ノ一人又ハ数人ニ対シテ契約上別段ノ定メナキトキハ社員ノ責任カ金銭又ハ有価物ヲ以テスル出資ノミニ限ルモノ」（第136条）である。無限責任社員は労力出資がありうることが当然の前提であって、逆にいえば労力でない金銭や有価物のみを出資する社員であるから有限責任が可能となるわけである。なお、このことは1899年の現行商法においても変わらない。条文上設立の規定に明文では示されていないが、第89条にさりげなく「退社員ハ労務又ハ信用ヲ以テ出資ノ目的ト為シタルトキト雖モ其ノ持分ノ払戻ヲ受クルコトヲ得」ると規定された（2005年会社法により削除）。

　2005年6月に、商法の会社に関する規定を中心として他の法律も併せて新たに会社法が制定された。これにより新たに合同会社という会社類型が設けられ、出資者の全員が有限責任社員であり，内部関係については民法上の組合と同様の規律（各社員が自ら会社の業務の執行に当たる等）が適用されることになる。上の有限責任事業組合の会社版といえる。有限責任であるので労務出資は認められないが、上と同様労務提供者への柔軟な利益配分が可能である。

　現行の日本の法制度上、民法組合のほかにもう一つ労働者がフルメンバーとして参加する企業形態がある。1949年に制定された中小企業等協同組合法に規定する企業組合である。これは他の協同組合とは異なり、組合員は企業主体ではなく、企業組合自体が一個の企業体となって、商業、工業、鉱業、運送業、サービス業その他の事業を行うものであり、いわば労働者が協同して事業を経営する企業体である。

　その原型は戦前の生産協同組合^*28や、戦後中国からの引き揚げ者を中心に中国の工業合作社の影響で広がった生産合作社運動である。日本生産合作社協会は全日本中小企業協議会（全中協）に加盟して立法運動を展開し、1947年には生産復興会議で生産合作社法案が提案された。その後、戦時統制経済組織であった商工組合に代わる新たな協同組合法案の策定に当たり、その中に生産合作社が「企業組合」として盛り込まれた。法の名称の「等」は、事業者以外の「勤労者その他の者」が主体となる企業組合を指している。

　企業組合においては、組合員の3分の2以上が組合の行う事業に従事しなければならず、また組合の行う事業に従事する者の2分の1以上は組合員でなければならない（第79条。現第9条の11）。できるだけ組合員と労働者を一致させようとしているわけである。さらに、組合の総出資口数の過半数は組合の行う事業に従事する組合員によって保有されなければならない（第80条。現第10条第6項）。できるだけ出資者と労働者を一致させようとしているわけである。

　ところがちょうどこの時期にシャウプ税制で個人事業者への課税が重くなり、節税のために個人事業者が企業組合を結成し、事業所得の大部分を給与所得とする動きが広がり、これに対し国税当局が仮装法人事務所として摘発するなど、企業組合に対する印象は悪化し、設立認可制に移行してしまった。

　労働者協同組合運動はもともと失業対策事業の就労者団体である全日本自由労働組合（全日自労）が母体である。失業対策事業への新規流入がストップされ、終焉に向けて先細りになっていく中で、1970年代以来、失業者や中高年齢者の仕事作りを目指す中高年雇用福祉事業団の運動が起こった。しかしそれはなお失対就労者の色彩の強い公的就労事業を求める運動に過ぎなかった。

　同年4月に衆議院法制局が作成した法案の概要は次の通りである。協同労働の協同組合は、組合員が協同で出資し、経営事項の決定は組合員が協同で行い、組合員は協同で決定した就労規程に従い、組合事業従事者＝組合員とする。許可制ではなく準則主義によって設立され、登記によって法人格を取得する。組合員の責任は出資額を限度とする有限責任である。

　労働法的に重要な点として、協同労働の協同組合は就労規程を作成し、就労時間、休憩、休日及び休暇に関する事項と、従事した業務に対する報酬の基準その他組合事業の従事した程度に応じてする分配に関する事項について定めなければならない。また労働基準監督署長は、就労規程で定める組合員の就労条件が、労働者の労働条件について労働基準法が定めている基準に達しない場合、その変更を命ずることができるとしている。

　さらに、役員を除く組合員は労災保険及び雇用保険の適用上労働者と見なされ、組合員の安全衛生については労働安全衛生法の規定を準用し、組合員が組合事業の従事したことによって受ける所得は、所得税法の適用上給与所得とされる。また、剰余金の分配の際、一定割合を就労創出等積立金として積み立てなければならないとしている。

　その後、2020年6月になって、与野党の議員から労働者協同組合法案が提出され、同年12月に成立に至った。2010年法案との最大の違いは、事業に従事する組合員の労働者性である。10年前に国会提出のネックとなった部分が、理事と監事以外の事業従事者は労働者協同組合と労働契約を締結する労働者という形で整理されている。そして労働契約に基づく関係は労働法の規律するところによることになるので、労働者協同組合の組合員であることと労働者協同組合に雇用される労働者であることとは一応別のこととなる。おそらく、出資者＝経営者＝労働者という三位一体の理想像からすると、相当の妥協を余儀なくされたのであろうと思われるが、逆に言えばそうしなければ今回再び国会提出目前の状態にまで持ってくることができなかったということであろう。

　労働法上の労働者である以上、就業規則や労使協定、労働協約もそのまま適用される。つまり、同じ労働者協同組合の組合員同士であっても、労働者である組合員がそれとは別の労働組合を結成し、労働者ではない理事側と団体交渉をして労働協約を締結することが前提されていることを明示している。そうなると、労働者協同組合の組合員であるということは、普通の会社の「社員」であるというのと、少なくとも法制的にはそれほど違わないものになっているとみることもできよう。なお法案附則では、現在中小企業等協同組合法に定める企業組合や特定非営利活動促進法に基づくNPO法人として活動している事実上の労働者協同組合が、本法に基づく労働者協同組合に組織変更する手続きも詳細に定めている。

　これはまず企業を株主の所有とする考え方を改め、企業を以て経営、資本、労働の3者によって構成される協同体とする建前をとる。その配分帰属については、企業財産の増殖分は適当な割合で3分し、経・労・資3者それぞれの集団に帰属させる。従って企業が解散する場合、企業財産は3者間に分配される。企業利潤は3者平等の原則に基づき、3者間に公平に分配するが、企業債務も終局において経・労・資3者の共同負担とし、経営者及び労働者の責任は上記帰属分を上限とする。

　経営と資本の関係については、経営者の資本家に対する受託関係を解除し、資本に対しては監査権を認め、企業の最高意思決定機関たる企業総会に代表者を送ることを認める。この企業総会は当時盛んであった経営協議会を経・労・資3者構成の機関とし、株主総会に代わる企業の最高意思決定機関とするというもので、会社の構造を根本から転換しようとするものである。企業総会の議長は経営代表たる首席取締役である。こうなると株主総会は株主が企業総会への代表及び監査役を選出する機関に過ぎなくなり、同レベルに労働者総会及び経営者総会が新設される。

　これはある意味では労働者の経営参加を極限まで追求した構想と言えるが、他面から見れば資本家に対する経営者の独立性を強く打ち出したいわば経営者革命宣言的な面もある。経・労が協力して資本の権限を抑制するというニュアンスも感じられる。そして、その後の経過は、株主に対する経営者の権力が著しく強化されていき、このような労働者参加論は影を潜めてしまった。

　社会経済国民会議は1975年2月、「労働組合若しくは労働者代表による経営参加について」と題する経営参加問題特別委員会の中間報告を発表した。ここでは労使協議制による経営参加について、現状では労使の協約による自主的参加制の上に産業別、企業別の協議制を積み上げることが実情に即した方式だとし、その上で将来展望としては労働組合の推薦による監査役への労働者代表の参加も一方向としている。なお、翌1976年5月の報告書は「政策参加に関する提言」であって、経営参加には言及していない。

　これより先1974年12月、労働側から同盟が「参加経済体制の実現のために」と題する経営参加対策委員会中間報告を発表している。これが経営参加論議の出発点となった。ここでは監査役会へ労働者代表を参加させることを現実性のある参加の道であるとしつつ、問題点として商法で監査役が当該会社の取締役又は支配人その他の使用人を兼ねることを禁止していること、労働組合法で労組役員が会社の役員を兼ねることができないことを挙げ、当面はその制約下で労働側選出の監査役を監査役会へ参加させるほかないが、近い将来に商法を改正して、取締役会と監査役会への労働代表参加の障壁をなくすことが必要としている。

　経営者側からは、1976年4月、経済同友会の新自由主義推進委員会経営参加小委員会が報告書を発表し、日本では労働者重役制は法的制度としては存在していないが、西欧諸国と比較して社会階層間の流動性が高く、また実質的に従業員の代表が時を経て経営陣に加わっている場合もあり、従業員の意向が経営に反映されやすくなっていること、稟議制により従業員や中間管理職も実質的に経営意思決定過程に参加しうる機会があることなどを挙げ、経営参加はかなりの普及を見ているとして、現時点でこの制度を早急に導入する必然性は見出しにくいとしている。ただ、中長期的には、労働組合の代表を、その責任・忠実義務を明確にするなどの一定の条件を付し、法的な整備を慎重に行った上で、役員に参加させることも検討する必要があろうとしている。

　連合は、2000年から「政策・制度　要求と提言」の中で「監査役・監査委員会の構成員に労働組合代表あるいは従業員代表を含める等、監査の機能および権限の強化をはかる」ことを求めてきた。一方、民主党は株式を公開している会社に情報公開や会計監査を強化する公開会社法の制定を唱えていた。

　2009年に政権交代が起こり、公開会社の監査役として従業員代表を義務づけることが政治的な論点として浮かび上がってきた。総選挙用の「マニフェスト」では「株式を公開している会社等は、投資家、取引先や労働者、地域など様々なステークホルダー（利害関係者）への責任を果たすことが求められます。公開会社に適用される特別法として、情報開示や会計監査などを強化し、健全なガバナンス（企業統治）を担保する公開会社法の制定を検討します」と記載されていて、必ずしも明示的ではなかったが、民主党公開会社法プロジェクトチームの作成した「公開会社法(仮称)制定に向けて」では、「『会社のあり方』に対して、従業員の意見を反映する仕組みがない。会社法では、清算時以外は従業員の意見を聴かなくてよい」ことが指摘され、「監査役の一部を従業員代表から選任する」ことが提起されていた。

　政府サイドでは2010年2月、法務大臣が法制審議会に対して「会社法制について、会社が社会的、経済的に重要な役割を果たしていることに照らして会社を取り巻く幅広い利害関係者からの一層の信頼を確保する観点から、企業統治の在り方や親子会社に関する規律等を見直す必要があると思われるので、その要綱を示されたい」と諮問（第91号）し、これを受けて4月より会社法制部会^*32が開催された。連合からは逢見直人副事務局長が出席した。その初回に提示された「企業統治の在り方についての最近における主な指摘」の中に、「企業の不祥事や法令違反を抑止するために，監査役の一部を従業員代表から選任すべきであるとの指摘」と「監査役は，特定のステークホルダーの意見を代表するものではなく，取締役に対する適法性監査を職務とする監査役の機能上，従業員代表を監査役とすることは適切ではないとの指摘」が併記されている。審議の中で、逢見委員は従業員が指名する監査役の必要性を主張した。

　2011年12月の「会社法制の見直しに関する中間試案」では、この問題は注として「監査役の一部の選任に関し，株主総会に提出する議案の内容を従業員が決定するものとするかどうかについては，なお検討する」と書かれているだけであったが、2012年9月に法務大臣に答申された「会社法制の見直しに関する要綱」では、この問題はもはや取り上げられていない。

　日本では戦後経済安定本部において利潤分配制度の研究が行われた。その発端は、1948年12月経済安定9原則が指示され、翌1949年1月GHQ経済科学局主催の労使協議会において「労使双方に分配すべき利益の割合を決定する」という事項が示されたことで、その後労働組合の賃上げ要求の中に利潤分配を理由とするものが現れてきたことも踏まえ、検討が開始された。

　そして、1951年末には経済安定本部労働室において利潤分配法案要綱試案を作成した。これは利潤分配をあくまでも企業の任意に委ねつつ、租税上の特例を設けようとするものであった。具体的には各事業所が利潤分配規則を作成し、利潤分配総額の80％以上は据置制とする。据置利潤分配金は確実な預金とするか、当該事業の生産設備の改善等事業の発展に寄与する用途に運用するとしている。もっとも、これは試案より先には進まなかった。

　労働者の財務参加についても、日本で再び検討されるようになったきっかけは西ドイツにおける労働者財産形成促進法の制定であった。労働省においてこの政策の研究が進められたが、当初その主たる関心は持家政策に向けられ、1966年8月「勤労者持家政策の推進について」の試案を作成するとともに、勤労者財産づくり懇談会^*35を開催し、同年12月「勤労者持家政策の推進について」と題する意見書をまとめた。労働省はこれに基づき住宅貯蓄控除制度など減税措置を要求、部分的に実現した。

　しかし、勤労者財産形成政策は本来持家促進に限定されるべきものではないとの考えから、労働省は総合的な施策の実施に踏み切ることにした。このため、大臣官房に勤労者財産形成政策審議室を設置し、1969年5月勤労者財産づくり懇談会に「勤労者財産形成促進制度の創設について（試案）」を提出した。これは、事業主は従業員の申出又は労働協約に基づき、賃金の一部として財産形成給付を支給することができるものとし、これには所得税を課さない。財産形成給付は一定割合を政府出資の勤労者財産形成基金に預け入れ、そこから事業主が地域、業種ごとに設立する勤労者住宅建設協会に対して勤労者住宅の建設資金を融資するという案であった。

　これに対する懇談会の意見を斟酌して同年6月に提出された改訂試案は、勤労者が賃金の一部を据置期間一定年数以上の預貯金、金銭信託等に充当することにより財産を形成する場合に、政府が減税、援助額、割増金等によって援助するという枠組みとなった。その後、各省折衝を経てさらに相当後退し、元本100万円までの利子非課税措置というややみみっちいものとなり、また勤労者財産形成基金を新設するのでなく雇用促進事業団が貸付を行うこととなったが、労働省は1971年2月に勤労者財産形成促進法案を国会に提出し、同年5月に成立した。

　労働組合論の古典であるシドニー＆ベアトリス・ウェッブの『産業民主制論』（法政大学出版局）では、相互保険、集合取引、法律制定をその3大手法として挙げている。今日では労働組合の役割は第2の集合取引（団体交渉）が中心だが、歴史的にはむしろ第1の相互保険がその機能の中心をなしていた。

　日本でも、明治時代に鉄工組合をはじめとする労働組合が結成された頃には、その主たる活動は組合員間の相互扶助であった。また1912年に鈴木文治らによって結成された友愛会も、その当初は「われらは互いに親睦し、一致協力して相愛扶助の目的を貫徹せんことを期す」といった綱領を掲げ、労働者の相互扶助を目的とする共済組合としての性格が強かった。

　戦前の労働組合立法案をみても、1920年の農商務省案では「組合員ノ労働条件ノ維持改善其ノ他業務上ノ利益ノ保護増進ヲ図リ其ノ相互協助ヲ為スヲ目的トシテ組合ヲ組織セムトスルモノ」と「相互協助」を「業務上ノ利益ノ保護増進」と並ぶ主目的に位置づけていたし、内務省案では「労働条件ノ維持改善、組合員ノ共済修養其ノ他共同ノ利益ヲ保護増進スルヲ目的トスル労働者十五人以上ノ団体又ハ其ノ聯合」と、労働条件の維持改善と共済修養を合わせて「共同ノ利益」に入れていた。さらに野党の憲政会が国会に提出した労働組合法案では、「労働組合カ組合員相互扶助ノ目的ヲ以テ生命保険ノ事業ヲ営ム場合ニ於テハ保険業法ヲ適用セス」とか「労働組合カ組合員相互扶助ノ目的ヲ以テ販売組合、購買組合又ハ生産組合ノ事業ヲ営ム場合ニ於テハ産業組合法ヲ適用セス」といった規定まで用意され、相互扶助が中心的活動として位置づけられていた。

　これに対し1925年に内務省社会局が公表した労働組合法案は、労働組合を「労働条件ノ維持改善ヲ目的トスル労働者十人以上ノ団体又ハ其ノ聯合」と狭く定義した上で、「前項ニ掲クルモノノ外組合員ノ共済、修養其ノ他共同利益ノ保護増進ヲ目的ト為スコトヲ得」と、共済事業はあくまで付随事業と位置づけていたが、1926年に若槻礼次郎内閣が国会に提出した労働組合法案では「法人タル労働組合ガ組合員（聯合団体タル労働組合ニ在リテハ之ニ属スル組合ノ組合員）ノ共同利益ノ保護増進ノ目的ヲ以テ組合員ノ生活ニ供給シ若ハ利用セシメ又ハ組合員ノ生産シタル物ヲ売却スルノ事業ヲ営ム場合ニ於テハ其ノ事業ヨリ生ズル所得及純益ニ付所得税及営業収益税ヲ課セズ」という憲政会法案のような共済事業向けの規定が盛り込まれている。なお1931年に浜口雄幸内閣が国会に提出した労働組合法案は若干元に戻って、「労働条件ノ維持改善及組合員ノ共済、修養其ノ他共同利益ノ保護増進ヲ目的トスル」団体と定義している。

　1945年の労働組合法は1949年の現行法とほとんど変わらず、共済事業等は付随事業という位置づけである。労働組合法では、第7条第3項で「厚生資金又は経済上の不幸若しくは災厄を防止し、若しくは救済するための支出に実際に用いられる福利その他の基金に対する使用者の寄附」が支配介入にならないと規定しているほか、第9条に「労働組合は、共済事業その他福利事業のために特設した基金を他の目的のために流用しようとするときは、総会の決議を経なければならない」という規定があるにとどまる。労働法学においても労働組合の共済事業等に関心が向けられることはほとんどない。

　なお、無認可共済事件に対応するため2005年に保険業法が改正され、特定の者を相手方とする保険業類似の事業にも同法の規制が及ぶこととなり、各号列記による適用除外として「一の労働組合がその組合員（組合員であった者を含む。）又はその親族を相手方として行うもの」が規定された。これにより、これまで労働組合法上にやや消極的な形で姿を表すだけであった労働組合自体の共済事業も概念的には保険業に含まれることとなった。

　労働者の金融機関として労働銀行が世界ではじめに設立されたのは1913年ベルギーのゲントにおいてであったが、日本においては1921年東京市の認可を受けて信用組合労働金庫が設立された時に遡る。これは当時労働者消費組合の先駆として有名であった共働社の傍系組織として設立されたもので、その宣言は「労働者の新社会に新しい銀行が生まれた。もはや諸君を苦しめるブルジョアの銀行や郵便局に預金をする必要はない。･･･労働者から預かった金は安全確実な方法により悉く労働者のために利用する」云々と言っている。しかし間もなく争議で貸し倒れができたところへ関東大震災に遭遇し、1926年解散した。

　戦後、労働組合運動の中で総同盟が1949年労働銀行創設の方向を決定し、一方岡山において1950年9月岡山県勤労者信用組合が設立され、その後続々と各県で勤労信用組合が設立されていった。その後認可権が大蔵大臣からから都道府県知事に移され、1951年の福島労働金庫以降「信用組合○○労働金庫」という名称で設立された。また同年10月全国労働金庫協会が設立され、これが中心となって労働金庫法の制定運動を行った。

　同協会は法案基本要綱を作成して活発な国会陳情を展開し、1952年5月には共産党を除く各派共同提案の形で労働金庫法案が参議院に提出された。ところがその後スト規制法案などの影響で国会が混乱し、2度にわたって廃案になったが、1953年7月に3回目に提出された法案が同年8月遂に成立に至った。

　もともと1900年の産業組合法において消費組合として規定されていたが、戦後1947年6月に日本協同組合同盟が法案を発表した後、社会党、民主党、農民等、国民協同党など各党派が競って法案を策定し、芦田均内閣成立時の政策協定で消費生活協同組合法の実現が掲げられ、与党3派の申し合わせに基づき衆議院厚生専門調査員川井章知が川井試案を立案、その後これに基づき厚生省当局が試案を作成、これは中小企業との調整のため非常に譲歩したものとなったが、1948年7月国会に提出され、同月成立に至った。

　消費生活協同組合自体は必ずしも労働者の社会的団体とは言えないが、「一定の地域又は職域による人と人との結合」（第2条第1項第1号）とされることから、少なくとも職域生協は労働者の社会的団体と言える。職域生協の組合員は原則として「一定の職域内に勤務する者」に限られるが、定款によりその付近に住む者も組合員にすることができる(第14条）。なお、職域生協と労働組合との関係について本法が労働組合の事業を制限したり不利益を与えるものではないと断っている（第8条）。

　その事業は、購買・供給事業、利用事業、生活文化事業、共済事業、教育事業及びこれらの附帯事業に限定されている（第10条）が、これはかなり広範なものである。生協はこれらの事業を行うに当たって、同種の事業を行う他の者と同等の便益を受けることを妨げられない（第11条）。員外利用は原則禁止されているが、行政庁の許可による例外が規定されている（第12条）。

　1926年の労働争議調停法では、常設ではなく、個々の具体的争議について組織される調停委員会が労働争議の調停を行うこととされていた。委員の構成は公労使の三者構成であり、労使の委員は労働争議の当事者双方から、中立委員は労使の合議により届け出た者又は合議が整わない場合は行政庁の選定した者を嘱託する。もっとも、調停委員会はほとんど設置されることなく、争議の調整はほとんどすべて調停官吏その他の警察官吏が行った。

　1945年の労働組合法では、中央労働委員会及び地方労働委員会が必置機関とされ、この他特別の必要ある時は一定の地区又は事項について特別労働委員会を設けることができることとされていた。これに基づき、1946年3月、中央労働委員会、地方労働委員会、船員中央労働委員会及び船員地方労働委員会が設置された。

　この時の労働委員会の権限は、労働者団体が労働組合法上の労働組合であることの判定（第6条）、組合規約の変更命令に関する決議（第8条）、労働組合の解散に関する申立て（第15条）、労働協約の地域的拡張適用に関する決議（第24条）、使用者の不当労働行為（第11条）に対する処罰請求等（第33条）のほか、団体交渉の斡旋その他労働争議の予防、労働争議の斡旋、調停、仲裁、さらには労働事情の調査や労働条件の改善に関する建議等を行う権限を有するものとされていた（第27条）。

　その後、政令第201号を経て、1948年国家公務員法改正により現業非現業とも国家公務員は労働委員会の管轄外となり、1948年公共企業体労働関係法により国鉄と専売の労使紛争については国鉄調停委員会、専売公社調停委員会及び公共企業体仲裁委員会の管轄となった。

　1949年労働組合法が労働組合の自由設立主義を徹底し、不当労働行為の直罰主義を廃止して原状回復を主眼とする救済制度を設けたことに伴って、労働委員会の権限についても、労働組合が法の手続に参与しようとする場合の資格審査、不当労働行為の申立てがあった場合の審査及び命令に関する権限が付け加えられるとともに、地域的拡張適用に関する決議及び労働争議の斡旋、調停、仲裁の権限以外の権限は廃止された。

　それまでは準司法的機能と調整的機能が混淆していたが、組合の資格審査や不当労働行為の救済などいわゆる準司法的、判定的性格の権限は中立的立場に立つ公益委員のみがこれを司ることとされ、この二つの機能を制度上分離するという考え方が現れた。

　なお、その後の行政対象の変化をたどると、1950年地方公務員法により一般職の地方公務員も労働委員会の管轄外となり、1952年地方公営企業労働関係法により地方公営企業職員及び地方公共団体の単純労務職員は労働委員会の管轄として確定した。

　1952年改正で公労法の適用対象が3公社5現業に拡大されたことに伴い、従来公共企業体ごとに設けられていた調停委員会を統合し、中央と地方に公共企業体等調整委員会を設置するとともに、仲裁についても公共企業体等仲裁委員会とした。1956年改正でようやく調停と仲裁で二本立てになっていたのを統合し、労働省の外局として公共企業体等労働委員会を設けるとともに、地方における紛争調整機関についても簡素化の見地から公労委の内部機構として地方調停委員会を設けた。

　前述の通り、日本電信電話公社、日本専売公社及び日本国有鉄道の民営化に伴い、公共企業体はなくなり、法律名は国営企業労働関係法、組織名は国営企業労働委員会となったが、1988年6月には中央労働委員会と国営企業労働委員会を統合し、中労委が国営企業の紛争調整や不当労働行為を扱うこととした。労働争議の調整に関する事務処理については、使用者委員及び労働者委員はそれぞれの推薦母体別に、公益委員は会長の指名により、国営企業担当と一般企業担当に分担させることとされた。また、国営企業に係る不当労働行為事件については、国営企業担当の公益委員及び会長により構成する審査委員会を設けた。なお、従来国営企業労働委員会におかれていた地方調停委員会を廃止する代わりに地方調整委員をおいた。

　その後、独立行政法人制度が創設され、国営企業労働関係法も特定独立行政法人等の労働関係に関する法律となり、さらにその制度改正により2015年4月には行政執行法人の労働関係に関する法律となる中で、同法の適用対象は今では7法人、7千人強にまで縮小しているが、労働委員会の体制としては基本的に変わっていない。この中に旧5現業の印刷局と造幣局が含まれている。

　さて、労働委員会をめぐる問題の中で長らく指摘されながら解決していなかったのが、不当労働行為事件の審査迅速化問題である。初審における平均処理日数は、制度発足当初は100日足らずであったが、逐次増加して1970年代には400日台、1990年代初頭には1200日を超えるに至ったが、その後やや改善して800日程度となっていた。一方、再審査における平均処理日数は、制度発足当初の100日台から1970年代には500日台となり、1990年代初頭には1300日を超え、なお1500日台と高水準にあった。

　こうした状況に対し、1978年に労働大臣から諮問を受けた労使関係法研究会^*3は、1982年に「労働委員会における不当労働行為事件の審査の迅速化等に関する報告」を答申した。ここでは、まず審査手続きの基本的枠組みを当事者主体のものからアメリカの不当労働行為制度に倣って労働委員会が主導する仕組みに改めるべきとの提言を取り上げ、労使が望んでおらず、三者構成の理念にも背くとして現行制度の枠組みを維持すべきとしている。審問については、当事者主導の交互尋問方式には問題があるとしつつ、労委規則が本来予定する審査委員主導の尋問方式にするには非常勤公益委員制のもとでは困難な面もあるとし、また現行の審問が民事訴訟における口頭弁論と同様に厳格かつ慎重でありすぎるとの指摘や、審尋方式ないしラウンドテーブル方式を採用すべきとの主張について、一つの解決策だとしている。弁護士を代理人とすることを禁止すべきだとの提言については否定的である。一方、不当労働行為事件の大部分が和解で解決されていることから、和解前置主義をとるべきとの提言に対しては、現行労委規則上いつでも和解を勧告できることとされていることもあり、適宜判断するのが現実的としている。

　再審査制度を廃止すべきとの提言については、地労委命令に対する取消訴訟では適法性のみが争われるが、再審査ではその当否を含め審査が行われることなどを挙げ、否定的である。また、再審査では書面審査を原則とすべきとの提言や、新証拠の提出を制限することについても否定的である。逆に、地労委命令に対しては直ちに裁判所に取消訴訟を起こすことを許さず、再審査前置とすべきとの提言に対しても、当然のことながら極めて慎重である。

　なお、取消訴訟については、「中労委の再審査命令は2回にわたり準司法的手続による慎重な審査を経たものであることにかんがみれば、少なくとも、それに対する取消訴訟は東京高裁に提起することとすべき」と審級省略には肯定的である。一方、いわゆる実質的証拠法則（労働委員会の行った事実認定にそれを立証する実質的な証拠のある限り、裁判所がこれに拘束されるとする原則）を導入すべきとの提言については、考慮に値するとしつつ、かえって審査手続が慎重になり、遅延が深刻化するおそれがあるとしている。また、新証拠の提出制限についても十分検討に値するとしつつ、一定の例外措置が必要としている。

　救済の実効確保については、命令交付による強制力の即時付与、命令履行のための労働委員会の助言・指導、再審査申立を行った場合の強制力を伴う履行命令制度などのさまざまな提言にいずれも否定的である。その他、悪質な場合の直罰主義の併用や官公需の契約の相手方からの除外、社会的制裁としての公表などの提言についても消極的である。

　その後委員を再編した労使関係法研究会^*4は、1998年10月には「我が国における労使紛争の解決と労働委員会制度の在り方に関する報告」を取りまとめた。これはむしろ個別労使紛争の解決の在り方を探ったものであるが、集団的労使関係システムについても多くの言及がされている。

　同報告は、労働委員会における不当労働行為審査事件の主な類型として、JR関係事件、複数組合併存下の不当労働行為事件、中小企業における労使紛争及び地域一般労組が持ち込む個別的労使紛争（いわゆる「駆け込み訴え」）を挙げている。第3類型は原始的な不当労働行為紛争であるが、それ以外はもともと集団的労使関係システムが予定していなかった類型と言えよう。特に前2者は、単純な労使対立図式には当てはまらず、訴訟に耐えうる不当労働行為の認定が困難で、和解の可能性も少ないという特徴がある。労使関係の安定化によって、もともと予定していた紛争が激減し、労働委員会の役割が減少し、組織の能力が下落する一方で、本来予定していなかったような類の紛争が増えたことが、審査遅延の原因になっているという分析は恐らく正しいであろう。

　報告はその後もっぱら第4類型として現れてきていた個別労使紛争の処理システムの在り方について議論し、最後に再び集団的労使関係に話を戻している。ここでは、当面の制度運用上の課題として、公益委員と職員の専門性を再構築する努力を挙げ、争点整理・命令書起草等の実務研修体制の整備等を指摘している。また、中労委については訟務検事等も含む訴訟専門家の確保等が指摘されている。

　より基本的な制度的課題としては、不当労働行為審査事件の取消訴訟について審級省略、実質的証拠法則、新証拠の提出制限を挙げるとともに、労働委員会制度の抜本的な再検討として、委員の定数の弾力化、いくつかの県にまたがる地方労働委員会の設置、地労委の全国的統合又はブロック化、不当労働行為の初審・再審査という二審制の廃止等を挙げている。また、労働委員会における労使代表制や三者構成方式の在り方も問題となりうるとし、公益委員の資格要件や一部公益委員の常勤制の拡大、公益委員の任命に係る労使委員全員の同意制の再検討も提起している。ただ、いずれにしても本報告は個別労使紛争に力点が置かれ、集団的労使関係システムの在り方については余り突っ込んで議論していない感がある。

　その後、個別労使紛争に関する立法作業が一段落して、2001年10月から不当労働行為審査制度の在り方に関する研究会^*5が設けられ、審査手続の迅速化、司法審査との関係等について検討を行った。同研究会は2003年3月に中間整理、同年7月に報告を取りまとめた。

　報告は様々な問題点を指摘した上で、しかしながら大多数の労働者にとっては使用者との間に労働条件に関する交渉力の格差が存在することから集団的労使関係の役割はなお重要性を持ち続けているとし、特に活発化する企業組織再編の際に基本的労働条件が変更されるケースが目立つようになってきていることから、紛争解決システムとしての不当労働行為審査制度が適切に機能することが期待されているとその役割を強調している。そして、審査の迅速化、的確化を実現するためには、もはや運用の改善にとどまらず、労働組合法の改正を含む制度の抜本的な見直しを行い、平均審査期間を半減することを目標として取り組んでいく必要があるとしている。

　具体的には、まず審査手続の改善として、労働委員会が審問開始前に審査計画を作成し、この計画に沿って審問及び命令書作成を行うこと、民事訴訟と同様に不当労働行為事件の審査期間の目標を設定するとともに、事件類型ごとに審査期間の目安を示すことを提起している。また、民事訴訟や他の準司法審査と同様、労働委員会においても公益委員の合議により証人の出頭及び証拠の提出を命ずることできるものとし、その担保措置を検討することとしている。さらに、類型ごとに申立書の書式を工夫すること、陳述書の活用により証人数を合理的な範囲にとどめるよう努めること、命令書の作成要領を整備し、記載内容の簡潔化・的確化を図ることとされている。

　次に審査体制の改善として、中労委については原則小委員会により合議を行い、地労委についても条例で小委員会方式を導入することができるようにすること、中労委や事件数の多い地労委では公益委員の一部を常勤化し、執務時間を増加させること、公益委員の任命手続を再検討すること、中労委事務局に法曹資格者を配置する等専門性を有する職員を配置すること、事務局職員の研修により事務処理能力の向上を図ること等が指摘されている。

　第3に救済の実効性の確保として、地労委の救済命令が再審査係属中に履行を強制する仕組みがないことから、救済命令確定前でもその実効性を確保する措置を検討することを求めるとともに、取消訴訟が提起された場合の緊急命令についても制度の趣旨に沿った運用を望んでいる。

　第4に和解の活用を挙げている。現行労働組合法には和解の規定はないが、不当労働行為事件の大多数が和解で解決されていることから、和解を法律上に明示することを求めている。その際、協議が長期化しないよう、和解を試みる期間を設定し、その期間中は命令書作成手続を停止し、期間内に和解が成立しない場合には命令書作成手続を再開することとしている。なお、和解の効力として債務名義と同一の効力を付与することを提示している。

　最後に労働委員会の命令に対する司法審査の在り方について、労働委員会の審査では審査委員の求めがあっても提出されなかった証拠が取消訴訟において新たに提出されたことにより労働委員会の事実認定が否定されるのでは不当労働行為審査制度の趣旨が没却されるので、このような証拠の提出を制限する方向での検討を求めている。なお、審級省略及び実質的証拠法則については、引き続き検討と先送りしている。

　これに先立って、2002年3月に閣議決定された司法制度改革推進計画は、裁判所における労働関係事件の審理の充実、迅速化に取り組むこととするとともに、労働委員会の救済命令に対する司法審査の在り方について、労働委員会のあり方も含めて検討し、2004年11月の司法制度改革推進本部の設置期限までに所要の措置を講ずべきとした。

　こういった状況を受けて、厚生労働省は労働政策審議会に労働委員会の審査迅速化等を図るための方策に関する部会^*6を設置し、公労使三者による審議を行い、2003年12月に「労働委員会の審査迅速化等を図るための方策について」を建議した。これは、上記研究会報告を踏まえてかなり具体的な制度設計をしている。

　第1に審査手続については、労働委員会が審査計画を作成することとし、労使当事者も審査計画に基づいて審査の計画的な進行に努めるべきこととしている。また、公益委員の判断により、証拠の提出、当事者及び証人の出頭を命ずることができることとしている。これについて権限行使手続、命令対象の限定及び不服審査手続を措置することとしている。また、これら提出命令及び出頭命令に従わない場合は過料を科すこととしている。さらに、労使委員の参与のもとで和解を試みることができることを法律に明記し、和解調書に債務名義としての効力を付与することとしている。

　第3に審査体制については、中労委について公益委員の一部を常勤とし、法律専門家を活用すること、5人以上の小委員会制とし、過去の命令に反する場合等を除き小委員会の合議で命令を発することとすることを挙げ、地労委についても常勤の公益委員を配置できるようにし、また一定数以上の地労委では小委員会制を導入できることとすることを挙げている。

　労働法の歴史を遡れば、労働紛争とはまずもって集団紛争であり、個別労働紛争が主戦場となったのはそれほど昔ではない。もちろん労働法以前に遡れば、他の契約と同様雇傭契約をめぐる個別紛争が主であったが、産業化の進展とともに労働運動が発展し、紛争ももっぱら集団的な形をとるようになった。従って労働紛争解決システムの整備も、まずは集団紛争向けの制度が先行した。1926年の労働争議調停法、1946年の労働関係調整法が、「集団的」という形容詞をつけずにただ「労働争議」という言葉で集団紛争を呼んでいることに、20世紀中葉の集団的労使関係全盛時代の意識が窺われる。

　この時期にも労働組合が関わらない紛争がなかったわけではない。ただ、一般的紛争解決手段としての裁判所（における訴訟）以外に、特段個別労働紛争を対象とする制度を設ける必要性が意識されなかったということである。当時の労働委員会の調整事案や不当労働行為事案には、組合員の解雇を発端とした争議が多く見られる。個別紛争は多くが集団紛争の形をとって現れていたのである。

　1969年9月に発足した労働基準法研究会は、1971年6月以来第1小委員会^*9において労働契約・就業規則の問題を検討し、1979年9月に報告を発表した。その中では、まず解雇について、「解雇の有効・無効の判断は本来裁判所に委ねられているのであるが、個々の労働者が訴訟を提起することは実際問題として困難であるため、解雇をめぐる紛争に対して勧告的、調整的機能を有する行政サービスにより簡易迅速な解決を図ることが望まれる」と述べた上で、労働契約をめぐる紛争について、「労働基準監督機関の行使できる行政措置が基本的に行政監督的、刑事的なものであるので、そのような紛争の調整になじみにくい」一方、「労働者は一般的には訴訟の知識に乏しく、費用・時間も考慮して訴訟に消極的になる」という実情を考慮して、「労働契約をめぐる民事的な紛争の簡易迅速な解決手続について、機構の整備を含めて検討することが必要」と提言した。

　具体的には、①企業内に労使で構成される委員会を設置すること、②斡旋・勧告的な機能を持った公的な又は民間の専門員を置くこと、③労働基準監督機関とは別に新たな機関を設けることを提示し、労働委員会制度や裁判制度との関係を含めて十分検討する必要があるとしている。

　1985年12月の第1部会^*10報告(労働契約関係)でも、「労働者が労働基準監督機関に申告、相談する場合に民事上の権利救済を望んでいる例が多いが、労働基準監督機関は、本来行政監督的、刑事的措置を行う機関であるので民事上の権利救済については別個に考える必要がある。･･･労働基準法には抵触しないが就業規則には反するような事案の適正な解決のために、労働契約をめぐる民事的な紛争の簡易迅速な解決手続について、裁判制度等との関係も含めて、十分検討する必要があると考える」と軽く触れるだけで、具体的な動きにはつながらなかった。

　1993年5月の労働基準法研究会労働契約等法制部会^*11報告は、労働契約等に関する民事的な問題を含めた相談機能を強化することを提起しつつ、「刑罰法規を背景に最低労働条件、安全衛生の確保を図ることを主としている労働基準監督機関において同時に相談援助を行うことは適当ではない」とし、むしろ弁護士、大学教授等の法律問題に詳しい者を相談員に委嘱することを求めている。また、労働委員会において労働契約等に関する紛争も担当するようにするといった議論についても、迅速な紛争の処理に反するおそれもあるといった指摘をしつつ、さらに検討すべきとしている。

　一方1995年10月の労働条件調査研究会^*12報告は、「労働基準監督署においても増大するニーズに対応して、個別的苦情・紛争に係る相談支援を行うことが必要」と言いつつ、「最低労働基準に係る監督指導と個別の労働契約をめぐる苦情・紛争への対応とを明確に分けて取り扱う」べきとしている。

　その後の中央労働基準審議会就業規則等部会^*13の議論では、1995年5月の段階では、裁判制度のみでは時間、費用の面で不十分であり、また、今後、人事労務管理の個別化が進むと、集団的な処理が有効に機能しない場面も生じるので、これを簡易・迅速に行うための方策を検討すべきという中間取りまとめが行われたが、1997年7月には事務局から、労働基準行政機関における相談や情報提供の機能を強化すること、紛争発生に至った場合は、当事者から申出があったときは、学識経験者の参画のもとに、当事者への助言、指導及び勧告を行うという案が提示された。労働側は労働委員会の仕組みを活用することを求めたが、同年8月の中間取りまとめでは「将来的には労働条件に関する個別紛争を調整するためのシステムについて総合的に検討すべきものであるが、労働基準監督署に多数の相談が寄せられている現状を考慮し、当面、簡易、迅速、費用が低廉な紛争解決援助の方策の具体化に向け、民間の適切な人材の起用等も含め、議論を深めることとした」となって、当面労働基準行政で実施することに異論は出されなかった。

　結局同年12月の建議でも、「将来的には労働条件に関する紛争を解決するためのシステムについて総合的に検討することが必要」としつつ、「当面の措置として、労働基準監督署における相談、情報提供等の機能を強化し、紛争の発生の予防に努めるとともに、紛争の発生に至った場合に、当事者からの申出を受けて、都道府県労働基準局が労働条件に関する紛争について事実関係及び論点を整理し、助言や指導により、簡易かつ迅速に解決を促すシステムを創設することが必要」と、この方向が是認された。

　こうして、翌1998年2月に労働基準法改正案が国会に提出され、同年9月に成立に至った。これにより労働基準法に第105条の3が追加され、都道府県労働基準局長は、労働条件についての労働者と使用者との間の紛争に関し、当事者の双方又は一方からその解決の援助を求められた場合には、当事者に対して必要な助言又は指導をすることができることとなった。なお、7月の事務局案にあった勧告が建議以降では落ちている。別に助言であろうが指導であろうが勧告であろうが、紛争当事者を拘束するものではないはずであるが、労働基準行政が勧告をするということを、労働基準法違反に対する是正勧告との関連で、使用者側が嫌がったためであろう。

　労働基準法研究会は第2小委員会^*14で女子労働関係について検討してきたが、1978年11月に報告を取りまとめた^*15。これは日本の男女平等法制立法化の出発点となった記念碑的文書であるが、ここでは専ら男女差別事案に係る個別労働紛争解決システムを構想した部分についてのみ見ていく。

　同報告は、募集、採用から定年、解雇に至るまで雇用の機会と待遇の全般にわたって規制しうる男女平等規定を設けることを求めつつ、その実現手段について、「裁判による民事上の救済では必ずしも迅速な解決が図れない上、労働者個人が訴訟を遂行するには多大な負担を伴う等の問題がある」一方、「行政指導には法的強制力がないことから自ずから限界がある」と指摘し、「司法上の救済だけでなく、迅速かつ妥当な解決を図りうる行政上の救済が必要である」と述べている。そして、具体的には、「行政機関が指導、斡旋、勧告等の方法を十分活用しうるように、これらに法的根拠をもたせる」こととともに、これら弾力的方法により差別が解消されない場合には、最終的に行政機関が是正命令を出すなどにより是正を担保することが必要としていた。

　しかし、その後男女平等法制とそれに伴う労働基準法の女子保護規定をめぐる法政策は苦難の道を歩んでいく。労使の合意がなかなかできない中で、1984年2月に出された婦人少年問題審議会婦人労働部会^*16の公益委員のたたき台では、募集・採用は努力義務にとどめつつ、配置・昇進、教育訓練などもすべて差別を禁止しようとするものであったが、実効確保措置としては、企業内における労使の自主的解決で問題が解決しない場合の迅速、簡便な紛争解決のため、「各都道府県ごとに労使の代表を参加させた調停機関を新設し、有効な救済措置がとられるようにする」ことを提起していた。同年3月の建議では、差別禁止の範囲が著しく縮小したが、紛争解決についてはたたき台と変わらず、むしろ労働側から「調停機関では実効性がないので、有効な救済措置(勧告、命令)をとりうる行政機関を新設すべき」という意見が付されていた。

　ところが4月に法案要綱が諮問されると、雇用機会均等調停委員会は公労使三者構成ではなく学識経験者のみからなるものとし、さらに調停の開始要件を「関係当事者の双方又は一方から調停の委託の申請がある場合で他方の当事者の同意を得たとき」と、使用者側に拒否権を与える仕組みとなっていた。この点については当時もいろいろと批判のあったところであるが、法案をまとめるためには必要な妥協であったのであろう。いずれにしろ、1985年5月にようやく成立した男女雇用機会均等法においては、次のような紛争解決システムが設けられた。

　まず企業内に労使双方から構成される苦情処理機関を設置して苦情の処理を委ねる等の自主的な解決を図る努力義務を課している（第13条）。また、都道府県婦人少年室長が関係当事者の双方又は一方から解決につき援助を求められた場合に、当該関係当事者に必要な助言、指導又は勧告をすることができることとされている（第14条）。これに加えて第三者機関による紛争処理システムとして、機会均等調停委員会による調停の制度が設けられた（第15条）。

　機会均等調停委員会は都道府県婦人少年室に設置され、学識経験者からなる委員3人で組織される。法律上、調停自体は婦人少年室長の権限として構成され、調停委員会に行わせることとされている。調停の対象となる紛争は募集・採用に関するものを除外している。労働契約締結以前の問題であるので調停になじまないという理由からである。重要なのは、調停開始の要件であって、「関係当事者の双方又は一方から調停の申請があった場合において当該紛争の解決のために必要があると認めるとき（関係当事者の一方から調停の申請があった場合にあっては、他の関係当事者が調停を行うことを同意した場合に限る）」とされ、結局相手側が同意しない限り調停にかけることもできないということになってしまった。ほとんど国際司法裁判所並みである。

　調停手続については、労使団体からの意見聴取や行政機関への資料提供依頼などが規定され、委員会は調停案を作成してその受諾を勧告することとされているが、1997年改正までに調停が開始された事案は1件にとどまる。実際には柔軟に対応できる婦人少年室長の助言、指導、勧告が活用された。

　1997年6月に改正された男女雇用機会均等法は、募集・採用から配置・昇進、教育訓練など、ほとんどすべての雇用ステージで女性であることを理由とする差別を禁止したが、紛争解決システムにおいてもそれまでの相手側の同意という縛りをなくし、女性労働者からの訴えだけで調停を開始することができることになった。もちろん、調停自体任意の制度なのであるから、調停案に合意できなければそれ以上強制することはできないが、少なくともわざわざ法律上に相手側が同意しなければ調停自体開始しないと明記するという状態は解消されることになった。

　この段階では男女雇用機会均等法に基づく機会均等調停委員会であったが、後述の個別労働関係紛争解決法が2001年に成立したことに伴って、同法に基づく紛争調整委員会が男女雇用機会均等法に基づく調停を行うことと整理された。制度としては別立てであるが、同一組織が一方では斡旋を行い、他方では調停を行うということである。

　改正法が施行された1999年度以降、2006年の男女雇用機会均等法改正により、それまで調停の対象外とされていたセクシュアルハラスメントと母性健康管理が対象に含められた。これらはこの時まで既に後述の個別労働紛争解決促進法による斡旋の対象となっていたのだが、均等法に基づく調停に移されたわけである。

　さらにその後、2007年のパートタイム労働法の改正により、2008年度からパート労働者の労働条件等に係る紛争が、2009年の育児・介護休業法の改正により、2010年度から育児・介護休業その他に係る紛争についても、個別労働紛争解決促進法による斡旋の対象からそれぞれの法律に基づく調停の対象に移った。

　なお、これらは都道府県労働局雇用均等室が事務局として処理してきたが、2016年度から労働局の組織が再編され、個別労働関係紛争解決促進法に基づく事案を担当してきた総務部企画室と合体して、雇用環境・均等部（室）となった。法律上の根拠は別々のままである。

　さて、労働基準行政による個別労働紛争解決援助はあくまでも当面の対応であり、より総合的な立場からそのシステム設計をする必要があった。紛争処理という観点から見て、労働政策の中で総合的な立場に立ちうるものは労使関係法政策である。これまでの労使関係法制は専ら集団的労使関係を扱うものであったが、個別労働者に関わる紛争が増加してくる以上、正面から取り組むべき責任がある。

　労使関係法政策における学識者による政策検討機関としては1959年11月に設置された労使関係法研究会があり、1966年12月には民間部門の労使関係について、1977年9月には公共部門の労使関係について報告をまとめていたが、これらはいずれも政策の提起を含まないものであった。その後、1982年5月には労働委員会における不当労働行為事件の審査迅速化について報告を行い、これは具体的な制度改正の提言を含むものであったが、ほとんど実施されないままであった。

　労使関係法研究会^*18が立法措置につながる検討を始めたのは1990年代も後半になってからである。1997年8月に公表された「我が国の経済社会状況の変化に対応した労使紛争処理のあり方について（中間取りまとめ）」は、「企業の内外において個別労使紛争処理制度を整えることは、労働条件の決定についての労使の対等性を確保するために不可欠である」とその意義を明らかにし、検討の際に考慮すべき要素として、利用の簡易性、窓口サービスとしての包括性、専門的処理能力、紛争への公平な対応、他機関との連携等を挙げ、具体的な処理制度の在り方として次のようなものを提示した。

　まず、労使団体が主体となって行うもので、労使の実情に詳しい地域の労使団体等が協力してその解決のために助力することが有益である。次に国の労働行政機関の任務として、事案の内容が判然としない場合への対処として、事案の内容や解決方法を正確に把握し、問題点を的確に整理するためには、労働基準法、男女雇用機会均等法等の労働関係法令全般についての幅広い知識を持った専門的スタッフをそろえた機関が、個々の紛争の特性に応じた解決を図れる体制が望まれるとする。また、全国的斉一的水準のサービスを提供できるようにすることが望ましいとする。ただしこの点については、各都道府県による補完的なサービスの有用性を否定するものではないと断っている。具体的機能としては、様々な紛争について相談を行い、情報提供しつつ事実関係を正確に把握した上で問題点を整理して、労働関係法令違反が発見された場合には法令上の処理機関と連携するという、総合的相談窓口としての機能がまず必要で、それだけでは問題が解決しない場合には当事者の意見を取り持つなどの簡易な調整機能を持つことが求められるとする。

　労使関係法研究会はその後、1998年10月に「我が国における労使紛争の解決と労働委員会制度の在り方に関する報告」を取りまとめた。これは膨大なものであり、内容的にも集団的労使関係における労働委員会の在り方に関する分析提言と、個別的労使紛争処理制度に関する分析提言との両方にまたがっている。ここでは後者に限って見ていく。

　この報告では、個別的労使紛争処理制度として、情報提供・相談のワンストップサービス（あらゆる苦情・紛争について相談に応じ、問題点や解決方法・機関等について情報を提供してくれるサービス）及び簡易な斡旋サービスなどを中心とした公的サービスを整えることが求められているとして、6つの選択肢を提示している。

　第1は労働委員会活用案で、現行の地方労働委員会に従来の労働争議調整権限と不当労働行為救済権限に加えて個別的労使紛争についての相談、調整機能を与えるという案である（判定的機能には否定的）。報告はこの案について、これまで労働委員会に蓄積されてきた労使紛争解決に関する知識経験を活用できること、公労使三者構成による調整能力を活用できることなどのメリットを示しながらも、不当労働行為の救済機関というイメージが妨げになる可能性や、特に都道府県レベルで相談・調整に当たる職員を養成し、専門職としてキャリア化できるかどうかに疑問を投げかけ、全国的連携の仕組みが必要であると指摘している。

　第2は雇用関係委員会案で、上の問題を解決するため、現行の労働委員会を国の機関（雇用関係委員会）として大改組し、労働関係上の全ての苦情・紛争についての相談・調整機能をこれに持たせるという案である。この場合、婦人少年室は雇用関係委員会の雇用機会均等部となり、不当労働行為については労使関係部が受け持つことになる。報告はこの案について、地方分権化の流れに逆らう困難さがあるとしている。

　第4は民事調停制度活用案で、現行民事調停制度の中に雇用関係調停制度を設け、調停委員に労使が参画して専門性を持たせるという案である。報告はこの案について、裁判所による権利紛争についての調停サービスであるという機能的限定性を指摘し、権利紛争と利益紛争とを問わず多種多様な苦情・紛争についてサービスを行う別途の制度を用意する必要があるとしている。

　第5は都道府県労働局案で、1998年改正で当面の措置として盛り込まれた労働基準法上の紛争解決の援助を発展させ、労働基準、職業安定及び女性少年の3行政機関を統合した都道府県労働局において、主として常勤の職員によって相談・調整を行うという案である。報告はこの案について、司法警察権限及び行政監督権限に裏付けられた労働基準監督機関と労働者・使用者双方に対する苦情・紛争処理のサービス機関とが調和するかという問題点を提起し、疑問を払拭するためにはこれらと組織上明確に区分することが重要としている。

　まず日経連は1998年4月、労働委員会制度在り方検討委員会報告「労働委員会制度の今後の在り方について」において、個別的労使紛争の処理機能を新たに労働委員会に持たせることについては、「公平性確保の観点から、またその解決の力量の点からも使用者としては危惧の念を拭い得ない」とし、「賛成できない」と明言している。また上記労働基準法改正案による労働基準局長の助言指導についても「使用者に対して強力な監督権限を持っている労働基準当局が個別的労使紛争に介入することには問題がある」と批判的であった。

　紛争処理制度としては、第一義的には企業内の紛争処理機関により未然防止と自主解決を図るべきとしつつ、企業外部の機関としては「個別の権利義務の存否を判断するのを本分とする裁判制度が利用されるのが本則であり、当事者が調整的解決を求める場合には、既に同じ司法制度内に存置されている民事調停を活用することが適当」とし、必要があれば専門性を確保するために、民事調停制度の中に労使問題の特別調停である「雇用関係調停」の創設を考慮すれば足りるとした。

　これに対し連合は同年6月、労働委員会制度のあり方研究会最終まとめ「新しい労使紛争解決システムの研究」を発表し、「労働委員会が集団的あるいは個別的を問わず、あらゆる労使紛争について、簡易、迅速、低廉をモットーとして解決できるように労働委員会制度の拡張と充実が必要」として、次のような構想を提示した。

　地方労働委員会に労働相談を担当する労働相談部、個別紛争の調整的処理を行う雇用関係部を創設し、労働相談部には相談員、雇用関係部には調停人と仲裁人を配置し、公労使三者構成の雇用調停委員会及び雇用仲裁所を置く。第1段階として相談員が振り分けを行い、第2段階として調停人による斡旋、調停を行い、第3段階として三者構成による雇用調停委員会で紛争処理を行う。また当事者双方が仲裁判断を求める場合は仲裁手続を行うという仕組みである。

　このように、特に地方労働委員会の活用の是非について労使の見解が対立していたが、その後労働委員会の法律上の位置づけに変化があった。2000年4月に行われた地方分権改革によって、それまで機関委任事務、すなわち国の事務を国の機関たる都道府県知事に行わせるという位置づけであったのが、自治事務、すなわち都道府県自身の事務として処理することになったのである。

　こういった状況の中で、労働委員会の全国組織である全国労働委員会連絡協議会は1999年7月から労働委員会制度のあり方に関する検討委員会を設け、2000年7月に報告を取りまとめた。ここでは、「個別的労使関係解決制度のニーズの増大に鑑みれば、労働委員会も地域の実情に応じて積極的な寄与を図ることが望まれている」とし、地労委事務が自治事務化されたこと等に鑑み、地方自治に基づく行政サービスの一環として位置づけ、都道府県ごとに条例、規則などにより実現可能であるとした。具体的には相談と簡易な斡旋を提示している。

　自治事務化したことによって、法制化しなくても地方労働委員会が個別労使紛争処理を行えるようになるということが、ここにきて重要な意味を持ってきたわけである。同協議会は同年11月、都道府県知事に対し、地方労働委員会が地方自治に基づく行政サービスの一環として個別的労使紛争解決サービスを実施することについて積極的に検討するに際し、地方労働委員会と都道府県関係部局との連携等の配慮を要望した。また、労働大臣に対しても、個別的労使紛争処理制度の検討に当たって労働委員会の機能を十分考慮に入れることを求めている。

　労働省も2000年に入り、労働基準、職業安定及び雇用均等の3行政が地方レベルで都道府県労働局に集約されることを踏まえて、いよいよ個別労使紛争処理制度の法制化に踏み出す決意を固め、内部に個別労使紛争処理システムに関するプロジェクトチームを設け、同年3月に報告書をまとめた。そこでは都道府県労働局に学識経験者による個別労使紛争解決委員会を設け、調停による紛争の解決を図る案を示している。この段階では労働局長による調停案の受諾勧告も含まれていた。

　同年9月から公労使三者構成の個別的労使紛争処理問題検討会議^*19が開催された。ここでは労働省の都道府県労働局を活用する素案に加え、連合の地方労働委員会活用案、日経連の民事調停活用案を素材として議論が進められ、同年12月には「個別的労使紛争処理システムの在り方について」と題する報告を行った。

　ここでは企業内での自主的解決が基本としつつ、企業外での紛争処理システムとして裁判外紛争処理制度（ADR）の整備が必要とし、具体的にはまず日経連の主張する民事調停制度については、「現行の民事調停のままでは個別的労使紛争に活用しづらい面があるので、現在行われている司法制度改革審議会における議論の中で、民事調停制度が個別的労使紛争においてもより使いやすくなるよう、雇用関係調停部の創設、裁判官の増員、専門性のある調停員の確保等について検討を進め、早急に具体的な制度の整備が行われるよう」提言した。この問題はこれ以降司法制度改革審議会に土俵を移すことになる。

　次に労働省の提示した案、すなわち機会均等調停委員会を改組して、都道府県労働局に学識経験者による紛争調停委員会を設け、調停案の作成、受諾勧告を行う案については、特に使用者側から労働基準法等に基づく監督指導権限を持っているので実質的に受諾を強制されるとの懸念が表明され、その結果、当事者間の話合いを基本とし、両当事者が求めた場合に解決案を提示し、合意成立の見込みがないときは処理を打ち切ること、事務局も監督指導担当者と区別すること、時効中断機能を設けること、必要に応じて労使代表から意見を求めることなどが修正された。

　連合の主張する労働委員会活用案については、上記全国労働委員会連絡協議会の報告を踏まえ、「各都道府県において、地方労働委員会のみならず、知事部局を含めて、労政主管事務所の活用も併せ、積極的に検討が行われることが望まれる」とボールを投げる形としたが、「複線的システム実現のためには、地方労働委員会において相談、斡旋等を行うことができる旨を法律上明確にすべき」との労働側の強い意見が付記されている。

　これを受けて翌2001年1月、厚生労働省は個別労働関係紛争の解決等に関する法律案要綱を作成し、労働政策審議会に諮問した。ここでは都道府県労働局長による情報提供・相談、助言・指導に加え、紛争調整委員会による斡旋の規定が設けられ、時効の中断も規定された。また、地方公共団体の措置として「情報の提供、相談その他の措置」を講ずる努力義務が規定されている。労働政策審議会では個別的労使紛争処理対策部会^*21を設けて審議し、2月、答申を行った。ここでは労働側の意見として、地方公共団体の施策として地方労働委員会において行う旨明記すべきという点が付記されている。

　厚生労働省は直ちに個別労働関係紛争の解決の促進に関する法律案を作成し、同月国会に提出した。同法案は6月より審議に入り、衆議院における修正で、地方公共団体の施策に斡旋を追加するとともに、地方労働委員会が行う場合には中央労働委員会が必要な助言指導を行う旨の規定が追加され、その後、7月に成立した。

　本法では労働省が当初考えた調停ではなく斡旋という表現になったが、紛争当事者の双方から求められれば斡旋案を作成して提示することとされており、かなり調停に近い斡旋である。一方で、地方公共団体の施策にも国会修正で斡旋が追加されたが、そもそも自治事務に対する努力義務であるから、斡旋より強い措置をとることも可能である。同法は2001年10月から施行されている。また、2002年11月に社会保険労務士法が改正され、個別労働関係紛争にかかる斡旋について当事者を代理することができるようになった。

　なお、これらは都道府県労働局総務部企画室が事務局として処理してきたが、2016年度から労働局の組織が再編され、均等法、パート法、育介法に基づく事案を担当してきた雇用均等室と合体して、雇用環境・均等部（室）となった。法律上の根拠は別々のままである。

　なお、2015年10月から厚生労働省において透明かつ公正な労働紛争解決システム等の在り方に関する検討会^*22が設けられ、2017年5月に報告書が公表された。焦点は解雇の金銭解決であったが、現行の個別労働関係紛争解決システムの改善についてもかなり論じており、例えば被申請人宛の斡旋開始通知書において、参加が強制されない点を強調する書きぶりを見直すべきとか、目安となる解決金額の水準を見直すべきという意見も書かれている。

　その後、都道府県労働局の紛争調整委員会の業務範囲は変わっていない。上述の通り、2007年度からセクシュアルハラスメントと母性健康管理が、2008年度からパートタイムの労働条件が、2010年度から育児・介護休業等が、それぞれ個別労働関係紛争解決促進法に基づく斡旋から、それぞれの法律に基づく調停に移行しただけである。しかし、実は2002年3月に国会に提出された人権擁護法案によって、2003年度からかなり大きな領域が含まれることになっていた。

　人権擁護法案については、その立法経緯等は第4部第3章に譲るが、法務省サイドが検討していた案は、人種、信条、性別、社会的身分、門地、障害、疾病、性的指向を理由とする社会生活における差別的取扱について、調停、仲裁、勧告・公表、訴訟援助の手法により、積極的救済を図ろうとするものであった。この動きを見た厚生労働省は、急遽2001年10月に労働分野における人権救済制度検討会議^*23を開き、同年12月の報告では、労働分野における積極的救済は原則として厚生労働省が担当し、個々の事件の調停・仲裁は都道府県労働局の紛争調整委員会を活用することを提起した。

　これを受けて2002年3月に国会に提出された人権擁護法案では、第5章に労働関係特別人権侵害を規定し、事業主が労働者の採用又は労働条件その他労働関係に関する事項について人種等を理由としてする不当な差別的取扱いと、労働者に対しその職場において不当な差別的言動等をすることについては、厚生労働大臣が必要な措置を講ずることができるとされた。具体的には同法で人権委員会が担う権限を厚生労働大臣の権限と読み替えた上でこれを都道府県労働局長に委任することができるとし、個別労働関係紛争解決促進法の紛争調整委員会に調整、仲裁を行わせることとしていた。ただし勧告とその公表は厚生労働大臣が行うこととされていた。

　これにより、個別労働関係紛争解決促進法では斡旋にとどまっていた紛争調整委員会の権限が、調停及び仲裁にまで拡大することになり、かなりの権限拡大となるはずであった。しかし、当時はメディア規制関係の規定をめぐってマスコミや野党が反対して廃案となり、その後は自民党内や右派からの反発で法案を提出できない状態が続き、2012年11月に民主党政権末期に出された人権委員会設置法案には労働関係の規定は含まれておらず、それも翌月の総選挙で廃案となった。

　しかし、上記人種等の差別理由のうち障害については、別途障害者差別禁止立法がなされ、紛争調整委員会による調停が行われることとなった。これは、2006年の国連障害者権利条約に端を発するもので、2013年6月に障害者雇用促進法が改正され、事業主は募集・採用から、賃金の決定、教育訓練の実施、福利厚生施設の利用その他の待遇について、障害者であることを理由として不当な差別的取扱をしてはならないこととされた。また障害者特有の規定としていわゆる合理的配慮がある。

　非正規労働者のうちパートタイム労働者については、上述の通り2007年のパートタイム労働法の改正により、その労働条件等に係る紛争が調停の対象となった。ただし、2014年改正で設けられた（労働契約法第20条並びの）新第8条はその対象から外されていた。

　ところが、2016年以降の官邸主導の同一労働同一賃金政策の推進の中で、パート、有期、派遣の非正規3形態全てについて、均等・均衡待遇に関する紛争を全て紛争調整委員会の調停の対象とする方向となった。2018年6月に成立した働き方改革推進法により、パート・有期法と労働者派遣法それぞれにその根拠規定が設けられた。

　これにより、パートタイム労働者についてはこれまで調停の対象外であった不合理な待遇の禁止に係る紛争が斡旋から調停に移り、有期契約労働者と派遣労働者については均等･均衡待遇に係る紛争が全て斡旋から調停に移るということになる。もっとも、派遣労働者の場合、不合理な待遇の禁止については派遣元との紛争に限られ、派遣先との紛争は教育訓練と福利厚生に限られている。

　ハラスメント紛争のうち、セクシュアルハラスメントについては上述の通り、2006年の男女雇用機会均等法改正により調停の対象となった。さらに2016年改正により措置義務が規定されたマタニティハラスメントと育児･介護ハラスメントについても、その紛争が調停の対象に含められた。

　2019年の労働施策総合推進法改正によりパワーハラスメントについても措置義務が設けられることになり、これも斡旋から調停に移行した。これは個別労働紛争の件数の相当部分を占めることもあり、また解雇や労働条件引下げなど他の紛争項目と重なることも多いことから、大きなインパクトとなる。

　またこの2019年改正により、男女雇用機会均等法上にセクハラについて「委員会は、調停のため必要があると認めるときは、関係当事者又は関係当事者と同一の事業場に雇用される労働者その他の参考人の出頭を求め、その意見を聴くことができる」という規定が設けられ、これがパワハラなど他のハラスメントにも準用されることから、個別労働関係紛争処理システムの実効性確保の観点からも大きなインパクトを与えると思われる。

　さて、国民がより利用しやすい司法制度や国民の司法制度への関与といった課題を審議する目的で、1999年7月司法制度改革審議会^*25の審議が始められた。この審議会の委員に高木剛ゼンセン同盟会長が加わっていたことで、他のメンバーには余り関心のなかったと見られる労働問題がかなりの比重で取り上げられることになった。

　2000年12月の中間報告では、専門的知見を要する事件への対応強化という項目で、知的財産権関係事件とともに労働関係事件への対応強化が挙げられている。そこでは、個別労働関係事件については、訴訟に代わる裁判外紛争解決手続の要否、設けるとした場合のその在り方が、また集団的労働関係事件については事実上の5審制の解消など、労働委員会の救済命令に対する司法審査の在り方が問題とされ、より抜本的には、労働関係事件に固有の裁判機関、訴訟手続の創設についても言及されている。

　2001年6月にまとめられた意見書では、「労働関係事件への総合的な対応強化」という項目のもと、①労働関係訴訟事件の審理期間をおおむね半減することを目標とし、民事裁判の充実・迅速化に関する方策、法曹の専門性を強化するための方策等を実施すべき、②労働関係事件に関し、民事調停の特別な類型として、雇用･労使関係に関する専門的な知識経験を有する者の関与する労働調停を導入すべき、③労働委員会の救済命令に対する司法審査の在り方、雇用・労使関係に関する専門的な知識経験を有する者の関与する裁判制度の導入の当否、労働関係事件固有の訴訟手続の整備の要否について、早急に検討を開始すべき、との提言がされた。

　これを受けて、同年12月小泉純一郎首相を本部長とする司法制度改革推進本部が設置され、その下の検討会の一つとして労働検討会^*26がおかれた。労働検討会では白熱した審議が行われた。特に焦点となったのは、ヨーロッパ諸国で行われている労使の参審制の導入の可否であった。労働側が労働事件訴訟における労使の関与を強く主張したのに対し、使用者側と裁判所側はきわめて否定的な姿勢に終始し、賛否両者の溝は深いものがあった。このデッドロックを打開するために学識者委員から中間的な制度が提案され、これが労働審判制に育っていくことになる。

　議事録を見ていくと、最初にこれを提起したのは民事訴訟法の春日偉知郞氏である。2003年5月の第19回会合で「訴訟と非訟の中間のようなもの」と発言し、その後何回か断続的な提起があり、7月の第23回会合で口頭でややまとまった形の提案をしている。それは、労使委員と裁判官との合議体で審理すること、相手方には応ずる義務があること、調停だけではなく決定（ある種の裁判）を行うこと、異議があれば訴訟手続きに移行すること、せいぜい3回くらいの期日とすることなど、労働審判制度の特徴が既におおむね現れている。

　次の第24回会合に、春日偉知郎、村中孝史、山川隆一3氏による「中間的な制度の方向性について（メモ）」が提示され、調停・裁定選択型、調停・裁定合体型、調停・裁定融合型、裁定単独型の4案が示された。各側はしばらく逡巡を示していたが、8月の第26回会合で「中間とりまとめ」が行われ、ここで労働審判という名称が登場した。「裁判所における個別労働関係事件についての簡易迅速な紛争解決手続として、労働調停制度を基礎としつつ、裁判官と雇用・労使関係に関する専門的な知識経験を有する者が当該事件について審理し、合議により、権利義務関係を踏まえつつ事件の内容に即した解決案を決するものとする、新しい制度（労働審判制度）を導入することはどうか。」という一文である。

　この「薄氷を踏む思いでつくったもの」（菅野座長）がベースになり、10月の第29回会合では日弁連の労働法制委員会での意見書案も紹介されて、審判は異議によって失効するが訴訟への移行を工夫するという方向性が示された。そして11月の第30回会合に菅野座長から「労働審判制度（仮称）の制度設計の骨子（案）」が提示され、「解決案に不服のある当事者が一定期間内に異議を申し立てることにより、解決案はその効力を失う」が、「労働審判手続と訴訟手続との適切な連携を図るため、解決案に対して異議が申し立てられた場合には、労働審判の申立てがあった時に訴えの提起があったものとみなす」ことが了承された。

　こうして意見が集約されて最終的に12月の第31回会合で「労働審判制度（仮称）の概要」に合意した。これを踏まえて司法制度改革推進本部で立案作業が進められ、翌2004年3月、政府は労働審判法案を国会に提出し、同年5月に成立に至った。そして2006年4月から施行されている。

　これは、個別労働関係民事紛争に関し、裁判所において、裁判官と労働関係に関する専門的な知識経験を有する者で組織する委員会が、当事者の申立てにより事件を審理し、調停による解決の見込みがある場合にはこれを試みつつ、権利関係を踏まえつつ事案の実情に即した解決をするために必要な審判であり、これと訴訟手続とを連携させることにより、事件の内容に即した迅速、適正かつ実効的な解決を図ることを目的とする。

　労働審判手続の主体は、裁判官である労働審判官1名、労働者としての知識経験を有する労働審判員1名、使用者としての知識経験を有する労働審判員1名で構成する労働審判委員会である。手続の指揮は労働審判官が行い、その決議は過半数の意見による。

　手続は、まず当事者が地方裁判所に趣旨及び理由を記載した書面により労働審判手続の申立てをすることで始まり、相手方の意向にかかわらず手続を進行させ、原則として調停により解決し又は審判を行う。審判体は、調停の見込みがある場合はこれを試みつつ、速やかに争点及び証拠の整理等を行って審理を進め、調停が成立しない場合には、権利義務関係を踏まえつつ事件の内容に即した解決案を決する。その際、特別の事情がある場合を除き、3回以内の期日で審理を完了し、解決案を決する。労働審判委員会は、審判の期日において、いつでも調停を試みることができ、調停が成立した場合には、裁判上の和解と同一の効力を有する。なお、呼び出しを受けて出頭しない当事者には、過料の制裁を科する。

　労働審判は原則として理由の要旨を記載した書面で行う。労働審判に不服のある当事者は、2週間以内に異議の申立てをすることができ、その場合労働審判は効力を失う。逆にこの期間内に異議申立てがなければ、労働審判は裁判上の和解と同一の効力を有する。なお、事案の性質上適当でないと認めるときは、労働審判を行うことなく手続を終了させることができる。

　重要なのが訴訟手続との連携であり、労働審判に対して異議が申し立てられた場合には、労働審判手続の申立てがあったときに、労働審判がなされた地方裁判所に訴えの提起があったものとみなされる。労働審判を行うことなく手続を終了させた場合も同様である。また、労働審判事件係属中の訴えの提起及び訴訟係属中の労働審判手続の申立てを認め、両手続の併存を認めることとした上で、労働審判手続係属中は訴訟手続を中止することができることとしている。

　2003年7月に成立した仲裁法は、裁判外の紛争解決手段（ADR）の拡充・活性化の一環として，国際商事仲裁模範法に沿った内容の新法を制定したもので、仲裁合意の対象紛争については訴訟の提起ができず，これに反して提起された訴訟は，被告の申立てにより却下されるものとした。ただし、消費者と事業者間の仲裁合意及び労働者と使用者間の個別労働関係紛争についての仲裁合意につき，消費者又は労働者の保護のため，特則を設けている。消費者と事業者との間に成立した仲裁合意に関しては、消費者は消費者仲裁合意を解除することができるという特則であるが、労働紛争については、「当分の間、この法律の施行後に成立した仲裁合意であって、将来において生ずる個別労働関係紛争を対象とするものは、無効」（附則第4条）とされている。紛争発生後の仲裁契約はこれによって影響を受けないし、現に弁護士会の仲裁センター等で活用されている。あくまでも紛争発生前の仲裁合意の問題である。

　これは、将来において生ずる個別労働関係紛争について労働契約締結時の合意に委ねることとすると、労使当事者間の情報の質及び量、交渉力の格差から対等の立場での合意が期待しがたく、公正でない仲裁手続きが合意される恐れがあること、また、そのような格差がある中で労働者の裁判を受ける権利の制限にもつながるという問題があることへの懸念によるものである。このような特則が設けられた事情を、司法制度改革推進本部仲裁検討会の資料から見ておく。

　2002年11月の第10回会合に出された資料で、「個別労働紛争に関する仲裁について，労働契約の特殊性に配慮して，何らかの規定を設けるべきか」が提起され、更に第11回会合の資料では、3案が提示されている。A案は、個別労働紛争に関する仲裁契約の成立及び効力については、労働契約一般についての規律に委ねることとして，特段の規定を設けないこととするもので、その場合、仲裁契約は主たる契約の契約書とは別個の書面中に記載すること、仲裁契約が記載された書面に労働者が自署することを有効要件とするものである。B案は個別労働紛争に関する仲裁契約は，紛争発生後に締結したもののみを有効とし，将来の争いに関する仲裁契約は無効とするものである。C案は、仲裁契約は契約締結の時期を問わず有効としつつ、将来の争いに関する仲裁契約について次の特例を設けるものである。

　同会合では、水口洋介、石嵜信憲の労使各側弁護士、経団連の小島浩氏、連合の高木剛氏、更に厚生労働省労働基準局伊澤章監督課長や菅野和夫東大教授からも意見が述べられ、それを踏まえて翌12月の第12回会合に出された資料では「当面の暫定的な措置として，個別労働関係紛争に関する仲裁契約は，紛争発生後に締結したもののみを有効とし，将来生じる紛争を対象とする仲裁契約は無効とする」とされ、これが法案のもととなった。ちなみに、消費者仲裁についてはこのときに無効構成ではなく解除構成に決まっている。

　その後この問題を論じたものとしては、2005年9月の今後の労働契約法制の在り方に関する研究会^*27報告書がある。これは労働者に不利益とならない形での仲裁は簡易迅速な紛争解決方法として意味があるとし、「将来において生ずる個別労働関係紛争を対象とする仲裁合意の効力については、個別労働紛争解決制度や労働審判制度の活用状況、労働市場の国際化等の動向、個別労働関係紛争についての仲裁のニーズ等を考慮して労働契約上の問題として引き続き検討すべきであり、このことを法律上明確にすることが適当である」と述べている。しかし、労働政策審議会ではこの問題が議題にのぼせられることはなかった。

　また、産業競争力会議の雇用・人材分科会が2013年12月に公表した中間整理「世界でトップレベルの雇用環境・働き方の実現を目指して」においては、「グローバルに活動している外国企業が日本に投資できるよう、対象者を含め、仲裁合意についての諸外国の関係制度・運用の状況の研究を進める」と書かれている。これは、11月の学識者ヒアリングにおいて弁護士の岡田和樹氏が、「労働契約について仲裁を認めないというのは、本当に国民を愚民視している、国民はそんなことは判断できないと言っているのに等しいのであって、仲裁は認めるべき」と強く主張したことを受けたものである。しかし、これもその後特に動きはない。

　本書の末尾に付章という形で船員労働法政策を取り上げるのは、それが初めから現在に至るまで他の労働法政策とはほとんど独立の法政策領域として展開されてきたからである。そのため、船員に関する各労働法政策をそれぞれの分野ごとに分けて記述してもかえって全体像が不明確になるだけであるので、巻末にまとめる形にした。

　なお、予め概念説明しておくと、船員とは船長、海員及び予備船員を併せた概念であり、海員とは船舶所有者（＝使用者。必ずしも船舶の所有権者ではない）との雇入契約に基づき乗船している者をいう。雇入契約とは特定の船舶において船舶所有者と海員が使用関係に入ることをいい、予備船員は雇用契約関係はあるが雇入契約関係はないことになる。船員労働法制は主として雇入契約によって乗船している海員を対象としている。

　日本における船員立法の第一号は、1879年に太政官布告第9号として公布施行された西洋型商船海員雇入雇止規則である。工場法どころか民法や商法に先立って船員については労働立法が行われたのだから、実に先駆的である。これにより、雇入の際は浦役場において海員雇入証書で約定書を作り記名調印の上浦役人の公認を得ねばならず、内海回漕船では雇入期限は6か月以内である。雇止も浦役場において海員雇止証書で雇止証書を作り記名調印の上浦役人の公認を受けなければならず、しかも特別の場合でない限り雇止ができるのは雇入地に限られ、雇入地以外で期間が満了しても雇入地に帰着するまでは雇入期間内とみなされる。特別の場合とは、疾病や難破等を理由に雇者から、虐待や食料・給金の不払を理由に船員から解約する場合である。前者の場合は雇者に送還が義務づけられ、後者の場合でも船員から旅費の請求ができた。

　ロエスレルが起草した1890年の旧商法は、第2編海商第4章船長及ヒ海員第2節海員という部分で船員に関する規定をおいた。これには雇入雇止を海員名簿への登記制度としたほか、十分な理由なく雇止された海員はそのために失った給料の半額を損害賠償として受け取ることができるとか、航海中十分な理由なく雇止されたときは発航港まで無賃送還を請求できるとか、就役後傷病の場合3か月以内の看護治療を請求できるといった労働者保護的な規定が含まれていた。

　1899年には現行商法とともに船員法が制定され、上記雇入雇止規則は廃止された。船員法は総則のほか、船員手帖、船長、海員、紀律、罰則の各章からなり、いわば経営秩序法と労働保護法が一体となっていて、これは現在に至るまで変わっていない。この船員法により船員手帖が導入され、職務、給料、雇入期間、雇止事由などが記載されることとされた。これも現在に受け継がれている（1937年法で船員手帳）。

　雇入、雇止、雇入契約の更新、変更をしたときは、管海官庁に海員名簿を提出して公認を受けなければならない。その際、海員名簿の記載事項を当事者双方に読み聞かせた上で、署名捺印させ、船員手帖に認証を受ける。「雇入契約」という言葉はここで初めて登場した。1890年の旧民法、1896年の現行民法では「雇傭契約」という用語を用いていることと既にずれが生じているが、後のような予備船員をめぐる意味の違いではなく、官庁の公認を要する公法的性格を有する契約という意味だったように思われる。興味深いのは「海員ノ雇止ニ関シテ争アルトキハ当事者ノ一方ハ管海官庁ニ其事由ヲ申立テ雇止メ公認ヲ申請スルコトヲ得」、「管海官庁カ前項ノ申請ヲ正当ナリト認メタルトキハ当事者双方ヲ呼出タシ海員名簿及ヒ船員手帖ヲ提出セシメテ雇止ノ公認ヲ為スコトヲ要ス」(第30条第1項、第2項)という個別紛争処理規定もあったことである。海員の雇入期間中船員手帖は船長が保管するが、「海員ハ雇止アリタル場合ニ於テハ船長ニ対シ其職務ノ執行又ハ品行ニ関スル証明書ノ交付ヲ請求」できた(第33条)。

　この法律の特徴は紀律として事細かに不乗船や脱船、帰船遅滞、命令不服従や職務怠慢を罰則をもって禁止していることである。特に徒党行為には重罰を科している。1900年には労働組合の団体交渉要求や争議行為を罰則を以て禁止した治安警察法が制定されているが、この条項にはそれと共通する性格も感じられる。

　船員労働法制は、陸上労働者に係る労使関係システムの形成に先んじて、戦前の段階で既にかなり先進的な労使交渉による労働条件決定システムを構築していた。それをもたらしたのは、ILO条約の要請による労働力需給調整システムの構築であった。

　日本の船員法政策を大きく動かしてきたのは1920年ジェノヴァで開かれた第2回総会（海事総会）以来のILOの国際基準である。そもそも、ILO総会への労働者代表問題で農商務省が迷走しているときに、逓信省は海員団体と協議して代表を送り出しているし、またこれが契機になって1920年には日本船主協会が、1921年には日本海員組合が結成され、集団的労使関係システムを成り立たせる労使団体が確立している。

　ILOでも、海上労働は陸上労働とは独立して扱われ、一般総会とは別の海事総会で海上労働を対象とした条約及び勧告を採択してきている。第2回総会では「海上ニ使用シ得ル児童ノ最低年齢ヲ定ムル条約」（第7号）や「海員ニ対スル職業紹介所設置ニ関スル条約」（第9号）などが採択され、これらを国内法化するところから日本の船員法政策の新たな展開が始まる。第9号条約は、「中央官庁の監督の下に協同する船舶所有者及海員の代表団体による」無料職業紹介所の制度を組織すべきことを加盟国に求めていた。

　明治期、船員の労働力需給調整はボーレンと呼ばれる宿泊業を兼営する有料周旋業者が行っていた。ボーレンとはボーディングハウスが訛ったもので、下船して無一文となった失業船員を下宿させ、乗船するまでの下宿料、食費、小遣いを貸し与え、乗船させた上は相当の紹介手数料にそれまでの貸金に高利を含めたものを、火夫長や水夫長を通じて給料から天引きするという具合で、その弊害が批判されていた。そこで、その排除を目的に1880年に海員掖済会が設立された。しかし船員たちは掖済会の宿泊所を好まず、第一次大戦で船員不足になるとボーレンが復活し、最盛期を迎えた。

　そうした中で、1920年にILO海事総会で上記第9号条約が採択され、日本はこれを批准するため国内法の制定を迫られた。これに対してボーレンたちは海洋労資協会（後に海洋統一協会）という団体を結成してロビイングを行い、その結果1922年に制定された船員職業紹介法は条約の趣旨とかなり異なるものとなった。船員職業紹介事業を許可制にし、公益法人を原則とし、さらに有料・営利事業を本則では禁止したものの、附則で経過措置としてボーレンの営業も認めたのである。

　もっとも政府の主眼は海員掖済会による職業紹介事業であったが、それも条約が求める労使共同の組織ではない。そこでこれに対して海員組合が猛反発した。1924年の第6回ILO総会（第2回海事総会）で船員代表米窪満亮がこの問題を訴え、日本政府は条約の趣旨に沿った紹介機関の設置に努力すると答弁した。ILO闘争の先駆と言えよう。最後は逓信大臣と会見し、船主と船員の団体の共同経営機関によって船員の紹介を行い、掖済会の紹介事業は廃止し、他の個人、団体による紹介事業も許さないことを確認した。掖済会は反発したが、結局紹介事業は廃止し、医療活動等に専念していくことになる。

　政府は船員職業紹介法第6条に基づき船主、船員の代表からなる船員職業紹介委員会を設置し、その決議により海事協同会を設立することを決めた。同会は1926年12月に発足した。これが、ILO第9号条約及び船員職業紹介法に基づき船員の職業紹介を行う労働力需給調整システムであると同時に、それ以上の存在－戦前日本におけるほとんど唯一の理想的な集団的労使関係システムとして活動していくことになる。

　海事協同会規約はその事業として、船員の職業紹介の他、船員の待遇に関する事項の協議決定や船主、船員間の争議の予防調停なども規定していた。労働力需給調整システムが同時に集団的労使関係システムであるという労働市場が成り立っていたのである。

　海事協同会は、職業紹介事業については国の補助金を受けるが、それ以外については労使折半による財源により、労使同数の委員会により運営されるという理想的な労使自治の組織運営であった。会長も労使代表の交代制であった。戦前の日本ではついに労働組合法が成立するに至らなかったことを考えると、船員の世界の先進性が際立つ。

　規約にいう船員の待遇に関する事項の協議決定が行われるのは毎月1回開かれる委員会においてである。1928年にまず遭難船員手当規定を定めた後、同年普通船員標準給料最低月額表を定め、さらに高級船員、無線通信士についても定めた。労働協約による最低賃金制である。後に諸手当や退職手当も定められていく。注目すべきは、こうして引き上げた賃金を、1931年には不況に対応するため2年間5～10％減額していることである。

　規約にいう船主、船員間の争議の予防調停については、規約第12条が争議を委員会に附議し、「委員会ノ決議ノ成立又ハ不成立ニ至ル迄ハ船主ハ争議ニ関係アル船員ノ雇止ヲ為サス又船員団体ハ同盟罷業ヲ行ハス且争議ニ関係アル船員ヲシテ怠業其ノ他故意ニ相手方ノ利益ヲ害スヘキ行動ニ出テシメサルヘシ」と定めていた。

　船員法にはなお徒党行為を刑罰で禁止した第72条が存在していたが、海事協同会規約の上では既に争議権が確立していたと言えよう。実際、上記1928年の最低賃金協定は協議が決裂し、争議に突入した後に妥結したものである。これに対して政府は介入を控え、刑事免責を表明した。

　この中で海員組合等から「海員を拘束し取締る」「時代錯誤の悪法」として船員法改正の要求が出されていく。その背景には、ILOの累次の海事総会において、「船舶の滅失又は沈没の場合に於ける失業の補償に関する条約」（第8号）、「海員の雇入契約に関する条約」（第22号）、「海員の送還に関する条約」（第23号）、「商船に乗組む船長及職員に対する職務上の資格の最低要件に関する条約」(第53号)、「船員の為の年次有給休暇に関する条約」(第54号)、「海員の疾病、傷痍又は死亡の場合に於ける船舶所有者の責任に関する条約」(第55号)、「海員の為の疾病保険に関する条約」(第56号)、「船内労働時間及び定員に関する条約」(第57号)など、着実に船員関係の条約が採択されてきていたことがある。ILO基準に立ち遅れた日本の船員法を抜本的に見直すべきという主張である。

　これを受けて逓信省は1929年に臨時海事法令調査会を設置して審議を行った。その構成は、逓信大臣を始めとする官庁側に加え、学識者3名、組合側2名、船主側2名、その他(掖済会など)2名で、政府の立法審議の場に労働組合代表が入っていること自体戦前には異例であるし、実質審議をした特別委員会は学識2名、組合2名、船主2名プラス元管船局長というほとんど公労使3者構成に近い姿であった。ここにも船員政策の先進性が見られる。

　調査会の答申は1930年に出されたが、世界恐慌や満州事変等のため、その後7年間店ざらしにされ、1937年にようやく新船員法が成立した。これにより、それまで商法海商編にあった規定が修正されて船員法に移され、また1923年に制定されていた船員最低年齢法の内容が盛り込まれた。さらに、各ILO条約の趣旨も取り入れられている。

　雇入契約については商法を引き継いで詳細な規定を設けているが、この時に新設された興味深い規定が「船舶所有者ハ･･･雇入契約終了シタルトキ･･･ハ勅令ノ定ムル所ニ依リ･･･之ニ手当ヲ支給･･･スルコトヲ要ス」(第29条)という雇止手当である。

　問題は旧船員法第72条の徒党罪である。既に1928年の社外船ストライキで、政府は刑罰を発動しなかった。その意味では既に争議権は事実上確立していたとも言えるが、1937年船員法は旧法第72条を削除するだけではなく、新たに「船舶ガ外国ノ港ニ在ルトキ」、「人命又ハ船舶ニ直接ノ危険ヲ及ボス虞アルトキ」及び「船員又ハ其ノ代表者ガ相手方ニ対シ争議事項ニ関シ交渉ヲ開始シタル後一週間ヲ経過シ且二十四時間前ニ予告ヲ為シタルニ非ザルトキ」に争議を禁止する第60条を設けた。

　逓信省は既に1920年頃から船員保険法制定の準備を始めていた。1921年の逓信省案の海員保険要綱は、健康保険に倣った療養給付に加えて、手厚い廃疾年金、遺族年金、さらには失業手当金まで含んでいたが、翌1922年の船員保険法案はさすがに失業手当金は削除されている。

　1922年11月内務省社会局が設置され、社会保険は社会局の所管となり、以後船員保険も社会局で立案作業が進められる。1928年の社会局参与会議諮問案では、労働側が要求していた養老年金が含まれていたが、翌1929年の社会政策審議会諮問案では消えている。ようやく1931年に議会に上程されたが、労使とも反対し廃案となった。

　1938年に厚生省が設置されると、社会保険は保険院の所管となり、直ちに船員保険の立案に入り、翌1939年には船員保険法が成立に至った。これは社会局の当初案と同様養老年金が含まれている。当時はまだ労働者年金保険（1941年成立、1944年に厚生年金保険に改正）はできていないので、船員が先行した形である。この背景には戦時体制下で、海上輸送に携わる船員の保護を高め、船員労働力を確保する必要があった。

　制定当時の船員保険法は、雇入期間中のみを被保険者とするシンプルな設計であった。つまり、乗下船を繰り返すごとに資格の取得喪失を繰り返すことになり、それゆえ療養給付の受給資格者は「被保険者又ハ被保険者タリシ者」とされている。乗船中に生じた傷病を下船後（雇入契約終了後、つまり資格喪失後）に本格的に治療することを想定したものである。これが大きく転換するのは1945年4月の改正で、予備船員も被保険者に含めることとした。

　この時の船員保険法は既に存在した健康保険とその後できた厚生年金を合わせたようなものであるが、戦後の労災保険に相当する部分も含まれていた。船員保険では健康保険に当たる業務外の傷病と労災保険に当たる業務上の傷病が必ずしも概念的に区別されていないのである。これは、陸上労働であれば工場等の職場と自宅等それ以外が場所的に区別できるが、雇入期間つまり乗船から下船まで船内で生活し続ける船員の場合、両者を概念的に区別することが難しかったからであろう。

　実は、工場法の扶助規定に相当する規定は商法の時代から存在した。業務上外にかかわらず「服役中」（乗船中）の傷病は船主の負担で治療されること、しかし一方、「海員カ疾病ニ罹リ又ハ傷痍ヲ受ケ其職務ニ堪ヘサルニ至リタルトキ」（第581条第1項第4号）には「船長ハ海員ヲ雇止ムルコトヲ得」るのだから、給料請求権はその雇止までを原則とし、さらにしかしその傷病が「職務」上の場合には雇入時に定めた全期間分の給料を払えということである。

　戦時体制下では陸上労働においても労務統制や賃金統制が行われ、また産業報国会という形での労使一体型の集団的労使関係システムが強制された時代であるが、海上労働にも同じような動きがあった。陸上労働の世界では、この戦時体制下に強制された仕組みが戦後の労働社会の構造に大きく影響しているが、戦前既に先進的な労働力需給調整システムと集団的労使関係システムを作り上げていた船員の世界では、その意味合いはかなり異なる。それでも、とりわけ予備船員制度を確立することで、雇入契約と雇用契約の二重制をもたらした点などで、戦時体制下の仕組みが影響を及ぼしている。

　まず労務統制であるが、船員職業紹介法に基づき海事協同会に行わせていた船員職業紹介が、1940年の船員職業紹介所官制により国営化され、逓信省に移管された。その後1943年には厚生省の国民職業指導所に移管されている。1940年の船員使用等統制令は、雇入や引抜の制限（「逓信大臣船員ノ移動ヲ防止スル為必要アリト認ムルトキハ船舶所有者ニ対シ船員ノ雇入又ハ解雇の制限ニ関シ必要ナル命令ヲ為スコトヲ得」(第7条)）、船員の融通（「逓信大臣必要アリト認ムルトキハ命令ノ定ムル所ニ依リ船舶所有者又ハ其ノ組合其ノ他之ニ準ズルモノニ対シ其ノ雇傭スル船員ヲ期間ヲ限リテ他ノ船舶所有者ヲシテ使用セシムベキコトヲ命ズルコトヲ得」(第4条)）などに加えて、予備船員の保有を命ずる規定を設けた。下船後も雇用関係を維持し給与を払い続ける予備員という形態は、日本郵船、大阪商船など大手海運会社では戦前から存在していたが、国の法令上にその保有を義務づける形で姿を現したのである^*5。

　1940年の船員給与統制令は、陸上の賃金統制令に倣って、船舶所有者が給与の準則を定めることを前提に逓信大臣による許可や変更命令を規定しているが、上述したように既に海事協同会で産業別労働協約による労働条件決定システムが確立していたこともあり、労働組合の存在を消して船主側だけの協定のような持って回った規定も設けていた。

　一方労働組合サイドにおいても、陸上における産業報国会の発足を背景に、1938年には海員協会と海員組合が合体して皇国海員同盟が設立され、さらに1940年には、職業紹介の国営化や船員給与統制令によって実質的機能が失われてきた海事協同会も海員組合とともに解散され、それに代わって海運報国団が結成された。海運報国団には労働力需給調整機能も労働条件決定機能もなく、皇国キャンペーンの外福利厚生事業を行うだけであった。「労使関係の世界的モデル」は失われてしまったのである。

　被徴用船員は、「船舶運営会ノ運行スル船舶ニ配置」され(第19条)、「其ノ職務ニ関シ･･･船舶運営会ノ指示ニ従」い(第20条)、「給与ハ･･･船舶運営会之ヲ支給」し(第21条)、その「解雇及退職ハ･･･逓信大臣ノ認可ヲ受クルニ非ザレバ之ヲ為スコトヲ得ズ」(第23条)というのだから、一元的な管理の下に置かれたことが分かる。ここで重要な意味を持つのが第18条第2号で「予備員タル船員」も徴用対象に含まれていることである。太平洋戦争に船員を次々に徴用できるようにするために、いわば国家の戦争遂行の為の手段としてこの予備員制度が全面化したと言えよう。

　被徴用船員の雇入契約は乗船時に船舶運営会との間で結ばれるわけだが、乗船前の予備員の地位はどうなるのだろうか。1942年被徴用予備船員規程が定められ、「被徴用予備船員トハ下船中ノ被徴用船員並ニ船舶運営会ノ運航船舶ニ乗組マシムル為採用シタル船員ヲ謂フ」(第1条)と定義した上、予備船員の給与を原則として給料全額とし、常に居所を届け出ることとした。さらに被徴用船員公暇規程という日本初の有給休暇制度まで設けられた。

　戦局の悪化した1945年1月には船員動員令が施行されるとともに、船舶待遇職員令によって応徴船員海運士又は海運士補に任用し、待遇官吏とした。また、応徴船員給与規則、応徴船員予備員給与規程を定めて給与管理を統一した。1945年4月の船員保険法改正で予備船員も被保険者に含められたのも、こうした流れを受けたものであった。

　この船舶運営会は終戦後も1950年まで維持され、戦後船員制度に大きな影響を及ぼすことになる。これはGHQの方針によるもので、その間、使用者側は船舶運営会一本だった。これに対し、組合側は既に終戦直後から再建の動きが活発化し、1945年10月には全日本海員組合（全日海）が結成されていた。つまり、産業別団体交渉の舞台設定が整えられていたということもできる。

　1946年1月には、船舶運営会と全日海間の最初の団体協約が締結された。これは組合加入や協議義務といった総論的なものであったが、同年9月には「馘首しないこと」等を定めた雇用対策に関する協定、翌1947年4月には船員給与改定協定を結んでいる。ようやく1949年の定期用船方式への切替（定用切替）で船員が各社との雇用関係に復帰した後も、日本船主協会と全日海との間で産業別交渉を行い、産業別協約を締結して労働条件等を決定するという日本では極めて例外的な仕組みが確立し、形を変えつつも今日まで維持され続けている。

　ただ一方、この間船舶運営会の下で戦時中に確立した予備員制度が維持され、それが戦後日本の船員制度に大きな影響を与えた。1947年3月の船舶運営会、日本海運協会（日本船主協会の前身）、全日海の3者間で結ばれた「船員動員令の廃止に伴う船員の雇用、待遇に関する協定」において、運営会が船員を雇用できなくなったときには三者は船員の完全雇用について責任を持って解決を図ることとされ、1949年の定用切替時には各社は失業者を出さないように、一定の予備員率で乗組員と予備員を引き取ったのである。

　主な船員労働法制のうち、陸上労働法制と法律が別建てになっていないのは集団的労使関係システムである。すなわち、労働組合法と労働関係調整法がそのまま船員にも適用される。しかしながら、船員については特別の労働委員会が設けられ、しかも労働行政（当時は厚生省）ではなく運輸省に設置されたというところに特殊性が現れている。

　もっとも、最初の原案では「労務委員会ハ中央地方地区ノ三種トシ、特別ノ必要アルトキハ臨時ノ委員会ヲ設クルコトヲ得」（第1次案第26条第3項）という形で、第3次案で「労働委員会ハ中央地方ニ設ケ特別ノ必要アルトキハ一定ノ地区又ハ事項ニ付特別ノ委員会ヲ設クルコトヲ得」となった。これは末弘厳太郞によれば「此の前、船員の問題などに付ては一般の委員会では拙いだらうと云ふやうな御話もあつたので、さう云ふ特殊の事柄であれば、それに付て特別の委員会を設けることを得る、即ち『一定ノ地区又ハ事項』と云ふことで斯う云ふ形にした」ものである。

　さらに労務法制審議委員会の議事録を見ていくと、労働行政を統一すべきという附帯決議に対し、全日海の小泉秀吉会長が船員労働行政を運輸省が所管すべきという論陣を張っていることが分かる。戦後船員労働法が別立てに形成された一つの理由に、運輸省という所管官庁だけでなく、当該産業の労働組合自身がそれを望んだことがあるわけである。

　いずれにしろ、労働組合法自体は陸海共用で船員が別立てになっているわけではないが、行政機関たる労働委員会は始めから別立てで出発することになった。興味深いことに、1945年労働組合法は翌1946年3月1日施行で中労委と地労委はその日に発足しているが、運輸省の船員中央労働委員会と各船員地方労働委員会はフライング気味に2月1日ないし2月中に発足している。船中労委は「わが国最初の労働委員会」というわけであるが、そのときは法律上の根拠はなかったことになる。というのは、労働組合法は1945年12月22日に官報に掲載されていたが、その特別労働委員会に関する政令は1946年2月27日に官報に掲載されているからである。この段階ではまだ船労委は法律上は「特別労働委員会」に過ぎない。船労委が法律上に明記されるに至ったのは1949年改正によってである。第4次修正案で登場し、特に論点になることなく法文になっている。

　ちなみに、1945年労働組合法における労働委員会は、争議調整等だけではなく労働条件に関する建議の権限も持っていた。その規定は1949年改正で削除されてしまったが、それまでは労組法に基づいて船中労委が船員法改正について審議することは十分可能であった。そして、それによって制定された1947年船員法によって、今度は船中労委の権限として規定される。これはちょうど1947年労働基準法第98条で労働基準委員会（後の労働基準審議会）に与えられたものと同じである。その後も船中労委の審議会としての権限は付け加えられていき、船員関係の唯一の審議会機能を果たしていくことになる。

　陸上では労働組合法、労働関係調整法に続いて労働基準法の立法過程に入ったが、ここから船員労働法は全く別コースを辿っていく。厚生省サイドは船員も労働基準法を適用すべきと訴えたようだが、GHQの容れるところとならなかった。1946年8月、運輸大臣は船中労委に船員法改正について諮問し、これを審議するため船中労委委員プラス委嘱委員からなる臨時船員法令審議会が設置され、翌1947年1月に答申がされ、同年3月国会に法案提出、同月成立した。この1947年船員法は、労働基準法と異なり船長や紀律に関する規定が含まれている点、海員についても雇入契約を中心に据えた法体系になっている点では､1937年船員法の延長線上にあるが、労働時間や有給休暇に関する規定が新設され、他の諸規定もかなり抜本的に作り替えられている。

　この法律は予備船員を正面から規定し、雇入契約と雇用契約の二重制を示した。冒頭で「この法律で船員とは、日本船舶又は日本船舶以外の命令の定める船舶に乗り組む船長及び海員並びに予備員をいう」と定義している。ところが、その後出てくる全ての規定は船長と海員について規定されていて予備員は出てこない。第4章は「雇入契約」で、その冒頭の労基法第13条及び第15条から第18条に当たる規定も、雇入契約について規定されている。そして最後近くなって、雑則の中に「･･･の規定は、予備員の雇よう契約にこれを準用する」(第118条)が出てくる。いずれにしても、海員は雇入契約、予備員は「雇よう契約」という二重制が法律条文上に明らかになったわけである。

　雇入契約中心の法制とすることは、雇入契約の公認制(第37条)と船員手帳制度(第50条)を維持する以上当然である。そして、戦前以来の規定をさらに拡充して、船舶所有者による雇入契約の解除事由(第40条)、船員からの雇入契約の解除事由(第42条)、船舶所有者変更の場合の新船舶所有者との雇入契約成立みなし(第43条)、船舶航行中の雇入契約延長(第44条)なども設けられた。また後述の失業保険との関係では、1937年法で雇入契約終了時の手当支給義務(第29条)として傷病扶助義務に埋もれる形で存在していたものが雇止手当(第46条)として独立し、さらに失業手当（第45条）も設けられたことも興味深い。一方1937年法にあった個別紛争処理規定は消えている。紛争はすべて集団的に解決されるという思想の現れであろうか。

　一方、第2章「紀律」の章に盛り込まれた「争議行為の制限」(第30条)は、「労働関係に関する争議行為は、船舶が外国の港にあるとき、又はその争議行為に因り人命若しくは船舶に危険が及ぶようなときは、これをしてはならない」と定める。これは1937年法第60条を引継ぐものであるが、制定過程では激しい議論となった。当初は単純に削除することになっていたのだが、公聴会で船主側が強い希望を述べ、それをGHQが容認して、「船舶が航行中のとき」も含めた形で最終総会に提出され、そこで船舶航行中が削除され、罰則も落とされて決着した。これは「紀律」というよりも、労調法の争議行為の制限禁止の特則というべきもので、これがこのような形で入っていることは船員法の性格を不分明なものにしていると言えよう。

　また第5章「給料その他の報酬」には、労基法と同様の規定と並んで、これも労基法の最低賃金に倣った形で最低報酬が規定されている。これは後に最低賃金法が適用されるとともに削除されることになる。なお労働基準監督システムは運輸大臣の権限であり、船員労務官が行使することとされている。

　1947年船員法は初めて労働時間や有給休暇についての規定を盛り込んだ。ILOは既に1936年に「船内労働時間及ビ定員ニ関スル条約」(第57号)や「船員ノ為ノ年次有給休暇ニ関スル条約」(第54号)を採択していたので、この国際水準に追いつくことが目標であったが、一部それを超えるものもあった。

　船員の労働時間は航海当直従事者とそれ以外の二本立てになっている。航海当直以外は1日8時間、1週48時間で労基法と同じである。これに対して航海当直従事者は1日8時間、1週56時間である。これは、船舶の航行継続のため日曜日でも休止できないからで、休日なしの3交替制ということになる。

　また時間外労働についても労基法の36協定方式ではなく、船長の命令によって行わせる方式をとっている。これも、船舶では乗組員数に制約があるため陸上よりも時間外労働を認める必要が一層強いからとされている。しかし逆に言えば、（労基法第36条が法の趣旨と異なる運用になったためでもあるが）臨時の必要がなければ時間外労働は認められないという硬性の労働時間規制であったとも言えないことはない。

　一方船員法の有給休暇は、同一船舶で1年連続勤務した後に25日で、3か月増える毎に5日増加するという高水準である。これは休日がないことの埋め合わせという意味合いなのだが、休日を与えている場合にこれを有休に算入することは禁止されている。

　上述のように、1937年船員法は船員の傷病について、療養扶助と死亡手当は業務上外を全く区別しない一方、給料については業務上外で過失の度合に差をつけていた。船員保険も業務上外の区別は明確ではなかった。工場法で業務上傷病の扶助責任を定めた上でそれを健康保険で担保していた陸上労働とは違う仕組みであった。ところが、1947年船員法は同年の労基法に沿った形で災害補償の規定を設けることとなった。しかし戦前来の業務外の傷病も負担する部分も維持された。さらに陸上では労基法で業務上傷病の補償責任を定めた上で、それを担保するために独立の労災保険を設けるという形になったが、船員の世界では業務上外を明確に分けない船員保険が維持された。そのため、船員の労災法制は極めてわかりにくいものになってしまった。

　まず船員法の災害補償規定であるが、「船員が職務上負傷し、又は疾病にかかつたときは、船舶所有者は、その負傷又は疾病がなおるまで、その費用で療養を施し、又は療養に必要な費用を負担しなければならない」(第89条第1項)と、一見労基法第75条の療養補償と同じに見えるが、実は打切補償の規定がないため、3年経って傷病が治らなくても未来永劫面倒を見なければならない。一方同条第2項は「雇入契約存続中職務外」の傷病についても3か月の療養補償を求めている。後者は「職務外」というのだから厳密にいえば労災ではないはずだが、そもそも雇入期間中即ち乗船中は船内で生活しているのだから全部まとめて業務上のようなものだと考えるのであれば、そういう概念設計にすべきだったように思われる。実際にはやや中途半端に「職務上」は極めて手厚く、「職務外」は手薄く、まとめて「療養補償」と称したわけである。

　次の「傷病手当」は労基法の休業補償に当たるものであるが、「職務上」の傷病について、最初の4か月は標準報酬月額の全額、その後はようやく労基法並みになってその60％を払い続けなければならない。さらに傷病が治ったら「予後手当」と称してその60％を支払うこととされている。では「職務外」の休業補償はないのかというと、実は災害補償ではなく第5章「給料その他の報酬」の中に、「船員は、負傷又は疾病のため職務に従事しない期間についても、雇入契約存続中給料及び命令の定める手当を請求することができる」(第57条)という規定があり、職務上の場合は第114条で併給調整されるというやたらに複雑な仕組みである。

　このように、戦前来の「職務外」の尻尾を引きずりながらも、一応労基法に倣った形で船員法上に災害補償の規定が設けられたのに対し、船員保険は業務上外を区別しない戦前来の建付けが維持された。この背景には役所間の権限争いがあったようである。運輸省が船員保険の丸ごと移管を求めたのに対し厚生省が強く抵抗し、結局GHQの裁断で労災保険や失業保険に相当する部分も厚生省の所管に残ってしまった。しかも労災保険相当部分についてはそもそも健康保険相当部分から切り分けられず、「療養給付」や「傷病手当金」の中に職務上と職務外が両方入っているという形のままになってしまった。

　1947年の段階では法律上は療養給付に業務上外の区別はなく、ただし政令に定めるその給付期間が、障害年金又は障害手当を受給できるようになるまで、そうでなければ職務外なら2年間(後に3年間)となっているだけであった。ようやく1957年改正で、第28条に第2項として「船員法第八十九条第二項ニ規定スル療養補償ニ相当スル療養ノ給付」については職務外であっても職務上と同じ扱いにするという形で区別が明示された。

　一方傷病手当金については1947年改正で、職務上の傷病であれば4か月間は全額、それ以降はずっと60％、療養給付終了時に60％の1月分（予後手当に相当）であるが、職務外であれば上記2年間（後に3年間）60％という風になった。いずれにしても、一応職務上外の概念区分はありながら両者がかなり癒着した制度であり、労災保険のように船員法上の船舶所有者の災害補償義務を担保するための独自の保険制度という風にはならなかった。

　戦時中厚生省に移管されていた船員職業紹介は、1946年5月に運輸省に復帰し、船員職業紹介所が設置されたが、同年6月船中労委が戦前の海事協同会を引きながら「海上労働の調整を最も円滑にする為めには船員職業紹介事業は国営よりも適当なる労使の協同団体によつて行われる方がより適切であり又条約の趣旨にも合ふ」と決議したことを受け、同年11月に日本海員財団（海運報国団の後身）に民営移管された。

　しかし陸上で職業安定法の制定が進むのに対応する必要から、1947年1月運輸大臣より船中労委に職業紹介法改正について諮問がなされ、同年3月船員職業保障法案を答申したが、これは上程されず、同年8月に船中労委に船員職業安定法令審議会を設置して議論し、翌1948年1月に答申、同年7月に成立に至った。

　これは陸上の職業安定法と同様に、政府の行う船員の職業紹介、職業指導及び属員職業補導を原則とし、政府以外の者の行う船員職業紹介事業、船員の募集及び船員労務供給事業は原則禁止して例外的にのみ認めるものである。このため地方海運局に公共船員職業安定所を設置し、職業紹介等とともに船員保険法の失業保険金に係る失業認定をすることとなった。せっかく戦前来の海事協同会方式に戻したものを再度わざわざ国営にしたことになる。ただ、戦時中に予備船員制度が一般化したため、戦前のように下船即失業ではなくなり、乗下船のつど職業紹介を受ける必要がなくなってしまった、というのが一番大きな状況変化であった。陸上と同様に外部労働市場が周辺化してしまったわけである。全日海は海事協同会方式を求めたが、船主側は消極的だった。なお1952年には公共船員職業安定所は廃止され、海運局が所管することになった。

　陸上労働市場法制は公共職業安定所が職業紹介と失業認定を行うことが基軸であるが、この仕組み自体は船員法制でもほぼそのまま実現した。1947年改正で船員保険法に「第二節ノ二」として独自の失業保険金の制度が設けられた。その制度設計は失業保険法とほぼ同じで、「労働ノ意志及能力ヲ有スルニ拘ラズ職業ニ就クコトヲ得ザル」(第33条の2)ことを確認するために、「船員職業紹介所又ハ公共職業安定所ニ出頭シ求職ノ申込ヲ為シタル上失業ノ認定ヲ受クルコトヲ要」（第33条の4）する。

　占領終結に伴い労働法令の見直しが始まったのに合わせて、運輸省も1952年船中労委に対して船員法改正について諮問を行い、船中労委に船員法改正委員会を設置して審議を行い、三次にわたる中間答申を経て、1961年に最終答申を出した。これを受けて改正船員法が1962年5月に成立している。これにより、第4章のタイトルが「雇入契約等」となり、雇入契約と雇用契約の二重制がより明確にされた。1947年法では雑則の準用規定で処理していたものをようやく正面に持ち出したわけである。これに併せて、予備船員の解雇制限と解雇予告が労基法第19条、第20条をコピーする形で設けられた。雇入契約を前提に雇止事由を限定する形で構築されてきた雇用終了法制に、陸上型法制が混じり込んだ形である。

　もう一つこの改正で第8章が「食料及び衛生」から「食料並びに安全及び衛生」となり、これまで事実上外航大型船への医師の乗組と衛生用品等の備置だけだった安全衛生面がようやく整備された。根拠規定(第81条)に基づいて船員労働安全衛生規則が制定され、詳細な安全衛生基準が規定されるに至った。なお1967年には船員災害防止協会等に関する法律が制定され、船員災害防止協会が設立されるとともに船員災害防止計画が樹立された。これも同時代の陸上労働安全衛生政策に沿っている。

　最低賃金という言葉を広義にとれば、戦前海事協同会の仲裁裁定で締結された「普通船員標準給料最低月額協定」(1928年)がその第一号となる。戦後、労基法の最低賃金規定に倣って1947年船員法にも最低報酬規定(第59条)が設けられたが、どちらもそれに基づく最低額は定められないまま推移した。ただし、全日海は汽船船員については1951年に日本船主協会との労働協約によって職種別の最低賃金を確立していた。問題は機帆船船員で、各船地労委から建議がなされ、それを受けて1954年運輸大臣から船中労委に諮問がされ、船中労委に最低報酬制度調査委員会を設置して審議した結果、1958年に答申を出した。そこでは、当面行政指導によって業者間協定の締結を促進し、法定最低賃金実施の基盤を育成する必要があるとされていた。

　ちょうどこの頃、陸上でも最低賃金をめぐる法政策が展開されており、1959年に業者間協定方式を軸とする最低賃金法が成立し、船員もこれに乗っかる形になった。船員法で別の根拠規定を持っているはずの船員行政が、独立の船員最低報酬法ではなく陸上の最低賃金法を共有する形になったのは、これが政治的対立の焦点となり、矢面に立ちたくなかったからではないかと想像される。これにより、陸上での最低賃金審議会の役割を船労委が行うこととなり、最低賃金専門部会が設けられた。

　以後続々と機帆船に係る業者間協定方式の最低賃金が決定されていったが、適用率が9割に達した1964年、船中労委は未適用船員について審議会方式を実施する旨の建議を行い（1959年法にも審議会方式は規定されていた。）、これに基づき1967年に最初の審議会方式の最低賃金が実施された。業者間協定方式を廃止した最低賃金法改正は翌1968年で、以後は審議会方式が中心となる。

　船員法は1988年にかなり大幅な改正がされたが、これはその前年に行われた労基法の労働時間法制の改正を受けたものである。1987年3月運輸省海上技術安全局船員部長の私的諮問機関として船員労働法制検討会が設けられ、9月に提言を出した。直ちに運輸大臣の諮問を受けて船中労委に船員法改正委員会が設置され、翌1988年1月に答申、これを受けて法案が作成され、同年5月に成立した。

　この改正は、労基法に合わせて週40時間労働を法条文上は導入し、それまでの航海当直者の週56時間労働を廃止した形になっているが、実際には航行中休みなしの連続3交替をやめるわけにはいかないので、補償休日という仕掛けを持ち込むことで辻褄を合わせた。

　船員法第60条から第67条までが全面改正され、航海中停泊中を問わず、また当直する者しない者を問わず、一律に1日8時間、週40時間（当面は週48時間労働で段階的に短縮）、週休1日とした。しかし、実際にはこの規定によって後日「補償休日」をまとめてとることになる。「休日」と称しているが、実際には航海中はとれないのだから、むしろ休暇に近いと言えよう。停泊中は補償休日をとることができるが、船内にいるので船長から補償休日労働を命じられる可能性がある。

　時間外・補償休日労働についても、これまでの時間外労働の要件であった「臨時の必要があるとき」(第64条第1項)に「船舶が狭い水路を通過するときにおいて航海当直の員数を増加する場合」などの「特別の必要がある場合」を加え(同条第2項)、さらに労基法の36協定方式を持ち込んだ(第64条の2)。

　その後の主な船員法改正を見ておく。2004年改正は内航船乗組み制度検討会^*8が2003年にまとめた内航貨物船及び旅客船についての報告をもとに行われたものである。報告では、ILOの船員の労働時間及び船舶の定員に関する条約(第180号)が最長労働時間又は最短休息時間規制としていることを引きつつ、船員法の改正を求めていある。

　労働時間関係では、1日8時間、週40時間、補償休日制は維持した上で、時間外・補償休日労働の要件を厳格にし、その上限を設定した。具体的には、1947年法以来の「臨時の必要があるとき」を「船舶の航海の安全を確保するため臨時の必要があるとき」として厳格化し、「特別の必要がある場合」（第64条第2項）と36協定方式（第64条の2）については、1日14時間、週72時間という上限を設定したのである。

　2006年9月から、厚生労働省サイドにおける労働契約法・労働時間法の改正の動きに対応して、国土交通省海事局においても船員に係る労働契約・労働時間法制検討会^*9が設置され、検討が進められた。その結果、2007年1月に中間とりまとめが出され、新たに制定される予定の労働契約法については原則として船員にも適用することとする一方、労働時間法制については「所定外労働の削減関係を除き、船員への導入の必要性は認められず。船員の所定外労働の削減については、どのような対応が必要かにつき引き続き検討」としていた。同年3月の最終とりまとめでは、船員の所定外労働の削減について検討を行った結果、所定外労働の中で労使協定時間外労働が太宗を占めていることを踏まえ、国土交通大臣による労働時間の延長の限度基準の設定、休息時間及び健康の確保等が提示された。

　これに基づき翌2008年2月改正法案が国会に提出され、同年5月に船員法が改正された。これにより、労基法で1998年に導入された第36条第2項～第4項と同様の限度基準に関する規定が設けられた。法律上は2004年改正で週72時間という上限が既にあるのだが、国土交通大臣告示で時間外労働について特別の事情がない限り4週56時間というやや弱い上限を設定したわけである。

　石油ショック以降船員の雇用情勢は急速に悪化し、失業保険の延長給付、マルシップ（日本の海運会社が海外に貸し渡し、途上国等の外国人船員を配乗した後に再び当該海運会社が用船した船舶）に失業船員を配乗する等の船員雇用対策がとられていった。その中で、1977年12月には船員の雇用の促進に関する特別措置法が制定された。これはちょうど特定不況業種離職者臨時措置法が制定されたのに合わせ、陸上で雇用対策法に基づき支給される就職促進給付金を船員にも支給できるようにするための根拠法である。さらに指定法人として船員雇用促進センターを設けて、求人開拓その他の事業を行うこととし、船員職業安定法の適用除外として船員職業紹介を行えるようにした。

　この改正は、船員職業安定法で原則禁止（労働組合のみ可能）とされている船員労務供給事業を上記船員雇用促進センターに行わせるためのもので、1990年6月に成立した。その趣旨は、外航海運における日本船舶の減少を踏まえ、日本人船員の外国船舶への配乗を促進することによる海上職域確保にあった。

　これにより、船員雇用促進センターはその雇用する労務供給船員及び「労務供給船員となろうとする者として船員雇用促進センターが行う登録を受けた者」について船員労務供給事業を行えることとなった。この雇用型労務供給と登録型労務供給とは、一見陸上の労働者派遣事業でいう常用型派遣と登録型派遣に対応するように見えるが実はだいぶ違う。この時は既に陸上では労働者派遣法ができていたにもかかわらず、船員派遣事業という概念を作ることなく、船員職業安定法に前からある船員労務供給事業という概念を使ったわけだが、その概念整理は労働者派遣法とはかなり異なるものであった。

　この改正に合わせて船員職業安定法第6条第6項の定義規定を若干修正している。「供給契約に基いて人を船員として他人に使用させること」を「供給契約に基づいて人を船員として他人の指揮命令を受けて労務に従事させること」にしているのだが、労働者派遣法と違い雇用関係の有無には触れていない。雇用型労務供給では船員雇用促進センターとの間に雇用関係があるが、登録型労務供給では同センターとの間に雇用関係はないからである。

　ここで改めて、船員法では雇入契約を中心概念としていることを思い出す必要がある。船員雇用促進特別措置法の第11条第3項は「船員雇用促進センターは、船員労務供給契約において船員労務供給の役務に従事する労務供給船員と当該船員労務供給の役務の提供を受ける事業主との間で雇入契約･･･を締結することとされている場合でなければ、船員労務供給を行つてはならない」と定め、船員法の基軸となっている雇入契約はあくまでも供給先との間で締結されるという原則を維持している。ここが陸上の派遣法と大きく違うところであり、それゆえに労務供給という概念を使うこととしているわけである。

　ところが同時に、同法第14条には船員法の適用の特例があり、労務供給船員を予備船員とみなし、船員雇用促進センターを「船舶所有者に関する規定の適用を受ける者」とみなして、船員法の規定を適用するということにしている。また、第15条で船員保険法の適用の特例があり、同法の被保険者としている。雇入契約の一方当事者ではない船員雇用促進センターが、にもかかわらず船舶所有者として扱われるという法的構成である。

　ところがその14年後の2004年には、陸上の労働者派遣法と全く同じ法的構成の船員派遣事業という仕組みが設けられた。その背景には1996年のILO海事総会で第9号条約が抜本改正され、「船員の募集及び職業紹介に関する条約」(第179号)が採択されたことがある。これは陸上労働における「民間職業仲介事業所に関する条約」(第181号)と同様、船員に係る民間職業関連事業を認めるものであった。

　そこで運輸省は1997年2月に船員職業紹介等研究会^*10を設置し、同年9月にはワーキンググループ^*11を設けて議論を行った。その間2001年には中央省庁再編で担当部局が国土交通省海事局となったが、ようやく2002年7月に「船員労務供給事業及び船員職業紹介事業に係る規制改革のあり方に関する報告」を取りまとめた。ここでは、新たに常用雇用型船員派遣事業を制度化することを提言するほか、在籍出向による船舶への配乗と船舶管理契約による管理船舶への配乗を労務供給事業に該当しない形態として整理すること、期間雇用船員については船員雇用促進センターによる登録型労務供給事業を実施すること、船員教育機関による無料の船員職業紹介事業を制度化することなどが挙げられている。これに基づき、国土交通省は2004年3月に「海上運送事業の活性化のための船員法等の一部を改正する法律案」を国会に提出し、同法案は同年6月に成立した。

　これにより、船員職業安定法に船員派遣事業に関する膨大な規定が盛り込まれた。それは、法律構成としてはほぼ陸上の労働者派遣事業と同じ仕組みとしつつ、常用雇用型についてのみ認め、しかもそれを許可制で認めるという、陸上よりもやや厳しい規制の下に置くものであった。これは法律上、船員派遣を「船舶所有者が、自己の常時雇用する船員を、当該雇用関係の下に、かつ、他人の指揮命令を受けて、当該他人のために船員として労務に従事させることをいい、当該他人に対し当該船員を当該他人に雇用させることを約してするものを含まない」と定義している点に現れている。これに対して船員労務供給とは「供給契約に基づいて人を船員として他人の指揮命令を受けて労務に従事させることをいい、船員派遣に該当するものを含まない」と定義し直された。

　この定義規定において、船員派遣の主語が「船舶所有者」となっている点が重要である。船舶所有者とは船員法において、労基法における使用者に当たる位置を占める存在である。船員法において今なお基軸をなす雇入契約の一方当事者は船舶所有者である。船舶所有者を派遣元として船員派遣を構成することによって、派遣中の、即ち乗船中の船員の雇入契約の一方当事者を派遣船員が実際に乗り組んでいる船を所有している船主ではなく、派遣元たる船舶所有者とする仕組みが可能となったわけである。

　ところが、この「船舶所有者」は実際には船舶を所有していない専業派遣業者でもいいのである。実際には船舶を所有していない「船舶所有者」が、派遣先の船に乗り込む際に船員との間で雇入契約を締結してそれを届け出るという、船員法の前提とはかなりずれた形で辻褄を合わせた法律構成になっている。派遣元は自分の所有していない船舶の航行中、そこに乗り組んでいる派遣船員の船員法上の「船舶所有者」としての責任を基本的に負うということになるわけである。もちろん陸上の派遣法に倣って、船員法上の「船舶所有者」責任を派遣元「船舶所有者」と「船員派遣の役務の提供を受ける者」に配分しているのだが。

　いずれにしろ、こうして作られた船員派遣事業は、常用雇用型に限定され、許可制であるという点において、2000年港湾労働法改正により、港湾運送事業者同士の常用労働者の派遣という形で認められた港湾労働派遣制度とよく似ていると言えよう。

　この時併せて、内航海運、漁業部門などの期間雇用船員について、船員雇用促進センターが登録型船員労務供給事業を行うこととされた。こちらは、1990年改正による船員労務供給事業の法的構成のままであり、供給先が雇入契約の一方当事者となる。

　1939年に制定された船員保険法は、戦後健康保険、厚生年金、労災保険、失業保険という労働社会保険4制度を一本化した職域社会保険として運営されてきたが、既に1985年改正で厚生年金に相当する職務外年金部門が厚生年金に統合されていた。残るのは健康保険に相当する職務外疾病部門、労災保険に相当する職務上疾病・年金部門、雇用保険に相当する失業部門である。もっとも、戦前からの経緯で職務上と職務外が絡み合った規定ぶりのままで、たとえば船員法第89条第2項の「職務外」の災害補償に相当する下船後3か月間の療養給付は、船員保険法上は「職務上」疾病部門に分類されていた。

　ところが被保険者である船員数の激減から、2003年11月、財政制度審議会が「独立した保険事業としての必要性を検討すべき」と見直しを求め、翌2004年6月の閣議決定「経済財政運営と構造改革に関する基本方針2004」でも見直しが求められたことから、同年10月から船員保険制度のあり方検討会^*12において検討が進められた。なおこれに先立ち、2002年12月から行政と関係労使による船員保険制度勉強会が開催されていた。

　8回にわたる検討の結果、2005年12月、同検討会は報告書をとりまとめた。これは基本的に船員保険の各部門を対応する一般制度に統合しようとするものである。すなわち、職務上疾病・年金部門は労災保険に、失業部門は雇用保険に統合し、船員保険法に残った職務外疾病部門は、政管健保に代わる協会健保で運営することとしている。ただしILO条約等に基づく船員保険の独自給付（上記下船後3か月間の療養給付など）については、引き続き新船員保険から給付できる仕組みを設け、その費用は被保険者及び船舶所有者の保険料負担でまかなうこととした。

　これに基づき2007年2月に雇用保険法改正案が国会に提出され、同年4月に成立した。これにより、長らく労災保険と失業保険という一般制度を所管する労働行政でもなければ、船員法や船員職業安定法という表裏一体の実体法を所管する運輸省でもなく、そのいずれの行政も所管していない厚生省が船員の労災保険と失業保険だけを所管するという奇妙な状態は、ようやく60年ぶりに解消されることになった。

　2007年3月、自由民主党司法制度調査会の経済活動を支える民事・刑事の基本法制に関する小委員会が、「21世紀社会にふさわしい準司法手続の確立を目指して」を公表し、その中で船員労働委員会について、事件数が少ないことから類似機関への整理統合を求めた。これを受けて国土交通省は船員労働委員会の政策審議機能を国土交通省の各審議会に、紛争処理機能を陸上の労働委員会に移管することとし、2008年の法改正で船員中央労働委員会の紛争調整機能は中央労働委員会へ、ブロック単位の船員地方労働委員会は都道府県労働委員会に移された。終戦直後に組合側の応援もあって別建てに作られた船員労働委員会が、船員数の激減の中であっさりと一般制度に統合されてしまったわけである。

　2006年2月、ILOはこれまでの海事労働関係の条約を整理統合し、海事労働に関するグローバルスタンダードを確立する目的で、ILO海事労働条約を採択した。これを受け、国土交通省は同年9月からILO海事労働条約国内法制化勉強会^*13を開催し、検討を進めた。同勉強会は2010年7月に最終取りまとめを行い、国土交通省はこれを反映した船員法改正案を用意したが、条約の発効が遅れているため提出が遅れ、批准国が増加してきた2012年2月に船員法改正案を国会に提出し、同年7月に成立した。

　その内容は、船員の労働条件改善については、雇入契約の締結前及び成立時の書面交付、船内苦情処理手続の設置が義務づけられ、また船員の労働条件の検査については、旗国による法定検査を義務づけるとともに、外国船舶が国内港にある間寄港国検査を規定している。

　重要な点としては、これまで労働時間規制の適用がなかった船長や航海当直をしない機関長について、労働時間規制の対象とした。ただし船長については、1日14時間、週72時間という上限は適用されない。逆にいうと、船長にも割増手当を払わなければならなくなったわけである。また、これまで2分割までしかできなかった1日10時間の休息時間について、出入港、狭水道通過時等の当直体制の増員をする場合に当該作業に従事する海員などについては、3回以上に分割又は長い方の休息時間を6時間未満とすることができるようになった。

*6南原が床次内務相に直々に命じられ、警保局に私設の労働問題調査室を設けて英独仏の立法例を調査して「労働組合法案」を作成した。本人によると、「床次大臣が･･･何でも遠慮なくいえというわけです。そこで私が発言をしてね。これも若気のいたりなんですが、･･･労働問題というのは取締るばかりで片付く問題ではない。むしろ労働者の団体・組織を作らせて、資本家と同じ土俵にのせる。そこで話ができるようにすることが、これからの労働行政にいちばん大事なことではないだろうか。･･･次の日、大臣によばれました。･･･『君、そんなら、その労働組合法とやらいうものの案をつくってくれ』」(丸山真男・福田歓一編『聞き書南原繁回顧録』東京大学出版会（1989年）

*7同期の北岡寿逸によれば、「農商務省に入つてからも君の緻密な頭脳と精励とは直に上司の認むる所となり、凡そ重要な仕事は大抵君の受持となつて、大正八年労働組合法の問題が起つた時君が其の起案を命ぜられた。河合栄治郎氏を失つた農商務省で此の問題の主任に先づ君が白羽の矢を立てられたのは蓋し当然の所であらう。当時労働組合法の農商務省案として世に問はれたのは君の立案になるものであつて卒業後僅に一年、問題を託されて僅に二三ヶ月にして各国法制の沿革と我国の実情とを纏め上げ、あの難しい大法案を作り上げた君の頭脳には吾々も感嘆を惜しまなかつた。」（北原安衞遺著（北岡壽?編）『勞働問題?究』(1930年)）。

*17末弘嚴太郎『勞働關係調整法解説』日本評論?（1947年）、吉武惠市『勞働關係調整法解説』時事通信?（1946年）、富樫總一『勞働關係調整法詳解』勞務行政?究所（1946年）、松永正男『勞働關係調整法の解説』日本經濟新聞?（1946年）、松岡三郎「日本労働行政の生成」（松岡三郎・石黒拓爾『日本労働行政』勁草書房（1955年）所収）。

*18賀來才二郎『改正勞働組合法の詳解』中央勞働學園（1949年）、労働省労政局労働法規課編著『改正労働組合法の解説』労務行政研究所（1949年）、労働省総務課長富樫總一校閲『改正労働組合法解義』産業労働調査所（1949年）、末弘嚴太郎『新労働組合法の解説』毎日新聞社（1949年）、平賀健太『勞働組合法論』みのり書房（1950年）、遠藤公嗣『日本占領と労資関係政策の成立』東京大学出版会（1989年）、濱口桂一郎「不当労働行為審査制度をさかのぼる」（『季刊労働法』206号）。

*19末弘厳太郎は、「日本の現行の法文はあまり上出来ではなく、これは昨年二月の労組法改正労働省試案の中にあつた『交渉単位』の規定があつてこそ初めて役立つ規定なので、現行の二号のままであると自分の雇つている者を代表する者が出てくると何でも交渉しなければならぬというような具合になってしまう」と批判している（末弘厳太郎「労働委員会制度に関する所感」（中央労働委員会事務局編『労委十年の歩みを語る』中央労働委員会（1956年）所収））。

*20末弘厳太郎は1949年改正直後の段階で、「明らかに改正すべきものと思う。改正の要点は、労働委員会が事実の調査を終わって不当労働行為を認めたならば、労働委員会自らが裁判所に仮処分を請求しうるような制度を作ればいい訳だ」と批評していた(末弘嚴太郎『新労働組合法の解説』毎日新聞社（1949年）)。

*21賀來才二郎『改正労働関係法』労働法令協会（1952年）、労働省労政局『改正労働関係法の詳解』労務行政研究所（1952年）、賀来才二郎『改正労働組合法の解説』時事通信社（1953年）、賀来才二郎『ふていのやから　労政局長の手記』科学新興社(1953年)。

*32労働省労政局労働法規課『公共企業体労働関係法の解説』日本労働通信社（1948年）、賀来才二郎『公共企業体労働関係法の詳解』十一組出版部（1949年）、吾孫子豐『公共企業體勞働關係法解説』交通資料?（1949年）、吾孫子豊『公共企業体労働関係法制定経過概要』公共企業体等労働問題研究センター（1971年）、飼手真吾「公労法の制定をめぐって」（『季刊公企労研究』第6号）、和田勝美「公共企業体労働関係法制定の思い出」（『季刊公企労研究』第70号）、遠藤公嗣『日本占領と労資関係政策の成立』東京大学出版会（1989年）。

*2白井晋太郎『労働委員会制度の沿革と課題』近代労働経済研究会（1989年）、中央労働委員会事務局編『労委十年の歩みを語る』中央労働委員会（1956年）、全国労働委員会連絡協議会事務局編『労働委員会の二十年：回顧と展望』全国労働委員会連絡協議会（1966年）、中央労働委員会事務局編『労働委員会の三十年』全国労働委員会連絡協議会（1976年）、中央労働委員会事務局編『労働委員会四十年の歩み』全国労働委員会連絡協議会（1986年）、中央労働委員会事務局編『労働委員会五十年の歩み』全国労働委員会連絡協議会（1996年）、中央労働委員会事務局編『労働委員会六十年の歩み』全国労働委員会連絡協議会（2006年）、全国労働委員会連絡協議会事務局編『労働委員会七〇年の歩み』全国労働委員会連絡協議会（2016年）。

*8労働省労働基準局編『労働基準法研究会報告：労働契約・就業規則関係』労働法令協会(1979年)、労働省労働基準局編『労働基準法の問題点と対策の方向：労働基準法研究会報告書』日本労働協会(1986年)、労働省労働基準局監督課編『今後の労働契約等法制のあり方について：労働基準法研究会報告』日本労働研究機構(1993年)。

*1野村一彦『船員法概説』成山堂書店（1959年）、土井智喜『日本海運と船員』成山堂書店（1959年）、石井照久・谷川久・西巻敏雄・米田富士雄『海上労働の国際統一法運動と海上労働法の推移－ILOと日本海運』海事産業研究所（1971年）小林正彬『海運業の労働問題』日本経済新聞社（1980年）、濱口桂一郎「船員の労働法政策」（『季刊労働法』255号）。

*5厳密に言えば、1938年の船員法施行規則において、「海員ガ船舶所有者ヨリ予備員ト為ルコト又ハ船舶外ノ場所ニ勤務スルコトヲ命ゼラレタルトキハ雇止アリタルモノトシ、予備員又ハ船舶外ノ場所ニ勤務スル者ガ船舶ニ乗組ムコトヲ命ゼラレタルトキハ雇入アリタルモノトス」(第50条第2項)と、予備員が姿を現していた。